Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 6 juni 2019 en het nader rapport d.d. 26 november 2019, aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 15 januari, 2019, no. 2019000046, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet tot wijziging van een aantal onderwijswetten in verband met verduidelijking van
de burgerschapsopdracht aan scholen in het funderend onderwijs, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in aanpassing van de huidige bepaling over de burgerschapsopdracht
in de onderwijswetten voor het primair, speciaal en voortgezet onderwijs. Deze aanpassing
strekt ertoe de burgerschapsopdracht van het onderwijs en de uitgangspunten die daarbij
gelden te verduidelijken. Voorts krijgt de burgerschapsopdracht een meer verplichtend
karakter. Ten slotte wordt voorzien in een zorgplicht voor het bevoegd gezag ten aanzien
van de schoolcultuur.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van de voorgestelde
wetswijziging en de noodzaak om de burgerschapsopdracht in het funderend onderwijs
in artikel 8, derde lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO)2 te verduidelijken. Zij merkt op dat de voorgenomen invulling en aanscherping van
het burgerschapsonderwijs geplaatst moet worden in een spanningsveld tussen diverse
grondrechten. De wijze waarop in dit spanningsveld een evenwicht wordt gevonden is
in de eerste plaats aan de scholen zelf. Dit betekent dat het toezicht door de inspectie
op de vaardighedencomponent en de zorgplicht voor de schoolcultuur een terughoudend
karakter moet hebben. Dit toezicht dient vooral betrekking te hebben op de vraag of
scholen in voldoende mate verantwoording afleggen over de wijze waarop zij aan deze
aspecten van het burgerschapsonderwijs vormgeven en niet op de keuzes die de scholen
daarbij maken.

De Afdeling acht de zorgplicht voor het bevoegd gezag, geformuleerd in artikel 8,
lid 3a, van de WPO te onbepaald, mede in het licht van het hiervoor genoemde spanningsveld
waarbinnen die plicht moet worden ingevuld. Zij adviseert daarom de voorgestelde zorgplicht
te vervangen door een verplichting voor het bevoegd gezag om verantwoording af te
leggen over de wijze waarop zij zorgdragen voor een klimaat waarin leerlingen en bij
het onderwijs betrokken personeel gestimuleerd worden om te handelen in overeenstemming
met de waarden van de democratische rechtsstaat. Ook het inspectietoezicht op de naleving
van deze bepaling dient terughoudend te zijn. In verband met deze opmerkingen adviseert
de Afdeling tot aanpassing van onderdelen van de tekst en toelichting bij het wetsvoorstel.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 januari 2019, nr. 2019000046,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 6 juni 2019, nr. W05.19.0014/I, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van de voorgestelde
wetswijziging en de noodzaak om de burgerschapsopdracht in het funderend onderwijs
te verduidelijken. De Afdeling heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert
daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal
wordt ingediend.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel gewijzigd en is
de memorie van toelichting op een aantal punten aangevuld en verduidelijkt.

1. Strekking en doelstelling van de voorgestelde wetswijziging

In de voorgestelde bepaling is opgenomen dat het onderwijs actief burgerschap en sociale
cohesie moet bevorderen, op een doelgerichte en samenhangende wijze.3 Vervolgens wordt een gemeenschappelijke kern geformuleerd, waarop het onderwijs zich
in ieder geval herkenbaar richt. Het betreft «het bijbrengen van respect voor en kennis
van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, zoals verankerd in de Grondwet,
en de universeel geldende fundamentele rechten en vrijheden van de mens» en «het ontwikkelen
van sociale en maatschappelijke competenties die de leerling in staat stellen deel
uit te maken van en bij te dragen aan de pluriforme, democratische Nederlandse samenleving».
Daarnaast is een zorgplicht ten aanzien van de schoolcultuur opgenomen: het bevoegd
gezag moet zorg dragen voor een cultuur waarin alle bij het aanbieden van onderwijs
betrokken personen, in hun uitingen handelen in overeenstemming met de basiswaarden
van de democratische rechtsstaat en de mensenrechten. Ten slotte krijgt het bevoegd
gezag de plicht om een omgeving te creëren waarin leerlingen worden gestimuleerd om
actief met de omgang met deze waarden te oefenen.4

2. Belang van de voorgestelde wetswijziging

De regering wil met het wetsvoorstel de burgerschapsopdracht voor het onderwijs verhelderen
en een meer verplichtend karakter geven. Gelet op de huidige maatschappelijke omstandigheden
en gezien de open, relatief vrijblijvende wettelijke opdracht zoals deze sinds 2006
luidt, acht de Afdeling dat begrijpelijk en gerechtvaardigd.5

De huidige wettelijke opdracht houdt in dat scholen gestalte moeten geven aan de daarin
genoemde aspecten van integratie, maar laat conform het uitgangspunt van de vrijheid
van onderwijs zoals vastgelegd in artikel 23 van de Grondwet aan scholen veel ruimte.6 De huidige burgerschapsopdracht houdt in dat scholen slechts met die opdracht in
strijd handelen indien zij «op geen enkele wijze wensen gestalte [te] geven aan deze
integratiedoelstellingen».7

In 2012 stelde de Onderwijsraad dat deze formulering van de burgerschapsopdracht aan
scholen te weinig een inhoudelijk kompas biedt om hun burgerschapsonderwijs vorm te
geven.8 In zijn advies over de consultatieversie van het voorliggende wetsvoorstel wijst
de Onderwijsraad erop dat veel scholen zoekende zijn als het gaat om het antwoord
op de vragen wat burgerschap betekent en hoe zij daaraan invulling kunnen geven. Een
duidelijke, wettelijke opdracht zou hierbij behulpzaam zijn, aldus de Onderwijsraad.9

Daarnaast maken ontwikkelingen in de samenleving het begrijpelijk dat de regering
tot dit wetsvoorstel is gekomen. Zo wijst de Inspectie van het Onderwijs erop dat
de maatschappelijke betekenis van adequaat burgerschapsonderwijs toeneemt, omdat gevoelens
van onzekerheid op het sociaal-economische en sociaal-culturele domein, maatschappelijke
tegenstellingen en vragen rond integratie en diversiteit steeds meer druk lijken te
zetten op de samenleving.10 De Onderwijsraad constateert zorgen omtrent individuen die zich in sterke mate identificeren
met antidemocratische gemeenschappen ten koste van identificatie met de samenleving
als geheel, en benadrukt in dit verband nog eens het belang van burgerschapsonderwijs.11 Voorts vraagt de commissie-Remkes in haar eindrapport aandacht voor een betere inbedding
van democratisch burgerschap ter versterking van het parlementair stelsel, waaraan
wat haar betreft invulling moet worden gegeven door de positie van de vakken staatsinrichting,
maatschappijleer en geschiedenis in het voortgezet onderwijs te versterken.12

Met de regering is de Afdeling van oordeel dat burgerschapsvorming in het onderwijs
van groot belang is. Gelet op de vrijblijvendheid van de huidige wettekst en in het
licht van de geschetste ontwikkelingen in de samenleving, onderschrijft zij het streven
gericht op het verduidelijken en meer verplichtend maken van de burgerschapsopdracht.

3. Uitgangspunten bij de aanscherping van de burgerschapsopdracht

Het verduidelijken en meer verplichtend maken van de burgerschapsopdracht dient plaats
te vinden tegen de achtergrond van de pluriformiteit die, zoals in de memorie van
toelichting terecht wordt onderkend,13 een wezenskenmerk vormt van de democratische rechtsstaat. Dit wezenskenmerk vindt
uitdrukkelijke waarborging in de Nederlandse constitutionele rechtsorde door de grondwettelijke
gelijkheidsnormen,14 de klassieke vrijheidsrechten in hoofdstuk 1 van de Grondwet, en de neutraliteit
van de overheid.15

Deze pluriformiteit vindt voor het onderwijs een specifieke waarborg in artikel 23
van de Grondwet. Dit artikel wordt in het wetsvoorstel als uitgangspunt genomen bij
de beoogde verduidelijking van de burgerschapsopdracht.16 In deze grondwetsbepaling wordt de bevoegdheid van de overheid met betrekking tot
het onderwijs geordend, gereguleerd en begrensd, met name met het oog op het bieden
van ruimte voor pluriformiteit en vrijheid, en garanties voor gelijkheid en neutraliteit
van de overheid en van het openbaar onderwijs. Het openbaar onderwijs dient levensbeschouwelijk
neutraal te zijn en op een generieke, onpartijdige manier aan religie en levensbeschouwing
aandacht te geven.17 Daarbij heeft het openbaar onderwijs inrichtingsvrijheid. Zo wordt binnen het openbaar
onderwijs op gevarieerde wijze aandacht gegeven aan de pluriformiteit aan levensbeschouwingen
en opvattingen.

Daarnaast heeft het bijzonder onderwijs vrijheid van richting en inrichting: het mag
eigen religieuze of levensbeschouwelijke opvattingen en pedagogische opvattingen in
het onderwijs tot uitdrukking brengen.18 De wetgever dient er dan ook voor te waken dat niet één bepaalde visie op «het goede»
en «het goede leven» aan het onderwijs opgelegd wordt.19 Het is een algemeen aanvaard en gewaardeerd gegeven dat ouders voor hun kinderen
de school kunnen kiezen die past bij hun eigen religie, levensbeschouwing en pedagogische
visie. Bij de interpretatie van artikel 23 van de Grondwet dienen deze waarden en
beginselen die aan de codificatie van de onderwijsvrijheid ten grondslag hebben gelegen
leidend te zijn. Deze waarden zijn – naast het uitgangspunt dat de overheid minimum-kwaliteitseisen
kan en moet stellen – pluriformiteit en vrijheid; zij vormen een wezenlijk onderdeel
van de grondwettelijke regeling van het Nederlandse onderwijsbestel.

Tegelijkertijd spreekt vanzelf dat artikel 23 van de Grondwet niet in isolement, maar
in de context van de constitutionele orde en de grondrechtencatalogus in zijn geheel
moet worden bezien, en in dat licht uitgelegd moet worden. Dat brengt met zich dat
de ruimte die dit grondwetsartikel biedt – de ruimte die deze bepaling aan pluriformiteit
geeft – niet absoluut kan zijn.

(1) Zo kan de vrijheid van onderwijs niet zo ver reiken, dat met gebruikmaking daarvan
de constitutionele orde uitgehold zou kunnen worden. De vrijheid van onderwijs biedt
geen ruimte om de democratische rechtsstaat aan te tasten. De democratische rechtsstaat
is juist en bij uitstek de staatsvorm waarbinnen die vrijheid kan functioneren en
floreren, en kan niet tolereren dat die vrijheid gebruikt wordt om de mogelijkheidsvoorwaarde
van die vrijheid – de democratische rechtsstaat – te ondergraven.20

(2) Bovendien dienen andere grondrechten – zoals het gelijkheidsbeginsel, de vrijheid
van godsdienst en de vrijheid van meningsuiting – bij de uitleg van de vrijheid van
onderwijs steeds in het oog te worden gehouden. Dit betekent dat een afweging gemaakt
zal moeten worden op het moment dat meerdere grondrechten in het geding zijn.21

(3) Ten slotte mag van scholen gevergd worden dat zij een positieve bijdrage leveren aan
het in stand houden van de democratische rechtsstaat.

Dit wetsvoorstel ziet met name op het derde punt, en betreft de vraag naar de inhoud
en mate waarin van scholen een actieve bijdrage gevergd mag worden ten behoeve van
het onderhoud en behoud van de democratische rechtsstaat.

Ik ben verheugd dat de Afdeling het begrijpelijk en gerechtvaardigd acht dat de regering
met het wetsvoorstel de burgerschapsopdracht voor het funderend onderwijs wil verhelderen
en verduidelijken. Enerzijds omdat de huidige wettelijke opdracht scholen te weinig
een inhoudelijk kompas biedt en anderzijds omdat de huidige opdracht te weinig verplichtend
is. Met de Afdeling, de Onderwijsraad en de commissie-Remkes22 ben ik inderdaad van mening dat de ontwikkelingen in de samenleving noodzaken tot
goed burgerschapsonderwijs.

Voorts ben ik verheugd dat de Afdeling de uitgangspunten deelt die ten grondslag liggen
aan het voorstel: duidelijke minimumkwaliteitseisen aan het burgerschapsonderwijs,
pluriformiteit als wezenskenmerk van de democratische rechtsstaat en de vrijheid van
richting en inrichting voor het bijzonder onderwijs. Met de Afdeling ben ik van mening
dat dit betekent dat de wetgever niet één levensvisie aan het onderwijs dient op te
leggen, en dat – met in acht name van de minimumkwaliteitseisen – het primaat voor
de invulling daarvan bij scholen ligt.

Artikel 23 van de Grondwet biedt scholen voor bijzonder onderwijs de ruimte om vanuit
de eigen levensbeschouwing het onderwijs in te richten. Maar bij deze vrijheid hoort
verantwoordelijkheid. Van groot belang acht ik dat de Afdeling in haar advies onderschrijft
dat van scholen gevergd mag worden een positieve bijdrage te leveren aan het in stand houden van de democratische rechtsstaat. De
in artikel 23 Grondwet verankerde vrijheid van onderwijs moet daartoe worden gezien
in de context van de constitutionele orde in zijn geheel. Dat betekent dat de ruimte
die artikel 23 Grondwet biedt wordt begrensd door andere grondrechten. Deze, ook door
de Afdeling onderschreven, meerzijdige visie op de vrijheid van onderwijs brengt mee
dat wie zich beroept op deze grondwettelijke vrijheid daarmee het constitutionele
kader van de staat erkent en alle basiswaarden, ook in hun onderlinge verband, in
acht dient te nemen.

4. Grenzen aan uitvoering van het wetsvoorstel door scholen en inspectie

Met de verduidelijking van de burgerschapsopdracht en het meer verplichtend maken
daarvan, wordt volgens de regering enerzijds aan scholen een richtsnoer geboden voor
het vormgeven van dat onderwijs. Anderzijds wordt voorzien in aangrijpingspunten voor
de inspectie om daadwerkelijk toezicht te houden op de kwaliteit van het burgerschapsonderwijs.
In gevallen waarin de inspectie van oordeel is dat een school buiten deze kaders treedt,
zal een bekostigingsmaatregel kunnen worden opgelegd.23

De Afdeling wijst erop dat het wetsvoorstel daadwerkelijk de gewenste duidelijkheid
moet bieden om aan de door de regering geformuleerde doelstellingen te voldoen. Dit
wordt in de toelichting op zichzelf ook erkend. Tegelijkertijd wordt in de toelichting
geconstateerd dat het begrip «burgerschap» complex is en verschillende dimensies,
aspecten en betekenissen omvat.24 Voorts wordt vermeld dat ten aanzien van bepaalde specifieke kennis en vaardigheden
van leerlingen op het gebied van burgerschap, op termijn mogelijk nog nadere uitwerking
zal plaatsvinden middels nieuwe kerndoelen en eindtermen in het kader van de integrale
curriculumherziening.25 De Onderwijsraad heeft in dit verband terecht opgemerkt dat een dergelijke nadere
uitwerking van de wettelijke burgerschapsopdracht in kerndoelen en eindtermen kan
voorkomen dat de inspectie in de lastige positie komt dat zij de wettelijke normen
in het kader van haar toezichtstaak zelf verder moet invullen.26

Thans worden er echter nog geen kerndoelen en eindtermen in verband met de voorgestelde
burgerschapsopdracht geformuleerd, en biedt het voorstel ook niet de wettelijke grondslag
om die kerndoelen en eindtermen te formuleren. Wel komt uit het wetsvoorstel naar
voren dat het burgerschapsonderwijs zich in het bijzonder op twee aspecten dient te
richten: (i) de verwerving van kennis in de basiswaarden van de democratische rechtsstaat,
en van (ii) de sociale en maatschappelijke competenties om in de pluriforme, democratische
Nederlandse samenleving te kunnen functioneren.27 Uit de consultatiereacties blijkt niettemin dat scholen het nog steeds lastig zullen
vinden om aan de hand van deze twee aspecten – in het bijzonder als het gaat om de
sociale en maatschappelijke competenties – te overzien wat van hen wordt verwacht
bij de invulling daarvan. Gelet op de complexiteit van het burgerschapsbegrip en het
voorshands ontbreken van kerndoelen en eindtermen verwacht de Afdeling dat het ook
voor de inspectie in het kader van het toezicht erg lastig zal zijn om te beoordelen
of aan de betreffende eisen wordt voldaan.

Om – in het licht van het voorgaande – de aspecten van het burgerschapsonderwijs in
het wetsvoorstel scherper te duiden, kan aansluiting worden gezocht bij de dimensies
van burgerschap die door de Onderwijsraad worden onderscheiden. In het kader van dit
wetsvoorstel gaat het met name om de politiek-juridische en de sociaal-culturele dimensie
van burgerschap. In de memorie van toelichting worden zij weliswaar genoemd, maar
niet nader geëxpliciteerd.28 De Afdeling merkt hierover het volgende op.

De Afdeling stelt terecht vast dat met dit voorstel geen nadere uitwerking plaatsvindt
in kerndoelen en eindtermen. Het onderhavige voorstel betreft «slechts» de algemene
opdracht aan scholen. Die algemene opdracht onderscheidt zich in de onderwijswetten
uitdrukkelijk van de wettelijke bepalingen met betrekking tot de inhoud van het onderwijs.
Het wettelijk systeem is zodanig dat de nadere inhoudelijke uitwerking in kerndoelen
en eindtermen niet zijn verbonden aan de algemene opdrachten aan het onderwijs, maar
aan de bepalingen over de inhoud van het onderwijs. Zo zijn in bijvoorbeeld de Wet
op het primair onderwijs de uitgangspunten en doelstellingen van het onderwijs, waaronder
burgerschap, opgenomen in artikel 8. Artikel 9 regelt de inhoud van het onderwijs,
en vormt de basis voor de op de kennisgebieden gebaseerde kerndoelen. Hoewel er een
samenhang bestaat tussen deze algemene opdracht en de nadere uitwerking van de inhoud
van het onderwijs hecht ik eraan dit onderscheid te respecteren. Ten aanzien van de
inhoud van het onderwijs is namelijk een apart ontwikkelingstraject gaande waarin
ontwikkelteams zich buigen over de vernieuwing van het curriculum: de integrale herziening
van het curriculum voor het funderend onderwijs. De inhoudelijke uitwerking van het
burgerschapsonderwijs is onderdeel van deze curriculumherziening. De verwachting is
dat met deze herziening ook burgerschap als kennisgebied zal worden toegevoegd aan
de bepalingen over de inhoud van het onderwijs. In dit proces wil ik met het onderhavige
voorstel niet interveniëren. Het is, zoals ook uiteengezet in paragraaf 2 van de memorie
van toelichting, een bewuste keuze om de uitwerking in kerndoelen en eindtermen voor
burgerschap te laten plaatsvinden via de curriculumherziening. In paragraaf 2 van
de memorie van toelichting heb ik dit naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling
verder verduidelijkt.

Deze algemene burgerschapsopdracht laat op grond van de onder 3 genoemde uitgangspunten
bewust veel ruimte aan scholen nu de burgerschapsopdracht nauw kan samenhangen met
de geloofsovertuiging of levensbeschouwing van de school. Het bevoegd gezag van de
school is ervoor verantwoordelijk de opdracht binnen de wettelijke kaders zelf in
te vullen en daarover verantwoording af te leggen in schoolplan en schoolgids. Het
primaat voor de invulling van het burgerschapsonderwijs ligt daarmee dus bij het bevoegd
gezag. De Inspectie van het onderwijs (hierna: inspectie) zal bij het toezicht op
alle elementen van de burgerschapsopdracht de vrijheid van onderwijs als uitgangspunt
hanteren en zal de invulling op de school derhalve terughoudend toetsen. Scholen zullen
– zoals ook de Afdeling en de Onderwijsraad wenselijk achten – niet worden geconfronteerd
met toezichtkaders die de invulling van het burgerschapsonderwijs verplichtend voorschrijven.
De inspectie zal slechts toetsen of de invulling voldoet aan de wettelijke voorwaarden
en grenzen en of de school de eigen invulling in praktijk ook naleeft. In onder meer
de paragrafen 5 en 7 van de toelichting was dat reeds uitgangspunt, maar heb ik dit
naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling nog eens geëxpliciteerd.

De regering is met de Afdeling van mening dat sprake is van een complexe opdracht
en dat scholen ondersteuning nodig kunnen hebben bij de invulling hiervan. De ontwikkelingen
van de afgelopen jaren tonen aan dat, ondanks dat scholen aangeven belang te hechten
aan burgerschapsonderwijs, dit niet vanzelf tot stand komt. De inspectie heeft in
haar onderzoek van 2016 aanbevelingen gedaan hoe de verschillende betrokkenen kunnen
bijdragen om de kwaliteit van het burgerschapsonderwijs naar een hoger niveau te brengen.
Ten aanzien van de rol van de overheid stelt de inspectie dat deze tenminste moet
zorgen voor helder geformuleerde doelen in wet- en regelgeving, en duidelijkheid over
wat behoort tot de gemeenschappelijke kern en wat tot de ruimte van scholen.

Voorts kan van de overheid worden verwacht dat deze zorgt voor de benodigde faciliteiten
voor de ontwikkeling van methoden en meetinstrumenten, en het verkrijgen van kennis
over effectief burgerschapsonderwijs.29

Naast de aanpassing van de algemene opdracht aan scholen is burgerschap, zoals hierboven
beschreven, een belangrijk onderdeel van de integrale herziening van het curriculum
voor het funderend onderwijs. Scholen worden vanaf 2020 ondersteund vanuit dit traject
en voorbereid op een geactualiseerd curriculum. Tevens werk ik samen met scholen en
de sectorraden aan kennisdeling op het gebied van visieontwikkeling en schoolcultuur.
Ook de huidige door de overheid gefinancierde ondersteuning van scholen op het gebied
van burgerschap, waaronder het trainen van leraren hoe om te gaan met spanningen in
de klas, door Stichting School en Veiligheid en het Nationaal Expertisecentrum Leerplanontwikkeling
wordt gecontinueerd.

Tevens bieden de huidige kerndoelen en eindtermen al een basis voor de invulling van
de voorgestelde burgerschapsopdracht. Zo schrijven de kerndoelen voor de onderbouw
voortgezet onderwijs bijvoorbeeld voor dat leerlingen kennis opdoen van het Nederlandse
politieke bestel en het omgaan met en accepteren van diversiteit.30 Maar ook kerndoelen binnen andere domeinen bieden ruimte om te oefenen met democratische
burgerschapsvaardigheden, bijvoorbeeld kerndoel 6 dat samenhangt met het vak Nederlands.
Dit kerndoel schrijft voor dat leerlingen leren deelnemen aan overleg, planning en
discussie in een groep. De huidige kerndoelen geven daarmee ten dele houvast voor
de invulling aan de voorgestelde burgerschapsopdracht. Het wetsvoorstel voegt daar
nadere spelregels aan toe. Het stelt de basiswaarden van de democratische samenleving
centraal. Scholen dienen deze opdracht op doelgerichte en samenhangende wijze vorm
te geven in het onderwijs en daartoe burgerschapsdoelen te bepalen, een doorlopende
leerlijn te ontwikkelen, leerlingen ruimte te bieden om te oefenen en het goede voorbeeld
neer te zetten.

5. Politiek-juridische dimensie

De voorgestelde kenniscomponent van het burgerschapsonderwijs31 kan nader worden geconcretiseerd aan de hand van de politiek-juridische dimensie
van burgerschap. Deze dimensie heeft met name betrekking op de democratische rechtsstaat,
de democratische samenleving en de spelregels die hieraan ten grondslag liggen, en
kan overwegend cognitief worden uitgelegd: zij is gericht op het verwerven van kennis
van en inzicht in de hiervoor genoemde aspecten. Leerlingen moeten bijvoorbeeld weten
wanneer een staat als «rechtsstaat» kan worden gekwalificeerd en moeten begrip hebben
van wat democratie inhoudt. Voor de nadere invulling van dit aspect van het burgerschapsonderwijs
kan en moet – totdat in het kader van de curriculumherziening specifieke kerndoelen
en eindtermen zijn geformuleerd – aansluiting worden gezocht bij de hiermee samenhangende
kerndoelen. De Afdeling wijst op kerndoel 36 voor het primair onderwijs («De leerlingen
leren hoofdzaken van de Nederlandse en Europese staatsinrichting en de rol van de
burger») en op kerndoel 44 voor de onderbouw van het voortgezet onderwijs («De leerling
leert op hoofdlijnen hoe het Nederlandse politieke bestel als democratie functioneert
en leert zien hoe mensen op verschillende manieren bij politieke processen betrokken
kunnen zijn»).32 Aldus ingekleurd is dit aspect reeds nu voldoende ingevuld. Bij het toezicht op de
uitvoering van dit aspect van burgerschapsonderwijs door scholen, zou de inspectie
zich dan ook op deze kerndoelen moeten richten.

6. Sociaal-culturele dimensie

De voorgestelde vaardighedencomponent van het burgerschapsonderwijs heeft betrekking
op de sociaal-culturele dimensie van burgerschap.33 Bij deze dimensie gaat het om betrokkenheid bij de samenleving en de medemens, om
hoe mensen met elkaar en met diversiteit in het maatschappelijk verkeer omgaan en
om identificatie met sociale verbanden. In het kader van deze dimensie is het van
belang dat leerlingen vaardigheden ontwikkelen die erop zijn gericht om hun eigen
standpunt onder woorden te brengen en te verdedigen, maar tevens om te onderkennen
dat ook andere standpunten op goede gronden kunnen worden verdedigd. Omdat de wijze
van invulling van de vaardighedencomponent sterk zal samenhangen met het profiel van
de school, zullen scholen bij de vormgeving van dit burgerschapsonderwijs eigen accenten
leggen. Die vormgeving zal dus mede afhangen van de richting en inrichting van de
betreffende school, en in zekere mate de morele dimensie betreffen. Voorkomen zal
daarom moeten worden dat de inspectie een eigen, interpretatieve koers gaat varen
en aan de hand van die koers conflicten over de invulling van deze taakopdracht ontstaan.
De Afdeling acht het van belang dat het primaat ten aanzien van de invulling van deze
opdracht bij de scholen blijft liggen, die – in schoolgids en schoolplan – verantwoording
moeten afleggen over de wijze waarop zij in het bijzonder aan de vaardighedencomponent
van het burgerschapsonderwijs invulling geven.34 De inspectie dient in het licht van dit primaat het toezicht op dit aspect van het
burgerschapsonderwijs met gepaste terughoudendheid te verrichten.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan
op de hiervoor geschetste uitvoeringsmodaliteit van het wetsvoorstel, en meer in het
bijzonder op de aard en grenzen van het toezicht door de inspectie.

De Afdeling adviseert om – gelet op de complexiteit van het burgerschapsbegrip en
het voorshands ontbreken van specifieke kerndoelen en eindtermen – aansluiting te
zoeken bij de dimensies van burgerschap die door de Onderwijsraad worden onderscheiden.
Dit wetsvoorstel beoogt, los van dergelijke indelingen, een basale gemeenschappelijke
kern gericht op kennis, vaardigheden en houding ten aanzien van de basiswaarden van
de democratische rechtstaat vast te leggen. De wijze waarop scholen hier – binnen
de wettelijke grenzen – invulling aan geven en welke kaders zij hiervoor gebruiken
is primair aan hen. Het hanteren van een dergelijke indeling van het begrip burgerschap
in dimensies kan scholen, naast de kerndoelen en eindtermen, handvatten bieden bij
de uitwerking van het burgerschapsonderwijs. Ik wil er wel op wijzen dat de door de
Onderwijsraad en Afdeling aangereikte indeling slechts een indeling is van burgerschap
die scholen kúnnen hanteren bij de uitwerking van de burgerschapsopdracht. Er zijn
meerdere opvattingen over en definities van burgerschap. De analyse van de Afdeling
in de onderdelen 5 en 6 van het advies dat de voorgestelde kenniscomponent en vaardighedencomponent
(respectievelijke de onderdelen a en b van het voorgestelde eerste lid), van de burgerschapsopdracht
corresponderen met de politiek-juridische dimensie en de sociaal-culturele dimensie
onderschrijf ik dus slechts ten dele.

Juist omdat burgerschap een niet duidelijk afgebakend begrip is dat voor scholen nauw
verbonden kan zijn met hun godsdienstige, levensbeschouwelijke of pedagogische grondslag
is ervoor gekozen slechts de kern verplicht te stellen die de diverse visies op burgerschap
gemeenschappelijk hebben. Daarbinnen hebben scholen een hoge mate van vrijheid om
de opdracht in te vullen.

Die gemeenschappelijke kern omvat de principes en uitgangspunten van de democratische
rechtsstaat. Om deze gemeenschappelijke kern op goede wijze aan leerlingen over te
dragen is op iedere school een doelgericht en samenhangend onderwijsprogramma vereist
(aanhef van de voorgestelde bepaling). Dat onderwijs dient te bestaan uit een kennis-
en respectcomponent (onderdeel a van het voorgestelde eerste lid), bijbehorende competenties
(onderdeel b) en een schoolklimaat waarin deze democratische spelregels worden voorgeleefd
en geoefend (tweede lid).

Onderdeel a bevat zoals de Afdeling terecht stelt met name de kenniscomponent. Het
gaat om kennis van de democratie en de rechtsstaat zelf, alsmede de grondrechten.
Voor de invulling van dit aspect dient aansluiting te worden gezocht bij de door de
Afdeling genoemde hiermee samenhangende kerndoelen.35 Daarnaast is kennis van en inzicht in de achterliggende abstracte basiswaarden van
belang: menselijke waardigheid, vrijheid, gelijkheid en solidariteit. Deze abstracte
waarden vormen de basis waarbinnen de inrichting van een vreedzame, pluriforme samenleving
mogelijks is. Een samenleving, gebaseerd op deze waarden, is een historische verworvenheid
van grote waarde. Het onderwijs dient inzicht in, kennis van en respect voor de betekenis
van deze waarden te bevorderen. Alsook in de onderlinge spanning die die waarden kunnen
oproepen. De school dient leerlingen te leren reflecteren op de wijze waarop met die
spanningen kan worden omgegaan zodat het inzicht in het functioneren van de basiswaarden,
ook in hun onderlinge samenhang, wordt bevorderd.36

Leren functioneren in de pluriforme, democratische Nederlandse samenleving vergt niet
alleen theoretische kennis en respect, maar vereist ook competenties. Daarom verplicht
onderdeel b scholen ertoe leerlingen de bijbehorende houding en vaardigheden bij te
brengen. Het gaat dan – zoals de Afdeling ook stelt – inderdaad niet enkel om het
functioneren in een politiek systeem, maar ook om de sociale omgang tussen mensen
buiten de sfeer van de overheid. De school kán bij de invulling steun ontlenen aan
de sociaal-culturele dimensie van burgerschap zoals de Onderwijsraad die beschrijft.
Met de Afdeling ben ik van mening dat de wijze waarop deze competenties worden bevorderd
sterk zal samenhangen met het profiel van de school. Ook ten aanzien van dit aspect
van de burgerschapsopdracht geldt dat het primaat ten aanzien van de invulling van
deze opdracht bij scholen ligt en dat de inspectie terughoudendheid betracht ten aanzien
van het toezicht daarop (zie ook onder 4). Wel zal het bevorderen van democratische
competenties herkenbaar onderdeel moeten vormen van het onderwijs, waarbij de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid bijvoorbeeld noemt: waarheidsgetrouwheid, empathie en
sympathie voor anderen, respect voor de mening van anderen en bereidheid tot het corrigeren
en laten corrigeren van de eigen oordeelsvorming, sociale vaardigheden als flexibiliteit,
responsiviteit en verantwoordelijkheidszin, en het kunnen verdragen van onzekerheid
en ambivalenties.37

In paragraaf 5 van de memorie van toelichting is bovenstaande ter verduidelijking
geëxpliciteerd.

7. Zorgplicht

Het voorstel voorziet tevens in een zorgplicht.38 Deze zorgplicht geldt voor het bevoegd gezag en is gericht op de schoolcultuur: alle
bij het onderwijs betrokken personen moeten in hun uitingen handelen in overeenstemming
met democratisch-rechtsstatelijke waarden en een omgeving creëren waarin leerlingen
gestimuleerd worden actief te oefenen met de omgang met deze waarden. In de toelichting
is vermeld dat de regering hiermee het belang van de school als oefenplaats voor burgerschap
wenst te benadrukken. Bestuurders, leraren, ondersteunend personeel en vrijwilligers
geven de oefenplaats vorm door het goede voorbeeld te geven en in hun uitingen te
handelen in overeenstemming met de democratisch-rechtsstatelijke waarden, aldus de
toelichting.39

Het zal voor scholen zeer lastig zijn om aan deze norm adequaat invulling te geven.
Wat moet worden verstaan onder het handelen «in overeenstemming met de basiswaarden
van de democratische rechtsstaat»; en hoe kan de school – als niet voldoende duidelijk
is wat zulk handelen inhoudt – een omgeving creëren waarin leerlingen worden gestimuleerd
om actief te oefenen met deze waarden? De Afdeling wijst in dit verband bij wijze
van voorbeeld op de beantwoording van recente Kamervragen, die zien op de spanning
tussen de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van onderwijs en het verbod op discriminatie.
De Ministers antwoordden dat scholen ruimte hebben om een eigen invulling te geven
aan hun burgerschapsonderwijs, maar dat deze invulling niet in strijd mag komen met
de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, in welk kader zij naar het onderhavige
wetsvoorstel verwijzen. Wat dit betekent voor het voorgelegde geval40 wordt echter niet duidelijk. Uit deze beantwoording blijkt, dat het heel lastig is
om zelfs in een concrete casus antwoord te geven op de vraag of een uitlating van
een bij het onderwijs betrokken persoon al dan niet moet worden aangemerkt als een
handeling die in overeenstemming is met de basiswaarden van de democratische rechtstaat
als bedoeld in dit wetsvoorstel. De tekst van het voorliggende wetsvoorstel en de
toelichting hierbij is op zichzelf dan ook onvoldoende specifiek.

De vraag is derhalve of de voorgestelde zorgplicht voldoende uitvoerbaar en handhaafbaar
zal zijn. Als scholen en inspectie geen handvatten hebben om te bepalen wat de reikwijdte
van deze zorgplicht is, bestaat het gevaar dat er verschil van inzicht ontstaat over
de wijze waarop de inspectie hierop toezicht moet houden. Aan de inspectie zouden
mogelijk de benodigde handvatten kunnen worden geboden door het opnemen van een toetsingskader
in de voorgestelde bepaling. Dat aanvulling van de bepaling in deze zin echter heel
lastig is, blijkt uit de wijze waarop invulling is gegeven aan de zorgplicht die is
opgenomen in de Wet hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (Whw). Daarin is
vastgelegd dat instellingen voor hoger onderwijs en hun vertegenwoordigers in het
kader van de bevordering van maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef (min of meer:
burgerschap op het niveau van het hoger onderwijs) ten minste moeten voldoen aan de
eis dat zij zich onthouden van discriminatoire gedragingen en uitlatingen,41 een eis die concreter is dan de voorgestelde instructienorm dat betrokkenen handelen
«in overeenstemming met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat». Het toetsingskader
dat moet worden gehanteerd door de commissie die is ingesteld om de Minister te adviseren
over of instellingen aan deze zorgplicht hebben voldaan, is zeer complex. Of een uiting
discriminatoir is, zal moeten worden bezien aan de hand van bestaande wet- en regelgeving,
uitgelegd volgens eerdere uitspraken van de (straf)rechter en het College voor de
Rechten van de Mens. Voorts moet worden beoordeeld of die uiting anderszins flagrant
in strijd is met de kernwaarden van de Nederlandse democratische rechtstaat en of
de uiting – gelet op de context waarin deze is gedaan – valt onder een grondrecht,
de academische vrijheid of een ander fundamenteel recht. Ten slotte dient tussen de
betrokken (grond)rechten een afweging plaats te vinden.42

De Afdeling merkt op dat bij het toezicht op de voorgestelde zorgplicht dergelijke
complexe afwegingen een soortgelijke rol zullen moeten spelen, gelet op het spanningsveld
van de grondrechten waarbinnen de uitlatingen van bij het onderwijs betrokken personen
moeten worden beoordeeld. De huidige, open formulering van de bepaling – die nog beduidend
globaler is dan de hiervoor genoemde bepaling uit de Whw – leent zich hier niet voor,
te meer omdat de zorgplicht een bekostigingsvoorwaarde wordt. Aanvulling van de bepaling
met een toetsingskader in bovenbedoelde zin doet bovendien de vraag rijzen naar de
verhouding tussen de inspectie en de strafrechter.43

Naar het oordeel van de Afdeling is de instructienorm in het voorgestelde artikel niet
voldoende objectiveerbaar en derhalve niet goed als bekostigingsvoorwaarde te handhaven.
De Afdeling adviseert de voorgestelde bepaling over de zorgplicht dan ook te vervangen
door een bepaling die voorschrijft dat scholen in hun jaarplan en schoolgids verantwoording
afleggen over de wijze waarop zij (naast de hierboven onder punt 4 genoemde invulling
van het burgerschapsonderwijs) binnen de school zorgen voor een klimaat waarin leerlingen
en bij het onderwijs betrokken personeel gestimuleerd worden om te handelen in overeenstemming
met de waarden van de democratische rechtsstaat. Ook bij het toezicht op dit aspect
van het burgerschapsonderwijs dient de inspectie – in het verlengde hiervan – gepaste
terughoudendheid te betrachten.

De Afdeling onderschrijft het uitgangspunt van het voorstel, inhoudende dat van scholen
gevraagd mag worden een positieve bijdrage te leveren aan het in stand houden van de democratische rechtsstaat. De Afdeling
erkent ook het belang van de school als oefenplaats voor burgerschap. Tegelijkertijd
uit de Afdeling de zorg dat de daartoe voorgestelde zorgplicht, inhoudende dat het
bevoegd gezag zorg draagt voor een cultuur waarin alle bij het aanbieden van onderwijs
betrokken personen in hun uitingen handelen in overeenstemming met de basiswaarden
van de democratische rechtsstaat, lastig adequaat kan worden ingevuld omdat de norm
lastig objectiveerbaar is en de invulling zich bovendien kan afspelen in een spanningsveld
tussen diverse grondrechten.

Vanwege de geuite zorg heb ik een aantal alternatieven overwogen voor de voorgestelde
zorgplicht. Deze alternatieven voorzie ik hieronder van een weging:

a. Alternatief: negatieve formulering van de zorgplicht

De Afdeling is het uitdrukkelijk eens met het uitgangspunt dat van scholen gevergd
mag worden dat zij een positieve bijdrage leveren aan het in stand houden van de democratische rechtsstaat. Bovendien
blijkt uit wetenschappelijk onderzoek dat een positief voorbeeld van onderwijspersoneel
een belangrijke sleutel is in succesvol burgerschapsonderwijs in het funderend onderwijs.44 Leerlingen in de leerplichtige leeftijd maken een sterke identiteitsontwikkeling
door; een positief rolmodel draagt evident bij aan het bevorderen van actief burgerschap.
Voor deze leerlingen is het belangrijk dat de positieve voorbeeldfunctie is verweven
met de kwaliteit van het burgerschapsonderwijs in zijn geheel. Een negatief geformuleerde
norm zoals bijvoorbeeld geldt op grond van artikel 1.3 van de Wet op het hoger onderwijs
en wetenschappelijk onderzoek, welke er slechts toe zou verplichten zorg te dragen
voor een cultuur waarin bij het onderwijs betrokken personen zich onthouden van uitlatingen die strijdig zijn met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat,
is daarom voor het funderend onderwijs onvoldoende.

Bovendien geeft de Afdeling aan dat ook een dergelijke negatieve norm nog steeds vraagt
om een zeer complex wettelijk afwegingskader dat als extra nadeel heeft dat het overlap
vertoont met het strafrecht. Ook de Afdeling lijkt daarmee geen voorstander van deze
oplossing voor het funderend onderwijs.

Voorts reikt, nu het gaat om leerplichtige kinderen, de grondwettelijke zorgplicht
van de overheid voor het onderwijs, en dus ook voor het burgerschapsonderwijs, in
het funderend onderwijs verder dan in de overige sectoren. Ook om die reden kies ik
voor het funderend onderwijs voor een positief geformuleerde norm.

Ten slotte is in het hoger onderwijs de weging van deze negatieve norm in handen gelegd
van de Commissie maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef. Deze commissie borgt
een onafhankelijke toetsing aan de grenzen van de rechtsstaat. De commissie, die zich
enkel uitlaat over uitlatingen en gedragingen die aan haar worden voorgelegd, past
bij de wijze waarop het bekostigde stelsel van het hoger onderwijs is vormgegeven.
Het hoger onderwijs kent namelijk een gesloten stelsel. Dat wil zeggen dat instellingen
niet zomaar tot het stelsel kunnen toetreden. Dit verschilt met de wijze waarop het
stelsel van het funderend onderwijs is vormgegeven. Scholen kunnen in het funderend
onderwijs door middel van een aanvraagprocedure toe treden tot het bekostigde stelstel.
Daarom is (structureel) direct toezicht op de kwaliteit van het burgerschapsonderwijs
door de inspectie in het funderend onderwijs veel meer passend dan de hiervoor genoemde
commissie die zich enkel uitlaat over uitingen en gedragingen die aan haar worden
voorgelegd.

b. Alternatief: geheel schrappen van de zorgplicht

De Onderwijsraad stelt in zijn Briefadvies wetsvoorstel burgerschapsopdracht voor
het gehele lid met betrekking tot de zorgplicht voor de schoolcultuur te schrappen.45 Volgens de Onderwijsraad staat buiten twijfel dat het bevoegd gezag verantwoordelijk
is voor een schoolklimaat waarin personeel een voorbeeldrol vervult en voor de school
als oefenplaats, maar is vertaling hiervan naar een wettelijke zorgplicht niet houdbaar
omdat de verplichting een te onbepaald karakter heeft. De Onderwijsraad lijkt de norm
hierbij echter te strikt te interpreteren, namelijk in die zin dat het zou gaan om
een norm die inhoudt dat geen enkele betrokkene ooit een misstap zou mogen maken en
die voorts van alle scholen een gelijke invulling zou vragen. Beide veronderstellingen
zijn onjuist. In de toelichting op het wetsvoorstel is uitdrukkelijk beschreven dat
de woorden «zorgdragen voor een cultuur» tot uitdrukking brengen dat het gaat om structurele
of cultuurbepalende uitingen, niet om een incidentele misstap van een enkele leraar.
Ook is toegelicht dat de open wettelijke norm met zich meebrengt dat scholen een hoge
mate van vrijheid hebben bij de invulling, waarop de inspectie terughoudend toetst.

De Onderwijsraad stelt daarnaast dat een wettelijke regeling niet nodig is omdat de
verplichting met betrekking tot de zorgplicht al logisch voortvloeit uit het voorafgaande
lid. De onderwijsomgeving behoort immers consistent te zijn met de doelen van het
onderwijs. De verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor het juiste schoolklimaat
is echter een zodanig wezenlijk onderdeel van de burgerschapsopdracht dat ik het noodzakelijk
acht te expliciteren dat de verantwoordelijkheid voor het schoolklimaat onderdeel
is van de deugdelijkheidseis. Dat biedt scholen helderheid en voorkomt misverstanden.

c. Alternatief: het voorstel van de Afdeling

Op grond van bovenstaande afwegingen dient de positieve zorgplicht van het bevoegd
gezag ten aanzien van het schoolklimaat dus onderdeel te worden van de wettelijke
norm. Dat is ook in lijn met het regeerakkoord dat stelt dat: «Het doel is en blijft
dat een school in al haar uitlatingen handelt in lijn met de democratische rechtsstaat».

Met de Afdeling ben ik van mening dat de invulling van de zorgplicht – in uiterste
gevallen – kán plaatsvinden in een spanningsveld tussen grondrechten en dat de wijze
waarop in dit spanningsveld een evenwicht wordt gevonden in de eerste plaats aan scholen
is. Ook deel ik het standpunt dat het toezicht door de inspectie op de inhoudelijke
invulling van deze norm daarom een terughoudend karakter moet hebben. De invulling
kan immers raken aan de vrijheid van onderwijs.

Een alternatief voor het handhaven van het voorgestelde lid zou daarmee kunnen zijn
het door de Afdeling gepresenteerde alternatief, waarbij scholen slechts verantwoording dienen af te leggen over de wijze waarop zij een positief klimaat stimuleren. Ook dat gaat uit van een positief geformuleerde verantwoordelijkheid van het bevoegd
gezag voor het schoolklimaat, maar kent daarover slechts een verantwoordingsplicht
in schoolgids en schoolplan.

Dit alternatief acht ik daarmee een te beperkte invulling van de verantwoordelijkheid
van het bevoegd gezag voor de burgerschapsopdracht. Hoewel iedere deugdelijkheidseis
een inspanningsverplichting is, en voor het bevoegd gezag dus ook met mijn voorstel
geen resultaatverplichting zal gelden ten aanzien van de zorgplicht voor de schoolcultuur,
acht ik in de eerste plaats het slechts stimuleren van die cultuur een te vrijblijvende verplichting. Het bevoegd gezag zal dienen aan
te tonen dat het daadwerkelijk maatregelen neemt waarvan effect verwacht kan worden.
Daarbij hoort ook het aanspreken van betrokkenen die niet handelen in overeenstemming
met de basiswaarden, en daarbij hoort ook het zelf ondubbelzinnig geven van het goede
voorbeeld en het ondubbelzinnig afstand nemen van uitingen die niet overeenstemmen
met de basiswaarden.

In de tweede plaats acht ik de nadruk die de Afdeling legt op de verantwoordingsverplichting
in schoolplan en schoolgids eveneens te vrijblijvend. De nadruk ligt daarmee te sterk
op een papieren verantwoording. Zoals in paragraaf 6 van de memorie van toelichting
reeds uiteengezet, leidt het wettelijk systeem van kwaliteitszorg bovendien sowieso
al tot een verplichting van scholen de ruimte binnen de wettelijke burgerschapsopdracht
in te vullen en te verantwoorden in schoolplan en schoolgids.46 Het voorstel van de Afdeling voegt daarmee inhoudelijk niets toe en leidt zelfs tot
verwarring door een reeds bestaande wettelijke verplichting nog eens, maar dan ten
dele, te herhalen in de burgerschapsopdracht.

In de derde plaats is het van belang dat de ruimte van de scholen wordt ingevuld binnen
een handhaafbaar wettelijk kader dat geen misverstand laat over het feit dat de basiswaarden
van de democratische rechtsstaat de gemeenschappelijke spelregels vormen voor uitingen
van bij het onderwijs betrokken personen. In het voorstel van de Afdeling is die normstelling
naar mijn oordeel onvoldoende aanwezig.

Ten slotte beperkt het alternatief van de Afdeling zich tot personen die betrokken
zijn bij het geven van onderwijs, terwijl het voorstel uitgaat van «alle bij het aanbieden
van onderwijs betrokken personen». Ik heb daarmee een ruimere kring op het oog: een
ieder die invloed uitoefent op het schoolklimaat, dus ook bijvoorbeeld bestuurders
of vrijwilligers. Dat bestuurders en vrijwilligers in praktijk ook daadwerkelijk die
invloed op het schoolklimaat uitoefenen is zichtbaar geworden in recente casuïstiek.

d. Alternatief: beperkte aanpassing van de voorgestelde zorgplicht en nadere verduidelijking
van de te hanteren kaders in de memorie van toelichting

Uitgaande van een positieve zorgplicht van het bevoegd gezag voor de schoolcultuur,
de opdracht in het regeerakkoord inhoudende dat scholen dienen te handelen in lijn
met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat en de opmerkingen van de Afdeling
over de mate van bepaalbaarheid van de wettelijke opdracht in samenhang met een mogelijk
spanningsveld tussen grondrechten, kom ik tot de volgende wijzigingen van het wetsvoorstel
en de toelichting:

1) Uitingen van personen zullen niet langer direct onderdeel zijn van de wettelijke norm,
maar centraal zal staan de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor een schoolcultuur
die in overeenstemming is met de basiswaarden.

2) In de memorie van toelichting wordt verduidelijkt op welke wijze deze opdracht concreet
invulling dient te krijgen.

3) In de memorie van toelichting wordt, zoals hierboven in de paragrafen 4 tot en met
6 ook vermeld, geëxpliciteerd dat het primaat voor de invulling van de burgerschapsopdracht
bij scholen ligt en dat de inspectie daarop terughoudend toeziet.

Ad 1) De Afdeling plaatst kanttekeningen bij de formulering van de zorgplicht in verband
met een mogelijk spanningsveld tussen grondrechten, zoals vrijheid van meningsuiting
en godsdienstvrijheid. Om die reden is de voorgestelde wettekst en de toelichting
daarop aangepast. Deze is niet langer gericht op personen en uitingen, maar op een
schoolcultuur die in overeenstemming is met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat.
Uitingen van bij het aanbieden van onderwijs betrokken personen zijn uiteraard medebepalend
voor de cultuur, maar zullen als zodanig niet rechtstreeks een grond vormen voor sanctionering
door de inspectie. De inspectie zal steeds na moeten gaan in hoeverre uitingen in
de weg staan aan een cultuur in lijn met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat.

In dit kader benadruk ik nog dat dit wetsvoorstel – en dus ook het onderdeel met betrekking
tot de zorgplicht voor de schoolcultuur – geen beperking vormt van de vrijheid van
onderwijs. De vrijheid van onderwijs moet met dit voorstel wél worden gezien in de
context van de constitutionele orde in zijn geheel. Dat betekent dat de vrijheid van onderwijs wordt begrensd
door andere grondrechten en moet worden bezien in samenhang met deze andere grondrechten.
Daarmee zal de inspectie gaan toezien of scholen alle basiswaarden, ook in hun onderlinge
verband, in acht nemen. Een eenzijdige beroep op de vrijheid van onderwijs en dienovereenkomstige
invulling van de schoolcultuur volstaat dan niet. Bij vrijheid hoort immers ook verantwoordelijkheid.

Ad 2) De zorg van de Afdeling dat de norm niet voldoende objectiveerbaar zou zijn
en daarom niet goed als bekostigingsvoorwaarde is te handhaven deel ik niet. Er is
in het onderwijs brede consensus over grenzen aan de vrijheid van onderwijs. Scholen
dienen ook nu al hun onderwijs vorm te geven binnen de grenzen van de democratische
rechtsstaat. Uitlatingen en handelingen die strijdig zijn met het verbod op discriminatie
dat door de wetgever is uitgewerkt in bijvoorbeeld de Algemene wet gelijke behandeling
en in het Wetboek van strafrecht zijn ook op dit moment niet toegestaan. Dit is niet
nieuw. Nieuw is wel dat deze uitgangspunten ook gaan gelden als deugdelijkheidseis.
Dat heeft tot gevolg dat elke school actief moet kunnen aantonen hoe de basiswaarden
in het onderwijs worden bevorderd en op welke wijze gestimuleerd wordt dat alle bij
het onderwijs betrokken personen hier op een positieve manier aan bijdragen. Dit laat
onverlet dat scholen in het onderwijs eigen opvattingen mogen hebben, maar dat de
burgerschapsopdracht voorschrijft dat daarover dialoog plaatsvindt waarbij tolerantie,
positieve verdraagzaamheid en kennis van en respect voor de basiswaarden cruciaal
zijn. De norm is tijdens diverse adviesrondes ontwikkeld in nauwe samenspraak met
leraren, leerlingen, schoolleiders, wetenschappers, lerarenopleiders en vertegenwoordigers
van de sector. Tevens is de inspectie intensief betrokken en is het voorstel getoetst
op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Uitgaande van het hierboven geschetste primaat
van het bevoegd gezag en daarbij horende terughoudende toetsing, acht ook de inspectie
de zorgplicht handhaafbaar.

De inspectie zal bij de invulling van de zorgplicht wederkerigheid als uitgangspunt
hanteren. De in artikel 23 Grondwet verankerde vrijheid van onderwijs zal daartoe
worden bezien in de context van de constitutionele orde in zijn geheel. Deze meerzijdige
visie op de vrijheid van onderwijs brengt mee dat wie zich beroept op deze vrijheid
daarmee het constitutionele kader van de staat erkent en alle basiswaarden, ook in hun onderlinge verband,
in acht dient te nemen.47 In de praktijk van het onderwijs betekent dit dat voor de inspectie bij het toezicht
op de zorgplicht centraal staat: leerlingen in staat stellen wederzijds respect te
tonen, tolerant te zijn ten opzichte van andersdenkenden en bij te dragen aan het
vormgeven van een open, vreedzame, democratische samenleving waarin de basiswaarden
menselijke waardigheid, vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit in onderlinge
samenhang tot hun recht komen. Daarbij hoort niet een cultuur waarin door bij het
onderwijs betrokken personen wordt volstaan met een eenzijdig beroep op klassieke
vrijheden, maar daarbij hoort dat het onderwijs uitdraagt dat die vrijheden alleen
kunnen voortbestaan indien ieder deze vrijheden invult met respect voor de begrenzingen
van die vrijheden als gevolg van de vrijheden en rechten van anderen.

Concreet zal de inspectie toezien op de naleving van het volgende: draagt het bevoegd
gezag er zorg voor dat – door deze zelf voor te leven en alle bij het aanbieden van
onderwijs betrokken personen daartoe te bewegen – vrijheid van meningsuiting, gelijkwaardigheid
en het afwijzen van discriminatie, verdraagzaamheid en het afwijzen van onverdraagzaamheid,
onderling begrip en autonomie van leerlingen centrale spelregels vormen binnen de
schoolcultuur? En creëert het daarmee een omgeving waarin leerlingen worden gestimuleerd
actief te oefenen met de omgang met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat?
Er is bewust gekozen om spelregels zowel positief als negatief te benoemen. Daarmee
komt expliciet tot uitdrukking dat de spelregels twee kanten hebben. Zo vraagt bijvoorbeeld
verdraagzaamheid een actieve inspanning om leerlingen verdraagzaam leren te zijn. Afwijzen onverdraagzaamheid vraagt leerlingen te leren zien wat onverdraagzaamheid is, te leren dat te herkennen,
en te leren niet zo te handelen. Zeker daar waar meningen botsen is dat een belangrijk
onderscheid. De memorie van toelichting is op dit punt verduidelijkt.

Ad 3) In de paragrafen 5 en 7 van de memorie van toelichting benadruk ik dat de inspectie
bij het toezicht op de zorgplicht voor het schoolklimaat de vrijheid van onderwijs
als uitgangspunt hanteert, en dus terughoudend zal toetsen. Scholen zullen – conform
de wens van de Afdeling en de Onderwijsraad – niet geconfronteerd worden met toezichtkaders
die de wettelijke ruimte van scholen verplichtend invullen. Scholen zullen deze ruimte
– op grond van de wettelijk vereiste kwaliteitszorg – zelf (in schoolgids en schoolplan)
dienen in te vullen. De inspectie zal slechts toetsen of deze invulling zich verhoudt
tot de wettelijke minimum normen en of de school de eigen invulling in praktijk ook
naleeft. Bij de invulling van de zorgplicht ligt het primaat dus bij het bevoegd gezag.

In gevallen waarin de inspectie handhavend zou moeten optreden omdat de school bij
de invulling van de zorgplicht buiten de kaders van de rechtsstaat treedt, kan de
school – net als overigens in andere gevallen – het handhavingsbesluit voorleggen
aan de bestuursrechter. In een voorlopige voorziening kan de school bovendien vragen
de sanctie op te schorten totdat een rechterlijk oordeel is gegeven over een eventueel
spanningsveld tussen grondrechten. Desgewenst kan bij een onderlinge spanning tussen
grondrechten dus steeds een rechterlijk oordeel voorafgaan aan effectuering van de
sanctie. Daarmee bestaat ten aanzien van de voorgestelde bepaling de waarborg dat
het eindoordeel omtrent eventuele spanning tussen grondrechten – desgewenst voorafgaand
aan effectuering van de sanctie – steeds daar ligt waar dat binnen de trias politica
ook thuis hoort: bij de rechtsprekende macht.

Alles afwegende handhaaf ik een positieve zorgplicht voor een schoolcultuur in overeenstemming
met de basiswaarden. Wel heb ik de voorgestelde wettekst genuanceerd en heb ik in
de paragrafen 5 en 7 van de memorie van toelichting verduidelijkt hoe deze norm – met
inachtname van de vrijheid van onderwijs – dient te worden geoperationaliseerd en
dat bij het toezicht daarop de vrijheid van onderwijs uitgangspunt blijft. Daarbij
heb ik tevens in de toelichting benadrukt dat de voorgestelde bepaling de waarborg
kent dat het eindoordeel omtrent eventuele spanning tussen grondrechten (desgewenst
ook voorafgaand aan effectuering van de sanctie) steeds daar ligt waar dat binnen
de trias politica ook thuis hoort: bij de rechtsprekende macht.

8. Consultatiereacties

De Afdeling stelt – met de regering – vast dat de Onderwijsraad een uitgebreid en
weloverwogen, zorgvuldig analyserend advies over dit wetsvoorstel heeft gegeven.48 In dat advies gaat de Onderwijsraad onder meer in op de verduidelijking en de begrenzing
van de burgerschapsopdracht en de noodzaak van uitwerking in kerndoelen en eindtermen.
De reactie in de memorie van toelichting op dit advies is zeer beknopt en weinig inhoudelijk,
en doet naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende recht aan het advies.

De Afdeling constateert voorts dat veel leerkrachten in hun reactie op de consultatieversie
van het wetsvoorstel hun zorgen hebben geuit over onder meer de werkdruk in het onderwijs,
die met de invoering van de aangescherpte burgerschapsopdracht alleen maar zal toenemen.49 In de toelichting wordt niet ingegaan op deze bezwaren, omdat zij niet inhoudelijk
over het burgerschapsonderwijs zouden gaan. Hiermee wordt te weinig recht gedaan aan
de geuite zorgen. De Afdeling merkt op dat een inschatting van de inspanningen en
de verplichtingen voor scholen die uit dit wetsvoorstel voortvloeien in de regeldrukparagraaf
niet is uitgewerkt.50 Volstaan wordt met een beschouwing over de kosten van actualisering van de teksten
over burgerschap in schoolgids en schoolplan, en de aantekening dat andere kosten
niet los kunnen worden gezien van de curriculumherziening. Daarom zal in het wetsvoorstel
waarin op termijn de kerndoelen en eindtermen voor het burgerschapsonderwijs worden
vastgelegd, op de gevolgen van de integrale herziening voor de regeldruk worden ingegaan,
aldus de regering. Daarmee worden de zorgen over de toename van de werkdruk op de
afzienbare termijn echter niet geadresseerd. De Afdeling acht deze reactie, mede in
het licht van de hiervoor beschreven consultatiereacties, onvoldoende. Zij wijst erop
dat van scholen een substantiële inspanning gevraagd zal worden en dat tot nu toe
de ondersteuning van het burgerschapsonderwijs beperkt is geweest.51

De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog in te gaan op de reactie van de Onderwijsraad
inzake de grenzen van overheidssturing en de noodzaak van verdere uitwerking in kerndoelen
en eindtermen. Daarnaast adviseert zij om nader in te gaan op de reactie van de leerkrachten
en daarbij in het bijzonder aandacht te schenken aan de werk- en regeldruk die het
voorstel voor scholen met zich zal brengen en de wijze waarop de inzet van scholen
gefaciliteerd zal worden.

De Afdeling meent dat de memorie van toelichting onvoldoende ingaat op de aanbeveling
van de Onderwijsraad om een verwijzing in de burgerschapsopdracht naar de kerndoelen
op te nemen in het wetsartikel. In paragraaf 4 van onderhavig nader rapport heb ik
aangegeven dat het systeem zodanig is opgebouwd dat de kerndoelen en eindtermen niet
zijn verbonden aan de algemene opdrachten aan het onderwijs, maar aan de bepalingen
omtrent de inhoud van het onderwijs. Het is een bewuste keuze om de uitwerking in
kerndoelen en eindtermen voor burgerschap te laten plaatsvinden via de curriculumherziening.
In paragraaf 2 van de memorie van toelichting heb ik dat extra benadrukt.

Daarnaast geeft de Afdeling aan dat de memorie van toelichting onvoldoende recht doet
aan de zorgen van een groep respondenten ten aanzien van de werkdruk. Ik hecht eraan
om in dit kader op te merken dat de ingediende reacties niet los te zien zijn van
de toenmalige ontwikkelingen in de sector primair onderwijs. Er werd actie gevoerd
door de actiegroep PO in Actie! voor een hoger salaris voor leraren en het tegengaan
van de werkdruk. Via social media is na publicatie van het concept wetsvoorstel een oproep gedaan om via deze internetconsultatie
het belang van een hoger salaris en het tegengaan van de werkdruk in het primair onderwijs
nogmaals onder de aandacht te brengen. Gezien de herkomst van deze (identieke) reacties
heb ik besloten om hier in de memorie niet uitvoerig op in te gaan. De zorgen over
de werkdruk in het onderwijs zijn reëel. Daarom werkt de regering met het scholenveld
aan het tegengaan van regel- en werkdruk. Daarom heb ik in de memorie van toelichting
verwezen naar de door de regering getroffen maatregelen ten aanzien van de aanpak
van de werkdruk. Uit onderzoek door DUO Onderwijsonderzoek & Advies is inmiddels ook
gebleken dat leraren positief oordelen over de inzet van de werkdrukmiddelen en dat
leraren daadwerkelijk minder werkdruk beginnen te ervaren.52 Dit beschouw ik als een hoopvol signaal dat de getroffen maatregelen zinvol zijn.
In paragraaf 10 van de memorie van toelichting ben ik, in lijn met het bovenstaande,
dieper ingegaan op deze zorgen.

Ik onderschrijf de analyse van de Afdeling dat de implementatie van de aangepaste
burgerschapsopdracht de nodige aandacht en inspanning gaat vragen van leraren en schoolleiders.
In de memorie is aangetoond dat dit ook wenselijk is, omdat het huidige burgerschapsonderwijs
niet aansluit bij de maatschappelijke verwachtingen. Burgerschapsonderwijs krijgt
op scholen niet de doelgerichte en structurele aandacht die het zou moeten krijgen.
Zij zullen meer planmatig burgerschapsdoelen moeten formuleren, leerplannen opstellen,
opbrengsten daarvan volgen en leerresultaten in kaart brengen en waar nodig hun aanpak
aanpassen. De administratieve gevolgen voor scholen door verwerking in schoolgids
en schoolplan zijn in dit wetsvoorstel verwerkt. De gevolgen voor de schoolorganisaties
van een inhoudelijke doorvertaling van de geïntroduceerde minimale uitgangspunten
in de leerplannen en nascholing van docenten zijn moeilijk in te schatten, doordat
de diversiteit van het aanbod door scholen enorm groot is. Scholen die behoefte hebben
aan ondersteuning kunnen zich wenden tot de sectorraden. De raden werken aan instrumenten
die scholen eenvoudig kunnen gebruiken om hun burgerschapsonderwijs in kaart te brengen.
In de periode daarna zullen scholen gebruik kunnen maken van ondersteuning vanuit
het curriculumtraject.

Ambtshalve is het voorstel van wet nog aangevuld met een samenloopbepaling met het
inmiddels bij koninklijke boodschap van 4 oktober 2019 ingediende voorstel van wet
houdende Regels over het voortgezet onderwijs (Wet voortgezet onderwijs 20xx). Hiermee
wordt zowel voorzien in de situatie waarin de Wet voortgezet onderwijs 20xx eerder,
als in de situatie waarin die wet later in werking treedt dan het onderhavige wetsvoorstel.
In beide gevallen zal de voorgestelde bepaling ook worden opgenomen in de Wet voortgezet
onderwijs 20xx.

Concluderend ben ik verheugd dat de Afdeling de belangrijkste uitgangspunten van het
voorstel steunt. Om redenen zoals uiteengezet in paragraaf 7 handhaaf ik daarbij een
positief geformuleerde zorgplicht voor het bevoegd gezag voor een goede burgerschapscultuur
op school. In verband met de opmerkingen van de Afdeling heb ik de paragrafen 2, 5,
7, 10, 11, 12 en 13 van de memorie van toelichting aangevuld en de tekst van het voorgestelde
tweede lid aangepast.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob