Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 354 Wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet voortgezet onderwijs BES in verband met vereenvoudiging van de grondslagen van de bekostiging voor personeels- en exploitatiekosten van de scholen voor voortgezet onderwijs (vereenvoudiging grondslagen bekostiging vo-scholen)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Inleiding
Het voorliggende wetsvoorstel voorziet in het vereenvoudigen van de grondslagen voor
de bekostiging van de scholen voor voortgezet onderwijs (vo), zoals geregeld in de
Wet op het voortgezet onderwijs (WVO). De huidige bekostiging van het vo is complex,
bevat onbedoeld sturende prikkels en sluit onvoldoende aan bij de werkelijke exploitatie
van schoolbesturen. Door het voorliggende wetsvoorstel ontstaat een sterk vereenvoudigd
bekostigingsmodel voor het vo. Dit vereenvoudigde bekostigingsmodel faciliteert het
verbeteren van de (meerjarige) financiële planning door schoolbesturen, vermindert
de onbedoelde sturing op de onderwijsinhoud, vergroot de transparantie en draagt bij
aan lagere administratieve lasten.
Het wetsvoorstel voorziet tevens in het vereenvoudigen van de grondslagen voor bekostiging
van vo-scholen in Caribisch Nederland, zoals geregeld in de Wet voortgezet onderwijs
BES (WVO BES).1 De vo-scholen in Caribisch Nederland verzorgen ook middelbaar beroepsonderwijs (mbo).
Daarom wordt met dit wetsvoorstel de bekostiging van het mbo in Caribisch Nederland,
zoals bepaald in de Wet educatie en beroepsonderwijs BES (WEB BES), zoveel mogelijk
gelijk getrokken met de WVO BES. Hierbij wordt aangesloten bij de praktijk, waarbij
de bekostiging van het mbo in Caribisch Nederland verloopt volgens de systematiek
van de bekostiging van het vo. De vo-scholen in Caribisch Nederland (inclusief het
mbo) worden al jaren bekostigd op grond van een overgangsbepaling. Met dit wetsvoorstel
worden de grondslagen van de vereenvoudiging bekostiging in het vo tevens doorgevoerd
in de WEB BES. Uiteraard is de uitgangspositie voor deze scholen een andere dan die
voor scholen in Europees Nederland. Daarom wordt de aanpassing voor Caribisch Nederland
in een aparte paragraaf toegelicht.
2. Hoofdlijnen van het voorstel
2.1. Aanleiding
Scholen in het vo worden vanaf 1996 bekostigd volgens de lumpsumsystematiek, die bestaat
uit parameters voor de personele en de materiële bekostiging.2 Sinds de invoering van de lumpsum zijn, afgezien van een eerdere vereenvoudigingsslag
in 2006, geen grote aanpassingen gedaan in deze systematiek (zie verder paragraaf 2.3
voor een beschrijving van de systematiek). In het regeerakkoord van het kabinet Rutte
I is al opdracht gegeven tot vereenvoudiging van de bekostiging van het vo. De sector
hechtte er sterk aan om eerst zelf met een voorstel te komen voor een vereenvoudigd
bekostigingsmodel. De VO-raad heeft een constructieve bijdrage geleverd door in 2012
een set uitgangspunten en criteria op te stellen waar dit model in zijn ogen aan moest
voldoen. Het model moest onder andere kostenvolgend en transparant zijn, geen oormerking
en bestedingsrichting bevatten, en geen perverse prikkels hebben. Voor de uitgangspunten
en criteria bestond draagvlak in de sector. Gedurende de begrotingsbehandeling van
het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) van 2013 is toegezegd om
de Algemene Rekenkamer (ARK) om advies te vragen over de toereikendheid van de bekostiging
van het vo. Aan de Tweede Kamer is toegezegd dat de uitkomsten van dit onderzoek betrokken
zouden worden bij de verdere ontwikkeling van een vereenvoudigd bekostigingsmodel.
De ARK concludeerde in 2014 in het onderzoek naar de bekostiging in het vo dat toereikendheid
van de bekostiging van vo-scholen een politieke afweging is en dus lastig te objectiveren
is. Wel heeft de ARK uitspraken gedaan over mogelijke factoren die van invloed zijn
op de financiële positie van een schoolbestuur. Eén van die factoren is de bekostigingssystematiek.
In dit kader heeft de ARK onder andere aanbevolen om de bekostigingssystematiek voor
het vo te vereenvoudigen.3 Daarom hebben het Ministerie van OCW en de VO-raad in het Sectorakkoord VO 2014–2017
en de actualisatie hiervan afgesproken om de bekostiging van het vo te vereenvoudigen.4 In het in 2018 verschenen advies «Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden»
heeft de Onderwijsraad haar steun hiervoor uitgesproken.5
De huidige bekostiging van het vo is ingewikkeld, ondoorzichtig en onvoorspelbaar.
Ook bevat de huidige bekostiging onbedoeld sturende prikkels. Omdat in het vo sprake
is van (sterk) veranderende leerlingenaantallen is er juist nu behoefte aan een eenvoudig,
voorspelbaar, neutraal en kostenvolgend bekostigingssysteem. Dit maakt het voor schoolbesturen
eenvoudiger om bij veranderende leerlingenaantallen een goede meerjarige planning
te maken. Een vereenvoudigd bekostigingssysteem vergroot de transparantie in het onderwijs
en draagt bij aan lagere administratieve lasten voor de scholen. Het doel van de vereenvoudiging
van de bekostiging in het vo is om schoolbesturen en schoolleiders in staat te stellen
aan de hand van een transparant en minder onbedoeld sturend bekostigingssysteem onderwijsinhoudelijke
keuzes te maken die kwalitatief goed vo faciliteren.
2.2. Probleembeschrijving en proces
Zoals aangegeven constateerde de ARK dat het huidige bekostigingsstelsel toe is aan
een vereenvoudiging. De huidige systematiek sluit niet aan bij de praktijk van scholen.
De bekostiging kan door haar gedetailleerde opbouw ten onrechte overkomen als een
normstellend kader en kan (hierdoor) onbedoeld sturend werken. Daarnaast is het huidige
bekostigingsstelsel met zijn vele verschillende parameters ingewikkeld, ondoorzichtig
en kan daardoor onvoorspelbaar overkomen. Schoolbesturen en hun scholen, medezeggenschapsraden
en toezichthouders hebben hier last van. De huidige bekostiging bevat tot slot onbedoeld
sturende prikkels. De huidige bekostiging kent bijvoorbeeld een systeem van verschillende
vaste voeten en verschillende bekostigingsbedragen die afhankelijk zijn van het onderwijsaanbod
op de school (zie paragraaf 2.3). Dit kan er toe leiden dat bij beslissingen over
het onderwijsaanbod financiële overwegingen leidend zijn, in plaats van dat de onderwijsinhoud,
de wensen van leerlingen en ouders en een toekomstbestendig onderwijsaanbod hierin
centraal staan. Eén van de aanbevelingen van de ARK was dan ook om de bekostiging
van het vo zodanig te vereenvoudigen dat een bekostigingsstelsel ontstaat dat beter
aansluit bij de praktijk van scholen. Tegen die achtergrond hebben het Ministerie
van OCW en de VO-raad afgesproken om de bekostiging van het vo te vereenvoudigen.
De Tweede Kamer is in verschillende fasen geïnformeerd over de ontwikkeling van het
vereenvoudigde bekostigingsmodel voor het vo. Allereerst zijn de voorwaarden waaraan
het nieuwe bekostigingsmodel moet voldoen uitgewerkt en zijn de hoofdlijnen van het
voorstel geschetst.6 Vervolgens is geconstateerd dat het voorstel voor de vereenvoudiging van de bekostiging
op brede steun kan rekenen, maar op een aantal punten verdere verfijning vereist.7 Het belangrijkste aandachtspunt hierbij was de vraag hoe het nieuwe bekostigingsmodel
zich verhoudt tot leerlingendaling en het behoud van onderwijsaanbod (met specifieke
aandacht voor het behoud van het technisch vmbo). Hierover heeft de Onderwijsraad
op verzoek van de toenmalige Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
advies uitgebracht.8 In paragraaf 8.1 wordt nader ingegaan op dit advies en de wijze waarop hier invulling
aan is gegeven.
In het najaar van 2017 is in het regeerakkoord afgesproken dat de afspraken uit de
sectorakkoorden worden gehandhaafd.9 Omdat het vereenvoudigen van de bekostiging een afspraak is uit het Sectorakkoord
VO 2014–2017 en de actualisatie hiervan, geeft het regeerakkoord steun aan dit traject.
In het voorjaar van 2018 heeft de algemene ledenvergadering van de VO-raad met overgrote
meerderheid ingestemd met het vereenvoudigde bekostigingsmodel. Vervolgens is de Tweede
Kamer in augustus 2018 over het voorgestelde vereenvoudigde model geïnformeerd.10 In de zes weken daarna heeft het wetsvoorstel open gestaan voor internetconsultatie,
die eindigde op 28 september 2018 (in paragraaf 8.2 wordt nader ingegaan op de internetconsultatie
en de wijze waarop invulling is gegeven aan de binnengekomen reacties). In diezelfde
periode en in de periode daarna is een rekentool beschikbaar gesteld waarmee schoolbesturen
een indicatie konden krijgen van de financiële gevolgen van de vereenvoudiging van
de bekostiging voor hun situatie.
Op 3 oktober 2018 vond in de Tweede Kamer een algemeen overleg plaats over de vereenvoudiging
van de bekostiging. Ter voorbereiding op dit debat is de Kamer op 1 oktober 2018 geïnformeerd
over de gevolgen van het vereenvoudigde bekostigingsmodel per schoolbestuur en over
de samenloop met leerlingendaling. Tijdens het debat (en het voortgezet algemeen overleg
dat op 1 november 2018 daarop volgde) zijn door de Tweede Kamer enkele zorgen naar
voren gebracht, die overeen kwamen met de zorgen uit de internetconsultatie. Deze
zorgen betroffen de bekostiging van het (technisch) vmbo, de samenloop met leerlingendaling
en de positie van kwetsbare brede scholen in krimpregio’s met één vestiging. In paragraaf 9
van deze memorie van toelichting wordt toegelicht op welke manier rekening is gehouden
met de geuite zorgen vanuit de Tweede Kamer.
2.3. Huidige bekostiging van het vo
het Ministerie van OCW geeft jaarlijks circa € 8 miljard uit aan de bekostiging van
het vo. Hiermee worden ruim 600 scholen bekostigd die onderwijs verzorgen aan iets
minder dan 1 miljoen leerlingen. De manier waarop de middelen worden verstrekt is
al jaren in grote lijnen hetzelfde: de invoering van de lumpsum in 1996 betrof een
grote wijziging van het bekostigingsstelsel. De vereenvoudiging hierop in 2006 betrof
een eerste aanpassing van het aantal bekostigingsparameters, maar de systematiek bleef
hetzelfde. Daarna is het stelsel alleen nog op enkele onderdelen aangepast. Een belangrijke
reden voor de invoering van de lumpsum was de wens van schoolbesturen om een eigen
professioneel personeelsbeleid te kunnen voeren. Lumpsumfinanciering als bekostigingsmethodiek
geeft schoolbesturen vrijheid in de besteding van de bekostiging op een manier die
aansluit bij de schoolspecifieke situatie.
Schoolbesturen kregen met de invoering van de lumpsumfinanciering weliswaar de gewenste
bestedingsvrijheid, maar de berekening van de lumpsum is complex. Er is sprake van
een sterk gedifferentieerd bekostigingssysteem met onderscheid in bekostiging voor
personeel en bekostiging voor exploitatie. Voor de berekening van de bekostiging worden
veel verschillende parameters gebruikt. De hoogte van de bekostiging wordt vastgesteld
op basis van in de wet- en regelgeving vastgelegde parameters en wordt vervolgens
jaarlijks bij beschikking vastgesteld.11
De hoogte van de bekostiging hangt af van tientallen parameters. Voor de personele
bekostiging is het van groot belang welk onderwijsaanbod wordt geboden op de school
of scholengemeenschap.12 Op basis van het aanbod wordt de personele vaste voet per school vastgesteld. Deze
is afhankelijk van de schoolsoort(en) die op de school of scholengemeenschap wordt/worden
aangeboden en kan flink variëren. Daarnaast wordt op basis van het onderwijsaanbod
bepaald per hoeveel leerlingen één fte onderwijzend personeel wordt verstrekt. Dit
wordt de zogenaamde ratio genoemd. Hier is ook sprake van flinke variatie. Zo krijgt
een brede scholengemeenschap (waarop vbo tot en met vwo wordt aangeboden) één fte
onderwijzend personeel per 17,14 leerlingen, maar kent bijvoorbeeld een havo/vwo-school
een ratio van één fte onderwijzend personeel per 20 leerlingen. De hoogte van de bekostiging
wordt vervolgens bepaald door het normatieve aantal fte’s te vermenigvuldigen met
de gemiddelde personeelslast (gpl). De hoogte van de gpl is afhankelijk van het onderwijsaanbod
op de school of scholengemeenschap. Ook verschilt de gpl tussen de drie soorten personeel
die een school kan hebben: onderwijzend personeel, onderwijsondersteunend personeel
en directie. Voor het onderwijzend personeel en de directie varieert de gpl en kan,
afhankelijk van het onderwijsaanbod, sprake zijn van een verschil van ca. € 10.000
voor onderwijzend personeel en ca. € 16.000 voor directie. De bekostiging voor exploitatiekosten
bestaat deels uit een vaste voet per school en deels uit een bedrag per leerling.
Het bedrag per leerling kan variëren op basis van het leerjaar, de schoolsoort en
de leerweg en het profiel waarin onderwijs wordt gevolgd. Daarnaast wordt een apart
bedrag per leerling verstrekt voor lesmateriaal.
Al met al hebben keuzes van scholen en schoolbesturen om het onderwijsaanbod aan te
passen dus grote financiële gevolgen. Dit bemoeilijkt een eenvoudige doorrekening
van de bekostiging en hiermee meerjarige financiële planning door schoolbesturen.
Daarnaast zorgt dit gevarieerde stelsel ook voor ongelijke bekostiging van hetzelfde
type leerling. Omgerekend naar een bedrag per leerling krijgt een havo-leerling op
een brede scholengemeenschap een andere bekostiging dan een havo-leerling op een categorale
school, terwijl de kosten per havo-leerling niet verschillen. De ARK becijferde in
2014 dat dit verschil kan oplopen tot ca. € 400 per leerling.13
De complexiteit van het bekostigingssysteem bemoeilijkt goede onderwijskundige keuzes
en het gelijktijdig voeren van gesprekken over een gezonde bedrijfsvoering voor scholen
en schoolbesturen. Vooral wanneer de situatie voor een school verandert, zoals door
leerlingendaling, fusie, wijziging in het onderwijsaanbod en samenvoeging met andere
schoolsoorten, leidt de complexiteit van de bekostiging ertoe dat het schoolbestuur
de financiële consequenties van beslissingen niet goed kan overzien. Op basis van
bovengenoemde situaties kan het zijn dat de ratio verandert, de gpl wijzigt en/of
de vaste voet verandert. Deze effecten zijn niet voor iedere schoolbestuurder voldoende
inzichtelijk. Dat geldt in nog grotere mate voor medezeggenschapsraden en raden van
toezicht. Zij zullen om op adequate wijze van hun rechten en bevoegdheden gebruik
te kunnen maken, juist in deze situaties inzicht willen hebben in de risico’s. Daarnaast
leidt de complexiteit van het bekostigingsstelsel ook tot een hoge uitvoeringslast.
Schoolbesturen en scholen ervaren de verschillende elementen in de bekostiging, hoewel
ze niet normstellend zijn, soms onbedoeld als sturend. De mate van detail van de huidige
berekening van de bekostiging, lijkt te suggereren dat schoolbesturen en scholen de
manier waarop de bekostiging is berekend óók moeten toepassen in hun bedrijfsvoering.
Een parameter is bijvoorbeeld dat er per 20 leerlingen voor een leerkracht de gpl
wordt verstrekt. Dat kan er toe leiden dat een school streeft naar de bekostigde verhouding
tussen het aantal leerlingen en een leerkracht, terwijl dat niet per definitie hoeft
te passen bij de wijze waarop het onderwijs in die school of scholengemeenschap wordt
aangeboden. De feitelijke samenstelling van het personeelsbestand kan daardoor vaak
juist een andere zijn dan de bij de bekostiging gehanteerde parameters.
Door het huidige bekostigingsmodel worden scholen onbedoeld gestimuleerd om in hun
keuzes te veel nadruk te leggen op financiële in plaats van op onderwijsinhoudelijke
gronden. Kleine aanpassingen in het onderwijsaanbod kunnen immers leiden tot grote
financiële gevolgen. Er zijn situaties mogelijk waarin een bepaald aanbod te klein
is geworden om kwalitatief goed te zijn, maar dat toch door schoolbesturen in stand
wordt gehouden, omdat de sluiting hiervan leidt tot een forse daling in de bekostiging.
Daarnaast veroorzaakt de huidige hoge vaste voet op het niveau van de school of scholengemeenschap
dat onderhandelingen over fusie en samenwerking in een krimpregio mede worden bepaald
door het willen behouden van de vaste voet en gehele bekostiging die bij de oorspronkelijke
school of scholengemeenschap hoorde. In beide gevallen wordt het belang van de leerling
niet voorop gesteld: de baten van de school of scholengemeenschap worden gesteld boven
de functies die het onderwijs heeft (zoals educatie, persoonsvorming en socialisatie).
Toch is het schoolbestuur zowel voor de financiële gezondheid als voor de kwaliteit
van onderwijs verantwoordelijk. Dit moet met elkaar in balans zijn. De vereenvoudiging
van de bekostiging biedt hiertoe de handvatten: de bekostiging wordt immers kostenvolgend
en bevat zo min mogelijk sturende prikkels. Dit geeft schoolbesturen de gelegenheid
om bij hun meerjarige planning en onderwijsinhoudelijke keuzes zowel de financiële
gezondheid áls het belang van leerlingen voorop te stellen. Daarbij is een goede financiële
gezondheid van het schoolbestuur een essentiële randvoorwaarde voor de continuïteit
van goed onderwijs.
2.4. Het vereenvoudigde bekostigingsmodel: eenvoudig en kostenvolgend
Met dit wetsvoorstel komt de regering tot een voorstel voor een vereenvoudigd bekostigingsmodel
voor de basisbekostiging in het vo.14 De regering stelt een bekostigingssystematiek voor die eenvoudig en transparant is,
rekening houdt met reële kosten en aansluit op de onderwijspraktijk. Het nieuwe bekostigingsmodel
is tot stand gekomen in nauwe samenwerking met de VO-raad. Het voldoet aan de uitgangspunten
en criteria die de VO-raad heeft gesteld. Het nieuwe bekostigingsmodel is op 31 mei
2018 voorgelegd aan de algemene ledenvergadering van de VO-raad. De algemene ledenvergadering
heeft met ruime meerderheid van de stemmen vastgesteld dat het model voldoet aan de
gestelde criteria en uitgangspunten. Het in dit wetsvoorstel voorliggende vereenvoudigde
bekostigingsmodel wordt dus breed gedragen in de sector. De criteria voor de vereenvoudiging
van de basisbekostiging zijn:
• het bekostigingsmodel is zo eenvoudig mogelijk;
• het bekostigingsmodel is kostenvolgend;
• het bekostigingsmodel moet zo min mogelijk ongewenste prikkels bevatten; en
• het bekostigingsmodel bevat zo beperkt mogelijke herverdeeleffecten (het herverdeeleffect
wordt gedefinieerd als de procentuele voor- of achteruitgang in de basisbekostiging
bij de overgang van het huidige naar het vereenvoudigde bekostigingsmodel).
Uitgangspunten nieuw bekostigingsmodel
Bij de ontwikkeling van het nieuwe bekostigingsmodel stonden de volgende uitgangspunten
centraal:
• de bekostiging voor personeel en exploitatie wordt samengevoegd;
• het onderscheid in de bekostiging tussen onderwijzend personeel, onderwijsondersteunend
personeel en directie wordt weggenomen;
• de bekostiging van de school is niet langer afhankelijk van het totale aanbod op de
school, maar van het type onderwijs dat de leerlingen op de school volgen;
• het systeem van ratio’s en gpl’en als grondslag voor de bekostiging wordt vervangen
door een beperkt aantal bedragen per leerling; en
• de bekostiging wordt – net als nu – verstrekt aan het bevoegd gezag van een school.
In lijn met het rapport van de ARK is bij het vereenvoudigen van de bekostiging gezocht
naar een balans tussen enerzijds een zo eenvoudig mogelijk model en anderzijds een
model dat recht doet aan kostenverschillen tussen scholen, door rekening te houden
met bepaalde kostenbepalende elementen. Gegeven bovengenoemde uitgangspunten is in
dit wetsvoorstel gekozen voor het loslaten van het onderscheid tussen bekostiging
voor personeel en bekostiging voor exploitatie. Zodoende wordt in het wetsvoorstel
en deze memorie van toelichting alleen gesproken over de bekostiging. Door het hanteren
van minder parameters in de bekostiging wordt de meerjarige financiële planvorming
door schoolbesturen en scholen eenvoudiger. Het vereenvoudigde model draagt er aan
bij dat bijvoorbeeld medezeggenschapsraden beter kunnen meepraten met het schoolbestuur
over de besteding van de middelen en de afwegingen hierin. De onbedoelde sturing die
nu uitgaat van het onderscheid tussen bekostiging voor personeel en bekostiging voor
exploitatie vervalt, zodat niet de wet, maar de begroting van een schoolbestuur leidend
is voor de besteding van de bekostiging en de verantwoording daarover.
Vormgeving nieuw bekostigingsmodel
Het voorgestelde nieuwe bekostigingsmodel wordt bepaald door slechts vier parameters,
in plaats van de tientallen parameters in het huidige systeem. De vier parameters
zijn:
1. een bedrag voor alle onderbouwleerlingen in het vwo, havo, mavo en vbo en voor alle
bovenbouwleerlingen in het algemeen vormend onderwijs (vwo, havo en mavo, alsmede
de gemengde leerweg in het vmbo);
2. een bedrag voor alle leerlingen in het pro en de bovenbouwleerlingen in het vbo;
3. een vaste voet voor de hoofdvestiging van een school; en
4. een vaste voet voor de nevenvestiging(en) van een school.
Het vereenvoudigde bekostigingsmodel heeft zoals gezegd alleen betrekking op de basisbekostiging
en herverdeelt geen aanvullende middelen, zoals de ondersteuningsmiddelen voor pro
en leerwegondersteuning. Deze worden buiten deze vereenvoudiging gehouden. Dit geldt
ook voor de middelen voor aanvullende bekostigingsregelingen, zoals de Regeling leerplusarrangement
vo, de Regeling aanvullende bekostiging eerste opvang nieuwkomers vo en de Regeling
versterking functiemix vo-leraren in de Randstadregio’s.
De vier parameters uit het vereenvoudigde model voor de basisbekostiging zijn gebaseerd
op twee kostenbepalende elementen waar in de bekostiging rekening mee wordt gehouden,
namelijk (1) het type onderwijs dat de op de school aanwezige leerlingen volgen en
(2) het aantal vestigingen waar een school onderwijs op verzorgt.
Het eerste kostenbepalende element betreft het type onderwijs dat door de leerling
gevolgd wordt. Hieruit vloeien de eerste twee bekostigingsparameters voort. Op hoofdlijnen
kan onderscheid worden gemaakt tussen algemeen vormend onderwijs (inclusief de onderbouw)
enerzijds en het beroepsgericht onderwijs en pro anderzijds. Momenteel ontvangen leerlingen
in de bovenbouw op het vbo altijd een hogere (materiële) bekostiging dan leerlingen
op het havo en het vwo. Ook in het vereenvoudigde bekostigingsmodel ontvangen schoolbesturen
voor bovenbouwleerlingen die beroepsgericht onderwijs volgen een hoger bedrag dan
bovenbouwleerlingen die algemeen vormend onderwijs volgen. De hogere bekostiging van
beroepsgericht onderwijs vloeit voort uit het kostenverschil tussen dit type onderwijs
en theoretisch onderwijs. Het beroepsgericht onderwijs in de bovenbouw is naar zijn
aard duurder dan theoretisch onderwijs, omdat er praktijklokalen nodig zijn, er duurdere
materialen nodig zijn en doordat klassen relatief klein zijn in verband met de veiligheid
bij praktijklessen. Dit geldt ook voor het pro. Bovendien wil de regering scholen
blijven aanmoedigen om beroepsgericht onderwijs aan te bieden. Daarom kent het vereenvoudigde
bekostigingsmodel één prijs per leerling voor de gehele onderbouw (vwo tot en met
vbo) en de bovenbouw van het algemeen vormend onderwijs (parameter 1) en geldt één
hogere prijs per leerling voor de leerlingen in de bovenbouw van het vbo en het gehele
pro (parameter 2).
In het vmbo wordt zowel algemeen vormend als beroepsgericht onderwijs gegeven. Het
vmbo kent vier leerwegen (de basisberoepsgerichte, kaderberoepsgerichte, gemengde
en theoretische leerweg), maar is in de zin van de WVO geen aparte schoolsoort. De
basisberoepsgerichte en de kaderberoepsgerichte leerwegen vormen de bovenbouw van
het vbo. De theoretische leerweg van het vmbo is ook bekend als de bovenbouw van de
mavo. De gemengde leerweg zit hier tussenin, maar wordt in het vereenvoudigde bekostigingsmodel
gerekend tot het algemeen vormend onderwijs. De achterliggende reden is dat de kostenstructuur
van de gemengde leerweg niet overeen komt met de basis- en kaderberoepsgerichte leerwegen,
maar ook niet met de theoretische leerweg. Om onbedoelde prikkelwerking te voorkomen
wordt dit type onderwijs gerekend tot het algemeen vormend onderwijs.15 Dit is in lijn met het gegeven dat voor dit onderwijs gebruik wordt gemaakt van de
beroepsgerichte faciliteiten die of al aanwezig zijn op de eigen school (in geval
van een vmbo), of waar toegang toe is door samenwerking met een andere school (in
geval van een categorale mavo, die de gemengde leerweg mag aanbieden in samenwerking
met een school voor vbo). Tot slot vraagt de beperkte omvang van deze doelgroep niet
om een aanvullende, leerlinggebonden parameter.
Een tweede kostenbepalend element is het aantal vestigingen waarop onderwijs wordt
gegeven. De derde en vierde parameter uit het vereenvoudigde bekostigingsmodel vloeien
hieruit voort. Onder het woord «vestiging» wordt in deze memorie van toelichting de
hoofdvestiging van een school en de eventuele nevenvestiging(en) van een school verstaan,
tenzij anders aangegeven. Het huidige bekostigingssysteem van het vo voorziet alleen
in een vaste voet voor de hoofdvestiging van een school, terwijl het in stand houden
van elke hoofdvestiging én nevenvestiging bepaalde vaste kosten met zich mee brengt.
Scholen hebben per definitie één hoofdvestiging, maar kunnen daarnaast ook één of
meer nevenvestigingen hebben. Binnen het vo wordt onderscheid gemaakt tussen de hoofdvestiging
van een school en eventuele nevenvestigingen. Er zijn daarbij twee soorten nevenvestigingen:
nevenvestigingen en tijdelijke nevenvestigingen. Een nevenvestiging betreft een permanent
onderdeel van de school of scholengemeenschap en ontstaat na fusie, ofwel na aanvraag
via het regionaal plan onderwijsvoorzieningen (rpo) en goedkeuring van de Minister,
ofwel buiten de eigen rpo mits aan aanvullende eisen is voldaan.16 Een tijdelijke nevenvestiging is bedoeld om te voldoen aan een tijdelijke huisvestingsbehoefte
die ontstaat door gebrek aan plaats op de hoofdvestiging of nevenvestiging. De tijdelijke
nevenvestiging moet binnen een hemelsbreed gemeten afstand van drie kilometer van
de desbetreffende hoofd- of nevenvestiging gelegen zijn. De tijdelijke nevenvestiging
is bedoeld voor de opvang van tijdelijke huisvestingsnood. Hierbij wordt een periode
aangehouden van maximaal vijftien jaar.
Iedere nevenvestiging heeft, ongeacht het onderwijsaanbod, te maken met vaste lasten,
zoals aansturing, schoonmaak en onderhoud. Evenwel is de kostenopbouw per type vestiging
variabel. Hier wordt rekening mee gehouden in de bekostigingsparameters. De kosten
die direct ontstaan bij een hoofdvestiging zijn hoger dan de kosten die ontstaan bij
een nevenvestiging. Hierbij kan gedacht worden aan de aansturing op schoolniveau en
de administratie. Dit is extra relevant voor kleine schoolbesturen met slechts één
school, zonder nevenvestigingen (met dus alleen een hoofdvestiging). Daarom is de
vaste voet voor een hoofdvestiging (parameter 3) hoger dan de vaste voet voor een
nevenvestiging (parameter 4). Tevens zorgt dit voor een demping van de herverdeeleffecten
ten opzichte van een model waarin alle vestigingen hetzelfde bedrag krijgen.
Vanwege de aard van de tijdelijke nevenvestiging worden naar verwachting geen grote
investeringen in het gebouw gedaan. Daarnaast is het realistisch om aan te nemen dat
een schoolbestuur niet (veel) extra personeel zal aannemen indien de vestiging tijdelijk
wordt geëxploiteerd. Daar komt bij dat de eisen aan een aanvraag voor een tijdelijke
nevenvestiging lichter zijn dan de eisen aan het stichten van een nieuwe hoofdvestiging
(dat is een nieuwe school) en de aanvraag van een nevenvestiging: voor een tijdelijke
nevenvestiging volstaan een huisvestingsverklaring van de gemeente en een melding
aan de Minister. Om deze redenen wordt in het vereenvoudigde bekostigingsmodel geen
vaste voet verstrekt voor de tijdelijke nevenvestiging.
Criteria voor de vaste voet voor een vestiging
Om voor een vaste voet in aanmerking te komen moet een vestiging voldoen aan een aantal
criteria. Deze criteria zijn ontworpen om te verzekeren dat de vaste voet doelmatig
wordt verstrekt. Deze criteria hangen deels samen met de stichtingsnormen en worden
nader uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur. Voor nu wordt in elk geval
aan de volgende eisen gedacht:
• Een vestiging van een school moet geregistreerd staan bij de Dienst Uitvoering Onderwijs
(DUO) en heeft een adres (bestaande uit straatnaam, huisnummer en eventuele toevoeging).
• Hoofdvestigingen en nevenvestigingen komen in aanmerking voor een vaste voet. Tijdelijke
nevenvestigingen komen niet in aanmerking voor een vaste voet.
• Op een vestiging moet een minimum aantal leerlingen als werkelijk schoolgaand zijn
ingeschreven, voordat deze vestiging voor een vaste voet in aanmerking komt. Daarbij
gelden de volgende twee rekenregels:
o Het bevoegd gezag krijgt voor een vestiging een vaste voet wanneer op die vestiging
op 1 oktober in het jaar daarvoor in totaal 130 leerlingen of meer worden geteld;
o Het bevoegd gezag krijgt voor een vestiging die alleen een licentie voor pro heeft
een vaste voet wanneer op die vestiging op 1 oktober in het jaar daarvoor in totaal
60 leerlingen of meer worden geteld.17
• Wanneer een schoolbestuur meerdere vestigingen op hetzelfde adres heeft geregistreerd,
wordt er voor deze vestigingen samen aan één school een vaste voet verstrekt. Wanneer
meerdere schoolbesturen een vestiging op hetzelfde adres hebben geregistreerd, wordt
voor elke vestiging een vaste voet toegekend.
2.5. Implementatie: twee overgangsregelingen
De beoogde ingangsdatum van het vereenvoudigde bekostigingsmodel is 1 januari 2021.
Hiervoor dient het voorliggende wetsvoorstel vóór 1 oktober 2020 in werking te treden.
Voor de bekostiging van 2021 is de leerlingentelling van 1 oktober 2020 immers bepalend.
In de drie maanden tussen 1 oktober 2020 en 1 januari 2021 stelt DUO de (voorlopige)
beschikkingen op, volgens de nieuwe bekostigingssystematiek.
Elke wijziging in de verdeling van de beschikbare middelen leidt tot herverdeeleffecten.
Bij het ontwerpen van een nieuw bekostigingsmodel streeft de regering ernaar die herverdeeleffecten
zo klein mogelijk te houden. De herverdeeleffecten van het nieuwe bekostigingsmodel
zijn gematigd: circa 90 procent van de schoolbesturen krijgt te maken met een positief
herverdeeleffect of een negatief herverdeeleffect dat kleiner is dan 3 procent. Om
de schoolbesturen in staat te stellen om de herverdeeleffecten die er desondanks zijn
op te kunnen vangen, gaat de invoering van het vereenvoudigde bekostigingsstelsel
gepaard met een algemene overgangsregeling en een specifieke overgangsregeling.
De algemene overgangsregeling zorgt ervoor dat schoolbesturen stapsgewijs naar het
nieuwe niveau van de bekostiging toegroeien. Het herverdeeleffect wordt in gelijke
stappen op- en afgebouwd. De algemene overgangsregeling betreft een periode van vier
jaar na invoering en ziet dus op de kalenderjaren 2021 tot en met 2024. In het vijfde
jaar na invoering zitten alle schoolbesturen op het nieuwe niveau van de bekostiging.
Als een schoolbestuur een positief herverdeeleffect heeft, zal de toename van de bekostiging
in deze periode stapsgewijs worden toegekend. Als een schoolbestuur een negatief herverdeeleffect
heeft, zal de afname in de bekostiging met hetzelfde ritme worden ingeboekt. Op die
manier draagt de regering zorg voor een geleidelijke overgang naar de nieuwe bekostiging.
Deze regeling zal voor vrijwel alle schoolbesturen voldoende mogelijkheden bieden
om de herverdeeleffecten op te vangen.
Voor de schoolbesturen met een negatief herverdeeleffect van 3 procent of meer (het
gaat hier om ongeveer 10 procent van de schoolbesturen) komt er bovendien een specifieke
overgangsregeling van vijf jaar om de teruggang in de bekostiging te temporiseren.
De specifieke overgangsregeling corrigeert bovenop de overgangsregeling het verschil
tussen het werkelijke herverdeeleffect en een negatief herverdeeleffect van 3 procent.
Hierdoor hebben deze schoolbesturen meer tijd en ruimte om hun bedrijfsvoering in
te richten volgens de nieuwe financiële situatie. In combinatie met de algemene overgangsregeling
zorgt de specifieke overgangsregeling ervoor dat deze groep schoolbesturen met een
negatief herverdeeleffect van 3 procent of meer een jaar langer de tijd krijgt om
in te spelen op de nieuwe hoogte van de bekostiging.
Voor de schoolbesturen met scholen die onder de Beleidsregel uitzonderingsscholen
VO 2013 vallen zal gelden dat een eventueel negatief herverdeeleffect voor deze scholen
structureel zal worden gecompenseerd. De regering maakt deze bewuste keuze in verband
met het uitzonderlijk karakter van deze scholen. Het gaat hier om scholen die minder
leerlingen hebben dan de opheffingsnorm, maar open mogen blijven omdat het gaat om
scholen alleen via het water en op generlei wijze via een brug of tunnel een rechtstreekse
verbinding hebben met het vasteland, waardoor een alternatieve onderwijsvoorziening
voor leerlingen slecht fysiek bereikbaar is, of wanneer een wezenlijk economisch of
cultuurhistorisch belang gediend wordt met het onderwijs dat de school verzorgt. Er
zijn zes scholen die op grond van deze beleidsregel aanvullend worden bekostigd. Het
gaat om vier scholen op de Waddeneilanden (op Vlieland, Terschelling, Ameland en Schiermonnikoog)
en de twee Joodse scholen in Amsterdam. De school op Texel valt niet onder deze beleidsregel,
omdat deze school zich boven de opheffingsnorm bevindt. De voorziening voor de zes
uitzonderingsscholen wordt nader uitgewerkt in onderliggende regelgeving.
2.6. Toepassing in Caribisch Nederland
Sinds 1 januari 2011 is in het Koninkrijk der Nederlanden voor het vo de WVO BES van
toepassing op Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Caribisch Nederland). Voor het overgrote
deel is die wet hetzelfde als de WVO zoals die nu nog geldt voor het Europees deel
van Nederland. Alleen voor de bekostiging geldt dat tot en met 2020 gebruik wordt
gemaakt van de overgangsbepaling voor de bekostiging in de WVO BES. Dit betekent dat
verschillende artikelen ten aanzien van de bekostiging en onderliggende regelgeving
voor de BES nog niet in werking zijn getreden. Het mbo op Bonaire wordt sinds 1 januari
2011 op dezelfde manier bekostigd als het vo. Dat geldt ook voor Sint-Eustatius en
Saba, waar sinds 1 augustus 2012 het mbo verzorgd wordt. Ook voor het mbo geldt dat
de bekostiging wordt verstrekt op basis van een overgangsbepaling en dat diverse artikelen
ten aanzien van de bekostiging in de WEB BES en onderliggende regelgeving voor de
BES nog niet in werking zijn getreden.
De bekostiging van het vo en mbo in Caribisch Nederland is nu grotendeels gebaseerd
op een model dat zeer sterk overeenkomt met de bekostiging van het vo in Europees
Nederland, maar is op basis van het advies van ABD Interim aangevuld met opslagen
die voor deze specifieke scholen noodzakelijk werden geacht.18 Dit betekent dat ook voor de vo-scholen in Caribisch Nederland (inclusief het mbo)
geldt dat de bekostiging complex, ondoorzichtig en onvoorspelbaar is. Daarnaast geldt
ook voor deze scholen dat de huidige bekostiging ongewenst sturende prikkels bevat.
Met de vereenvoudiging van de bekostiging wordt de bekostigingssystematiek van de
vo-scholen in Caribisch Nederland (inclusief het mbo) gelijkgetrokken met de systematiek
die gebruikt wordt voor de vo-scholen in Europees Nederland. De bekostiging van het
vo wordt door dit wetsvoorstel transparanter, voorspelbaarder, begrijpelijker en minder
sturend, waardoor de financiële planning door schoolbesturen eenvoudiger wordt. Deze
voordelen zijn voor de schoolbesturen in Caribisch Nederland net zo relevant als voor
de schoolbesturen in Europees Nederland. Een eenvoudig bekostigingsmodel helpt schoolbesturen
om in hun meerjarige planning beter in te spelen op veranderende leerlingen- en studentenaantallen
en het daarop aanpassen van de bedrijfsvoering.
Met dit wetsvoorstel wordt de vereenvoudigde bekostigingssystematiek van het vo in
Europees Nederland ook zoveel mogelijk toegepast op de vo-scholen in Caribisch Nederland
(inclusief het mbo). Het voornaamste inhoudelijke verschil tussen de twee systemen
is dat het bekostigingsstelsel in Caribisch Nederland geen vaste voet voor de nevenvestiging
van een school kent. In plaats daarvan wordt aan de drie scholen in Caribisch Nederland
een vaste voet per school toegekend, die afgeleid is van het vereenvoudigde bekostigingsmodel
in Europees Nederland. Hier is voor gekozen omdat de registratie van vestigingen in
Caribisch Nederland, anders dan die in Europees Nederland, onvoldoende betrouwbaar
is om het aantal nevenvestigingen een bekostigingsparameter te laten zijn.
Voor de vo-scholen in Caribisch Nederland (inclusief het mbo) gelden uitzonderingsbepalingen,
waardoor rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheden waarin deze scholen
verkeren. De uitzonderingen, en de eventuele aanvullende bekostiging die hier tegenover
staat, worden nader uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur en onderliggende
ministeriële regeling. Voor de drie vo-scholen in Caribisch Nederland (inclusief het
mbo) zal gelden dat een eventueel negatief herverdeeleffect structureel zal worden
gecompenseerd, in verband met het uitzonderlijk karakter van deze scholen. Deze scholen
maken dan ook geen onderdeel uit van de in paragraaf 2.5 geschetste overgangsregelingen.
Zij groeien in één keer naar de nieuwe hoogte van de bekostiging toe.
Dit wetsvoorstel zorgt er voor dat de bekostiging van het vo en mbo in Caribisch Nederland
niet langer plaatsvindt op basis van een overgangsbepaling, maar dat er in de WVO
BES en de WEB BES een gelijkluidende juridische grondslag voor deze bekostiging komt.
Door het vereenvoudigde bekostigingsmodel ook zoveel mogelijk in Caribisch Nederland
toe te passen vindt een verdere integratie met de Europees Nederlandse wetgeving plaats
en wordt tegelijkertijd een formeel vastgelegde systematiek ingevoerd die ook goed
past bij de vo-scholen in Caribisch Nederland. Alle relevante artikelen ten aanzien
van de bekostiging én onderliggende regelgeving zullen dus ook in werking treden bij
de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel.
De bekostiging voor de scholen in Caribisch Nederland wordt na invoering van dit wetsvoorstel,
net als in de huidige situatie, verstrekt in Amerikaanse dollars (USD).
3. Gevolgen
De implementatie van dit wetsvoorstel leidt tot een kostenvolgend en vereenvoudigd
bekostigingsstelsel, waardoor transparantie wordt bevorderd. Door de toegenomen transparantie
worden schoolbesturen gefaciliteerd in hun meerjarige planvorming. Tevens krijgen
de stakeholders rondom de school, zoals raden van toezicht, medezeggenschapsraden,
ouders en leerlingen duidelijker inzicht in de inrichting en hoogte van de basisbekostiging.
Dit is bevorderlijk voor het gesprek tussen het schoolbestuur en betrokken stakeholders
over inkomsten enerzijds en de (meerjarige) begroting anderzijds. Meer inzicht in
de bekostiging leidt er toe dat er beter verantwoording kan worden afgelegd aan de
interne en externe toezichthouder.
4. Uitvoering
De regering heeft dit wetsvoorstel bij DUO voorgelegd voor een uitvoeringstoets. DUO
heeft geconcludeerd dat de nieuwe wijze van bekostigen aanzienlijke incidentele aanpassing
van processen en systemen tot gevolg heeft. DUO verwacht structureel geen minderwerk
door de nieuwe bekostigingssystematiek. Om tijdig te kunnen bekostigen conform het
nieuwe model maakt DUO reeds een start met de voorbereidingen voor de implementatie,
in overleg met het Ministerie van OCW. Parallel aan het wetstraject maken het Ministerie
van OCW en DUO nu al de gevolgen voor de onderliggende algemene maatregelen van bestuur
en ministeriële regelingen inzichtelijk. In een later stadium kunnen de gemaakte afspraken
in de algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen worden vastgelegd.
Dit bevordert een soepele implementatie van het vereenvoudigde bekostigingsmodel.
Uit de uitvoeringstoets bleek daarnaast dat beide overgangsregelingen beter moeten
worden afgebakend. De achterliggende reden is dat het voor DUO lastig uitvoerbaar
is om in de eerste vijf jaar na invoering van het wetsvoorstel zowel volgens de oude
als de nieuwe bekostigingssystematiek te berekenen en vervolgens het verschil hiertussen
te berekenen. Na 1 januari 2021 zijn de oude bekostigingssystemen bij DUO immers vervangen
door de nieuwe. Daarom is met DUO afgesproken om voor de invoering van de nieuwe bekostigingssystematiek
per 1 januari 2021 de aanvullende bekostiging voor de scholen die in aanmerking komen
voor de overgangsregelingen in één keer vast te stellen. Ook is met DUO afgesproken
om bij het bepalen van het herverdeeleffect de aanvullende bekostigingsregelingen
(zoals de Regeling leerplusarrangement vo en de Regeling versterking functiemix vo-leraren
in de Randstadregio’s) niet mee te rekenen. Op die manier zijn de uitvoeringsconsequenties
van de overgangsregelingen voor DUO beperkt. Alle voor het wetsvoorstel relevante
punten zijn hiermee verwerkt. De overige punten zullen, zoals hierboven aangegeven,
worden vastgelegd in algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen.
5. Toezicht en handhaving
Dit wetsvoorstel verandert niets aan het toezicht op scholen door de Inspectie van
het Onderwijs. Ook brengt dit wetsvoorstel geen veranderingen aan in de controles
die de accountants uitvoeren op de leerlingentellingen en de jaarrekeningen van schoolbesturen.
6. Financiële gevolgen
6.1. Financiële effecten en budgettaire gevolgen
Bij de invoering van het vereenvoudigde bekostigingsmodel wordt het beschikbare bekostigingsbedrag
voor het vo via andere parameters over de schoolbesturen verdeeld dan nu het geval
is. Het beschikbare bedrag blijft echter hetzelfde. Er wordt met dit wetsvoorstel
dus niet bezuinigd.
Om het nieuwe bekostigingsmodel goed in het stelsel te laten landen zal de invoering
gepaard gaan met een algemene overgangsregeling en een specifieke overgangsregeling
(zie paragraaf 2.5). De algemene overgangsregeling is budgetneutraal. In het geval
van een positief herverdeeleffect zal de toename van de bekostiging in de eerste vier
jaar na invoering stapsgewijs worden toegekend. In het geval van een negatief herverdeeleffect
zal de afname in diezelfde periode met hetzelfde ritme worden ingeboekt. De plussen
en de minnen heffen elkaar op. De specifieke overgangsregeling (die de schoolbesturen
met een negatief herverdeeleffect van meer dan 3 procent gedurende de eerste vijf
jaar na invoering van de nieuwe bekostiging extra compenseert) heeft wel een budgettair
gevolg. Dit zeer beperkte bedrag wordt ingepast binnen de bekostiging van artikel 3
van de OCW-begroting. Dat geldt ook voor het compenseren van eventuele negatieve herverdeeleffecten
van de uitzonderingsscholen (zie paragraaf 2.5). Het compenseren van eventuele negatieve
herverdeeleffecten van de drie vo-scholen in Caribisch Nederland (inclusief het mbo)
wordt ingepast binnen de bekostiging van artikel 3 en 4 van de OCW-begroting.
In het VAO over de vereenvoudiging van de bekostiging van 1 november 2018 (zie paragraaf 9)
heeft de Tweede Kamer de regering via de motie Rog c.s. opgeroepen een adequate oplossing
te zoeken voor de negatieve herverdeeleffecten van (kleine) brede scholengemeenschappen
(met unilocaties) in het vereenvoudigde bekostigingsmodel, en daarbij rekening te
houden met de specifieke problematiek van krimpregio’s.19 Aan de Tweede Kamer is toen toegezegd deze oplossing te betrekken bij de adviezen
van de commissie-Dijkgraaf. De commissie-Dijkgraaf heeft de gevolgen van leerlingendaling
in het vo in beeld gebracht en oplossingsrichtingen geschetst om hier mee om te gaan.
De Tweede Kamer is op 5 maart 2019 over dit rapport geïnformeerd.20 Naar aanleiding van het verschijnen van dit rapport onderzoekt de regering een maatregel
voor scholen in dunbevolkte gebieden. De Tweede Kamer ontvangt naar verwachting begin
juli een brief waarin de adviezen van de commissie-Dijkgraaf nader worden uitgewerkt.
In deze brief zal ook de maatregel voor scholen in dunbevolkte gebieden worden geconcretiseerd.
De regering denkt hierbij aan een aanvullende bekostigingsregeling die geïsoleerde
scholen, die op meer dan een bepaald aantal kilometer van het eerstvolgende vervangende
aanbod liggen, extra ondersteunt. De precieze vormgeving van deze regeling dient te
worden afgestemd met de VO-raad en met DUO.
De regering benadrukt dat deze maatregel, waarmee zowel invulling wordt gegeven aan
de motie-Rog c.s. als aan een belangrijk advies van de commissie-Dijkgraaf, een aanvullende
bekostigingsregeling betreft en dus niet in dit wetsvoorstel wordt geregeld. Ook de
huidige WVO kent al een juridische grondslag voor aanvullende bekostigingsregelingen.
De benodigde middelen voor deze regeling zullen worden onttrokken aan de lumpsum.
Het gaat om een relatief klein bedrag ten opzichte van de totale bekostiging van het
voortgezet onderwijs. De financiële gevolgen voor de sector als geheel zijn beperkt,
maar kunnen voor de specifieke scholen die onder de regeling zullen vallen echt het
verschil maken als het gaat om het bereikbaar houden van het onderwijsaanbod. In dat
licht vindt de regering deze aanvullende bekostigingsregeling gerechtvaardigd.
6.2. Administratieve lasten en regeldruk
Met administratieve lasten worden bedoeld de kosten om te voldoen aan informatieverplichtingen
aan de overheid die voortvloeien uit wet- en regelgeving. Het gaat dan om het verzamelen,
bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie. De gevolgen
van dit wetsvoorstel voor de administratieve lasten zijn in kaart gebracht met behulp
van het zogenaamde standaardkostenmodel.
De wijziging van de bekostigingssystematiek leidt ertoe dat het onderscheid tussen
personeels- en exploitatiekosten vervalt, evenals een groot aantal gedifferentieerde
bekostigingsparameters. Deze worden vervangen door een zeer beperkt aantal parameters.
Schoolbesturen krijgen beter inzicht in de bekostiging waarop zij recht hebben. Dat
betekent dat ze eenvoudiger en sneller dan voorheen een reële financiële planning
kunnen opstellen en geen tijd meer kwijt zijn aan het tot in detail doornemen van
de berekening waarop de bekostiging is gebaseerd. Ook het doorrekenen van de gevolgen
van keuzes die invloed hebben op het onderwijsaanbod wordt eenvoudiger, net als het
opstellen van begrotingen, jaarverslagen en de daarbij behorende continuϊteitsparagraaf.
Zo leidt de nieuwe bekostiging tot een flinke efficiencywinst voor scholen.
De regering heeft het Adviescollege toetsing regeldruk op 24 augustus 2018 gevraagd
om advies uit te brengen over de gevolgen van dit wetsvoorstel voor de administratieve
lasten en de regeldruk bij scholen. Het college heeft dit advies op 21 september 2018
uitgebracht.21 Het college concludeert dat nut en noodzaak van het wetsvoorstel zijn onderbouwd
en dat er in het proces is gezocht naar een minder belastend alternatief voor de huidige
praktijk. Het college adviseert om in de toelichting op het wetsvoorstel te verduidelijken
hoe in de overgangsperiode (2021–2026) invulling wordt gegeven aan monitoring van
de effecten van het nieuwe bekostigingsmodel voor het vo. In reactie daarop heeft
de regering in paragraaf 7 van deze memorie van toelichting verduidelijkt op welke
manier in de eerste jaren na invoering de effecten zullen worden gemonitord. Het college
concludeerde tot slot dat de inschatting is dat door de vereenvoudiging van de basisbekostiging
de administratieve lasten structureel zullen afnemen met € 1 miljoen per jaar en dat
de gevolgen voor de regeldruk dus positief zijn te noemen. Het college adviseert daarbij
om bij de evaluatie van het wetsvoorstel de gevolgen voor de (ervaren) regeldruk kwalitatief
en kwantitatief opnieuw in beeld te brengen. De regering neemt dit advies over (zie
paragraaf 7). Het dictum van het college luidde: indienen nadat met de adviespunten
rekening is gehouden. Met het overnemen van de twee adviezen is de regering van mening
dat op een zorgvuldige wijze invulling is gegeven aan het advies van het Adviescollege
toetsing regeldruk.
7. Evaluatiebepaling
In de eerste jaren na invoering van het wetsvoorstel zal de regering, in lijn met
het advies van het Adviescollege toetsing regeldruk, monitoren wat de effecten zijn
van het vereenvoudigde bekostigingsmodel voor het vo door het met regelmaat voeren
van gesprekken met de VO-raad. Hierbij tekent de regering wel aan dat er in de eerste
vijf jaar na invoering van dit wetsvoorstel (en in de periode daarna) ook sprake is
van andere ontwikkelingen, zoals leerlingendaling. Dergelijke ontwikkelingen hebben
soms grote invloed op de sector en maken dat het een ingewikkelde opgave kan zijn
om de effecten van de vereenvoudiging van de bekostiging in isolatie vast te stellen.
Vijf jaar na invoering van de vereenvoudigde bekostiging van het vo zal het wetsvoorstel
worden geëvalueerd. Dit is naar verwachting in 2026. De centrale vraag bij deze evaluatie
zal zijn of doelen van de vereenvoudiging van de bekostiging zijn behaald en of het
wetsvoorstel hiermee heeft geleid tot betere (meerjarige) financiële planning, minder
onbedoelde sturing op de onderwijsinhoud, lagere administratieve lasten en meer transparantie.
Hierbij zal specifieke aandacht zijn voor de werking van de vereenvoudigde bekostigingssystematiek
(wordt het ervaren als eenvoudig, is het kostenvolgend en werkt het zo min mogelijk
onbedoeld sturend?). Daarnaast zal bij deze evaluatie tevens ingegaan worden op een
aantal aanvullende onderdelen: de financiële consequenties van dit wetsvoorstel voor
schoolbesturen met een negatief herverdeeleffect, mogelijke ongewenste prikkels met
betrekking tot de vaste voet voor een nevenvestiging, de positie van tijdelijke nevenvestigingen,
de positie van de scholen in Caribisch Nederland en de ontwikkelingen op het gebied
van onderwijsaanbod. Bij dit laatste zal er, mede naar aanleiding van een ingediende
motie bij het VAO over het vereenvoudigde bekostigingsmodel (zie paragraaf 9), specifieke
aandacht zijn voor de spreiding van technische vmbo-profielen. Ook zal, naar aanleiding
van het advies van het Adviescollege toetsing regeldruk, bij de evaluatie ingegaan
worden op de gevolgen van het wetsvoorstel voor de (ervaren) regeldruk bij scholen
(zie paragraaf 6.2).
8. Advies en consultatie
In deze paragraaf wordt ingegaan op de diverse adviezen en consultaties die de regering
in het wetstraject heeft ontvangen. Daarbij zal met name worden aangegeven op welke
wijze hierop invulling is gegeven in het wetsvoorstel en daarbuiten.
8.1. Advies Onderwijsraad
De Onderwijsraad heeft op 15 december 2016 op verzoek van de regering advies uitgebracht
over verfijning van de voorgenomen vereenvoudiging van de bekostiging van het vo.
De vraag was of maatregelen nodig zijn om schoolbesturen in staat te stellen zorg
te dragen voor een voldoende aanbod, met specifieke aandacht voor het technisch vmbo.
Ook is de Onderwijsraad gevraagd de gevolgen van deze vereenvoudiging te bezien voor
het algehele onderwijsaanbod in het vo, met inachtneming van ontwikkelingen van leerlingenaantallen
en daarbij te reflecteren op de voor- en nadelen van invoering van een kleinescholentoeslag
in het vo. Het advies van de Onderwijsraad bestond uit drie hoofdlijnen: (1) waarborg
een regionale dekking van schoolsoorten en profielen, (2) enkele kwetsbare regio’s
verdienen bijzondere aandacht en (3) vmbo techniek verdient aandacht.22
De regering deelt deze drie aanbevelingen en heeft hier in en buiten het vereenvoudigde
bekostigingsmodel rekening mee gehouden. De hogere vaste voet voor de hoofdvestiging
van een school in het nieuwe bekostigingsmodel heeft een positieve invloed op het
herverdeeleffect van scholen met één vestiging. Dit is juist voor (brede) scholen
in dunbevolkte, kwetsbare regio’s een goede impuls en biedt een belangrijke randvoorwaarde
voor een regionaal dekkend onderwijsaanbod. Overigens is de regering van mening dat
een regionaal dekkend aanbod van schoolsoorten en (vmbo-)profielen alleen gewaarborgd
kan worden als schoolbesturen hier met een gezamenlijke inspanning voor zorgen. Zeker
in tijden van leerlingendaling is het in stand houden van individuele scholen geen
hoger doel. In sommige situaties kan het voor een robuust en toekomstbestending onderwijsaanbod
van belang zijn dat vestigingen en scholen worden samengevoegd of opgeheven.
Tegelijkertijd is de regering het met de Onderwijsraad eens dat het in bepaalde situaties,
zelfs na intensieve samenwerking, een grote uitdaging is om het onderwijsaanbod in
stand te houden. Het betreft enkele relatief kleine (brede) scholen die de laatste
voorziening vormen in een groot verzorgingsgebied en waarvan het voortbestaan mogelijk
in gevaar komt door de combinatie van leerlingendaling in combinatie met de vereenvoudiging
van de bekostiging. Deze kwetsbare situaties vragen dan ook om extra aandacht. Mede
naar aanleiding van het advies van de commissie-Dijkgraaf (zie paragraaf 6.1, 8.2
en 9) onderzoekt de regering in afstemming met de VO-raad en met DUO voor deze situaties
een passende maatregel.
Tot slot is de regering het met de Onderwijsraad eens dat het technisch vmbo aandacht
verdient. Op het technisch vmbo worden de vakmensen van morgen opgeleid, die van groot
belang zijn voor de maatschappij. De regering hecht grote waarde aan een dekkend aanbod
van technische vmbo-profielen en vindt dat daar voldoende middelen voor beschikbaar
moeten zijn. In lijn met het regeerakkoord investeert de regering, buiten de vereenvoudiging
van de bekostiging om, structureel € 100 miljoen per jaar extra in het technisch vmbo.
8.2. Internetconsultatie
Het wetsvoorstel heeft tussen 16 augustus 2018 en 28 september 2018 open gestaan voor
internetconsultatie. In deze zes weken zijn 30 reacties binnen gekomen. In deze periode
en in de periode daarna is een rekentool beschikbaar gesteld waarmee schoolbesturen
inzicht kunnen krijgen in het indicatieve herverdeeleffect voor hun situatie. De rekentool
maakt onderdeel uit van een speciaal voor het wetsvoorstel ingerichte website.23 Deze website biedt aanvullende informatie over de vereenvoudiging van de bekostiging.
In de internetconsultatie was het mogelijk om te reageren op de nieuwe bekostigingssystematiek
voor het vo (verwijzend naar het wetsvoorstel en memorie van toelichting) en het effect
hiervan voor individuele schoolbesturen (verwijzend naar de rekentool). Specifiek
is reactie gevraagd op drie vragen:
1) Is de beschrijving van het nieuwe bekostigingsmodel in het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting helder?
2) Zijn de voorgenomen criteria die aan vestigingen worden gesteld voordat zij in aanmerking
komen voor een vast bedrag duidelijk?
3) Biedt de rekentool u voor nu voldoende inzicht in de gevolgen van het nieuwe bekostigingsmodel
voor uw schoolbestuur?
Vrijwel alle reacties op deze drie vragen gaven aan dat het model helder is omschreven,
dat de criteria helder zijn en dat de rekentool een helder inzicht gaf. Tegelijkertijd
gaven ook veel respondenten aan dat zij zich zorgen maakten over de gevolgen van de
vereenvoudiging van de bekostiging voor hun situatie. De zorgen betroffen een aantal
punten:
• het vervallen van het bekostigingsvoordeel voor brede scholengemeenschappen, ook in
het kader van sociale cohesie en gelijke kansen;
• een negatief herverdeeleffect in het algemeen en de uitdaging om dit op te lossen
in te bedrijfsvoering, met name voor kleine, kwetsbare schoolbesturen;
• en de samenloop van een negatief herverdeeleffect met leerlingendaling.
In de huidige bekostiging krijgen brede scholengemeenschappen een hoge vaste voet
in de bekostiging voor personeel. Ook kennen brede scholengemeenschappen een gunstige
personele ratio, waardoor zij relatief meer fte’s bekostigd krijgen voor hetzelfde
aantal leerlingen dan andere scholen. Dit leidt ertoe dat een schoolbestuur voor een
vmbo-leerling op de ene school een ander bedrag aan bekostiging ontvangt dan voor
een vmbo-leerling op een andere school, terwijl er geen sprake is van reële kostenverschillen
tussen deze leerlingen. Bovendien is dit bekostigingsvoordeel in de huidige systematiek
ongericht. Het komt veelvuldig voor dat een school in naam breed is, maar het aanbod
op verschillende vestigingen heeft georganiseerd. In feite is er dan sprake van categoraal
onderwijs dat onterecht een voordeel ontvangt voor een breed aanbod. Vanuit de wens
tot een neutrale, niet-sturende bekostiging is het daarom een bewuste keuze geweest
om een model te ontwikkelen waarbij de hoogte van de bekostiging niet langer afhangt
van de soort school waar de leerlingen onderwijs op krijgen, maar wordt bepaald door
het type onderwijs dat zij volgen.
Dat neemt niet weg dat het oplossen van een negatief herverdeeleffect in de bedrijfsvoering
een grote uitdaging kan zijn voor schoolbesturen. Daarom gaat de invoering van het
nieuwe bekostigingsmodel gepaard met twee overgangsregelingen, waarmee schoolbesturen
gedurende meerdere jaren de tijd krijgen om naar de nieuwe hoogte van de bekostiging
toe te groeien. Bovendien krijgen scholen in het vereenvoudigde model een hogere vaste
voet voor de hoofdvestiging van een school, dan voor een nevenvestiging. Dit heeft
een positief effect op het herverdeeleffect van scholen met één vestiging.
Als het gaat om bevorderen van gelijke kansen in het vo onderneemt de regering al
diverse maatregelen. Hierover is de Tweede Kamer op 31 oktober 2018 geïnformeerd.24 Deze brief maakt duidelijk dat het bevorderen van gelijke kansen en sociale cohesie
afhangt van vele factoren en om een breed palet aan beleidsmaatregelen vraagt. Deze
maatregelen staan los van de keuze voor welke bekostigingssystematiek dan ook. Het
bevorderen van brede scholengemeenschappen is een beleidskeuze. Dit wetsvoorstel beoogt
een neutrale, niet-sturende basisbekostiging voor het vo. Voor beleidsmatige prioriteiten
zijn aanvullende bekostigingsregelingen het juiste instrument. Ook de huidige WVO
kent hiervoor al een juridische grondslag.
De regering is zich er van bewust dat een negatief herverdeeleffect in combinatie
met terugloop van het aantal leerlingen een grote opgave kan zijn voor schoolbesturen.
Mede om die reden heeft de regering tot twee keer toe gesproken met een afvaardiging
van zes krimpprovincies (Groningen, Friesland, Drenthe, Gelderland, Zeeland en Limburg)
over de samenloop van de vereenvoudiging van de bekostiging met leerlingendaling.
Deze gesprekken hebben laten zien dat deze samenloop met name een grote opgave is
als er sprake is van dunbevolktheid. In dunbevolkte gebieden zijn de samenwerkingsmogelijkheden
met andere scholen beperkt, omdat deze er vaak niet zijn. Juist omwille van de leefbaarheid
in dunbevolkte gebieden en de reisafstanden voor leerlingen is het wenselijk dat het
laatste (brede) aanbod in de regio behouden blijft. Ook de commissie-Dijkgraaf heeft
dit punt benadrukt in haar advies. Daarom onderzoekt de regering naar aanleiding van
de gevoerde gesprekken en het advies van de commissie-Dijkgraaf in afstemming met
de VO-raad en met DUO een maatregel om scholen in dunbevolkte gebieden te ondersteunen.
Zoals gezegd heeft deze maatregel geen betrekking op dit wetsvoorstel, maar betreft
dit flankerend beleid op het gebied van leerlingendaling. Hiermee heeft de regering
een goede randvoorwaarde gecreëerd voor invoering van het vereenvoudigde model. Mogelijke
negatieve herverdeeleffecten voor scholen in dunbevolkte gebieden worden door deze
maatregel gedempt.
8.3. Adviescollege toetsing regeldruk
In paragraaf 6.2 en 7 is ingegaan op de wijze waarop de regering in het wetsvoorstel
rekening heeft gehouden met de adviezen van het Adviescollege toetsing regeldruk.
9. AO en VAO vereenvoudiging bekostiging
Op 3 oktober 2018 vond in de Tweede Kamer een algemeen overleg plaats over de vereenvoudiging
van de bekostiging in het onderwijs. Tijdens dit debat heeft de Tweede Kamer, in lijn
met de reacties vanuit de internetconsultatie, steun uitgesproken om het aantal bekostigingsparameters
fors te reduceren. De noodzaak tot vereenvoudiging werd breed gedeeld. Gelijktijdig
sprak de Tweede Kamer haar zorgen uit over de effecten van de vereenvoudiging van
de bekostiging, met name voor (brede) scholen met vmbo en de samenloop met leerlingendaling.
Tijdens het debat, alsmede in een brief die voor het algemeen overleg naar de Tweede
Kamer is gestuurd, is aangegeven dat leerlingendaling een autonome ontwikkeling is,
die los staat van welke bekostigingssystematiek dan ook. Leerlingendaling is een urgent
thema, dat nu al noopt tot vergaande samenwerking tussen schoolbesturen, om op die
manier een dekkend en kwalitatief goed regionaal onderwijsaanbod te garanderen.25
Tegelijkertijd is in het debat aangegeven dat de gevolgen van de leerlingendaling
in combinatie met een negatief herverdeeleffect in sommige situaties kan leiden tot
problemen. In lijn daarmee vroeg de Tweede Kamer of er, door de leerlingendaling en
de herverdeeleffecten van de vereenvoudiging van de bekostiging, niet te veel kleine,
kwetsbare schoolbesturen dubbel zouden worden geraakt. In reactie daarop is aangegeven
dat er oog is voor deze problematiek en oplossingen hiervoor worden bezien in het
licht van de adviezen van de commissie-Dijkgraaf.
Op 1 november 2018 vond een voortgezet algemeen overleg over dit onderwerp plaats.
Tijdens dat debat zijn drie moties ingediend die later door de Tweede Kamer zijn aangenomen:
1) Een motie van Rog (CDA), Van Meenen (D66), Bruins (CU) en Westerveld (GL) die de regering
verzoekt samen met de VO-raad een adequate oplossing te zoeken voor de negatieve herverdeeleffecten
van (kleine) brede scholengemeenschappen (met unilocaties) in het vereenvoudigde bekostigingsmodel,
en daarbij rekening te houden met de specifieke problematiek van krimpregio’s.26
2) Een motie van Rog (CDA) en Bruins (CU) die de regering verzoekt (overwegende dat in
het vereenvoudigde bekostigingsmodel scholen in sommige situaties zouden kunnen besluiten
om te stoppen met het aanbieden van duurdere (technische) profielen; overwegende dat
Nederland een groot tekort aan vakmensen heeft, dat het kabinet juist 100 miljoen
investeert in het technisch onderwijs en dus belang hecht aan technische profielen)
dit aandachtspunt te betrekken bij de voorbereiding, vormgeving en evaluatie van het
wetsvoorstel Vereenvoudiging bekostiging voortgezet onderwijs, en de komende jaren
te monitoren hoe de spreiding van de technische vmbo-profielen en de leerlingenaantallen
daarbinnen zich ontwikkelen.27
3) Een motie van Kwint (SP), Van den Hul (PvdA) en Westerveld (GL) die de regering verzoekt
om een krimpcheck toe te passen op het wetsvoorstel.28
In reactie op de derde motie over de krimpcheck is aangegeven dat het hele wetstraject,
waaronder de internetconsultatie, de gesprekken met de VO-raad, het advies van de
Onderwijsraad en niet in de laatste plaats het advies van de commissie-Dijkgraaf heeft
er aan bij gedragen dat bij het ontwikkelen van het model goed is gekeken naar de
gevolgen van het vereenvoudigde bekostigingsmodel voor scholen in krimpregio’s. Ook
in krimpregio’s noopt de leerlingendaling tot adequate actie. In sommige situaties
is het noodzakelijk dat scholen en vestigingen worden samengevoegd of gesloten, juist
omwille van een robuust en toekomstbestending onderwijsaanbod. Het is echter niet
de bedoeling dat de vereenvoudiging van de bekostiging er toe leidt dat er in bepaalde
regio’s onderwijsaanbod verdwijnt, met lange reisafstanden voor leerlingen tot gevolg.
Met de maatregelen die in het vereenvoudigde bekostigingsmodel en daarbuiten zijn
genomen is de regering van mening dat er een gebalanceerd totaalpakket ligt, waarmee
het vereenvoudigde model goed in de sector kan landen.
In reactie op de tweede motie over de spreiding van technische vmbo-profielen is in
de evaluatiebepaling van dit wetsvoorstel (zie paragraaf 7) opgenomen dat de spreiding
van technische vmbo-profielen een expliciet aandachtspunt is bij de evaluatie van
het wetsvoorstel. Daarbij tekent de regering wel aan dat ook in de huidige bekostiging
geen onderscheid bestaat tussen de vmbo-profielen zorg, economie en techniek. De vereenvoudigde
bekostiging brengt hier geen verandering in. Daarbij monitort de regering de spreiding
van technische vmbo-profielen al in het kader van andere beleidstrajecten, zoals binnen
het accountmanagement leerlingendaling en de intensivering van € 100 miljoen voor
het technisch vmbo.
In reactie op de derde motie over de krimpcheck heeft de Minister aangegeven deze
breed te willen uitleggen. Het hele wetstraject, waaronder de internetconsultatie,
de gesprekken met de VO-raad, het advies van de Onderwijsraad en niet in de laatste
plaats het advies van de commissie-Dijkgraaf heeft er aan bij gedragen dat bij het
ontwikkelen van het model goed is gekeken naar de gevolgen van het vereenvoudigde
bekostigingsmodel voor scholen in krimpregio’s. Ook in krimpregio’s noopt de leerlingendaling
tot adequate actie. In sommige situaties is het noodzakelijk dat scholen en vestigingen
worden samengevoegd of gesloten, juist omwille van een robuust en toekomstbestending
onderwijsaanbod. Het is echter niet de bedoeling dat de vereenvoudiging van de bekostiging
er toe leidt dat er in bepaalde regio’s onderwijsaanbod verdwijnt, met lange reisafstanden
voor leerlingen tot gevolg. Met de maatregelen die in het vereenvoudigde bekostigingsmodel
en daarbuiten zijn genomen is de regering van mening dat er een gebalanceerd totaalpakket
ligt, waarmee het vereenvoudigde model goed in de sector kan landen.
10. Overgangsrecht en inwerkingtreding
Beoogd wordt de nieuwe bekostigingssystematiek voor het eerst toe te passen voor het
kalenderjaar 2021. In paragraaf 2.5 is ingegaan op de algemene overgangsregeling en
de specifieke overgangsregeling. De invoering van de vereenvoudigde bekostiging zal
gepaard gaan met een uitgebreide voorlichting en communicatie. Specifieke thema’s
hierin zijn de parameters van de nieuwe bekostiging, de indicatieve prijzen, de criteria
waar een vestiging aan moet voldoen voordat deze in aanmerking komt voor een vaste
voet en de overgangsregelingen.
11. Bijlagen bij de toelichting
Als bijlage bij deze toelichting zijn transponeringstabellen opgenomen van de betrokken
bekostigingsbepalingen van de WVO naar de door dit wetsvoorstel gewijzigde bepalingen
van die wetten en omgekeerd.
ARTIKELSGEWIJS
ARTIKEL I. WIJZIGING VAN DE WET OP HET VOORTGEZET ONDERWIJS
Artikel I, onderdelen A, E, I, J, K, L,M, O, P, Q, R, T, U, V, W, X, Y, Z, AA, BB,
CC en GG
De wijzigingen in deze onderdelen zijn alle van technische aard.
Artikel I, onderdeel B
In artikel I, onderdeel B, wordt in artikel 77, eerste lid, de eerste volzin opnieuw
vastgesteld. Deze wijziging is van technische aard. Het eerste lid is actiever geformuleerd
en daarmee eenvoudiger leesbaar. Het is meteen duidelijk dat het Rijk de scholen bekostigt
met inachtneming van de van toepassing zijnde artikelen.
Artikel I, onderdeel C
Artikel 78 wordt opnieuw vastgesteld. Door het invoeren van de vereenvoudiging bekostiging
in de WVO is het niet meer nodig in de WVO te regelen van welke kostensoorten er sprake
is. De kosten van scholen bevatten na de vereenvoudiging van de grondslagen van de
bekostiging de personeelskosten en de exploitatiekosten. Het nieuwe artikel 78 (algemene
bepaling bekostiging samenwerkingsverbanden) regelt de aanspraak van samenwerkingsverbanden
op bekostiging van het Rijk.
Artikel I, onderdeel D
Onderdeel D laat een aantal artikelen vervallen binnen Hoofdstuk II (Grondslagen van de genormeerde bekostiging) van de WVO, dat behoort tot Afdeling II van Titel III (Aanvang, grondslagen, wijze
en beëindiging der bekostiging). Dat wil niet zeggen dat deze artikelen in hun geheel
zullen verdwijnen. Ze komen grotendeels, zij het anders geformuleerd in verband met
de beoogde vereenvoudiging van de grondslagen van de bekostiging, terug in onderdeel
F (in de nieuw voorgestelde paragraaf 1).
Artikel I, onderdeel F (Gevolgen vereenvoudiging bekostiging)
In paragraaf 2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is ingegaan op
de achtergrond van de vereenvoudiging van de bekostiging in het voortgezet onderwijs.
In het vereenvoudigde model zijn de volgende zaken veranderd:
– de bekostiging voor personeel en exploitatie zijn samengevoegd;
– er wordt uitgegaan van een beperkt aantal prijzen per leerling, in plaats van veel
verschillende ratio’s, vaste voeten, gemiddelde personeelslasten en bedragen per leerling;
– er is geen verschil meer in bekostiging van onderwijsgevend personeel, onderwijsondersteunend
personeel en directie;
– er wordt voor de bekostiging geen onderscheid meer gemaakt tussen schoolsoortgroepen.
Deze wijzigingen zijn in de WVO vooral merkbaar doordat de artikelen voor personele
bekostiging en artikelen voor materiële bekostiging nu zijn gebundeld als het gaat
om berekeningsgrondslagen en aanvullende bekostiging. Daarnaast zijn de berekeningsgrondslagen
nu minder gedetailleerd in hun opbouw. Zoals in paragraaf 2.4 van het algemeen deel
van de memorie van toelichting is uiteengezet wordt de nieuwe bekostigingssystematiek
in het wetsvoorstel bepaald door vier factoren:
1. eenzelfde prijs voor alle leerlingen in de onderbouw, alle leerlingen in de bovenbouw
van het algemeen vormend onderwijs (vwo, havo, mavo alsmede de gemengde leerweg in
het vmbo);
2. een (hogere) prijs voor alle leerlingen in het praktijkonderwijs en leerlingen in
de bovenbouw van het vbo;
3. een vaste voet voor de hoofdvestiging van een school; en
4. een vaste voet voor de permanente nevenvestiging(en) van een school.
De prijzen zelf worden, net als nu nog het geval is, vastgelegd in een ministeriële
regeling. Deze wordt jaarlijks bijgesteld op basis van eventuele loon- en prijsontwikkelingen.
Ook worden er nadere regels gesteld om te bepalen welke leerlingen meetellen voor
de bekostiging, en over de criteria waaraan een vestiging moet voldoen om mee te tellen
voor een vaste voet. De bekostiging wordt per school vastgesteld, dus niet per bestuur.
Dit maakt materieel gezien niet uit. Het bestuur ontvangt alle bekostiging en kan
op grond van artikel 99 van de WVO met het totale budget schuiven. Dit zorgt ervoor
dat ook voor grotere besturen overzichtelijk is hoeveel bekostiging zij krijgen en
hoe deze is opgebouwd.
Artikel 79. Bekostiging scholen voor personeel en exploitatie
Dit artikel is in deze vorm nieuw. De berekening van de bekostiging voor personeel
en exploitatie is geregeld in één bepaling, die in de plaats komt van de artikelen 84
(deels), 84b, eerste tot en met vierde lid, 85, tweede lid, en 86 (deels) van de WVO.
Die combinatie in één bepaling ligt voor de hand omdat de berekening vereenvoudigd
wordt. Waar nu nog sprake is van diverse parameters die elk een onderdeel vormden
van een complexe berekening, is door dit wetsvoorstel sprake van een bedrag per leerling.
Daarmee hoeven die afzonderlijke parameters (zoals ratio’s) nu niet meer apart beschreven
te worden. Explicieter is (in het derde lid) bepaald op welke kosten van scholen paragraaf 1
betrekking heeft. Geschrapt is de verwijzing naar huisvestingskosten en inventariskosten.
De huisvestingskosten zijn geregeld in een afzonderlijk onderdeel van de WVO (titel
III, afdeling IA) en de inventariskosten lopen mee in paragraaf 1 onder de exploitatiekosten.
Eerste lid
Dit lid en artikel 79a, regelen hoe de basisbekostiging van scholen is opgebouwd.
Alle scholen ontvangen basisbekostiging. In aanvulling hierop kunnen bepaalde scholen
nog aanvullende bekostiging ontvangen. De basisbekostiging bestaat uit twee onderdelen:
een vast bedrag per vestiging waarop onderwijs wordt gegeven én een leerlingafhankelijk
deel. Het hanteren van een vast bedrag per vestiging doet recht aan de vaste kosten
die zo’n vestiging met zich brengt. Bij algemene maatregel van bestuur wordt geregeld
onder welke voorwaarden het bevoegd gezag van een vestiging in aanmerking komt voor
dit bedrag (bij vestigingen gaat het dus om «goedgekeurde» vestigingen). Het eerste
lid waarborgt dat de bekostiging zodanig moet worden vastgesteld dat zij voldoet aan
de redelijke behoefte van een in normale omstandigheden verkerende school. De uitdrukking
«redelijke behoeften» past bij het oogmerk om te voorzien in de behoeften van een
in normale omstandigheden verkerende school. Daarmee wordt dus geaccepteerd dat de
bekostigingssystematiek relatief globaal is en voorziet in de behoefte van de gemiddelde school.
Tweede lid
Het tweede lid regelt dat indien het bevoegd gezag op een adres vestigingen van verschillende
scholen heeft ondergebracht, de vaste voet slechts aan een school onder dat bestuur
op dat adres wordt verstrekt. Heeft een bestuur op een adres twee of meer vestigingen,
dan wordt alleen het bedrag van één vaste voet verstrekt. Het bevoegd gezag ontvangt
het bedrag voor de vaste voet en het is het bevoegd gezag dat dat bedrag vervolgens
verdeelt. Dit lid is in artikel 79 opgenomen om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen
te gaan.
Derde lid
Dit lid regelt dat de bekostiging die de artikelen 79 e.v. regelen, is bestemd voor
de kosten voor personeel en exploitatie van een school. De componenten van die kosten
zijn opgesomd in het vierde lid. In het derde lid is tevens de grondslag voor een
algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de bekostiging opgenomen. In dit
besluit zullen in ieder geval de hierboven in paragraaf 2.4 genoemde vier parameters
worden vastgelegd. Het gaat om de volgende parameters:
– een bedrag voor alle leerlingen in de onderbouw en voor alle leerlingen in de bovenbouw
van het algemeen vormend onderwijs (vwo, havo en mavo, alsmede de gemengde leerweg
in het vmbo);
– een bedrag voor alle leerlingen in het praktijkonderwijs en de leerlingen in de bovenbouw
van het vbo;
– een vaste voet voor de hoofdvestiging van een school; en
– een vaste voet voor de permanente nevenvestiging(en) van een school.
Vierde lid
In het vierde lid is specifiek geregeld voor welke kostencomponenten de bekostiging
is bedoeld. Zo blijft helder waar een school bekostiging voor krijgt. In de eerste
plaats zijn dat de personeelskosten in brede zin. Dus niet alleen de salariskosten,
maar ook de werkgeverslasten en de kosten voor bijvoorbeeld vervanging of inhuur van
personeel. In de tweede plaats betreft het exploitatiekosten in brede zin. Bij exploitatiekosten
gaat het om de jaarlijkse kosten voor onderhoud (inclusief bouwkundige aanpassingen)
van het gebouw en het terrein, energie- en waterverbruik, middelen, administratie,
beheer en bestuur, schoonmaak en publiekrechtelijke heffingen. De kosten die gemeenten
voor scholen maken zijn hier dus niet als zodanig benoemd, zie daarvoor elders in
de WVO, waar de huisvesting van scholen is geregeld. Vervallen zijn de onderdelen
a en b van het oorspronkelijke artikel 78 WVO. Het gaat dan om bekostiging voor huisvesting
en inventaris. Bij huisvestingskosten gaat het om nieuwbouw, de uitbreiding van een
bestaand gebouw of beschikbaarstelling van een ander bestaand gebouw. Inventariskosten
zijn de kosten voor de eerste aanschaf van leer- en hulpmiddelen en meubilair. De
kosten voor vervanging hiervan zijn voor de school. Met «aanpassingen van het gebouw
en terrein» kunnen zowel aanpassingen gericht op onderhoud van de binnenzijde, als
aanpassingen gericht op de buitenzijde van het gebouw worden bedoeld. Het gaat hier
niet om aanpassingen die gericht zijn op uitbreiding van het pand in verband van capaciteitstekort,
want die aanpassingen zijn de verantwoordelijkheid van de gemeente. Zie daarvoor verder
het afdeling IA huisvesting (artikel 76a tot en met 76w). De component leermiddelen
omvat zowel leer- en hulpmiddelen als apparatuur voor zover dit geen kosten van eerste
inrichting zijn. Dit laatste valt namelijk onder verantwoordelijkheid van de gemeente.
Ook ICT-middelen zijn in deze component begrepen.
Artikel 80. Bepalen van de hoogte van de bekostiging voor personeel en exploitatie
Dit artikel regelt hoe de hoogte van de bekostiging voor personeel en exploitatie
wordt berekend. Het komt in plaats van de artikelen 84 (deels) en 86 (deels) WVO.
Eerste lid
Dit lid waarborgt dat de bekostiging voldoet aan de redelijke behoefte van een in
normale omstandigheden verkerende school. De keuze die ooit is gemaakt voor het criterium
«redelijke behoefte» past bij het voorzien in de behoeften van een in normale omstandigheden verkerende
school. Daarmee is geaccepteerd dat het bekostigingssysteem gebaseerd is op het macroniveau
en voorziet in de behoefte van de gemiddelde school. Het is de verantwoordelijkheid
van de schoolbesturen om zo met de middelen om te gaan dat de inkomsten in balans
zijn en blijven met de uitgaven. Periodiek wordt beoordeeld of de bekostiging nog
voldoet aan de redelijke behoefte van een in normale omstandigheden verkerende school.
Tweede lid
Dit lid beschrijft dat de scholen voor praktijkonderwijs en scholen met leerwegondersteunend
onderwijs in aanvulling op de basisbekostiging ook nog een bedrag per leerling krijgen
indien die leerling is geïndiceerd door het samenwerkingsverband passend onderwijs.
Dit bedrag is bedoeld voor het bieden van extra ondersteuning.
Derde, vierde en vijfde lid
De bedragen per vestiging en per leerling (zie artikel 79, eerste lid, onderdelen
a en b) moeten bekend zijn voor 1 oktober van het jaar voorafgaand aan het kalenderjaar
waarop de bekostiging betrekking heeft. Dat geldt ook voor de aanvullende bedragen
voor scholen voor praktijkonderwijs en voor scholen met leerwegondersteunend onderwijs
(zie het tweede lid). Dit geeft scholen de gelegenheid om met deze bedragen rekening
te houden in hun begroting. De bedragen kunnen nog worden aangepast voor loon- en
prijsontwikkelingen (bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld over het
berekenen van de hoogte van de bekostiging).
Artikel 81. Teldatum aantal leerlingen en vestigingen meetellend voor berekening bekostiging
Dit artikel is in deze vorm nieuw. Het is ontleend aan het Bekostigingsbesluit WVO
voor wat betreft de teldatum. In dit artikel is geregeld dat de Minister voor de vaststelling
van de bekostiging, bedoeld in artikel 79, het aantal vestigingen in aanmerking neemt
waarvan op grond van artikel 79, eerste lid, is komen vast te staan dat zij voldoen
aan de voorwaarden om voor bekostiging in aanmerking komen. Ook neemt de Minister
in aanmerking de leerlingen die op 1 oktober van het jaar, voorafgaand aan het jaar
waarop de bekostiging betrekking heeft, als werkelijk schoolgaand aan de school stonden
ingeschreven. De overheveling van dit teldatumvoorschrift naar de WVO zelf is consistent
met de regels in de WVO over de bekostiging van de samenwerkingsverbanden (zie onder
meer de artikelen 84 en 90 (nieuwe nummering) WVO). In het Bekostigingsbesluit WVO
worden nog nadere regels gesteld over wat wordt verstaan onder «werkelijk schoolgaand»
en over de wijze waarop de leerlingentelling plaatsvindt. Dit besluit is op die onderdelen
gebaseerd op artikel 106, derde lid, waarin een grondslag is opgenomen om bij algemene
maatregel van bestuur nadere voorschriften te kunnen geven ter uitvoering van heel
afdeling II: Grondslagen en wijze der bekostiging.
Artikel 82. Verstrekken aanvullende bekostiging bij bijzondere ontwikkelingen
Dit artikel is in deze vorm nieuw. Het omvat een deel van de inhoud van de huidige
WVO-artikelen over aanvullende bekostiging (artikelen 85a en 89) voor scholen.
Bij bijzondere ontwikkelingen kan aanvullende bekostiging worden toegekend voor personeelskosten,
voor exploitatiekosten of voor beide. In praktijk zal het vrijwel altijd gaan om een
combinatie van beide.
Eerste lid
Dit lid biedt de grondslag voor een ministeriële regeling over toekenning van aanvullende
bekostiging. Het verstrekken van aanvullende bekostiging moet te maken hebben met
bijzondere ontwikkelingen in het voortgezet onderwijs. De ministeriële regeling kan
onder meer regels en voorschriften stellen over de toekenningsprocedure.
Tweede lid
Artikel 4:26, eerste lid, van de Awb schrijft voor dat het vaststellen van verdeelregels
gebeurt bij of krachtens wettelijk voorschrift. Daarom regelt het tweede lid expliciet
dat als sprake is van een bekostigingsplafond, een ministeriële regeling verdeelregels
zal vaststellen die bepalen hoe de middelen worden verdeeld indien het plafond wordt
overschreden en hoe de verdeling is als het plafond niet wordt overschreden.
Artikel 83. Aanvraag en verstrekken aanvullende bekostiging bij bijzondere omstandigheden
Dit artikel is in deze vorm nieuw. Het omvat een deel van de inhoud van de huidige
WVO-artikelen over aanvullende bekostiging (85a en 89) voor scholen. Artikel 83 gaat
over bijzondere omstandigheden. Bij bijzondere omstandigheden is er sprake van ontwikkelingen
op schoolniveau, bij bijzondere ontwikkelingen gaat het om ontwikkelingen in het voorgezet
onderwijs.
Eerste en tweede lid
Het eerste lid bepaalt dat de Minister ook in individuele gevallen op aanvraag van
een bevoegd gezag aanvullende bekostiging kan verstrekken voor personeelskosten of
voor exploitatiekosten. Aanvullende bekostiging kan alleen maar worden verstrekt als
sprake is van bijzondere omstandigheden aan een school die het bevoegd gezag niet
kon voorzien en waardoor een aanvulling nodig is op de gewone bekostiging.
De verstrekking van deze aanvullende bekostiging vindt altijd op individuele basis
plaats en wordt van geval tot geval bezien. Naast de aard van de omstandigheden, kan
ook de financiële situatie waarin de school verkeert worden meegenomen in de afweging
(scholen moeten er in beginsel zelf zorg voor dragen dat de inkomsten en uitgaven
meerjarig in balans zijn). Aan de verstrekking van aanvullende bekostiging kan de
Minister verplichtingen verbinden.
Derde lid
De aanvraag door het bevoegd gezag moet worden ingediend in het kalenderjaar waarin
de bijzondere omstandigheden zich voor het eerst voordoen. Een school kan geen aanvraag
met terugwerkende kracht indienen voor eerdere jaren. De beslistermijn op aanvragen
van het bevoegd gezag is vier maanden. Deze termijn is langer dan gebruikelijk (de
Awb stelt een termijn van acht weken), en kan worden verlengd. In praktijk blijkt
dat het onderzoek naar de aard van de bijzondere omstandigheden om te komen tot een
zorgvuldige afweging van belangen meer tijd vergt dan de gewone Awb-termijn.
Vierde lid
Artikel 4:26, eerste lid, van de Awb schrijft voor dat het vaststellen van verdeelregels
gebeurt bij of krachtens wettelijk voorschrift. Daarom regelt het vierde lid expliciet
dat in geval sprake is van een bekostigingsplafond, een ministeriële regeling verdeelregels
zal vaststellen die bepalen hoe de middelen worden verdeeld indien het plafond wordt
overschreden en hoe de verdeling plaatsvindt als het plafond niet wordt overschreden.
Artikel I, onderdelen G, H en N
Zoals in de onderdelen E en F een nieuwe paragraaf 1 wordt voorzien voor de grondslag
van de bekostiging van scholen, wordt in de onderdelen G, H en N een nieuwe paragraaf 2
voorzien voor de grondslag van de bekostiging van samenwerkingsverbanden.
Onderdeel G voorziet de nieuwe paragraaf van een opschrift.
Onderdeel H voegt de artikelen over de samenwerkingsverbanden die tot nu tot waren opgenomen
in de oude paragraaf 2 (Grondslag bekostiging personeelskosten) in de nieuwe paragraaf 2
(Grondslag bekostiging personeel en exploitatie samenwerkingsverbanden) in.
Onderdeel N voegt de artikelen over de samenwerkingsverbanden die tot nu toe waren opgenomen
in de oude paragraaf 3 (Grondslag bekostiging exploitatiekosten) eveneens in de nieuwe
paragraaf 2 in.
Artikel I, onderdeel S
Paragraaf 2, Bekostiging personeels- en exploitatiekosten, kan komen te vervallen.
Artikel 96d is een overbodig artikel. De inhoud van dit artikel is al geregeld in
de artikelen 77 en verder van deze wet.
Artikel I, onderdeel W
Artikel 96i betreffende de overschrijdingsregeling ten behoeve van bijzondere scholen
wordt in onderdeel W in technisch opzicht aangepast aan de vereenvoudiging bekostiging
VO.
Artikel I, onderdelen DD en EE
De artikelen 118w en 118x van de WVO hebben betrekking op respectievelijk de bekostiging
voor personeelskosten en exploitatiekosten met betrekking tot leerwegondersteunend
onderwijs. Deze bepalingen worden nu samengevoegd tot één nieuw artikel 118w over
de bekostiging van de kosten voor zowel personeel als exploitatie. Daarbij is de bepaling
redactioneel aangepast.
Artikel I, onderdeel FF
In artikel 118ff wordt het overgangsrecht in het kader van het toegroeien naar de
nieuwe bekostiging geregeld. In paragraaf 6 van het algemeen deel van de memorie van
toelichting is in algemene zin ingegaan op de algemene overgangsregeling en de specifieke
overgangsregeling. Dit overgangsartikel geldt niet voor de scholen die vallen onder
de Beleidsregel uitzonderingsscholen VO 2013. Deze scholen gaan er immer niet op achteruit.
De bekostiging voor deze scholen groeit, net als de scholen op Caribisch Nederland,
in één keer toe naar de nieuwe hoogte van de bekostiging.
De nieuwe bekostigingssystematiek wordt voor het eerst toegepast in het kalenderjaar
2021. Daarbij wordt voor de éénmalige bepaling van het herverdeeleffect (per bevoegd
gezag) uitgegaan van de telgegevens van 1 oktober 2020. In artikel 118ff is de algemene
overgangssystematiek geregeld in het eerste, tweede en derde lid, waarbij is vastgelegd
dat in vier jaar tijd wordt toegegroeid naar de nieuwe bekostigingssystematiek. Allereerst
wordt op basis van de oude systematiek berekend wat de hoogte van de oude basisbekostiging was (op basis van de huidige artikelen 84, 84b, 85 en 86). Bij de vaststelling
van de hoogte van de basisbekostiging worden ook de vaste budgetten die nu op vestigingsniveau
worden verstrekt voor nevenvestigingen met spreidingsnoodzaak meegenomen. In de nieuwe
systematiek is dit bedrag meegenomen in de basisbekostiging, omdat wordt overgestapt
op een vast budget op vestigingsniveau in plaats van op schoolniveau. Dit totale budget
wordt vervolgens herrekend volgens de vereenvoudigde bekostigingssystematiek. Dit
wordt vergeleken met de hoogte van de nieuwe basisbekostiging (na herrekening). Hierdoor
wordt éénmalig het financiële herverdeeleffect, uitgedrukt in procenten en in euro’s,
inzichtelijk van de herverdeling door de vereenvoudigde basisbekostiging.
Het herverdeeleffect wordt in vier jaar tijd in gelijke stappen op- en afgebouwd volgens
het ritme 80%-60%-40%-20%. In het vijfde jaar krijgen alle besturen de bekostiging
volgens de nieuwe bekostigingssystematiek. In artikel 118ff, vierde lid, is daarnaast
nog geregeld dat de besturen met negatieve herverdeeleffecten van 3% of meer naast
de algemene overgangsregeling van artikel 118ff, eerste, tweede en derde lid, recht
hebben op een specifieke overgangsregeling van vijf jaar om de teruggang in de bekostiging
te temporiseren. Deze besturen krijgen zodoende tijd en ruimte om toe te groeien naar
de nieuwe bekostigingssystematiek. De specifieke overgangsregeling corrigeert bovenop
de algemene overgangsregeling het verschil tussen het werkelijke herverdeeleffect
en een negatief effect van 3% of meer, maar zal in elk geval niet meer compenseren
dan tot 100% van de bekostiging die besturen zouden krijgen volgens de oude bekostigingssystematiek.
Het gaat hierbij dus om het verschil tussen de bekostiging die besturen volgens de
oude bekostigingssystematiek zouden krijgen en de bekostiging op grond van de nieuwe
systematiek. In het vijfde jaar wordt nog éénmalig niet meer dan de helft tussen het
werkelijke herverdeeleffect (zie het tweede lid) en een negatief effect van 3% of
meer gecompenseerd. In het zesde jaar krijgen besturen de volledige bekostiging volgens
de nieuwe bekostigingssystematiek.
Bij de vaststelling van de oude en de nieuwe bekostiging wordt rekening gehouden met
de loon- en prijsontwikkelingen volgens bij regels die daarvoor zijn vastgesteld bij
ministeriële regeling. Dit voor zover ’s Rijks financiën dit toelaten.
Artikel I, onderdeel HH
In artikel 123d is, conform de Aanwijzingen voor de Regelgeving, geregeld dat binnen
vijf jaar na inwerkingtreding een evaluatie naar de Staten-Generaal wordt gestuurd
over de doeltreffendheid en de effecten van de vereenvoudiging van de grondslagen
van de bekostiging. Voor verdere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 7 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting.
ARTIKEL II. WIJZIGING VAN DE WET VOORTGEZET ONDERWIJS BES
De wijzigingen die dit wetsvoorstel aanbrengt in de Wet voortgezet onderwijs BES (WVO
BES) komen grotendeels overeen met de wijzigingen die in de overeenkomstige artikelen
van de WVO worden aangebracht. Voor de toelichting bij de verschillende onderdelen
van artikel II wordt hieronder dan ook meestal verwezen naar de toelichting bij de
overeenkomstige artikelen van de WVO. Hierbij wordt opgemerkt dat voor de bekostiging
op Caribisch Nederland geen overgangsregeling wordt getroffen. Zoals is uiteengezet
in paragraaf 2.6 zal voor de scholen op Caribisch Nederland gelden dat een eventueel
negatief herverdeeleffect structureel zal worden gecompenseerd. Dit in verband met
het uitzonderlijke karakter van deze scholen.
Artikel II, onderdeel A
Voor de toelichting op deze wijziging wordt verwezen naar de toelichting op artikel 77
WVO (artikel I, onderdeel B).
Artikel II, onderdelen B, C, E, F, H en I
De wijzigingen in deze onderdelen zijn alle van technische aard.
Artikel II, onderdeel D
Voor de toelichting op deze wijziging wordt verwezen naar de toelichting op de artikelen 79
tot en met 83 WVO (artikel I, onderdeel F).
Over artikel 153 geldt allereerst dat de bekostiging aan de eilanden in Caribisch
Nederland zal worden verstrekt in een andere valuta dan in Europees Nederland. Dit
zal blijken uit de gepubliceerde prijzen in de regelingen, waarnaar in het tweede
en vijfde lid wordt verwezen. Over het derde lid (verstrekken aanvullende bekostiging
bij bijzondere ontwikkelingen) kan het volgende worden opgemerkt. Het derde lid bevat
de grondslag voor aanvullende bekostiging, waarvoor de regels bij algemene maatregel
van bestuur worden gegeven. Het gaat hier om aanvullende bekostiging voor normale
omstandigheden die specifiek van toepassing zijn op de BES-eilanden, zodat recht kan
worden gedaan aan wisselende behoeftes van de verschillende eilanden ten opzichte
van Europees Nederland en ten opzichte van elkaar. Hierbij kan bijvoorbeeld worden
gedacht aan de prijspeilontwikkeling, maar ook aan de specifieke behoeften van de
leerlingenpopulatie op deze eilanden.
Artikel II, onderdeel G
Voor de toelichting op deze wijziging wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 96i
WVO (artikel I, onderdeel W).
Artikel II, onderdeel J
Artikel 207 regelt de overgang van de aanspraak op bekostiging op het tijdstip van
de inwerkingtreding van de desbetreffende bepalingen. Scholen in de zin van de Landsverordening
voortgezet onderwijs die tot dat tijdstip bekostigd werden, behouden de aanspraak
daarop op grond van de WVO BES vanaf dat tijdstip. In dit artikel wordt de Saba Comprehensive
School en de Gwendoline van Putten School aangemerkt als inrichting voor voortgezet
onderwijs. Deze aanduiding heeft een tijdelijk karakter: op een later tijdstip zal
de school worden aangemerkt als school waarin voortgezet onderwijs als bedoeld in
artikel 6, onderdelen a tot en met d, zal worden verzorgd. Op dat moment zal worden
bezien of het een school of een scholengemeenschap betreft.
Vanaf 1 januari 2021 kunnen, met uitzondering van de Saba Comprehensive School en
de Gwendoline van Putten School, de scholen in de zin van de Landsverordening worden
beschouwd als scholen in de zin van de Wet op het voortgezet onderwijs. De bekostiging
van deze scholen zal, conform de WVO, op grond van de WVO BES gebeuren. Daarmee kunnen
de onderdelen a, b en c van artikel 207 komen te vervallen. Van belang is om aan te
geven voor personeel van de scholen in Caribisch Nederland de Ambtenarenwet BES van
toepassing is of van overeenkomstige toepassing. Om deze reden wordt in artikel 152,
vierde lid, onderdeel c, bepaald dat de bekostiging aan scholen wordt verstrekt wegens
voorschriften die bij of krachtens de Ambtenarenwet BES zijn gegeven.
Artikel II, onderdeel K
Artikel 209 (overgangsgrondslag bekostiging) kan komen te vervallen. Dit artikel voorzag
in een overgangstraject naar de lumpsumbekostiging die ook in het Europees Nederland
wordt gehanteerd. Gedurende de eerste jaren is de bekostiging van de scholen op Caribisch
Nederland deels vormgegeven op basis van de bekostigingsregels die ook in Europees
Nederland golden. De bekostiging is daardoor grotendeels gebaseerd op een model dat
zeer sterk overeenkomt met de bekostiging in Europees Nederland, maar is op basis
van advies van ABD Interim aangevuld met een aantal aanvullingen op de bekostiging
die voor deze specifieke scholen noodzakelijk werden geacht (Eindadvies bekostiging en financial governance CN-onderwijs29). Met de overgang naar de vereenvoudigde bekostiging met ingang van 1 januari 2021
is deze overgangsbepaling niet meer nodig, aangezien de basis- en aanvullende bekostiging
wordt vastgelegd in de wet en onderliggende regelgeving.
Artikel II, onderdeel L
Voor de toelichting op deze wijziging wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 123d
WVO (artikel I, onderdeel HH) en paragraaf 7 van het algemeen deel van de memorie
van toelichting.
Artikel III
In artikel III wordt hoofdstuk 2, planning en bekostiging beroepsonderwijs, aangepast.
Zoals in het algemeen deel van de memorie van toelichting al is aangegeven, verzorgen
vo-scholen in Caribisch Nederland ook middelbaar beroepsonderwijs. Met de wijziging
van de Wet educatie en beroepsonderwijs BES (WEB BES) wordt de bekostiging van het
middelbaar beroepsonderwijs inhoudelijk gelijk getrokken met de WVO BES. Dat betekent
dat de deelnemers worden bekostigd als ware het vo-leerlingen, ze blijven alleen deelnemers
in de zin van de WEB BES. De bekostiging gebeurt nu op grond van artikel 11.1a van
de WEB BES, een overgangsregeling bekostiging. Dit is nader uitgewerkt in het Uitvoeringsbesluit
WEB BES. Aangezien de bekostiging van de mbo-instellingen op gelijke wijze plaatsvindt
als de bekostiging van de vo-scholen, worden de grondslagen van de vereenvoudiging
van de bekostiging VO ook meegenomen in de WEB BES. In artikel III worden de bekostigingsartikelen
in de WEB BES zoveel mogelijk aangepast conform de bekostigingsbepalingen in de WVO
BES. Het gaat hierbij om de artikelen 2.1.1, 2.1.2, 2.2.1, 2.2.2,een nieuw artikel 2.2.3a,
2.2.5 en een nieuw artikel 11.6g. Met de wijziging van deze artikelen en het opnemen
van de nieuwe artikelen wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de uitgangspunten van
de vereenvoudiging bekostiging VO. Met deze aanpassing wordt de praktijk die is ontstaan
op grond van de overgangsbepaling in de WEB BES opgenomen. In artikel 2.1.1 is de
bevoegdheid van de Minister geregeld om een beroepsopleiding voor bekostiging in aanmerking
te brengen. De eilandsraad dient daarvoor gehoord te worden, voordat de Minister tot
een besluit komt. In het eerste lid is het begrip studiejaar vervangen door kalenderjaar.
Dat betekent dat de bekostigingsaanspraak voor een opleiding die in 2020 wordt aangeboden,
dient ruim voor 1 oktober 2019 zijn goedgekeurd. De teldatum 1 oktober wordt namelijk
door DUO gehanteerd voor de vaststelling van de bekostigingsaanspraak voor het daaropvolgend
kalenderjaar. In het gewijzigde artikel 2.2.5 is geregeld dat jaarlijks in december
aan elke instelling wordt gemaakt welke rijksbijdrage voor het daaropvolgende kalenderjaar
wordt verstrekt. De grootste inhoudelijke aanpassing betreft artikel 2.2.1 van de
WEB BES. Daar worden drie nieuwe leden ingevoegd, het tweede lid, onderdelen a en
b, en het derde en vierde lid. Deze leden betreffen nieuwe bepalingen die conform
de WVO BES worden overgenomen. Over artikel 2.2.1, derde lid, kan worden opgemerkt
dat de hele school een vaste voet ontvangt en dat daarbij geen onderscheid wordt gemaakt
tussen het vo-deel en het mbo-deel. Artikel 2.2.1, vierde lid, onderdeel h, in koop
van diensten, betekent bijvoorbeeld de inkoop van examens en begeleiding. En met het
aanpassen van artikel 2.2.1, eerste lid, wordt aangesloten bij de bekostigingssystematiek
van het VO, waarbij sprake is van een open einde regeling in plaats van bekostigen
volgens een vast budget, zoals het geval is bij de bekostiging van het mbo. In artikel 2.2.2
is het derde lid, over de bekostiging van de voorbereidende en ondersteunende activiteiten
ter bevordering van het kunnen doorstromen in en met gunstig gevolg voltooien van
een opleiding, wordt geschrapt. Dit omdat deze ondersteuning mee loopt in de basisbekostiging.
Over de verhouding tussen artikel 2.2.2, derde en zesde lid, kan nog het volgende
worden opgemerkt. In het derde lid worden de bedragen bij ministeriële regeling vastgesteld
die per leerweg kunnen verschillen. In het zesde lid is de maatstaf opgenomen die
gebruikt wordt bij de berekening van de rijksbijdrage verschillend kan worden vastgesteld
voor opleidingen die worden verzorgd door een instelling die deel uitmaakt van een
scholengemeenschap als bedoeld in artikel 122a van de Wet voortgezet onderwijs BES
(Kamerstukken II 2009/10, 32 419, nr. 3, p. 38). Voor de toelichting op de evaluatiebepaling wordt verwezen naar paragraaf 7
van het algemeen deel van de memorie van toelichting.
Artikelen IV, V en VI
In de artikelen IV, V en VI zijn technische wijzigingen in de nummering van artikelen
uit de WVO opgenomen in respectievelijk de Wet op de expertisecentra, de Wet educatie
en beroepsonderwijs en de Wet op het onderwijstoezicht.
Artikel VII
In artikel 69, eerste lid, van de Wet algemene regels herindeling wordt verwezen naar
de artikelen 88 en 89 van de WVO. Deze verwijzingen zijn echter achterhaald. Bedoeld
is te verwijzen naar de overschrijdingsregeling, die op dit moment in titel III, afdeling II,
hoofdstuk III, paragraaf 7 (de artikelen 96i tot en met 96k) van de WVO te vinden
is. Met de voorgestelde wijziging wordt in artikel 69, eerste lid, van de Wet algemene
regels herindeling verwezen naar de juiste artikel(led)en in de WVO.
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob
Bijlage 1, behorende bij de memorie van toelichting op de Wet vereenvoudiging grondslagen
bekostiging vo-scholen.
Transponeringstabel van de artikelen van titel III, afdeling II, hoofdstuk II, WVO
betrokken bij de vereenvoudiging van de bekostiging van oud -> nieuw
Artikel WVO oud
Lid/ onderdeel
Nieuwe bepalingen bekostiging
Lid/ onderdeel
Opmerkingen
84
Lid 1 t/m 3
79 en 80
84
Lid 4
79a
Lid 2
84b
Lid 1
79
Lid 4, onderdeel c
84b
Lid 2
80
Lid 3
85
Lid 1 en 3
80
Lid 3
85
Lid 2
79
Lid 4, onderdelen a en b
85a
Lid 1 en 4
82
85a
Lid 2, 3 en 5
83
85b
84
85b1
85
85c
86
85c1
87
85d
88
86
Lid 1
79
Lid 4, onderdelen d t/m j
86
Lid 2
80
Lid 1
86
Lid 3, onderdelen a, b en c, lid 4
79
Lid 1
86
Lid 3, onderdeel d
80
Lid 2
86
Lid 5
80
Lid 3 en 4
86
Lid 6
80
Lid 5
-
81
Nieuw, artikel over teldatum komt uit Bekostigingsbesluit WVO
89
Lid 1
82
89
Lid 2, 3 en 4
83
89a
89
89a1
90
89b
91
89b1
92
Bijlage 2, behorende bij de memorie van toelichting op de Wet vereenvoudiging grondslagen
bekostiging vo-scholen.
Transponeringstabel van de artikelen van titel III, afdeling II, hoofdstuk II, WVO
betrokken bij de vereenvoudiging van de bekostiging van nieuw -> oud
Nieuwe bepalingen bekostiging
Lid/ onderdeel
Art. WVO
oud
Lid/ onderdeel
Opmerkingen
79
Lid 1 (deels)
84
79
Lid 1 (deels)
86
Lid 3, onderdelen a, b en c, en lid 4
79
Lid 2
–
Nieuw, voorkomen misbruik/ oneigenlijk gebruik
79
Lid 3
78
79
Lid 4, onderdelen a en c
85
Lid 2
79
Lid 4, onderdeel b
84b
Lid 4
79
Lid 4, onderdelen d t/m j
86
Lid 1
79a
84, vierde lid
80
Lid 1
86
Lid 2
80
Lid 2 (deels)
84
Lid 4
80
Lid 2 (deels)
86
Lid 3, onderdeel d
80
Lid 3 en 4
86
Lid 5
80
Lid 5
86
Lid 6
81
–
Nieuw, artikel over teldatum komt uit Inrichtingsbesluit WVO
82 (deels)
85a
Lid 1 en 4
82 (deels)
89
Lid 1
83 (deels)
85a
Lid 2, 3 en 5
83 (deels)
89
Lid 2, 3 en 4
84
85b
85
85b1
86
85c
87
85c1
88
85d
89
89a
90
89a1
91
89b
92
89b1
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A. Slob, minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 32 | Voor |
| PVV | 20 | Voor |
| CDA | 19 | Voor |
| D66 | 19 | Voor |
| GroenLinks | 14 | Voor |
| SP | 14 | Voor |
| PvdA | 9 | Voor |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| PvdD | 4 | Voor |
| 50PLUS | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| FVD | 2 | Voor |
| Groep Krol/vKA | 2 | Voor |
| Van Haga | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.