Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel heeft tot doel te bewerkstelligen dat relevante politiegegevens een
zelfstandige weigeringsgrond kunnen vormen voor de afgifte van een Verklaring Omtrent
het Gedrag van natuurlijke personen (hierna: VOG). Beoogd wordt de wet toe te passen
bij VOG-aanvragen van personen met betrekking tot functies die een hoge mate van integriteit
vereisen. Het gaat hierbij om functies waarin sprake is van een bevoegdheid geweld
te gebruiken, toegang tot gevoelige informatie bij de uitvoering van wettelijke taken
op het terrein van openbare orde en veiligheid of handhaving van de rechtsorde, of
integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. In bepaalde gevallen bieden reeds
bestaande screeningsinstrumenten onvoldoende waarborgen of kunnen deze vanwege hun
aard niet worden toegepast. Het onderhavige wetsvoorstel biedt voor deze gevallen
een oplossing.

De thans voorgestelde wijziging van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
(Wjsg) is aangekondigd in een brief van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 34 300 VI, nr. 78). Binnen het huidige kader van de Wjsg worden bij de beoordeling van de aanvraag
van de VOG reeds politiegegevens gebruikt, maar slechts ter inkleuring van justitiële
gegevens. Een politiegegeven is elk persoonsgegeven dat in het kader van de uitoefening
van de politietaak wordt verwerkt (artikel 1, onder a, Wet politiegegevens) en politiegegevens
worden justitiële gegevens wanneer het daarmee samenhangende proces-verbaal in behandeling
is genomen door het openbaar ministerie. De justitiële gegevens worden vastgelegd
in het JDS en betreffen onder meer gegevens over beslissingen van het openbaar ministerie
en de rechter. Indien er geen justitiële gegevens over de aanvrager zijn, worden de
politiegegevens thans niet als bron geraadpleegd. Het weigeren van de afgifte van
een VOG uitsluitend op grond van politiegegevens is onder het huidige wettelijk kader
dus niet mogelijk. Bij de beoordeling van VOG-aanvragen van personen die een functie
willen gaan vervullen waarvoor een hoge mate van integriteit vereist is, is het echter
dringend gewenst niet tot afgifte van een VOG over te gaan wanneer er relevante politiegegevens
bestaan die blijk geven van verbanden tussen de aanvrager en strafbare feiten die
een risico vormen voor de goede uitoefening van de functie.

Ontwikkelingen die hebben geleid tot dit wetsvoorstel

De VOG is uitgegroeid tot een van de belangrijkste screeningsinstrumenten in Nederland.
In de periode 2010–2017 steeg het aantal aanvragen met ongeveer 250.000 aanvragen
tot een totaal van bijna 750.000 aanvragen in 2013, waarna de stijging doorzette tot
bijna 1.064.000 aanvragen in 2017. Tegelijkertijd is het percentage weigeringen de
afgelopen jaren blijven dalen, van 0,72% in 2010, 0,56% in 2013 tot aan 0,29% in 2017.
In ongeveer 15% van alle aanvragen worden wel antecedenten aangetroffen maar wordt
de VOG niettemin afgegeven, omdat de antecedenten ofwel niet relevant zijn voor de
functie, ofwel buiten de terugkijktermijn vallen. Het kunnen overleggen van een VOG
wordt steeds vaker (wettelijk) verplicht gesteld in verschillende sectoren.

Een belangrijke ontwikkeling is een recente wetswijziging op grond waarvan een VOG
vereist wordt voor elke rechterlijke benoeming en voor benoemingen als gerechtsbestuurder
of als lid van de Raad voor de rechtspraak (Stb. 2018, 298).

Bij de VOG-verlening aan BOA’s werd de mogelijkheid om louter op basis van politiegegevens
de afgifte van een VOG te weigeren gemist, waardoor in 2012 werd voorzien in een bijzondere
machtiging door de Minister van Justitie en Veiligheid die de mogelijkheid creëert
om bij BOA’s buiten de VOG om politiegegevens de doorslag te laten geven in het oordeel
over de integriteit van de betrokkene. In navolging hiervan is artikel 4:3, vijfde
lid, Besluit politiegegevens (Bpg) gewijzigd waarmee werd voorzien in een basis voor
de verstrekking van politiegegevens ten behoeve van een onderzoek naar de betrouwbaarheid
van een BOA en het nemen van een beslissing hieromtrent. Het onderhavige wetsvoorstel
dient ertoe de wettelijke grondslag te creëren om voor deze functies een VOG ook te
kunnen weigeren op basis van relevante politiegegevens over de betrokkene.

Overigens heeft Justis in 2012 de uitvoering van de screening van personeel van de
DJI overgenomen, die thans wordt uitgevoerd via de afgifte van een VOG. Daarvoor werd
de screening van personeel van DJI uitgevoerd door het Bureau Integriteit & Veiligheid
(BI&V). BI&V is een onderdeel van DJI. Ten behoeve van onderzoek naar de betrouwbaarheid
en geschiktheid van personeel kunnen aan de directeur van een inrichting justitiële
gegevens worden verstrekt (artikel 23, eerste lid, onderdeel k, van het Besluit justitiële
en strafvorderlijke gegevens (Bjsg)). Het BI&V kon bij deze screening op grond van
artikel 4:3, eerste lid, onderdeel c, onder 1, Bpg, ook beschikken over politiegegevens.

Bij de huidige VOG-screening zijn inmiddels verschillende varianten te onderscheiden:

1. De VOG waarbij alleen bij indiensttreding wordt bekeken of de toekomstige werknemer
antecedenten op zijn naam heeft die bezwarend zijn voor de uitoefening van zijn toekomstige
taak;

2. Periodieke screening door middel van de VOG, waarbij werkgever en werknemer overeenkomen
– al dan niet vanuit een wettelijk kader in een bepaalde sector daartoe verplicht
– dat bijvoorbeeld elke twee of vier jaar een nieuwe VOG dient te worden overgelegd;

3. Continue screening, waarbij wijzigingen in de justitiële documentatie (gedurende het
dienstverband) aanleiding zijn om deze opnieuw door Justis te laten beoordelen en
zo nodig een onafhankelijke toezichthouder in de branche te attenderen op het feit
dat er aanleiding is de desbetreffende medewerker opnieuw een VOG te laten aanvragen.

In het navolgende wordt in paragraaf 2 allereerst ingegaan op de ontvangen adviezen.
In paragraaf 3 wordt ter inleiding onder meer de functie en het huidige beoordelingskader
van de VOG uiteengezet. Paragraaf 4 is gewijd aan de kern van het wetsvoorstel, waarbij
wordt toegelicht in welke gevallen welke politiegegevens als zelfstandige weigeringsgrond
voor de afgifte van de VOG kunnen fungeren en aan welke voorwaarden daarvoor moet
worden voldaan. Vervolgens wordt in paragraaf 5 uiteengezet hoe het gebruik van politiegegevens
zich verhoudt tot grondrechten en wordt aandacht besteed aan de rechtsbescherming
van de aanvrager van de VOG. Paragraaf 6 omvat de administratieve en financiële consequenties
van het wetsvoorstel. Tot slot volgt de artikelsgewijze toelichting.

2. Ontvangen adviezen

Het wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan de Raad voor de rechtspraak (RvdR),
de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), het College van procureurs-generaal
van het openbaar ministerie (OM), de politie, de Koninklijke Marechaussee, het Platform
Bijzondere Opsporingsdiensten (Platform BOD-en), de Nederlandse Orde van Advocaten,
de Autoriteit Persoonsgegevens (AP), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)
en het Bureau Regioburgemeesters (BR)1. De adviesinstanties hebben diverse vragen gesteld en voorstellen gedaan om tot verduidelijking
van het wetsvoorstel te komen. De adviezen hebben geleid tot aanpassingen en aanvullingen
in de memorie van toelichting. Daarnaast is dit wetsvoorstel in internetconsultatie
gegeven. Naar aanleiding daarvan is een beperkt aantal reacties ontvangen. Op de uitgebrachte
adviezen wordt nader ingegaan op die plaatsen waar de onderdelen waarover is geadviseerd,
worden toegelicht. Daarmee komen ook de onderwerpen aan de orde die in de internetconsultatie
zijn ingebracht.

3. De huidige regeling van de verklaring omtrent het gedrag

De VOG is een verklaring van de Minister van Justitie en Veiligheid inhoudende dat
uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken persoon (de aanvrager
van de VOG) in relatie tot het doel waarvoor de VOG wordt aangevraagd, niet is gebleken
van bezwaren tegen die persoon (artikel 28 Wjsg). De VOG-screening wordt sinds 2004
niet meer uitgevoerd door de burgemeester, maar is centraal belegd bij de Minister
van Justitie en Veiligheid en wordt uitgevoerd door Justis. Naar aanleiding van een
onderzoek naar het justitiële verleden van een persoon wordt verklaard of al dan niet
is gebleken van bezwaren tegen die persoon. Een VOG wordt verstrekt als niet van bezwaren
is gebleken, anders wordt de afgifte geweigerd. De afgifte van een VOG betekent dat
op grond van de justitiële documentatie (de verzameling van justitiële gegevens, zie
artikel 1 Wjsg) omtrent de aanvrager niets bekend is dat ten nadele zou kunnen zijn
voor het doel waarvoor de VOG is aangevraagd. Bij de VOG-screening wordt het belang
van de aanvrager zorgvuldig afgewogen tegen het belang van beperking van de risico’s
voor de samenleving.

De VOG is aan te merken als een preventief bestuursrechtelijk instrument waarmee het
risico voor de samenleving dat een strafrechtelijk verleden van de aanvrager met zich
brengt, wordt beperkt. De VOG kan voor verschillende doeleinden worden aangevraagd.
In de meeste gevallen wordt een aanvraag gedaan in het kader van het verrichten van
werkzaamheden, waarbij een werkgever aan een potentiële werknemer verzoekt om een
VOG over te leggen. Het is de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de werkgevers
en de overheid om de samenleving te beschermen tegen de risico’s die verbonden kunnen
zijn aan het in dienst nemen van werknemers met justitiële gegevens op hun naam. Voor
het uitoefenen van sommige functies bestaat een wettelijke verplichting om een VOG
te overleggen. De plicht om een VOG over te leggen wordt daarnaast op andere wijzen
geregeld, zoals in een collectieve arbeidsovereenkomst of een convenant. Een VOG kan
ook worden vereist voor een ander doel dan een werkrelatie, bijvoorbeeld voor het
lidmaatschap van een schietvereniging, het verkrijgen van een vergunning, het verrichten
van vrijwilligerswerk of voor de aanvraag van bepaalde visa. Dit wetsvoorstel ziet
echter uitsluitend op het aanvragen van een VOG in het kader van het verrichten van
betaalde werkzaamheden, zoals blijkt uit het voorgestelde artikel 35a Wjsg.

Screening functies waarvoor een hoge mate van integriteit vereist is

Dit wetsvoorstel beoogt in bepaalde gevallen mogelijk te maken dat politiegegevens
een zelfstandige weigeringsgrond vormen voor de afgifte van een VOG. Het voorstel
wordt beperkt tot bij ministeriële regeling aangewezen functies waarvoor een hoge
mate van integriteit vereist is. Het gaat daarbij om functies waarin sprake is van
een bevoegdheid geweld te gebruiken, toegang tot gevoelige informatie bij de uitvoering
van wettelijke taken op het terrein van openbare orde en veiligheid of handhaving
van de rechtsorde, of betrokkenheid bij integriteitsbeoordelingen door het openbaar
bestuur.

De AP onderkent de noodzaak van integer overheidspersoneel voor dergelijke functies,
maar vraagt zich af hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot andere vormen van screening,
zoals integriteitsscreening door het landelijk bureau Bibob (bevordering integriteitsbeoordelingen
door het openbaar bestuur), het betrouwbaarheids- en geschiktheidsonderzoek (BGO)
bij de politie en de (zware) screening door de AIVD en de MIVD ten behoeve van het
afgeven van een verklaring van geen bezwaar voor vertrouwensfuncties.

De verschillende screeningsinstrumenten die door de AP zijn benoemd worden alle gebruikt
binnen de terreinen waar dit voorstel op ziet en zijn uniek in hun soort. Deze uniciteit
komt tot uiting in de organisatie die de screening uitvoert, het doel en de zwaarte
van de screening, de (combinatie van) geraadpleegde bronnen en de gehanteerde terugkijktermijnen.
Dit wetsvoorstel is een aanvulling voor gevallen waarin bestaande screeningsinstrumenten
onvoldoende passend of ontoereikend zijn.

1. Reguliere VOG

De huidige reguliere VOG kan door iedere werkgever of organisatie bij ieder (al dan
niet betaald) dienstverband worden gevraagd aan de betrokken medewerker of stagiair.
Bij een VOG-aanvraag wordt het justitiële verleden van de VOG-aanvrager beoordeeld
aan de hand van de functie die de aanvrager wil gaan vervullen. Justis raadpleegt
hiervoor het Nederlandse Justitieel Documentatiesysteem (JDS) en in een enkel geval
ook andere Europese justitiële documentatiesystemen. De VOG heeft als doel de integriteit
op de werkvloer te bevorderen. Bij het merendeel van de VOG-aanvragen wordt er vier
jaar teruggekeken, met uitzondering van terroristische misdrijven en zedendelicten.
Hiervoor gelden langere termijnen, evenals voor functies waarbij specifieke screeningsprofielen
gelden vanwege een verhoogd risico op integriteitsschendingen (bijvoorbeeld voor DJI-personeel).

2. Wetsvoorstel VOG politiegegevens

Met dit wetsvoorstel kan bij de beoordeling van een VOG-aanvraag informatie uit de
politiesystemen niet alleen worden gebruikt ter inkleuring van justitiële gegevens,
maar ook een zelfstandige grondslag vormen om de afgifte van een VOG te weigeren.
Dit is een uitbreiding ten opzichte van de reguliere VOG-procedure. Deze uitbreiding
is noodzakelijk voor de screening van (beoogd) personeel in kwetsbare functies waarin
sprake is van een bevoegdheid geweld te gebruiken, toegang tot gevoelige informatie
bij de uitvoering van wettelijke taken op het terrein van openbare orde en veiligheid
of handhaving van de rechtsorde, of integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
waarvoor een hoge mate van integriteit vereist is voor de goede uitoefening van de
functie en een veilige werkomgeving met als doel de risico’s van de samenleving te
beperken. Bestaande screeningsinstrumenten zijn hiervoor niet passend of toereikend,
waardoor bronuitbreiding gewenst is.

3. Betrouwbaarheids- en geschiktheidsonderzoek (BGO) politie

Het huidige betrouwbaarheids- en geschiktheidsonderzoek van de politie wordt alleen
gebruikt voor het screenen van (kandidaat-)ambtenaren van politie, met als doel de
(politie)organisatie veilig te houden. Bij deze screening worden de justitiële documentatie,
de politiesystemen en open bronnen geraadpleegd. Tevens vindt een gesprek plaats met
de gescreende over integriteitskwesties.

In het wetsvoorstel screening ambtenaren van politie en politie-externen (Kamerstukken
II 35 170, nr. 2) wordt erin voorzien dat onder meer ook gegevens met betrekking tot personen uit
de directe omgeving van de betrokkene worden geraadpleegd bij de beoordeling van de
betrouwbaarheid van de betrokkene, indien sprake is van (bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur aangewezen) werkzaamheden bij of voor de politie die een verhoogd
risico kunnen vormen voor de integriteit van de politie.

4. Veiligheidsonderzoeken AIVD

De veiligheidsonderzoeken van de AIVD zien eveneens op natuurlijke personen en worden
alleen toegepast bij aangewezen vertrouwensfuncties. Het uitvoeren van een deel van
deze veiligheidsonderzoeken binnen de politieorganisatie, de zogeheten P-veiligheidsonderzoeken,
heeft de AIVD gemandateerd aan de korpschef. Veiligheidsonderzoeken hebben als doel
de nationale veiligheid te beschermen. Naast (buitenlandse) justitiële documentatie
kan ook (buitenlandse) politie-informatie, openbare bronnen, informatie van overheidsdiensten
en inlichtingeninformatie uit het buitenland worden gebruikt. Daarnaast weegt ook
informatie uit de privésfeer mee in het screeningsoordeel. Dit betekent dat niet alleen
de beoogde functionaris, maar ook personen uit diens omgeving (zoals de partner van
betrokkene) kunnen worden gescreend.

5. Bibob

De Bibob-screening is breder dan de screening van een natuurlijke persoon (en diens
familie). Het betreft een omgevingsanalyse van meerdere natuurlijke en rechtspersonen,
waarbij mogelijke risico’s die betrekking hebben op misbruik van vergunningen, subsidies,
aanbestedingen en vastgoedtransacties in kaart worden gebracht. De bronnen die hierbij
worden gebruikt zijn onder andere (buitenlandse) justitiële documentatie, openbare
bronnen en informatie van overheidsorganisaties.

Zowel de VNG als het BR heeft aangegeven dat voor bepaalde functies binnen de gemeente
een vergaande screening mogelijk gemaakt moet worden, waarbij een verdiepend onderzoek
en een verdiepend gesprek met betrokkene in de thuisomgeving zou moeten plaatsvinden.
Uit de opsomming van screeningsinstrumenten blijkt dat deze vorm van screening reeds
bestaat, maar voorbehouden is voor de meest kwetsbare functies, bijvoorbeeld wanneer
de nationale veiligheid in het geding is. Wanneer dit voor de bedoelde functies niet
het geval is, behoort een dergelijke vergaande screening niet tot de mogelijkheden.
De alternatieven worden in dat geval voldoende geacht en er is geen aanleiding voor
een aanvullende wetswijziging op dit punt.

Het huidige beoordelingskader van de VOG

De Beleidsregels VOG NP-RP 2018 (Stcrt. 2017, 68620) geven invulling aan de criteria die bij de VOG-beoordeling worden gehanteerd. De
uitvoerende instantie is Justis, de screeningsautoriteit van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid. Justis geeft namens de Minister van Justitie en Veiligheid de VOG af.
Van belang voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van betrokkene is dat
het oordeel op de VOG-aanvraag in alle gevallen enkel wordt gegeven aan de persoon
die is gescreend; de VOG wordt dus niet verstrekt aan degene die om de verklaring
heeft verzocht (veelal de werkgever).

Iedere aanvraag van een VOG wordt op zijn eigen merites beoordeeld, los van een eventuele
eerdere VOG-aanvraag. Screening vindt plaats aan de hand van functieprofielen, waarbij
de gepleegde feiten worden beoordeeld op relevantie voor de functie waarvoor de VOG
wordt aangevraagd. Ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag ontvangt Justis
van de Justitiële Informatiedienst alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager
die zijn geregistreerd in het JDS. Aan een aanvrager die niet voorkomt in het JDS
wordt in de huidige systematiek zonder meer een VOG afgegeven. Wanneer de aanvrager
daarin wel voorkomt, wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan
de hand van twee criteria. De beoordeling van de VOG-aanvraag bestaat daardoor uit
twee fasen. Ten eerste de fase van het objectieve criterium waarbij het kortgezegd
gaat om het vaststellen of er, gelet op het doel van de aanvraag en binnen de van
toepassing zijnde terugkijktermijn, relevante antecedenten zijn. Indien wordt voldaan
aan het objectieve criterium, zal dat in beginsel leiden tot het weigeren van de VOG,
tenzij wordt geoordeeld dat deze toch kan worden afgegeven. Daartoe dient de tweede
fase, waarin op basis van het subjectieve criterium wordt gekeken naar de specifieke
omstandigheden van het geval, zoals de afdoening van de strafzaak, het tijdsverloop
sinds het justitiële gegeven, de leeftijd van de VOG-aanvrager en de hoeveelheid justitiële
gegevens. Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang
van de aanvrager bij verstrekking van de VOG zwaarder behoort te wegen dan het belang
van de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks de omstandigheid dat
is voldaan aan het objectieve criterium.

Naast justitiële gegevens kunnen thans reeds politiegegevens bij de beoordeling van
de VOG-aanvraag worden betrokken (artikel 36, eerste lid, Wjsg). De politiegegevens
worden gebruikt om de justitiële gegevens in te kleuren. Politiegegevens kunnen dus
nu al bij de belangenafweging een belangrijke rol spelen en invloed hebben op de eventuele
weigering van de VOG. Als echter de aanvrager niet in de justitiële documentatie voorkomt,
is er thans geen aanleiding om politiegegevens op te vragen. Immers, deze politiegegevens
vormen op grond van de huidige regeling geen zelfstandige weigeringsgrond voor de
VOG. Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk dat relevante politiegegevens wél een zelfstandige
weigeringsgrond kunnen vormen voor de afgifte van een VOG. De afgifte van een VOG
kan ook dan echter alleen worden geweigerd indien er met betrekking tot de aanvrager
relevante politiegegevens bestaan met het oog op de functie waarvoor de VOG is aangevraagd.
Het enkele feit dat de aanvrager voorkomt in de politiesystemen is onvoldoende grond
om de afgifte van de VOG te weigeren.

Bij de beoordeling van deze politiegegevens wordt gekeken naar de aard van de gegevens,
de frequentie, de actualiteit en de onderlinge samenhang van de gegevens. Evenals
het geval is bij de reguliere VOG, wordt iedere aanvraag op zijn eigen merites beoordeeld.
Indien relevante politiegegevens over de aanvrager beschikbaar zijn moet steeds worden
beoordeeld of deze blijk geven van verbanden tussen de aanvrager en strafbare feiten
die, gelet op de omstandigheden van het geval en het doel waarvoor de verklaring omtrent
het gedrag wordt gevraagd, een risico vormen voor de uitoefening van de functie. Dit
beoordelingskader wordt in de beleidsregels VOG van Justis verder uitgewerkt.

De AP heeft in haar advies aangegeven dat het wetsvoorstel een inbreuk maakt op de
persoonlijke levenssfeer van de aanvrager met mogelijk ingrijpende gevolgen. In dat
licht adviseert de AP het algemene beoordelingskader bij formele wet te regelen. In
het beoordelingskader zouden voorts de verschillende categorieën politiegegevens en
de verschillende categorieën van personen die daarin worden verwerkt, moeten worden
gewogen in relatie tot de verschillende functies. Daarbij moet aandacht worden geschonken
aan het beginsel van proportionaliteit en subsidiariteit en aan de motie Swinkels/Van
Tongeren op grond waarvan in beginsel dient te worden afgezien van het gebruik van
niet geverifieerde politiegegevens. De NVvR heeft in haar advies eveneens zorgen geuit
over het gebruik van niet geverifieerde informatie en het zonder nadere screening
verstrekken van gegevens aan Justis. Zowel de RvdR als de VNG heeft geadviseerd om
meer inzicht te geven in het soort politiegegevens dat wel of juist niet relevant
is in de beoordeling. Evenals de AP, heeft ook de RvdR gevraagd op welke wijze invulling
zal worden gegeven aan de proportionaliteitstoetsing.

Het huidige beoordelingskader geeft invulling aan de criteria voor het beoordelen
van een VOG-aanvraag binnen de ruimte die de wet daarvoor biedt. Hierbij is maatwerk
mogelijk. Zo bevat het huidige beoordelingskader een strenger beoordelingsbeleid ten
aanzien van aanvragers met justitiële gegevens die betrekking hebben op terroristische
misdrijven en geldt een verscherpt toetsingskader voor zedendelicten. Omdat het beoordelingskader
de status van beleidsregel heeft, kunnen noodzakelijke aanpassingen, bijvoorbeeld
als gevolg van ontwikkelingen in de jurisprudentie of de uitvoeringspraktijk, snel
worden doorgevoerd. Een algemeen beoordelingskader leent zich naar aard en inhoud
dus niet voor vastlegging in een formele wet. Het bovenstaande geldt ook voor het
nog op te stellen beoordelingskader voor een VOG politiegegevens. Zoals in een schriftelijke
reactie op de motie Swinkels/Van Tongeren reeds is aangegeven, dient terughoudend
te worden omgegaan met het gebruik van politiegegevens en moet het proces met goede
waarborgen zijn omkleed (Kamerstukken II, 34 193, nr. 5).

Ten aanzien van de verschillende categorieën politiegegevens wordt vooropgesteld dat
Justis uitsluitend politiegegevens zal ontvangen die nodig zijn voor de beoordeling
van de VOG-aanvraag. Het gaat dus alleen om gegevens die iets kunnen zeggen over het
(strafbare) gedrag en daarmee over de integriteit van de aanvrager. In de politiesystemen
zijn specifieke rollen toegekend aan registraties en gegevens over personen. Afhankelijk
van de rol zal wel of juist niet aan Justis worden verstrekt. Zo zullen gegevens van
aangevers, slachtoffers of getuigen niet worden verstrekt. Deze politiegegevens wegen
dan dus ook niet mee bij de beoordeling van een VOG-aanvraag.

De politiegegevens worden dus in eerste instantie gefilterd op rol, maar vervolgens
door Justis ook beoordeeld op relevantie. Niet alle politiegegevens zullen immers
relevant zijn voor de functie die de aanvrager wil uitoefenen. Zo zullen meldingen
over geluidsoverlast niet snel een relevant politiegegeven worden geacht. Contacten
in het criminele circuit zullen daarentegen sneller een relevant politiegegeven zijn.
Deze contacten brengen immers het risico op afpersing of betrokkenheid bij criminele
activiteiten met zich. Daarmee wordt afbreuk gedaan aan de integriteit van de aanvrager.
Anders dan de NVvR veronderstelt worden politiegegevens dus niet zonder nadere screening
verstrekt aan Justis.

De proportionaliteitstoets vereist dat er een redelijke verhouding bestaat tussen
het middel en het beoogde doel. Er dient derhalve relevantie te bestaan tussen de
weigering van afgifte van een VOG voor een bepaalde functie en de beoogde preventie.
Bij de screening wordt telkens een zorgvuldige afweging gemaakt tussen enerzijds bescherming
van de samenleving en anderzijds de belangen van de aanvrager. De aanwezigheid van
politiegegevens betekent niet automatisch dat de VOG wordt geweigerd, ook niet als
het relevante politiegegevens zijn. Er vindt altijd een zorgvuldige afweging plaats.

4. Politiegegevens als zelfstandige weigeringsgrond bij de VOG-beoordeling

Dit wetsvoorstel beoogt in bepaalde gevallen mogelijk te maken dat politiegegevens
een zelfstandige weigeringsgrond vormen voor de afgifte van een VOG. In het voorgestelde
artikel 35a, eerste lid, Wjsg, wordt daartoe de weigering van de afgifte van een VOG
op basis van politiegegevens mogelijk gemaakt. Het voorstel wordt beperkt tot bij
ministeriële regeling aangewezen functies waarin sprake is van een bevoegdheid geweld
te gebruiken, toegang tot gevoelige informatie bij de uitvoering van wettelijke taken
op het terrein van openbare orde en veiligheid of handhaving van de rechtsorde, of
integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. Het gaat daarbij om functies
die een hoge mate van integriteit vereisen. Indien binnen deze functies bevoegdheden
of informatie oneigenlijk worden gebruikt, kunnen de gevolgen voor de samenleving
zeer ingrijpend zijn. Wie een dergelijke functie wil uitoefenen, moet daarom worden
gescreend en hieruit moet blijken dat er geen verbanden zijn tussen de aanvrager en
strafbare feiten, die een risico vormen voor de uitoefening van de functie.

Op grond van de in het voorgestelde artikel 35a, tweede lid, Wjsg, opgenomen criteria
zullen de functies worden aangewezen waarvoor de eis kan worden gesteld van een VOG
waarbij relevante politiegegevens tot weigering van de afgifte kunnen leiden. Hierbij
is het uitgangspunt dat dit instrument onderdeel uitmaakt van een breder integriteits-
en veiligheidsbeleid van de organisatie waarbinnen de aangewezen functie wordt uitgevoerd.
De documenten over dit beleid en de wijze waarop daaraan uitvoering aan wordt gegeven,
worden bij het verzoek om een functie aan te wijzen gevoegd. Bij de beoordeling van
het verzoek zal steeds worden onderzocht welke maatregelen door de organisatie reeds
worden genomen om risico’s te reduceren. Indien dit een noodzakelijke aanvulling vormt,
wordt de functie bij ministeriële regeling aangewezen.

De AP meent dat veel specifieker dient te worden aangeduid op welke functies het wetsvoorstel
zal zien en dat per functie dient te worden aangegeven waarom het gebruik van politiegegevens
als zelfstandige weigeringsgrond noodzakelijk en proportioneel zou zijn. Uiteraard
moet goed gekeken worden welke functies voor deze vorm van screening in aanmerking
komen. Daaraan moet een gedegen afweging ten grondslag liggen. Het wetsvoorstel is
op dit punt aangepast waardoor de criteria waaraan functies moeten voldoen om voor
deze vorm van screening in aanmerking te komen in artikel 35a Wjsg zijn opgenomen.
Uiteindelijk zal de sector zelf (en daarmee de verantwoordelijke vakminister) moeten
aangeven of het wenselijk is dat een functie in aanmerking komt voor deze zwaardere
screening. In veel gevallen zal voor het oordeel of in een functie een hoge mate van
integriteit is vereist, informatie nodig zijn die alleen bij de werkgever bekend is.
De werkgever zal een gemotiveerd verzoek aan de betreffende vakminister moeten richten.
Indien de vakminister dit verzoek onderschrijft, kan het verzoek worden doorgeleid
naar de Minister voor Rechtsbescherming. Deze zal, gelet op de verantwoordelijkheid
voor deze wet en als eigenaar van Justis, aan de hand van de eerdergenoemde criteria,
beoordelen of een zwaardere screening gerechtvaardigd is. Deze functies worden vervolgens
vastgelegd in een ministeriële regeling die wordt vastgesteld door de Minister voor
Rechtsbescherming.

De RvdR heeft in zijn advies gevraagd of het in artikel 35a opgenomen criterium «van
onbesproken gedrag» een aanvullend criterium is ten opzichte van artikel 35 Wjsg.
Dit is inderdaad het geval. Door Justis wordt getoetst of politiegegevens blijk geven
van verbanden tussen de aanvrager en strafbare feiten die, gelet op de omstandigheden
van het geval en het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd,
een risico vormen voor de uitoefening van de functie. Zoals uit de gewijzigde tekst
van het eerste lid van artikel 35a blijkt, is dit criterium uit artikel 35a Wsjg een
aanvullend criterium, ten aanzien van op grond van artikel 35a Wjsg aangewezen functies.
Dit laat onverlet dat een VOG voor deze functies kan worden geweigerd op grond van
artikel 35 Wjsg indien de justitiële documentatie van de aanvrager daartoe aanleiding
geeft.

Aanwijzen functies

De mogelijkheid om een VOG-aanvraag af te wijzen louter op basis van politiegegevens
is een ingrijpend middel en zal daarom met de nodige zorgvuldigheid en terughoudendheid
worden gebruikt. Dit vereist ook een afweging van de Minister die verantwoordelijk
is voor het betreffende beleidsterrein. De zwaardere screening heeft als doel het
risico in te perken dat personen op posities zitten die door gedragingen, zoals misbruik
van bevoegdheden of kennis, de organisatie in diskrediet brengen waardoor grote maatschappelijke
onrust ontstaat. Maar ook om het risico te reduceren dat opsporingsonderzoeken of
rechtshandhaving worden verstoord, dan wel dat criminaliteit of terrorisme/extremisme
wordt gefaciliteerd of verspreid. De potentiële risico’s die een organisatie of, in
voorkomende gevallen, de samenleving als geheel loopt, zijn dusdanig groot dat het
screenen op basis van politiegegevens gerechtvaardigd is. Het aanwijzen van functies
in een algemene maatregel van bestuur, zoals de AP voorstelt, is niet wenselijk aangezien
maatschappelijke ontwikkelingen en wensen van werkgevers kunnen veranderen. Daarnaast
kan een dreigingsbeeld wijzigen, waardoor het gebruik van politie-informatie voor
bepaalde functies noodzakelijk of juist overbodig wordt.

De criteria aan de hand waarvan wordt beoordeeld of een functie in aanmerking komt
voor een VOG waarbij relevante politiegegevens tot weigering van de afgifte kunnen
leiden zijn in artikel 35a Wjsg vastgelegd. Het gaat om functies waarvoor een hoge
mate van integriteit vereist is vanwege de bevoegdheid geweld te gebruiken, de toegang
tot gevoelige informatie bij de uitvoering van wettelijke taken op het terrein van
openbare orde en veiligheid of handhaving van de rechtsorde, of de betrokkenheid bij
integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. Het uiteindelijke oordeel of
deze verdergaande screening voor een specifieke functie noodzakelijk is, kan uitsluitend
samen met de betrokken (vak)Minister worden gegeven.

De AP vraagt zich met betrekking tot de verstrekking van de politiegegevens af hoe
het aanwijzen van categorieën van politiegegevens bij algemene maatregel van bestuur
(artikel 23, tweede lid, Wpg) zich verhoudt tot de limitatieve opsomming van het soort
politiegegevens in het voorgestelde derde lid van artikel 35a Wjsg. De algemene maatregel
van bestuur waarop artikel 23, tweede lid, Wpg doelt, is artikel 4:6 Bpg. Dit artikel
bevat dezelfde categorieën persoonsgegevens als artikel 35a, derde lid. De reikwijdte
van beide bepalingen komt dus overeen.

Het Platform BOD-en merkt op dat voor slechts drie categorieën van personen, te weten
de BOA’s, DJI-personeel en openbaar ministerie, het opvragen van politiegegevens gewenst
is en wordt geregeld terwijl de algemeen opsporingsambtenaren bij de BOD-en eveneens
een functie vervullen waarbij een hoge mate van integriteit gewenst is. Ook de VNG
en het BR hebben aangegeven behoefte te hebben aan meer mogelijkheden om medewerkers
te kunnen laten screenen op basis van politiegegevens vanwege de werkzaamheden van
gemeentelijke ambtenaren in het brede veiligheidsdomein. De verantwoordelijkheid voor
het aanwijzen van functies binnen het veiligheidsdomein die in aanmerking komen voor
de in dit wetsvoorstel voorgestelde vorm van screening, ligt in beginsel bij de Minister
voor Rechtsbescherming. Het betreft immers een ingrijpend middel en zal daarom met
de nodige zorgvuldigheid en terughoudendheid worden gebruikt. Het aanwijzen van functies
zal uiteraard wel in samenspraak met betrokken bestuursdepartementen, gemeenten, sectoren
en werkgevers gebeuren.

De genoemde categorieën zijn slechts enkele voorbeelden van functies die een hoge
mate van integriteit vereisen en waarvoor het betrekken van politiegegevens bij de
aanvraag van een VOG gewenst is. Zoals terecht is opgemerkt door het Platform BOD-en
geldt dit evenzeer voor bepaalde functies bij de BOD-en. Ook de VNG en het BR hebben
aangegeven dat voor bepaalde functies in het brede veiligheidsdomein een screening
op basis van politiegegevens gewenst is. De in het voorgestelde artikel 35a opgenomen
criteria maken dit mogelijk. Anders dan de VNG veronderstelt zullen niet gemeenten,
maar de Minister voor Rechtsbescherming bij ministeriële regeling, vastleggen welke
functies voor deze vorm van screening in aanmerking komen.

Verbanden tussen de aanvrager en strafbare feiten die een risico vormen voor de uitoefening
van de functie

Van degenen die voornemens zijn een functie te vervullen waarvoor een VOG politiegegevens
moet worden overlegd, wordt een hoge mate van integriteit verwacht. Van hen wordt
met andere woorden verwacht dat zij van «onbesproken gedrag» zijn, zij dienen zich
integer te gedragen en hun gedragingen mogen geen risico vormen voor de goede uitoefening
van de functie die zij gaan vervullen. Bij het beoordelen van een aanvraag voor een
VOG politiegegevens wordt door Justis onderzocht of in de justitiële documentatie
met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald,
gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval,
aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal
staan (art. 35 Wjsg). Daarnaast wordt getoetst of politiegegevens blijk geven van
verbanden tussen de aanvrager en strafbare feiten die, gelet op de omstandigheden
van het geval en het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd,
een risico vormen voor de uitoefening van de functie (voorgestelde art. 35a Wjsg).

Enkel politiegegevens die blijk geven van verbanden tussen de aanvrager van de VOG
en strafbare feiten worden meegewogen bij de beoordeling van de aanvraag voor de VOG.
Niet vereist is dat het specifieke strafbare feiten betreft, dat deze feiten al zijn
gepleegd en dat dit door de aanvrager is gedaan of zal worden gedaan. In sommige gevallen
zal direct duidelijk zijn om welk strafbaar feit het gaat en of dit in het verleden
heeft plaatsgevonden of dat het in de toekomst zal plaatsvinden, bijvoorbeeld als
uit politiegegevens blijkt dat de aanvrager actief betrokken is bij het voorbereiden
van strafbare feiten. In andere gevallen zal onduidelijk zijn om welk strafbaar feit
het gaat en wanneer dit plaatsvindt of heeft plaatsgevonden, bijvoorbeeld in het geval
de aanvrager sympathie toont voor een verboden of criminele organisatie. In beide
gevallen wordt afgifte van de VOG geweigerd als de verbanden tussen de aanvrager en
strafbare feiten een risico vormen voor de door de aanvrager uit te oefenen functie.

Strafbare feiten gepleegd door de aanvrager zullen al snel een risico vormen. Het
risico kan dan gelegen zijn in de mogelijkheid van herhaling of in het ontbreken van
de benodigde integriteit bij de aanvrager. Een belangrijke meerwaarde van de VOG politiegegevens
is dat bij de beoordeling van de VOG aanvraag ook de mogelijk strafbare feiten gepleegd
door de aanvrager kunnen worden betrokken, die nog niet in de justitiële gegevens
zichtbaar zijn omdat het onderzoek door de politie nog niet aan het openbaar ministerie
is voorgelegd. Dit zal bijvoorbeeld het geval zijn als het een strafbaar feit betreft
dat korte tijd voor het doen van de aanvraag van de VOG heeft plaatsgevonden.

Verbanden met strafbare feiten gepleegd of te plegen door anderen dan de aanvrager,
kunnen eveneens een risico vormen voor de uitoefening van de functie. Dit betreft
bijvoorbeeld het aangaan van hechte vriendschappen en relaties met personen binnen
het criminele circuit. Dergelijke contacten van de aanvrager verhouden zich slecht
tot het werken binnen een functie waarvoor een hoge mate van integriteit vereist is.
Goed denkbaar is immers dat de aanvrager en diens werkgever voor lastige situaties
worden gesteld, bijvoorbeeld vanwege kennis van strafbare feiten die niet gedeeld
kan worden, het treffen van bekenden in het kader van een opsporingsonderzoek en pogingen
tot beïnvloeding door de georganiseerde criminaliteit. Daarnaast kan het vertrouwen
in de organisatie waarbinnen de functie wordt uitgeoefend hierdoor worden geraakt,
wat tevens een risico kan vormen voor de uitoefening van de functie.

De lat ligt voor de functies waar het om gaat hoog: van degenen die aangewezen functies
vervullen wordt verwacht dat zij betrouwbaar en integer zijn, elke schijn dat dit
niet het geval is moet worden vermeden. Als politiegegevens aanleiding geven daaraan
te twijfelen, omdat deze blijk geven van verbanden tussen de aanvrager en strafbare
feiten kan dat een risico vormen voor de uitoefening van de functie en kan de afgifte
van de VOG worden geweigerd.

Onderscheid justitiële gegevens en politiegegevens

Thans kan de afgifte van een VOG alleen worden geweigerd indien uit justitiële gegevens
met betrekking tot de aanvrager relevante feiten naar voren komen, die, gelet op het
risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel
waarvoor de VOG is aangevraagd in de weg staan (artikel 35, eerste lid, Wjsg). Dit
voorstel maakt het mogelijk om de VOG ook te weigeren op grond van relevante politiegegevens.
Een politiegegeven is elk persoonsgegeven dat in het kader van de uitoefening van
de politietaak wordt verwerkt (artikel 1, onder a, Wpg) en politiegegevens worden
justitiële gegevens wanneer het daarmee samenhangende proces-verbaal in behandeling
is genomen door het openbaar ministerie en er een zogeheten parketnummer aan de zaak
is toegewezen. Justitiële gegevens zijn namelijk alle gegevens die zijn verzameld
op het niveau van het openbaar ministerie en de rechtspraak. De gegevens hebben betrekking
op personen die in aanraking zijn gekomen met de justitiële autoriteiten. De justitiële
gegevens worden vastgelegd in het JDS en betreffen onder meer gegevens over beslissingen
van het openbaar ministerie en de rechter.

De politie heeft aangegeven dat politiegegevens slechts voor een beperkt gedeelte
zijn terug te vinden in de justitiële gegevens, namelijk voor zover die politiegegevens
zijn opgenomen in een strafvorderlijk dossier dat door het openbaar ministerie in
behandeling is genomen. Veel politiegegevens brengen het echter niet zover. Hierdoor
bestaat een gerede kans dat relevante informatie niet naar voren komt als alleen justitiële
gegevens geraadpleegd worden. Juist omdat politiegegevens een indicatie kunnen geven
over het gedrag van een persoon ten behoeve van het bepalen van diens integriteit,
is er reden om deze gegevens bij de screening voor bepaalde functies die een hoge
mate van integriteit vereisen te betrekken. Politiegegevens zien derhalve op een eerdere
fase van het opsporingsonderzoek en de openbare orde en kunnen voor de integriteitsbeoordeling
van een persoon relevante informatie bevatten. Daarom is het essentieel om op basis
van politiegegevens de afgifte van een VOG te kunnen weigeren.

Het soort politiegegevens waarop het wetsvoorstel ziet

Er bestaan verschillende soorten politiegegevens en er zijn verschillende grondslagen
voor de registratie van die gegevens, voortvloeiend uit verschillende politietaken.
Bij personen met de bedoelde functies kunnen politiegegevens die wijzen op onbehoorlijk
gedrag relevant zijn, ondanks dat er (nog) geen vervolging is ingesteld of veroordeling
is uitgesproken. Vanwege de hoge mate van integriteit die van een dergelijke persoon
verwacht wordt, is gekozen voor verstrekking van de politiegegevens, bedoeld in de
artikelen 8, 9, 10, eerste lid, onderdelen a en c, en 13 van de Wpg. Dat betekent
dat bij de beoordeling van de VOG die kan worden geweigerd op basis van politiegegevens
gebruik kan worden gemaakt van de volgende politiegegevens:

1. Politiegegevens die worden verwerkt met het oog op de uitvoering van de dagelijkse
politietaak (artikel 8 Wpg);

2. Politiegegevens die worden verwerkt ten behoeve van een onderzoek met het oog op de
handhaving van de rechtsorde in een bepaald geval (artikel 9 Wpg);

3. Politiegegevens die worden verwerkt met het oog op het verkrijgen van inzicht in de
betrokkenheid van personen bij het beramen of plegen van bepaalde ernstige misdrijven
(artikel 10, eerste lid, onderdeel a, Wpg);

4. Politiegegevens die worden verwerkt met het oog op het verkrijgen van inzicht in de
betrokkenheid van personen bij handelingen die, gezien hun aard of frequentie of het
georganiseerde verband waarin zij worden gepleegd, een ernstige schending van de openbare
orde vormen (artikel 10, eerste lid, onderdeel c, Wpg); en

5. Politiegegevens als bedoeld in de artikelen 8, 9 en 10 (eerste lid, onderdelen a en
c) van de Wpg die ten behoeve van de ondersteuning van de politietaak verder worden
verwerkt (artikel 13 Wpg).

De afgifte van een VOG kan alleen worden geweigerd indien er met betrekking tot de
aanvrager relevante politiegegevens bestaan met het oog op de functie waarvoor de
VOG is aangevraagd. Het enkele feit dat de aanvrager voorkomt in de politiesystemen
is onvoldoende grond om de afgifte van de VOG te weigeren. Bij de beoordeling van
de politiegegevens wordt rekening gehouden met de aard, de frequentie en de actualiteit
van de gegevens en hun onderlinge samenhang.

De aard van de gegevens betreft onder andere de bron van de gegevens. Aan feitelijke
gegevens of de in een proces-verbaal vastgelegde waarneming van een opsporingsambtenaar
zal in veel gevallen een ander gewicht worden toegekend dan aan een enkele verklaring
van een slachtoffer of getuige, aan een aangifte of andere melding. Voor relatief
zachte gegevens geldt dat deze in beginsel alleen aanleiding kunnen zijn voor weigering
van de VOG indien uit politiegegevens blijkt dat daar aanvullend onderzoek naar is
gedaan. Een melding van huiselijk geweld gedaan door een buurman zal op zich niet
voldoende zijn om aan te nemen dat hier daadwerkelijk sprake van is, en om op basis
daarvan de afgifte van een VOG te weigeren. Dit kan anders zijn indien meermaals vergelijkbare
meldingen zijn gedaan, door verschillende personen, die inhoudelijk consistent zijn.
De frequentie van de gegevens kan dus van belang zijn bij het beoordelen van de waarde
van een bepaald gegeven. Dit geldt ook voor de actualiteit van de gegevens. Als het
een melding betreft van langere tijd geleden, is dit wezenlijk anders dan een melding
die ziet op gedrag van de aanvrager in het weekend voorafgaand aan het doen van de
aanvraag. Ook hierbij geldt dat dit afhankelijk is van de inhoud en de aard van gegevens.
Indien uit politiegegevens van enkele jaren geleden bijvoorbeeld blijkt dat de aanvrager
een hechte band heeft onderhouden met verschillende personen die onderdeel zijn van
een bekende criminele groepering, betekent dit niet automatisch dat deze band beëindigd
is. Dit kan anders zijn als het gaat om een liefdesrelatie met een van de leden van
deze groepering waarvan uit politiegegevens blijkt dat deze op enig moment is beëindigd,
waarna beide personen zijn verhuisd en zich op een ander adres hebben ingeschreven.
De aard van de gegevens, de frequentie en de actualiteit moeten aldus in samenhang
worden bezien.

Dit beoordelingskader zal in de beleidsregels VOG van Justis verder worden uitgewerkt.
Hierin wordt ook de terugkijktermijn opgenomen die geldt voor politiegegevens.

De AP heeft, onder verwijzing naar het IAK-document, aangegeven dat in het wetsvoorstel
waarborgen ontbreken om te voorkomen dat politiegegevens te breed worden ingezet.
In het IAK staat echter dat voorkomen moet worden dat (het instrument) VOG politiegegevens
te breed wordt ingezet. Het toetsingskader, het filteren op rollen en relevantie en
de aanwijzing van specifieke functies bij ministeriële regeling zijn hiervoor belangrijke
waarborgen.

De verstrekking van de politiegegevens

Zoals hierboven vermeld, kan onder de huidige regeling bij de beoordeling van een
VOG-aanvraag al gebruik worden gemaakt van politiegegevens. De politiegegevens worden
bij het bestaan van relevante justitiële gegevens door Justis gebruikt ter inkleuring
van die justitiële gegevens.

Op grond van deze bepaling mogen politiegegevens die worden verwerkt overeenkomstig
de artikelen 8, 9, 10, eerste lid, onderdelen a en c, en 13 Wpg worden verstrekt aan
de Minister van Justitie en Veiligheid ten behoeve van het afgeven van een VOG. Thans
is derhalve al sprake van gegevensuitwisseling tussen de politie en Justis.

Ook de verstrekking van politiegegevens ten behoeve van dit voorstel zal zijn grondslag
in het Bpg vinden. Ten behoeve van de beoordeling van een VOG die op basis van politiegegevens
kan worden geweigerd, wordt voorgesteld om een geautomatiseerd systeem met het oog
op de verstrekking van de politiegegevens in te richten. Er zal worden toegewerkt
naar een geautomatiseerde hit/no hit bevraging van de politiegegevens door Justis.
Hiertoe dient het Bpg te worden gewijzigd op het moment dat dit wetsvoorstel tot wet
wordt verheven. Justis zal dan worden toegevoegd aan artikel 4:6 Bpg. Indien de naam
van de VOG-aanvrager bij Justis een hit oplevert (een hit betekent in dit geval dát
er politiegegevens betreffende de aanvrager aanwezig zijn, d.w.z. gegevens die iets
kunnen zeggen over het (strafbare) gedrag en daarmee over de integriteit van de aanvrager
zonder te weten wat de inhoud, aard of omvang van die gegevens is), zal de politie
op grond van artikel 4:3, eerste lid, onderdeel a, vierde gedachtestreepje, Bpg de
betreffende politiegegevens aan Justis verstrekken. De uiteindelijke verstrekking
van de politiegegevens door de politie vindt plaats conform de huidige regeling van
verstrekking van politiegegevens aan derden (onder meer het Bpg en de Aanwijzing Wet
politiegegevens en de rol van de officier van justitie (Stcrt. 2013, 24124)).

Zoals in het voorgaande reeds aan de orde kwam, zien politiegegevens op een eerdere
fase van het opsporingsonderzoek dan justitiële gegevens. Politiegegevens worden justitiële
gegevens wanneer het daarmee samenhangende proces-verbaal in behandeling is genomen
door het openbaar ministerie en er een parketnummer aan de zaak is toegewezen. Zo
kan het voorkomen dat er ten aanzien van de aanvrager politiegegevens bestaan die
deel uitmaken van een lopend politieonderzoek. Dit kunnen politiegegevens zijn waarvan
de aanvrager nog geen weet heeft en politiegegevens die wellicht op korte termijn
justitiële gegevens worden. Op grond van het huidige regime dat geldt voor verstrekking
van politiegegevens aan derden is afstemming met het openbaar ministerie voorgeschreven
indien het gaat om de verstrekking van dit soort kwetsbare politiegegevens. De politie
maakt dus, in samenspraak met het openbaar ministerie, een afweging bij de verstrekking
van deze politiegegevens aan Justis. Hierbij zal moeten worden afgewogen welk belang
in casu zwaarder weegt: het opsporingsbelang of het belang van beperking van de risico’s
voor de samenleving. Deze belangenafweging kan tot gevolg hebben dat de aanwezige
politiegegevens uiteindelijk niet worden verstrekt aan Justis en dus niet kunnen leiden
tot weigering van een VOG.

Onderzoek naar de betrouwbaarheid van een BOA

Op grond van artikel 4:3, vijfde lid, Besluit politiegegevens (Bpg) kunnen thans politiegegevens
worden verstrekt aan de Minister van Justitie en Veiligheid ten behoeve van een onderzoek
naar de betrouwbaarheid van een BOA en het nemen van een beslissing hieromtrent. In
de Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar is beschreven op welke wijze de
betrouwbaarheid van de BOA wordt onderzocht. De betrouwbaarheidstoets wordt verricht
voorafgaand aan de benoeming tot BOA en wordt in elk geval iedere vijf jaar herhaald
bij een aanvraag voor verlenging van de titel van opsporingsbevoegdheid. Het is altijd
mogelijk om tussentijds de betrouwbaarheid te toetsen, of om in incidentele gevallen
gericht informatie op te vragen.

Het oordeel over de betrouwbaarheid wordt zowel bij de initiële aanvraag als bij de
verlengingsaanvraag in beginsel gebaseerd op de overgelegde VOG. Bij het beoordelen
van de betrouwbaarheid op basis van de VOG wordt thans justitiële en politiële informatie
meegewogen. Politiegegevens fungeren op dit moment echter niet als zelfstandige weigeringsgrond
voor de VOG. Ter aanvulling op de VOG kan advies worden gevraagd aan de toezichthouder
– een hoofdofficier van justitie – of de direct toezichthouder – dit is onder andere
de korpschef van politie (art. 36 Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar). Het uiteindelijke
oordeel over de betrouwbaarheid van de BOA baseert de Minister van Justitie en Veiligheid
op de overgelegde VOG en, indien van toepassing, op eventuele aanvullende informatie
afkomstig van de toezichthouder of de direct toezichthouder. Dit kan politiegegevens
betreffen, afkomstig van de korpschef van politie. Aan de toezichthouder of de direct
toezichthouder kan advies worden gevraagd. Naar aanleiding van signalen van de (direct)
toezichthouder en de daarbij verstrekte informatie, kan Justis tussentijds toetsen
of de BOA nog betrouwbaar is. Als de BOA niet meer betrouwbaar wordt geacht, kan de
bevoegdheid worden opgeschort of ingetrokken.

Indien wordt vastgesteld dat bij de (beoogde) BOA de betrouwbaarheid voor de uitvoering
van opsporingsbevoegdheden niet (meer) aanwezig is, worden de betrokkene, zijn werkgever,
de toezichthouder en de direct toezichthouder hiervan op de hoogte gesteld. Aan betrokkene
wordt geen akte van beëdiging en titel van opsporingsbevoegdheid verleend. In het
geval deze al aan hem waren verleend, trekt Justis de akte in en vervalt de opsporingsbevoegdheid
met ingang van de dag na de datum waarop is vastgesteld dat de betrouwbaarheid voor
de uitvoering van opsporingsbevoegdheden niet meer aanwezig is.

Dit wetsvoorstel maakt mogelijk dat politiegegevens worden gebruikt bij de beoordeling
van de VOG aanvraag, ook in de gevallen waarin er geen justitiële gegevens over de
aanvrager zijn. Dit betekent dat het oordeel over de betrouwbaarheid van een BOA zowel
bij de initiële aanvraag als bij de verlengingsaanvraag volledig kan worden gebaseerd
op de overgelegde VOG. De VOG blijft echter een momentopname en tussentijds kunnen
ook situaties voordoen die iets zeggen over de betrouwbaarheid van de betrokkene.
Daarom blijft het mogelijk politiegegevens te verstrekken op grond van artikel 4:3,
vijfde lid, Bpg. Indien op basis van deze informatie wordt vastgesteld dat de betrouwbaarheid
ontbreekt, vervalt de opsporingsbevoegdheid van de BOA.

5. Verhouding van gebruik politiegegevens tot grondrechten en rechtsbescherming

De VOG is een belangrijk instrument dat inzicht geeft in de justitiële achtergrond
van de betrokkene in het licht van het doel waarvoor de verklaring wordt aangevraagd.
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld dat weigering
van afgifte van een VOG juridisch gezien geen dubbele bestraffing in de zin van artikel
6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele
vrijheden oplevert (zie o.a. Raad van State 26 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8241
en Raad van State 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2306). De weigering van afgifte van
een VOG is geen straf, aangezien er alleen sprake is van een straf wanneer het de
bedoeling is om leed toe te voegen. De weigering van de afgifte van een VOG is niet
in strijd met de onschuldpresumptie omdat de weigering van de afgifte van een VOG
niets zegt over de schuld van een persoon. De VOG heeft tot doel te voorkomen dat
er een risico voor de samenleving ontstaat indien strafbare feiten, die een belemmering
vormen voor de behoorlijke uitoefening van bepaalde taken of bezigheden, binnen die
uitoefening worden herhaald. Dit geldt ook bij het hanteren van politiegegevens als
zelfstandige weigeringsgrond. Beoordeeld wordt of uit politiegegevens blijkt dat iemands
(strafrechtelijke) gedrag niet in de weg staat aan een behoorlijke uitoefening van
een aangewezen functie. Proportionaliteit is bij de VOG een belangrijk uitgangspunt.
Het vereiste van proportionaliteit vergt een belangenafweging aan de hand van de omstandigheden
van het concrete geval. Er moet volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
telkens sprake zijn van «a fair balance that has to be struck between the demands of the general interest and
the interest of the individual». Er dient een redelijke verhouding te bestaan tussen het middel en het beoogde doel.
Er dient derhalve relevantie te bestaan tussen de weigering van afgifte van een VOG
voor een bepaalde functie en de beoogde preventie. Bij de screening wordt telkens
een zorgvuldige afweging gemaakt tussen enerzijds bescherming van de samenleving en
anderzijds de belangen van de aanvrager van de VOG. Ook bij het hanteren van politiegegevens
als zelfstandige weigeringsgrond, zal het proportionaliteitsbeginsel in ogenschouw
worden genomen.

Rechtsbescherming

De beslissing omtrent de afgifte van een VOG is gelijk gesteld aan het geven van een
beschikking (artikel 29 Wjsg), zodat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing
is. Wanneer de afgifte van een VOG wordt geweigerd, kan de betrokkene (de aanvrager
van de VOG) bezwaar maken op grond van de Awb. Voordat de afgifte van een VOG definitief
wordt geweigerd, ontvangt de betrokkene altijd eerst een voornemen tot afwijzen, waarin
de redenen van de voorgenomen weigering van een VOG staan. Daarop kan de betrokkene
schriftelijk reageren en aangeven waarom hij vindt dat de VOG wel afgegeven moet worden.
Vervolgens kan de betrokkene in bezwaar gaan binnen zes weken na verzending van de
beslissing. Wanneer de afgifte van de VOG na de bezwaarschriftenprocedure geweigerd
blijft, volgt daarna voor de betrokkene de mogelijkheid van beroep bij de sector bestuursrecht
van een van de rechtbanken. Tot slot kan de betrokkene in hoger beroep gaan bij de
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, die fungeert als de hoogste algemene
bestuursrechter van Nederland. Bij een weigering van afgifte van de VOG op basis van
politiegegevens, geldt deze rechtsbescherming vanzelfsprekend ook.

De RvdR heeft in dit verband aandacht gevraagd voor de rechtsbescherming van de betrokkene
omdat politiegegevens uit een lopend onderzoek kunnen worden verstrekt op grond waarvan
de VOG kan worden geweigerd, ook wanneer het politieonderzoek uiteindelijk niet tot
vervolging leidt. De RvdR signaleert ook dat een aanvrager van een VOG niet altijd
zal weten of er van hem of haar politiegegevens bestaan, terwijl deze gegevens wel
kunnen leiden tot weigering van een VOG. Dit mag niet leiden tot een onevenredige
last op de aanvrager, aldus de Raad. Ook heeft de RvdR in zijn advies gevraagd nader
toe te lichten hoe het verzoek van een aanvrager tot correctie van politiegegevens
en de mogelijkheid om bezwaar en beroep in te stellen tegen een afwijzende beslissing
daarop zich verhoudt tot de lopende VOG-procedure. De rechter kan immers geconfronteerd
worden met de stelling van een aanvrager dat de politiegegevens niet kloppen.

Doel van het gebruik van politiegegevens bij de aanvraag van een VOG is het vormen
van een oordeel omtrent de integriteit van de aanvrager. Het is daarvoor niet noodzakelijk
dat het onderzoek tot vervolging heeft geleid. Zoals hiervoor is toegelicht, krijgt
de aanvrager altijd een voornemen tot afwijzen met daarin de redenen van de voorgenomen
weigering. Betrokkene kan hierop een zienswijze indienen waarin ook de juistheid van
de gegevens betwist kan worden. Het gevolg hiervan kan zijn dat de VOG toch wordt
afgegeven. Wanneer gerede twijfel ontstaat over de juistheid of betrouwbaarheid van
de gegevens, zal Justis altijd in overleg treden met de politie. Overigens is de beoordeling
van een VOG-aanvraag altijd een momentopname. Ook als de politiegegevens achteraf
wijzigen, moet Justis uitgaan van de juistheid van de gegevens zoals deze op het moment
van beoordelen beschikbaar zijn. Dit is overigens ook het geval bij een weigering
op grond van justitiële gegevens.

Overigens kan de aanvrager op grond van artikel 28 Wpg ook de korpschef verzoeken
zijn politiegegevens te verbeteren of aan te vullen als deze feitelijk onjuist zijn.
Ook kan een betrokkene verzoeken gegevens zonder onnodige vertraging te vernietigen
of af te schermen indien deze feitelijk onjuist, voor het doel van de verwerking onvolledig
of niet ter zake dienend zijn, dan wel in strijd met een wettelijk voorschrift worden
verwerkt. Ook tegen de beslissing van de korpschef is bezwaar en beroep mogelijk.

De AP heeft gewezen op het belang van juiste implementatie van de Richtlijn gegevensbescherming
politie en justitie (Richtlijn (EU) 2016/680) waarin wordt bepaald dat een duidelijk
onderscheid dient te worden gemaakt tussen enerzijds persoonsgegevens betreffende
verschillende categorieën van betrokkenen (verdachte, veroordeelden, slachtoffers
en derden) en persoonsgegevens die op feiten zijn gebaseerd en anderzijds persoonsgegevens
die op een persoonlijk oordeel zijn gebaseerd. Ook moeten de bevoegde autoriteiten
alle redelijke maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat onjuiste, onvolledige of
niet meer actuele gegevens niet worden doorgezonden en indien mogelijk dient de politie
bij verstrekking de noodzakelijke aanvullende informatie toe te voegen.

De Richtlijn bevat de algemene verplichting om de nodige maatregelen te treffen opdat
politiegegevens die, gelet op de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt, onjuist,
onvolledig of niet meer actueel zijn, niet worden verstrekt of beschikbaar gesteld.
Als de gegevens onjuist zijn, dan worden deze onverwijld vernietigd of gerectificeerd.
Het beginsel van juistheid van gegevens moet worden toegepast met inachtneming van
de aard en het doel van de verwerking in kwestie. Zo zijn verklaringen die persoonsgegevens
bevatten, gebaseerd op de subjectieve perceptie van natuurlijke personen en niet altijd
te controleren. Het vereiste van juistheid dient derhalve geen betrekking te hebben
op de juistheid van een verklaring, maar alleen op het feit dat een specifieke verklaring
is afgelegd (overweging 30 van de Richtlijn). De bevoegde autoriteit controleert,
voor zover praktisch uitvoerbaar, de kwaliteit van politiegegevens voordat de gegevens
worden verstrekt of beschikbaar gesteld. Voor zover mogelijk wordt bij de doorzending
van politiegegevens de noodzakelijke informatie toegevoegd aan de hand waarvan de
ontvangende bevoegde autoriteit de mate van juistheid, volledigheid en betrouwbaarheid
van politiegegevens kan beoordelen, alsmede de mate waarin zij actueel zijn.

De Richtlijn verplicht er voorts toe om, in voorkomend geval en voor zover mogelijk,
een duidelijk onderscheid te maken tussen politiegegevens betreffende verschillende
categorieën van betrokkenen, zoals verdachten, slachtoffers, getuigen en veroordeelden.
Zoals hiervoor is toegelicht, wordt met de filter op verschillende rollen uitvoering
gegeven aan deze verplichting. Uit de formulering in de Richtlijn blijkt overigens
van een zekere marge voor de verwerkingsverantwoordelijke bij de invulling van deze
verplichting. In de informatiesystemen van de opsporingsdiensten wordt doorgaans onderscheid
gemaakt in de status van personen, al naar gelang het gaat om verdachten, getuigen
of slachtoffers. Dit betreft echter geen absoluut onderscheid omdat een verdachte
gedurende het opsporingsonderzoek tot getuige kan transformeren en andersom. Doorgaans
zal een dergelijke verandering onverwijld in de systemen worden verwerkt.

Privacy Impact Assessment

De AP heeft terecht gewezen op het belang om een Privacy Impact Assessment (PIA) uit
te voeren. Het opstellen van de PIA heeft ertoe geleid dat het werkproces is aangescherpt.
In de politiesystemen zijn specifieke rollen (bijvoorbeeld gegevens van aangevers,
slachtoffers of getuigen) toegekend aan registraties. Zoals hiervoor is toegelicht
wordt toegewerkt naar een hit/no hit systeem. Daarbij is het de bedoeling dat in dat
systeem de gegevens tevens worden gefilterd op voornoemde rollen, waardoor op voorhand
gegevens die gezien de rol van betrokkene niet relevant zijn voor de beoordeling van
zijn integriteit, niet leiden tot een hit. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht
aan een geval waarin betrokkene enkel voorkomt in de politiesystemen als slachtoffer.

6. Financiële en administratieve consequenties van het wetsvoorstel

Voor wat betreft de lasten van het wetsvoorstel voor politie en Justis kunnen onderscheiden
worden de incidentele lasten in verband met aanpassing van de systemen en de lasten
samenhangend met de behandeling van de aanvragen van een VOG politiegegevens. Ten
behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag die op basis van politiegegevens kan
worden geweigerd, wordt voorgesteld een geautomatiseerd systeem in te richten met
het oog op de verstrekking van politiegegevens aan Justis waarbij zal worden toegewerkt
naar een geautomatiseerde hit/no hit bevraging. De incidentele kosten voor de aanpassing
van de systemen worden voor Justis geraamd op 500.000 euro en voor politie op ongeveer
300.000 euro. De kosten worden gedekt binnen de begroting van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid.

De structurele lasten, die samenhangen met de behandeling van de aanvragen van een
VOG politiegegevens, zijn afhankelijk van het aantal aanvragen. Het aantal aanvragen
is afhankelijk van het aantal functies dat voor deze vorm van screening in aanmerking
komt. De structurele kosten voor de VOG politiegegevens worden, net als voor de huidige
VOG, in rekening gebracht bij de aanvrager. Een voorlopige raming laat zien dat de
kosten tussen dertig en vijftig euro per VOG liggen.

Zoals hiervoor gemeld zullen functies waarvoor een VOG politiegegevens kan worden
aangevraagd, op voordracht van de betreffende Minister bij ministeriële regeling worden
vastgelegd door de Minister voor Rechtsbescherming. Deze ministeriële regeling wordt
maximaal twee maal per jaar aangepast. Dit biedt de mogelijkheid aan Justis en de
politie om de capaciteit zo nodig uit te breiden.

Er wordt vanuit gegaan dat na inwerkingtreding van de wet in elk geval BOA’s, medewerkers
van DJI en medewerkers van het openbaar ministerie onder de werking van de wet zullen
vallen. Het verwachte aantal VOG-aanvragen voor openbaar ministerie, BOA’s en DJI
personeel is gebaseerd op het aantal VOG-aanvragen in 2017 zoals hieronder weergegeven:

BOA’s

11.500

DJI personeel

6.400

Openbaar ministerie

700

Totaal aantal aanvragen op jaarbasis

18.600

Bij de keuze voor een hit/no hit systeem gaan politie en Justis op dit moment ervan
uit dat op jaarbasis 50% van de huidige VOG aanvragen van openbaar ministerie, DJI
en BOA’s een hit oplevert bij een aanvraag VOG politiegegevens waarna aan de politie
om toezending van de beschikbare gegevens wordt verzocht. Dit betreft ruim 9.000 verzoeken
om informatie op jaarbasis.

Lasten voor de rechterlijke macht

Dit wetsvoorstel zal naar verwachting niet leiden tot een substantiële toename van
het aantal zaken bij de rechtspraak. De RvdR voorziet een toename van de werklast
vanwege een verwachte toename van het aantal beroepsprocedures en het aantal verzoeken
om een voorlopige voorziening, een grotere procesbereidheid van betrokkenen en de
verwachting dat politiegegevens vaker onjuistheden bevatten dan justitiële gegevens.
Naar verwachting zal deze toename grotendeels ondervangen worden in de fase voorafgaand
aan de beschikking (waarbij betrokkenen kunnen reageren op een voornemen tot weigering)
of in de fase van bezwaar. Ook kunnen betrokkenen de korpschef verzoeken hun gegevens
zonder onnodige vertraging te vernietigen of af te schermen indien deze feitelijk
onjuist, voor het doel van de verwerking onvolledig of niet ter zake dienend zijn,
dan wel in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt.

Lasten voor de burgers

De aanvrager doorloopt op basis van dit wetsvoorstel dezelfde procedure als bij de
huidige digitaal aangevraagde (reguliere) VOG. De kosten voor de VOG politiegegevens
worden, net als voor de huidige VOG, in rekening gebracht bij de aanvrager. Het te
betalen tarief zal worden bepaald aan de hand van de kosten, het verwachte aantal
aanvragen van de VOG politiegegevens en het tarief van de huidige VOG. Dit tarief
wordt opgenomen in de Regeling vergoeding verklaring omtrent het gedrag en gedragsverklaring
aanbesteden.

II. ARTIKELSGEWIJS

ARTIKEL I

Artikel 35a Wjsg

Dit nieuwe artikel maakt het mogelijk om voor bepaalde functies de afgifte van een
VOG te weigeren op grond van politiegegevens, indien uit deze politiegegevens blijkt
dat er verbanden zijn tussen de aanvrager en strafbare feiten die zouden zijn of zullen
worden gepleegd en die een risico vormen voor de uitoefening van de functie. Daarmee
vormt dit artikel een uitbreiding van het huidige wettelijk kader van de VOG, waarin
de VOG slechts kan worden geweigerd op grond van aanwezige relevante justitiële gegevens.

Eerste lid

Thans is de mogelijkheid tot weigering van de afgifte van een VOG geregeld in artikel
35 Wjsg. Op grond van dat artikel kan de Minister van Justitie en Veiligheid de afgifte
van een VOG weigeren indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager
een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving
en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de VOG wordt gevraagd,
in de weg zal staan.

Het voorgestelde artikel 35a vormt een uitbreiding en is bedoeld voor aangewezen functies
die een hoge mate van integriteit vereisen. Indien politiegegevens blijk geven van
verbanden tussen de aanvrager en strafbare feiten die een risico vormen voor de uitoefening
van de functie, kan de afgifte van een VOG voor deze functie geweigerd worden. Bij
de beoordeling van een VOG-aanvraag voor een functie die een hoge mate van integriteit
vereist, wordt dus ook de informatie uit het JDS opgevraagd door Justis. Daarin verschilt
artikel 35a Wjsg niet van het huidige artikel 35 Wjsg. Dit voorstel maakt het echter
ook mogelijk dat de VOG wordt geweigerd wanneer er geen justitiële gegevens zijn met
betrekking tot de aanvrager. In dat geval kunnen relevante politiegegevens namelijk
ook een zelfstandige weigeringsgrond voor de afgifte van de VOG vormen. Indien de
aanwezige politiegegevens blijk geven van verbanden tussen de aanvrager van de VOG
en strafbare feiten die zouden zijn of zullen worden gepleegd en die, gelet op de
omstandigheden van het geval en het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag
wordt gevraagd, een risico vormen voor de uitoefening van de functie, is het voorgestelde
artikel 35a de grondslag om afgifte van de VOG te weigeren. Dat is een uitbreiding
ten opzichte van de huidige regeling.

Voor een groot deel sluit de tekst van dit eerste lid aan bij de tekst van artikel
35, eerste lid, Wjsg. De Minister van Justitie en Veiligheid (Justis) is degene die
de afgifte van een VOG kan weigeren. Artikel 35a beperkt zich echter tot de VOG die
is aangevraagd met het oog op het werkzaam zijn in een bij ministeriële regeling aangewezen
functie die een hoge mate van integriteit vereist. Artikel 35a geldt in aanvulling
op artikel 35 Wjsg. Een VOG die voor een dergelijke functie is aangevraagd, kan dus
op grond van beide artikelen worden geweigerd.

Voor BOA’s geldt dat zij worden geacht van «onbesproken gedrag» te zijn (artikel 17,
eerste lid, van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar). In de nota van toelichting
bij dat besluit staat dat «het vanzelf spreekt» dat een BOA van onbesproken gedrag
moet zijn. De integriteit van de BOA zal buiten kijf dienen te staan. Zij worden daartoe
gescreend (Stb. 1994, 825). Voor de personen die de beoogde functies gaan bekleden, geldt hetzelfde. Om hun
integriteit te toetsen, is het van belang om naast justitiële gegevens ook politiegegevens
te kunnen gebruiken. Indien een VOG politiegegevens voor een dergelijke functie is
afgegeven mag er vanuit worden gegaan dat de aanvrager op dat moment van onbesproken
gedrag was.

De politiegegevens kunnen veel informatie bevatten. Justis moet een gewogen afweging
maken, waarbij wordt gekeken naar de relevantie van de aanwezige politiegegevens in
relatie tot de functie. Op basis hiervan en aan de hand van de omstandigheden van
het geval, alsmede het belang van de aanvrager bij het verkrijgen van de VOG, kan
worden beoordeeld of een politiegegeven inderdaad kan leiden tot de conclusie dat
de verbanden tussen de aanvrager en strafbare feiten een risico vormen voor de uitoefening
van de functie. Het enkele aanwezig zijn van politiegegevens betreffende de aanvrager
zal nooit automatisch kunnen leiden tot de conclusie dat er een risico is voor uitoefening
van de functie. De politiegegevens zullen altijd door Justis aan een nadere analyse
moeten worden onderworpen. Een nadere uitwerking van het toetsingskader zal worden
neergelegd in de beleidsregels VOG van Justis.

Tweede lid

Zoals in het algemeen deel van deze toelichting al is aangegeven, komen voor aanwijzing
in aanmerking functies waarin sprake is van een bevoegdheid geweld te gebruiken, toegang
tot gevoelige informatie bij de uitvoering van wettelijke taken op het terrein van
openbare orde en veiligheid of handhaving van de rechtsorde, of integriteitsbeoordelingen
door het openbaar bestuur. Het gaat om wettelijke taken op deze terreinen. Dit kunnen
zowel taken zijn die aan een specifieke functie zijn toegekend, bijvoorbeeld in geval
van de bijzondere opsporingsambtenaar, als aan een organisatie waarbinnen de functie
wordt uitgeoefend, bijvoorbeeld in het geval van DJI.

Geweldsbevoegdheden zijn toegekend aan een beperkt aantal functionarissen met het
oog op een specifieke taak. Het gaat om vergaande bevoegdheden die sterk kunnen ingrijpen
in het leven van de betrokkenen. In dit licht kunnen hoge integriteitseisen wenselijk
zijn.

Functies kunnen ook worden aangewezen vanwege de bijzondere informatiepositie. Dit
is het geval indien degene die deze vervult toegang heeft tot gevoelige informatie
en betrokken is bij de uitvoering van wettelijke taken op het terrein van openbare
orde en veiligheid of handhaving van de rechtsorde. Onder gevoelige informatie moet
in ieder geval, maar niet uitsluitend, worden verstaan politiegegevens. Ook kan worden
gedacht aan informatie waarvan het risico voor oneigenlijk gebruik groot is als deze
in verkeerde handen terecht komt, zoals informatie over de beveiliging van een penitentiaire
inrichting.

Naast de toegang tot gevoelige informatie is voor aanwijzing vereist dat degene die
de functie vervult deze toegang heeft bij de uitvoering van wettelijke taken op het
terrein van openbare orde en veiligheid, of handhaving van de rechtsorde. Bij openbare
orde en veiligheid zal het met name gaan om functies binnen een gemeente, zoals de
medewerkers die de burgemeester ondersteunen bij diens taken die verband houden met
de handhaving van de openbare orde. De handhaving van de rechtsorde betreft zowel
de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Een belangrijke
vorm van bestuursrechtelijke handhaving is in dit kader het opleggen van een last
onder bestuursdwang, op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Deze last onder bestuursdwang
kan het bevel van de burgemeester inhouden om een woning of lokaal te sluiten. Onder
strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde moet worden verstaan de daadwerkelijke
voorkoming, opsporing, beëindiging, vervolging en berechting van strafbare feiten,
alsmede de tenuitvoerlegging van beslissingen van de rechter of het openbaar ministerie
in strafzaken. Dit betreft bijvoorbeeld het personeel van het openbaar ministerie
of de DJI.

Van degenen die betrokken zijn bij de integriteitsbeoordelingen door het openbaar
bestuur, bijvoorbeeld op grond van de Wet Bibob, wordt een hoge mate van integriteit
verwacht. Zij zijn immers degenen die de integriteit van anderen moeten beoordelen.
Deze categorie is toegevoegd om mogelijk te maken dat in de toekomst ook deze functies
worden aangewezen.

Aan de aanwijzing van een functie gaat een zorgvuldige beoordeling vooraf, waarbij
met name wordt gekeken of de VOG politiegegevens een noodzakelijke aanvulling is op
de overige maatregelen die door de organisatie worden genomen om risico’s te beperken.
Als dat het geval is, kan de betreffende functie bij ministeriële regeling worden
vastgesteld. De VOG die wordt aangevraagd voor een dergelijke aangewezen functie,
kan dus worden geweigerd indien er met betrekking tot de aanvrager politiegegevens
bestaan waaruit blijkt dat er verbanden zijn tussen de aanvrager en strafbare feiten
die een risico vormen voor de uitoefening van de functie. Wie een dergelijke functie
wil uitoefenen, moet namelijk beschikken over een hoge mate van integriteit.

Derde lid

Dit lid regelt welke soorten politiegegevens ten grondslag kunnen liggen aan de weigering
van de VOG. In het algemene deel van deze toelichting is hieraan al aandacht besteed.
In het algemene deel is tevens toegelicht welke soorten politiegegevens kunnen worden
verstrekt door de politie en op welke wijze deze gegevens aan de Minister van Justitie
en Veiligheid worden verstrekt.

Artikel 36, vierde lid, Wjsg

Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om een omissie in artikel 36 Wjsg te herstellen.
In het vierde lid van deze bepaling wordt nog gesproken over «politieregisters». Na
de invoering van de Wet van 21 juli 2007, houdende regels inzake de verwerking van
politiegegevens (Wet politiegegevens) wordt deze term echter niet meer gebruikt. Daarom
wordt de huidige term «politiegegevens» opgenomen in het vierde lid van artikel 36
Wjsg.

ARTIKEL II

Er wordt een wettelijke evaluatiebepaling voorgesteld die ertoe strekt dat de werking
van de wet in de praktijk wordt geëvalueerd. Hiervoor ligt een termijn van vijf jaar
in de rede. Op basis van deze bepaling kunnen de eerste ervaringen worden geanalyseerd
en kan worden vastgesteld of de regeling zijn doel heeft bereikt.

ARTIKEL III

De reden om de datum van inwerkingtreding bij koninklijk besluit te kunnen bepalen,
is om het mogelijk te maken daarbij aan te sluiten bij de zogeheten vaste verandermomenten
(Kamerstukken II, 29 515, nr. 309).

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker