Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van verslag
35 263 Regels inzake invoering van een tijdelijke mogelijkheid voor experimenten in de rechtspleging (Tijdelijke Experimentenwet rechtspleging)
Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN VERSLAG
Ontvangen 28 november 2019
Inhoudsopgave
ALGEMEEN
1
1.
Inleiding
3
2.
Aanleiding
6
3.
De mogelijkheden voor experimenten op basis van de huidige wetgeving
8
4.
De grenzen en voorwaarden van experimenten
9
5.
De systematiek van de wet en de opzet van de algemene maatregelen van bestuur
16
6.
De experimenten
19
7.
Adviezen
21
8.
Financiële gevolgen en administratieve lasten
24
ARTIKELEN
26
Artikel 1
26
Artikel 3
26
Artikel 4
27
OVERIG
28
ALGEMEEN
Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de fracties
van VVD, CDA, D66, SP, CU en SGP. Ik ben blij dat de VVD, D66, SP, CU en SGP de doelstelling
van het wetsvoorstel ondersteunen, om te komen tot eenvoudige, snelle, effectieve
en de-escalerende geschilbeslechting. Ook ben ik verheugd te lezen dat de VVD, D66,
CU en SGP positief staan tegenover invoering van de mogelijkheid om door middel van
experimenten proefondervindelijk te onderzoeken hoe die doelstelling het beste kan
worden bereikt. Uit diverse pilots van de rechtspraak blijkt dat er behoefte bestaat
aan laagdrempelige en informele procedures. Daarin wordt het geschil niet op de spits
gedreven en worden de partijen geholpen om tot een schikking te komen. De pilots worden
uitgevoerd op basis van vrijwillige deelname door partijen (artikel 96 Rv). Daardoor
wordt een beperkt aantal zaken behandeld door de pilotrechters, terwijl ook partijen
tussen wie de verhoudingen dermate zijn verslechterd dat ze niet vrijwillig willen
meewerken, gebaat zouden kunnen zijn bij een bijvoorbeeld meer de-escalerende procedure,
waarin de rechter probeert om partijen op een informele wijze tot een schikking te
brengen. Dit wetsvoorstel biedt daarom de mogelijkheid om partijen bij algemene maatregel
van bestuur te verplichten deel te nemen aan een experimentele procedure. Juist dan
kan proefondervindelijk worden bezien of een andere benadering van het geschil in
alle zaken uit een bepaalde categorie – bijvoorbeeld burenruzies, arbeidsgeschillen,
huurgeschillen – kan bijdragen aan een daadwerkelijke oplossing. Het materiële recht
waaraan geschillen inhoudelijk worden getoetst (zoals burenrecht, arbeidsrecht, huurrecht),
blijft ongewijzigd. Alleen de regels die de procedure voor de rechter beheersen, wijken
tijdelijk voor bepaalde zaken en in bepaalde gerechten af van de reguliere regels
in de wet. Na een positieve evaluatie van een experiment kan gefundeerd worden besloten
tot definitieve vastlegging van een eenvoudiger, snellere, effectievere en de-escalerende
procedure in de wet.
Verschillende fracties hebben in de aanloop naar hun vragen benadrukt dat zij bij
de beoordeling van het wetsvoorstel in het bijzonder oog hebben voor het belang van
een zorgvuldige uitvoering en evaluatie van de experimenten. Alvorens ik overga tot
de beantwoording van de afzonderlijke vragen ga ik daarom graag eerst ten algemene
in op de vraag hoe deze aspecten in het voorliggende wetsvoorstel geborgd zijn, mede
met het oog op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. Ook de
Afdeling advisering van de Raad van State erkent dat experimenteren met wettelijke
regels zinvol kan zijn om proefondervindelijk vast te stellen hoe een maatschappelijk
probleem kan worden opgelost. Daarbij is volgens de Afdeling een ruime bevoegdheid
tot afwijking van de in het wetsvoorstel opgesomde wetten toelaatbaar, mits daar voldoende
waarborgen tegenover staan. Het wetsvoorstel is omgeven met waarborgen waardoor experimenten
binnen de grenzen blijven van de fundamentele beginselen van procesrecht, de Grondwet,
voor Nederland geldende verdragen en EU-regelgeving. Het wetsvoorstel waarborgt daartoe
het recht op toegang tot de rechter en op een eerlijk proces door een onafhankelijke
en onpartijdige rechter, het beginsel van hoor en wederhoor, het beginsel van openbaarheid
van rechtspraak, het recht op afwikkeling van de procedure binnen een redelijke termijn,
de beginselen die uit een goede procesorde voortvloeien en het recht op hoger beroep
en cassatie, dit alles voor zover daarvan niet bij wet wordt afgeweken (artikel 1,
vierde lid). Het wetsvoorstel geeft daarnaast ook een grondslag voor de instelling
van een onafhankelijke en multidisciplinaire Toetsingscommissie experimenten rechtspleging,
die alle voorstellen voor algemene maatregelen van bestuur waarin de experimenten
worden vastgelegd, zal toetsen. Zij zal de voornoemde waarborgen en de naleving van
de overige eisen uit de wet en het besluit over de opzet, inhoud en evaluatie van
experimenten bewaken. Zij zal de toetsing uitvoeren vanuit een juridisch, sociaalwetenschappelijk
en economisch oogpunt. Die brede toetsing waarborgt dat de voorstellen voor de algemene
maatregel van bestuur die de experimenten vastleggen, leiden tot zinvolle, gedegen
en uitvoerbare experimenten, die op onafhankelijke wijze worden geëvalueerd volgens
vooraf vastgestelde criteria. Ook de instelling van deze commissie sluit aan bij het
advies van de Afdeling.
Ook hechten enkele fracties aan meer duidelijkheid over de experimenten die zullen
worden uitgevoerd onder deze wet. Zowel uit de rechtspraak als uit de samenleving
komt de wens naar voren naar een rechter die laagdrempelig, informeel en oplossingsgericht
is, zoals een rechter die in de buurt rechtspreekt en daarvoor in het buurthuis zitting
houdt. Ook uw Kamer heeft daarbij aangesloten in uw verzoek om een onderzoek naar
de Belgische en Franse vrederechters. Het zou goed zijn om de discussie over de spreekuurrechter
en de varianten daarop, die in de pilots van de rechtspraak zijn en worden uitgevoerd,
af te ronden met een experiment waarbij procederen voor een dergelijke rechter verplicht
is gesteld. Zo kan worden getoetst of een dergelijke rechter een wettelijk vastgelegde
plaats in de rechtspraak moet krijgen. Daarom ga ik binnenkort in overleg met de Raad
voor de rechtspraak (Rvdr) over concretisering van het eerste experiment dat ik samen
met de Rvdr na aanvaarding van dit wetsvoorstel wil uitvoeren. Het streven is om de
nabijheidsrechter in een experiment te onderzoeken. De nabijheidsrechter komt voort
uit het WODC-onderzoek naar de vrederechter in België en Frankrijk. Ik heb u daarover
bericht in mijn brief van 9 september 2019, waarmee ik u het onderzoek heb aangeboden.1 In die brief heb ik aangegeven dat het te vroeg is voor landelijke invoering van
de nabijheidsrechter. Het is wel een geschikt onderwerp voor het eerste experiment.
Dan kan proefondervindelijk worden vastgesteld of deze rechter in de Nederlandse rechtspraak
past. Een experiment met de nabijheidsrechter sluit bovendien goed aan bij de diverse
pilots die de rechtspraak recent heeft gehouden en momenteel houdt, zoals de spreekuurrechter,
de overlegrechter, de regelrechter en de wijkrechter (zie paragraaf 3 van de memorie
van toelichting). Ik ga uit van een laagdrempelige en snelle procedure voor een beperkt
aantal eenvoudige zaken, die burgers direct helpt door te bevorderen dat een schikking
wordt bereikt en waarin zo nodig uiteindelijk een uitspraak kan worden gedaan.
Ik zal hierna de vragen van de fracties behandelen, grotendeels in de volgorde waarin
ze gesteld zijn. Wanneer er naar artikelen wordt verwezen, zijn dit de artikelen van
het wetsvoorstel, tenzij anders is aangegeven.
1. Inleiding
De leden van de fracties van de VVD, CDA, SP en SGP (de vragen van deze laatste zijn
in het verslag bij artikel 1 opgenomen) hebben vragen gesteld over de in de wet opgenomen
termijnen. Ik zal deze vragen hieronder gezamenlijk beantwoorden, gegroepeerd per
termijn.
De leden van de VVD-fractie vragen naar de mogelijkheid van beperking van de tijdsduur
van de wet en vragen de duur van vijftien jaar toe te lichten. Ook de leden van de
SP-fractie vragen waarom er is gekozen voor vijftien jaar. De leden van de CDA-fractie
vragen de looptijd van de wet van vijftien jaar te onderbouwen, zij vrezen voor een
te lange experimenteerfase.
De termijn van vijftien jaar biedt gelegenheid om enkele zorgvuldig gekozen experimenten
uit te voeren. Uit de wet volgt dat de voorbereiding, de procedure om tot een algemene
maatregel van bestuur te komen, de uitvoering en de evaluatie van een experiment enkele
jaren in beslag nemen. Daarom kan er een paar jaar tussen de start van verschillende
experimenten zitten. Ook wil ik gelegenheid geven om te bezien hoe de wensen rond
maatschappelijk effectieve rechtspraak zich ontwikkelen, mede aan de hand van de pilots
die de rechtspraak in dat verband uitvoert. De rechtspraak zal die pilots evalueren
en dan kan worden bezien of die pilots aanleiding geven tot het houden van een verplicht
experiment voor eenzelfde soort procedure. Daarvoor is eveneens tijd nodig.
De leden van de VVD-fractie stellen voor een pilot maximaal met twee jaar te verlengen
naar vijf jaar met als doel de pilot beter en zorgvuldiger te kunnen uitvoeren, te
doorgronden en te evalueren. Zij stellen dat een pilot altijd voortijdig kan eindigen.
Ook de leden van de SGP-fractie willen weten of er wel voldoende ervaring kan worden
opgedaan (deze vraag van de SGP is in het verslag bij artikel 1 opgenomen).
De termijn van maximaal drie jaar voor de duur van een concreet experiment voldoet
enerzijds aan de wens om een innovatieve procedure grondig in de praktijk te kunnen
onderzoeken en anderzijds aan de eisen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Een
experiment betekent dat een of enkele rechtbanken bepaalde zaken volgens een procesrecht
afhandelen dat enigszins afwijkt van dat van andere rechtbanken. Deze afwijking dient
niet langer te duren dan strikt noodzakelijk is voor een goede beoordeling van de
experimentele procedure. Deze afweging heeft geleid tot de conclusie dat op basis
van een maximaal driejarig experiment een gedegen evaluatie kan plaatsvinden die een
goed onderbouwd standpunt zal opleveren voor de beantwoording van de vraag of de experimentele
procedure in definitieve wetgeving dient te worden omgezet.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe de maximale periode van een experiment van
drie jaar zich verhoudt tot de gemiddelde looptijd van normale procedures en of er
wel voldoende ervaring kan worden opgedaan (deze vraag is in het verslag bij artikel
1 opgenomen).
Hoewel ik bij voorbaat niets wil uitsluiten, denk ik bij de experimenten die onder
dit wetsvoorstel ontwikkeld zullen worden, vooral aan kleinere zaken die ook onder
het huidige recht doorgaans kortlopend zijn. Verder wil ik erop wijzen dat de maximale
looptijd van een experiment in principe losstaat van de looptijd van een zaak in dat
experiment. Individuele zaken die in een experimentele procedure worden gevoerd, worden
onder de regels van dat experiment afgerond, onafhankelijk van de vraag of de looptijd
van de algemene maatregel van bestuur van het desbetreffende experiment inmiddels
is verstreken. Tijdens de behandeling van een rechtszaak dienen de procedureregels
immers bij voorkeur niet gewijzigd te worden. Het antwoord op deze vraag is daarnaast
afhankelijk van het soort procedure. Een kantonprocedure of een kortgedingprocedure
heeft doorgaans een kortere looptijd dan een handelszaak voor de rechtbank. Bijvoorbeeld
handelszaken met verweer voor de kantonrechter duren doorgaans tussen maximaal een
half jaar en een jaar, voor de rechtbank tussen maximaal een en twee jaar.2
De leden van de VVD-fractie vragen wat de reden is voor een evaluatie na tien jaar
en waarom dat bijvoorbeeld niet al na vijf jaar is. De leden van de CDA-fractie vragen
eveneens om onderbouwing van de evaluatie na tien jaar. De leden van de SP-fractie
vragen of het niet degelijker is om al eerder dan na tien jaar de wet te evalueren,
bijvoorbeeld na vijf jaar.
Het antwoord op deze vraag ligt in de lijn van het antwoord dat hiervoor is gegeven
op de vraag naar de werkingsduur van de wet. Voor een zinvolle evaluatie van de wet
is het nodig is dat enkele experimenten zullen zijn afgerond en geëvalueerd. En zoals
hiervoor is opgemerkt, vergt het voorbereiden, tot stand brengen, uitvoeren en evalueren
van een experiment enkele jaren. Na vijf jaar is er mogelijk pas één experiment volledig
afgerond, zodat evaluatie van de hele wet nog geen zin heeft.
De leden van de CDA-fractie vragen met enkele voorbeelden uit omringende landen duidelijk
te maken hoe andere landen met zulke experimenten in de rechtspleging omgaan. Zij
vragen of dat vergelijkbaar is met dit voorstel en of er in andere landen wel experimenten
in de rechtspleging worden gedaan.
Voor het antwoord op deze vraag is er informatie verzameld over België en het VK en
is er een oproep gedaan via het European Judicial Network (EU-netwerk om juridische
samenwerking tussen lidstaten te verbeteren). Naar aanleiding daarvan heb ik reactie
gekregen van Finland, Frankrijk, Oostenrijk, Polen, de Tsjechische Republiek en Slowakije.
Daaruit is gebleken dat er in die landen geen voorbeelden zijn van experimenteerwetgeving
die vergelijkbaar is met het wetsvoorstel. Wel hebben diverse landen laten weten dit
een interessante ontwikkeling te vinden en geïnteresseerd zijn in het verloop van
dit wetsvoorstel. Hoewel er dus geen sprake is van experimenteerwetgeving zoals dit
wetsvoorstel, kent in Frankrijk de Internationale Handelskamer van de rechtbank en
van het hof van Parijs experimentele procedureregels. Voor dit experiment is niet
de wet aangepast, maar wordt een andere implementatie gegeven van bepaalde regels
van procesrecht. Daardoor is er bij de genoemde gerechten meer flexibiliteit mogelijk,
dan bij de andere Franse gerechten waar geen sprake is van een alternatieve implementatie
van de regels van procesrecht. Kennelijk biedt de Franse wetgeving daarvoor al voldoende
ruimte.
De leden van de CDA- en de ChristenUnie-fracties vragen beiden naar experimenten met
rechtsbijstand. Eerstgenoemde leden vragen de regering de ideeën over experimenten
met rechtsbijstand uitgebreider toe te lichten. De leden van de ChristenUnie-fractie
vragen of de regering heeft nagedacht over de mogelijkheid om in het geheel geen experimenten
in de sfeer van de Wrb toe te staan. Zij vragen toe te lichten hoe de belangen van
alle betrokkenen bij een experiment in afwijking van de Wrb op grond van artikel 1,
eerste lid, zullen worden betrokken.
Op basis van dit wetsvoorstel zullen er geen zelfstandige experimenten met rechtsbijstand
worden gehouden. Alleen ten behoeve van experimenten op het gebied van het burgerlijk
procesrecht en de Wet op de rechterlijke organisatie kan er tevens van de Wet op de
rechtsbijstand (Wrb) worden afgeweken. Dat betekent dat afwijking van de Wrb alleen
experimenten kan ondersteunen die in hoofdzaak gaan om afwijkingen van bepalingen
uit Rv, de Wet op de rechterlijke organisatie, de procesrechtelijke bepalingen van
Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek en van de Faillissementswet, en daarop gebaseerde
lagere regelgeving. Te denken valt bijvoorbeeld aan experimentele procedures waarin
tevens een specifiek toegeschreven vergoeding voor een toevoeging gewenst of nodig
is. Er is zeker overwogen om de Wrb buiten dit wetsvoorstel te houden, maar afwijking
van de Wrb kan noodzakelijk zijn om in een specifiek geval een evenwichtig experiment
te kunnen uitvoeren. Voor experimenten waarbij de Wrb in een ondersteunende rol betrokken
is, geldt wat in het algemeen van toepassing is op experimenten ingevolge dit wetsvoorstel:
alleen binnen bepaalde grenzen en onder een aantal strikte voorwaarden kan bij algemene
maatregel van bestuur worden afgeweken van de wet. Over die algemene maatregel van
bestuur wordt geconsulteerd, die wordt getoetst door de Toetsingscommissie experimenten
rechtspleging, voorgehangen aan uw parlement en ten slotte voor advisering naar de
Afdeling advisering Raad van State gestuurd. Zowel bij het ontwerp van de algemene
maatregel van bestuur als door al deze instanties die er vervolgens naar kijken, zullen
steeds de belangen van betrokkenen zorgvuldig worden afgewogen. Uitgangspunt zal zijn
dat de rechtzoekende centraal staat. Experimenten in het kader van de stelselherziening
rechtsbijstand zullen binnen de huidige wetgeving worden vormgegeven.
De leden van de SGP-fractie vragen naar verduidelijking van de gevallen waarin een
experiment mogelijk is. Deze leden vragen op welke manier gewaarborgd is dat allereerst
de mogelijkheden voor alternatieve vormen van geschilbeslechting binnen de bestaande
wet zijn gebruikt, voordat er gekozen wordt voor een experiment. Zij vragen of wordt
gewaarborgd dat alle bestaande mogelijkheden zijn benut.
Het wetsvoorstel is uitdrukkelijk bedoeld voor experimenten die op dit moment niet
binnen het kader van de wet of van artikel 96 Rv passen. De aanhef van artikel 1,
eerste lid, spreekt immers over het bij wijze van experiment afwijken van de in dat
lid genoemde wetgeving. Experimenten die binnen de mogelijkheden van de wet kunnen
worden uitgevoerd, passen daarom niet binnen dit wetsvoorstel. Voor het opzetten van
een experiment is een algemene maatregel van bestuur nodig. Over die algemene maatregel
van bestuur wordt geconsulteerd, hij wordt getoetst door de Toetsingscommissie experimenten
rechtspleging, voorgehangen aan uw parlement en ten slotte voor advisering naar de
Afdeling advisering Raad van State gestuurd. In de toelichting bij die algemene maatregel
van bestuur moet worden gemotiveerd waarom de afwijking van wetgeving nodig is en
waaruit die afwijking bestaat. Deze opzet en procedure zal niet toegepast worden als
vrijwillige pilot bij een rechtbank volstaat. Pilots van de rechtspraak worden door
de rechtbanken vormgegeven door een procesreglement dat ze zelf opstellen.
2. Aanleiding
De leden van de VVD-fractie vragen naar de innovatie op technologisch gebied, gezien
de innovatieve strekking van dit wetsvoorstel. Zij vragen of er sprake is van voldoende
innovatie op het gebied van technologie binnen het bestuursrechtelijke systeem.
De innovatieve strekking van het wetsvoorstel zit vooral in de innovatie op het gebied
van het burgerlijk procesrecht en op het terrein van enkele aanverwante wetten, zoals
de Wet op de Rechterlijke organisatie. Voor zover een experimentele procedure onder
dit wetsvoorstel aanhangig gemaakt zal worden langs digitale weg, zal ik samen met
de Rvdr bezien hoe een dergelijke digitale toegang tot de rechtspraak gerealiseerd
kan worden. Ook andere toepassingen van digitale technologie in innovatieve procedures
zullen in experimenten betrokken kunnen worden. Ik heb geen twijfel dat er voldoende
technologische innovatie beschikbaar zal zijn om te voorzien in een dergelijke digitaal
instrument, denk aan digitale beeldverbindingen voor contact tussen de rechter en
de partijen.
De leden van de SP-fractie vragen of het werkelijk nodig is de bestaande wetgeving
te omzeilen voor nieuwe experimenten, gezien al de uiteenlopende experimenten die
de rechtspraak nu uitvoert. Zij vragen zich af of er nu al niet voldoende mogelijkheden
zijn om te experimenteren. Ook willen zij weten waarom deze experimenten anders worden.
Gezien het feit dat deze wetgeving als een vervolg op deze vormen van de maatschappelijk
effectieve rechtspraak kan worden gezien, vragen zij of die experimenten dan als een
succes kunnen worden beschouwd en waarom die experimenten dan niet gestructureerd
en op grotere schaal worden voortgezet.
De rechtspraak voert momenteel diverse pilots uit bij verschillende rechtbanken binnen
de grenzen van de huidige wetgeving en dan vooral op basis van artikel 96 Rv. Dat
artikel maakt het mogelijk om gerechtelijke procedures te voeren die afwijken van
het procesrecht zoals neergelegd in Rv, mits de procespartijen daaraan vrijwillig
deelnemen. De rechtspraak levert zo een waardevolle bijdrage aan het debat hoe maatschappelijk
effectieve rechtspraak het beste kan worden vormgegeven. Uit gesprekken met de Rvdr en met afzonderlijke rechters die betrokken zijn bij die pilots en
uit de evaluatie van de spreekuurrechter3, blijkt steeds dat de rechtspraak in de pilots aanloopt tegen het feit dat de pilot
afhankelijk is van vrijwillige deelname van beide partijen. Dat heeft niet alleen
tot gevolg dat het veel moeite kost voor de griffie die de wederpartij benaderde,
zoals bij de spreekuurrechter.4 Ook de partijen waarvan de onderlinge verhoudingen dermate verslechterd zijn door
het geschil in kwestie dat zij weigeren mee te werken aan een pilotprocedure, zouden
baat kunnen hebben bij een alternatieve procedure. Door de eis van vrijwillige deelname
is het aantal zaken dat in een pilot wordt gevoerd, doorgaans beperkt. Het effect
van een afwijkende procedure is lastig volledig vast te stellen als de deelnemers
geen dwarsdoorsnede van de reguliere rechtszoekenden in de desbetreffende procedure
vormen. Het in de wet vastleggen van een dergelijke procedure kan dan niet afdoende
onderbouwd worden. Ook het op grotere schaal voortzetten van de pilots van de rechtspraak
leidt nog steeds niet tot de gewenste representatieve deelname aan de pilot. Daarom
is het goed om experimenten met een verplicht karakter te kunnen uitvoeren, zoals
dit wetsvoorstel mogelijk zal maken.
Naast het verschil in het vrijwillige en het verplichte karakter, is een ander belangrijk
verschil tussen pilots van de rechtspraak en experimenten op basis van dit wetsvoorstel
dat dit wetsvoorstel het mogelijk maakt in de praktijk onderzoek te doen naar innovatieve
procedures op rechtsgebieden waarop pilots nu niet mogelijk zijn. Het gaat hier vooral
om echtscheidingen en andere procedures binnen het familierecht waarvan de rechtsgevolgen
niet door de partijen zelf mogen worden bepaald. In de memorie van toelichting is
in paragraaf 6.3 het voorbeeld van een alternatieve echtscheidingsprocedure gegeven,
die nu niet uitgevoerd zou kunnen worden in een pilot van de rechtspraak. Ook dit
soort experimenten verdienen het om uitgevoerd te kunnen worden en dat maakt dit wetsvoorstel
mogelijk.
De leden van de SP-fractie vragen waarom er geen inhoudelijk idee is welke experimenten
de regering wil gaan uitvoeren. Zij verwachten dat zo’n wet een bepaald doel dient,
in plaats van een carte blanche om maar te doen wat de regering wil. Er worden in
de memorie van toelichting drie verschillende experimenten genoemd en zij vragen in
hoeverre deze gaan plaatsvinden en welke experimenten er nog meer op de rol staan.
Zij vragen wie er initiatieven kunnen aandragen voor die experimenten. Bovenal vragen
zij of de regering de mening deelt dat juist het gebrek aan specifieke en uitgedachte
experimenten bijdraagt aan de beeldvorming van een wet die haar doel voorbij schiet.
Dit wetsvoorstel is bedoeld om gedurende vijftien jaar te kunnen inspelen op de behoeften
van rechtspraak en rechtzoekenden om proefondervindelijk te komen tot eenvoudige,
snelle, effectieve en de-escalerende geschilbeslechting. Op dit moment is niet te
overzien waaraan gedurende die vijftien jaar behoefte zal bestaan. De experimenten
uit de toelichting zijn in eerste instantie bedoeld om een indruk te geven van denkrichtingen
en van de wijze waarop experimenten er inhoudelijk uit kunnen zien. De onderwerpen
voor een experiment kunnen door eenieder worden aangedragen, ze kunnen komen uit de
rechtspraktijk, van uw zijde of uit de rest van de samenleving. Zo is ook het onderwerp
van het eerste experiment naar boven gekomen. Het voornemen voor het eerste experiment,
dat na aanvaarding van dit wetsvoorstel door uw Kamer en de Eerste Kamer zal worden
gestart, is gericht op de nabijheidsrechter (zie nader hierover de algemene inleiding
van deze nota). Uiteindelijk wordt elk onderwerp voor een experiment bepaald in samenspraak
tussen mijn ministerie en de Rvdr. Ik ben verantwoordelijk voor de algemene maatregel
van bestuur waarin het experiment wordt geregeld en de rechtspraak zal die experimentele
procedure toepassen. De wet is omgeven met een groot aantal waarborgen (die in deze
nota onder andere in de algemene inleiding hierboven zijn genoemd) die ervoor zorgen
dat er geen sprake is van een carte blanche. De onafhankelijke en multidisciplinaire
Toetsingscommissie experimenten rechtspleging ziet toe op de naleving van die waarborgen.
Ieder experiment moet aan de voorwaarden en eisen voldoen en wordt in een zorgvuldige
procedure voorbereid. Dat garandeert dat dit wetsvoorstel zijn doel niet voorbij schiet.
Dat is ook in lijn met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State.
De Afdeling vindt de ruime bevoegdheid tot afwijking van de in het wetsvoorstel opgesomde
wetten toelaatbaar, mits die met voldoende waarborgen is omkleed. Ook daaraan voldoet
het wetsvoorstel.
3. De mogelijkheden voor experimenten op basis van de huidige wetgeving
De leden van de VVD-fractie vragen of de inzet van een deskundige lekenrechter met
een bijzondere deskundigheid op een ander terrein ook geldt voor het bestuursrecht.
Deskundige leden kunnen op basis van dit wetsvoorstel ook worden toegevoegd aan kamers
in het bestuursrecht.
Tevens vragen de genoemde leden hoe bij de deskundige lekenrechter wordt gewaarborgd
dat deze over de beginselen van goede rechtspraak beschikt, zoals bij rechters het
geval moet zijn, en welke kosten gepaard gaan met het zorgdragen hiervoor.
Betrokkenheid bij de rechtspraak van personen die niet tot de rechterlijke macht behoren,
is al gebruikelijk in de vorm van deskundige leden bij de pachtkamer, de kamer voor
het kwekersrecht en de Ondernemingskamer. Dergelijke deskundige leden worden opgeleid
door de rechtbank waarin ze zitting hebben over hun rol en de gang van zaken in de
rechtspraak. Dat zal ook het geval zijn met de nu voorgestelde deskundige leden. De
kosten van deze opleiding zullen beperkt zijn. Het wetsvoorstel wil het mogelijk maken
deze personen in te schakelen om hun deskundigheid en hun praktijkervaring op een
specifiek terrein. Bovendien komen deze deskundige leden volgens het wetsvoorstel
te zitten in een kamer waarin al één of drie rechters zitten die de naleving van de
procedurevoorschriften en de eisen van goede rechtspraak, ook door de toegevoegd deskundige
leden, bewaken.
De leden van de VVD-fractie verwijzen naar de brief over de nabijheidsrechter (Kamerstuk
29 279 nr. 535). Zij vragen wanneer de evaluaties van lopende pilots en het gesprek met de Raad
voor de Rechtspraak worden verwacht en of er al inzicht gegeven kan worden in voorlopige
conclusies. Zo vragen zij wanneer de evaluatie van de spreekuurrechter zal zijn afgerond
en of de uitkomsten daarvan niet alsnog kunnen worden meegenomen bij onderliggend
wetsvoorstel.
Binnenkort zal ik overleggen met de Rvdr over de mogelijkheden voor een eerste experiment
in de vorm van een nabijheidsrechter, dat dan zal worden gestart na aanvaarding van
dit wetsvoorstel door beide Kamers (zie nader hierover de algemene inleiding van deze
nota). De evaluaties door de rechtspraak van de verschillende pilots zullen op verschillende
momenten verschijnen, afhankelijk van de desbetreffende pilot. Voor zover de uitkomsten
beschikbaar zijn, zal ik die betrekken bij de vormgeving van de wettelijke experimenten
en daaruit lering trekken. De evaluatie van de spreekuurrechter is afgerond; die is
uitgevoerd door onderzoeksbureau Pro Facto in samenwerking met de vakgroep Staatrecht,
Bestuursrecht en Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen.5 De evaluatie van de spreekuurrechter zal te zijner tijd zorgvuldig worden vergeleken
met de evaluatie van het eerste experiment over de nabijheidsrechter (zie de algemene
inleiding aan het begin van deze nota). Datzelfde zal ook gelden voor de beschikbare
evaluaties van de pilots die betrekking hebben op soortgelijke experimenten met laagdrempelige
buurt-, regel-, overleg- en wijkrechters. Deze evaluaties tezamen kunnen inzicht geven
in het verschil tussen vrijwillige pilots van de rechtspraak en een verplicht experiment
op basis van het wetsvoorstel. De evaluaties zullen ook worden meegenomen bij de vormgeving
van de algemene maatregelen van bestuur die op grond van het wetsvoorstel zullen worden
opgesteld. Het gaat dan in de eerste plaats om de vormgeving van de algemene maatregel
van bestuur waarin het eerste experiment voor de nabijheidsrechter zal worden geregeld.
Zo zal zorgvuldig worden bezien welke onderdelen van de pilot in het experiment worden
overgenomen zodat de uitkomsten van de pilot en die van het experiment vergeleken
kunnen worden. Dan wordt immers zichtbaar wat het verschil is tussen een vrijwillige
aanpak en een verplichte procedure. Ook zal daarbij lering worden getrokken uit de
evaluatie van de pilots, zodat de experimenten wellicht op enkele punten al verbeterd
kunnen worden. Daarnaast zullen die evaluaties worden meegenomen bij het ontwerpen
van de algemene maatregel van bestuur die de opzet, inhoud en evaluatie van de experimenten
gaat regelen (artikel 2, tweede lid). En ook bij het voorbereiden van de algemene
maatregel van bestuur die de samenstelling en het functioneren van de Toetsingscommissie
experimenten rechtspleging zal regelen (artikel 6, derde lid), zal lering kunnen worden
getrokken uit de evaluaties van de pilots van de rechtspraak.
4. De grenzen en voorwaarden van experimenten
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering op de hoogte is van de problematiek
van een grote groep Nederlanders met middeninkomens, die niet in aanmerking komen
voor gesubsidieerde rechtsbijstand en geen rechtsbijstandverzekering hebben, drempels
ervaren in de toegankelijkheid en betaalbaarheid van rechtshulp door een advocaat
en hierdoor hun recht niet halen (rechtmijders).
Onze rechtstaat is gebaseerd op wetten en regels en op de mogelijkheid om uiteindelijk
een onafhankelijke rechter om een oordeel te vragen over de toepassing daarvan. Toegang
hebben tot het recht betekent dat mensen toegang hebben tot informatie, advies, begeleiding
bij onderhandeling, professionele rechtshulp en een neutrale (rechterlijke) instantie.
Ook voor minderdraagkrachtigen moet die toegang tot het recht gewaarborgd zijn en
daarom is er het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Een veelgenoemd probleem,
dat het kabinet heeft onderkend, is dat de groep die (net) boven de inkomensgrenzen
van de Wrb valt en daarom niet in aanmerking komt voor gesubsidieerde rechtsbijstand,
moeite kan hebben om de commerciële tarieven van advocaten te betalen. Voor deze rechtzoekenden
ontstaat er een ongelijkheid in de toegang tot het recht. Een advocaat is dan soms
te duur in verhouding tot het financiële belang. In de contourenbrief rechtsbijstand
van 9 november 2018 (Kamerstukken II 2018/19, 31 753, nr. 155) heb ik aangegeven dat er ook voor die groep aandacht is in het nieuwe stelsel voor
rechtsbijstand. In dat stelsel komen rechtshulppakketten en oplossingsroutes beschikbaar
voor veel voorkomende juridische problemen in verschillende rechtsgebieden. Rechtzoekenden
die nu boven de Wrb-grens vallen, kunnen daar mogelijk ook gebruik van maken. Zij
moeten de kosten van de rechtshulppakketten zelf dragen, maar kunnen in de eerste
lijn een advies krijgen welk rechtshulppakket op hun situatie past. Daardoor krijgt
de groep boven de Wrb-grens dankzij het nieuwe systeem beter in beeld welke geschikte
pakketten er zijn, wat de kwaliteit daarvan is en wat de prijzen daarvan binnen het
systeem van gesubsidieerde rechtsbijstand zijn.
In het kader hiervan vragen de aan het woord zijnde leden of de regering kennis heeft
genomen van het initiatief van SRK Rechtsbijstand onder de naam BrandMR (Brandmeester).
Deze dienstverlening in de advocatuur biedt rechtsbijstand in de vorm van rechtshulppakketten
voor een vaste prijs met inzet van advocaten in loondienst. De leden vragen of de
regering bereid is om het bieden van regulatoire ruimte voor dergelijke initiatieven
mee te nemen in onderliggend wetsvoorstel.
Voor mij geldt het uitgangspunt: een uitgebalanceerd rechtsbestel waarbij we de hulpvraag
van de rechtzoekende centraal stellen met duurzame oplossingen. BrandMR heeft zich
in de markt gezet als een on demand rechtsbijstandspakket, waarbij de hulpvraag centraal staat, met vooraf inzicht in
de dienstverlening door advocaten in loondienst en inzicht in de bijbehorende prijs.
Zij richten zich op een uit onderzoek gebleken behoefte onder mensen met een middeninkomen.
Ik zie raakvlakken met mijn uitgangspunt en ik zie aspecten die bruikbaar zijn bij
de stelselherziening rechtsbijstand. Ik wil graag onderzoeken hoe we die aspecten
ook verder in het rechtsbestel kunnen gebruiken en welke lessen we daarvan kunnen
leren. Innovaties vanuit de dienstverleners zelf juich ik toe, als deze voldoen aan
het hiervoor genoemde uitgangspunt. Uiteraard dient in onze rechtstaat kwaliteit voorop
te staan bij de toetreding van nieuwe aanbieders. De NOvA speelt, vanuit haar verantwoordelijkheid
voor een goede rechtsbedeling, op dat vlak een belangrijke rol. Met het wetsvoorstel
wordt beoogd om onderdelen van wetten die de rechtspleging betreffen tijdelijk opzij
te zetten in het kader van een experiment. In de Verordening van de advocatuur kan
ik niet treden, want deze behoort tot de exclusieve bevoegdheid van de NOvA.
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat in experimentele
procedures altijd een recht op hoger beroep en cassatie dient te zijn, maar verderop
in de memorie van toelichting lezen deze leden dat er ook op het terrein van het hoger
beroep nagedacht kan worden over mogelijkheden de procedure efficiënter te maken.
Zij vragen te verduidelijken hoe eventuele procedures in het hoger beroep er dan uit
zouden moeten zien. Zo vragen zij of het voor de rechtzoekende mogelijk is in eerste
aanleg verplicht te worden tot het volgen van een experimentele procedure en vervolgens
in hoger beroep wederom en zij vragen of de regering dat wenselijk vindt. Bovendien
vragen zij of het niet beter zou zijn experimenten in hoger beroep slechts toe te
staan indien er in eerste aanleg geen experimentele procedure gevolgd is. De leden
vragen voorts of hiermee tevens de procedures omtrent cassatie uitgesloten zijn van
experimenten.
Vooralsnog wordt gedacht aan experimenten die beperkt zijn tot één instantie. Dat
zal meestal een procedure in eerste aanleg zijn. Maar ook experimenten die alleen
in hoger beroep of alleen in cassatie worden uitgevoerd, zijn mogelijk. Evenmin is
het bij voorbaat uitgesloten dat een experiment zowel in eerste aanleg als in hoger
beroep wordt uitgevoerd. Per experiment zal zorgvuldig worden afgewogen wat het belang
is van een experiment in twee instanties. Ook moet dan worden bezien wat precies de
inhoud van het experiment is dat (enkel of mede) betrekking heeft op hoger beroep.
Zo zou bijvoorbeeld in het geval van de toegevoegd deskundige leden (artikel 5) kunnen
worden overwogen om zowel aan de rechtbank als aan het hof in een bepaald soort zaken
een deskundige toe te voegen, om te onderzoeken of deze in beide instanties toegevoegde
waarde heeft. Ik wil dit soort mogelijkheden niet bij voorbaat uitsluiten.
De aan het woord zijnde leden verwijzen naar de memorie van toelichting en vragen
aan te geven waaruit blijkt dat het wenselijk of nodig is dat het volgen van een experimentele
procedure verplicht gesteld kan worden.
De verhoudingen tussen partijen die in een geschil zijn verwikkeld is soms dermate
verstoord, dat zij niet samen op basis van vrijwilligheid willen meedoen aan een pilot
van de rechtspraak. Uit de evaluatie van de spreekuurrechter blijkt dat van de eenzijdig
aangemelde zaken 66% niet kon worden behandeld. De redenen voor het niet kunnen behandelen
waren voor een deel andere dan de weigering van medewerking van de wederpartij (bijvoorbeeld
de complexiteit van de zaak). Maar uit het feit dat van de gezamenlijk aangebrachte
zaken 34% niet kon worden behandeld, blijkt dat weigering van medewerking bij pilots
naar schatting in een derde van de aangemelde zaken voorkomt. Uit een gesprek dat
ik voerde met de Haagse wijkrechters komt eenzelfde beeld naar voren: zij schatten
dan 40% van de wederpartijen medewerking weigert. De zaken die in een vrijwillige
pilot worden behandeld, vormen om die reden geen dwarsdoorsnede van alle zaken: beide
partijen zijn daarin welwillend om deel te nemen aan een procedure die tot een schikking
zou moeten leiden. Het wetsvoorstel maakt het mogelijk om aan de hand van álle zaken
die bij een bepaald gerecht worden ingediend te onderzoeken of een innovatieve procedure
leidt tot eenvoudige, snelle, effectieve en de-escalerende geschilbeslechting. Uit
de evaluatie van een wettelijk experiment met verplichte deelname van beide partijen
zal een vollediger beeld naar voren komen van de doeltreffendheid van het experiment
dan bij de pilots van de rechtspraak. Op basis van die evaluatie kan geconcludeerd
worden of de innovatieve procedure in definitieve wetgeving moet worden opgenomen
omdat proefondervindelijk is vastgesteld dat de doelstelling van eenvoudige, snelle,
effectieve en de-escalerende geschilbeslechting is behaald. Als partijen in een dergelijke
procedure beter in staat zijn het conflict tezamen met de rechter daadwerkelijk op
te lossen, kunnen zij als buren naast elkaar blijven leven, met elkaar zaken blijven
doen, hun arbeidsrelatie voortzetten, etc.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe het voorgaande zich verhoudt tot de mogelijkheid
dat mensen eventueel uitwijken naar een ander gerecht. Zij vragen zich af hoe eerlijk
het is als deze rechtzoekende wél kan kiezen tussen een experimentele procedure enerzijds
en de wettelijke procedure anderzijds en de andere rechtzoekende niet.
Een experiment bij een bepaalde rechtbank kan ertoe leiden dat sommige partijen hun
zaak voor een andere rechtbank voorleggen, mits de zaak ook onder de competentie van
die andere rechtbank valt. Dat zal lang niet altijd het geval zijn. Maar ook het uitwijken
naar andere rechtbanken, of juist de toeloop naar de experimentele procedure kan een
aanwijzing zijn over de doeltreffendheid van de procedure en zal zoveel mogelijk worden
meegenomen bij de evaluatie van het desbetreffende experiment. Zowel het hebben van
een keuzemogelijkheid als de verplichting tot het volgen van een experimentele procedure
is gerechtvaardigd door de waarborg dat alle experimenten burgers en bedrijven toegang
geven tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter die na een eerlijke en transparante
behandeling van de zaak, binnen een redelijke termijn zorgt voor afhandeling van het
geschil, zo nodig door middel van een vonnis. Ook experimenten geven toegang tot kwalitatief
hoogwaardige rechtspraak, die is gebonden aan de fundamentele beginselen van procesrecht
en aan de grenzen die voortvloeien uit de Grondwet, voor Nederland geldende verdragen
en EU-regelgeving. De Afdeling advisering van de Raad van State erkent dat tijdelijke
experimenteren met wettelijke regels zinvol kan zijn en legt de nadruk op voldoende
waarborgen, zoals die in het wetsvoorstel zijn opgenomen. Bovendien wil ik benadrukken
dat experimenten enkel betrekking hebben op de procedureregels voor het gerecht. Het
materiële recht waarover de procedure inhoudelijk gaat (zoals het huurrecht, arbeidsrecht,
burenrecht) blijft overal hetzelfde, dat kan niet tijdelijk worden gewijzigd op basis
van dit wetsvoorstel.
De leden van de SP-fractie merken op dat niet helder is welke wetgeving gewijzigd
dient te worden om de experimenten uit te kunnen voeren. Zij vragen zich af of de
les dan niet is dat de wetgeving te complex is en dat juist die complexiteit dient
te worden aangepakt in plaats van die wetgeving tijdelijk buitenspel te zetten. Zij
vragen of het een mogelijkheid is deze wet op bepaalde wetsartikelen te richten, minder
algemeen, teneinde bepaalde experimenten uit te voeren.
Het wetsvoorstel gaat uit van een helder bereik van de wetgeving waarvan in experimenten
kan worden afgeweken. De Afdeling advisering van de Raad van State had daartegen geen
bezwaar, mits er in voldoende waarborgen is voorzien en daarop is het wetsvoorstel
in overeenstemming met het advies aangevuld. Gedurende de jaren waarin de tijdelijke
wet zal gelden, kunnen experimenten worden uitgevoerd die voldoen aan de behoeften
van de rechtzoekenden en de rechtspraak. Het gaat erom dat gedurende een beperkte
periode kan worden onderzocht welke procedures voor rechtzoekenden de meest eenvoudige,
snelle, effectieve en de-escalerende beslechting van hun geschil opleveren. De grenzen
en de strikte voorwaarden die in het wetsvoorstel worden gesteld aan de experimenten,
omgeven de experimenten met voldoende waarborgen (zie hierover ook de algemene inleiding
op deze nota). Daarna wordt bezien of uit de evaluatie volgt dat de experimenten in
definitieve wetgeving kunnen worden omgezet. Een beperkte opsomming van artikelen
zou kunnen suggereren dat afwijking van die artikelen altijd kan, terwijl het wetsvoorstel
ertoe dwingt om per experiment zeer zorgvuldig af te wegen van welke artikelen afwijking
nodig is en te motiveren of dat experiment voldoet aan alle eisen en grenzen die de
wet stelt. In geval van een opsomming van wetsartikelen zou bovendien bij de voorbereiding
van een experiment kunnen blijken dat er afwijking van een ander artikel nodig is
dan wat mogelijk is ingevolge het wetsvoorstel. Dat kan nadelig zijn voor het welslagen
van het experiment.
De aan het woord zijnde leden vragen of de regering het belang van de experimenten
groter acht dan het belang van partijen in een zaak om vrijwillig te kiezen voor een
experimenteel rechtsproces.
Ik acht de belangen van partijen in alle procedures even groot en het wetsvoorstel
doet daar niets aan af. Zoals ik hiervoor op de laatste en soortgelijke vraag van
de leden van de CDA-fractie heb geantwoord, zullen de partijen in alle experimentele
procedures verzekerd zijn van kwalitatief hoogwaardige rechtspraak door een onafhankelijke
en onpartijdige rechter die na een eerlijke en transparante behandeling van de zaak,
binnen een redelijke termijn zorgt voor afhandeling van het geschil. Daarvoor zorgen
de waarborgen rond de experimenten die in het wetsvoorstel zijn opgenomen (zie de
algemene inleiding op deze nota). Ik verwijs verder naar het antwoord op de vraag
van de CDA-fractie.
De leden van de SP-fractie verwijzen naar de ingezonden adviezen die schrijven dat
er zorgen zijn over de bekostiging en de negatieve gevolgen voor de werkdruk binnen
de rechtspraak en vragen of de regering deze zorgen deelt. Zij vragen of de één miljoen
euro die in de begroting is voorzien voor experimenten voldoende is en of er een tijdelijke
of eenmalige andere financiële compensatie komt. Zij vragen verder hoe de regering
verwacht de negatieve gevolgen voor de werkdruk in algemene zin, dus niet per experiment
zoals dat in de algemene maatregelen van bestuur zal worden uitgewerkt, op te gaan
vangen en of het personeel in de rechtspraak nog vaker wordt geacht over te werken.
In mijn brief van 17 september 2019 heb ik uw Kamer bericht dat er met de Rvdr een
nieuw prijsakkoord is gesloten.6 Met dit prijsakkoord is een jaarlijks bedrag van circa € 95 miljoen gemoeid. Een
substantieel deel hiervan is bedoeld om het structurele financiële tekort op te heffen
en om de gevolgen van de toegenomen zaakzwaarte – een belangrijke oorzaak van de hoge
werklast – te compenseren. De middelen voor initiatieven voor kwaliteitsverbetering
kunnen mogelijk ook bijdragen aan ontlasting van de werkdruk. Ook wordt de Rechtspraak
gecompenseerd voor werklastgevolgen van nieuwe wet- en regelgeving. Daarnaast zijn
vanuit het lopende prijsakkoord 2017–2019 structurele middelen beschikbaar voor de
verdere invoering van professionele standaarden. Ook die kunnen bijdragen aan het
verminderen van de werkdruk. Tevens is in het door Van den Berg uitgebrachte advies
over onderdelen van het bekostigingssysteem onder andere geconstateerd dat de wijze
waarop het tijdsbestedingsonderzoek wordt uitgevoerd en onderdeel is van het bekostigingssysteem
modernisering behoeft.7 In de komende tijd wordt samen met de Rvdr onderzocht of en hoe invulling kan worden
gegeven aan dit advies. Daarnaast wordt in de prijsafspraken voor de jaren 2020 tot
en met 2022 tijdelijk € 1 miljoen extra per jaar beschikbaar gesteld (aanvullend op
de bestaande capaciteit voor pilots en projecten), specifiek voor de pilots op het
gebied van maatschappelijk effectieve rechtspraak. Dit bedrag is voor de komende drie
jaar verzekerd. Tezamen met het nieuwe bekostigingssysteem voor de directe kosten
van het primair proces, waaronder ook de in een experimentele procedure afgehandelde
zaken vallen, levert dit een solide financiële basis om de experimenten te financieren.
De Rvdr heeft eerder onderschreven dat het in een gezonde financiële situatie mogelijk
moet zijn om experimenten uit het reguliere budget te bekostigen. Met de prijsafspraken
voor de komende drie jaar wordt de Rechtspraak in staat gesteld weer financieel gezond
te worden. Eventuele consequenties voor de werklast worden nadrukkelijk meegewogen
bij de beoordeling van voorstellen voor experimenten. In het regeerakkoord is immers
bij dit punt opgenomen dat er bij alle innovaties oog is «voor de consequenties voor
de keten, waaronder de werkdruk». Experimenten worden in samenspraak met de rechtspraak
vormgegeven, zodat de aandacht voor de werklast van de rechtspraak verzekerd is. Ook
de Toetsingscommissie zal hierop letten vanwege haar opdracht om experimenten ook
vanuit economische hoek te bezien.
De leden van de SP-fractie vragen wat de gevolgen voor de sociaal advocaten zijn.
Zij vragen of de regering de mening van de Vereniging voor Sociale Advocatuur Nederland
deelt, die waarschuwt voor dejuridisering en ontkenning van het vak van advocaten.
Zij vragen hoe de mogelijke inzet van ongekwalificeerde hulpverleners moet worden
gezien.
In de contouren van het stelselontwerp en de doorrekening daarvan ben ik ervan uitgegaan
dat ook in het nieuwe stelsel ongeveer driekwart van de rechtsbijstandszaken door
een advocaat zal worden gedaan.8 De nieuwe beloningssystematiek met rechtshulppakketten moet beter gaan aansluiten
bij de gedragsregels van de advocatuur, die voorschrijven dat een advocaat voor ogen
dient te houden dat een regeling in der minne veelal de voorkeur verdient boven een
proces. Bij veel voorkomende problemen worden de werkzaamheden eenduidig beschreven
en geldt een vooraf vastgesteld integraal tarief. Zo worden rechtsbijstandverleners,
waaronder ook sociaal advocaten, beloond voor het zo efficiënt en effectief mogelijk
oplossen van het geschil. Verder worden er kwaliteitseisen gesteld aan (nieuwe) aanbieders
binnen het stelsel. Er zullen eisen worden gesteld aan competenties en deskundigheid
van rechtshulpverleners per rechtshulppakket zodat elke rechtshulpverlener specialistische
kennis heeft voor de oplossing van het probleem. Met professionals in het stelsel
wordt uitgewerkt welke kwaliteitscriteria er moeten gelden voor goede rechtshulp.
Dit traject is gestart en de opleverdatum is begin april 2020.
De aan het woord zijnde leden wijzen erop dat rechters via de hardheidsclausule op
basis van onbillijkheid van overwegende aard mogen bepalen dat er van de experimentele
procedure wordt afgezien. Zij vragen of de hoge werkdruk in de rechtspraak hiervoor
een argument kan zijn.
De hardheidsclausule van artikel 1, zesde lid, kan niet worden toegepast om redenen
van een eventuele hoge werkdruk in de rechtspraak. Wanneer een rechter de hardheidsclausule
toepast, zal hij daartoe een tussenvonnis wijzen waarin hij zal aangeven wat die onbillijkheid
van overwegende aard is. Het is een clausule voor uitzonderingsgevallen waarin toepassing
van de experimentele procedure leidt tot onbillijkheid van overwegende aard voor de
partijen of voor een van hen. De adviescommissie BPR heeft eerder het voorbeeld genoemd
dat een experimentele procedure gevoegd moet worden met een samenhangende procedure
die elders volgens de gewone regels aanhangig is.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering de mening deelt dat de experimenten
niet ten koste mogen gaan van de bestaande rechtsprocessen en hoe zij dit wil waarborgen.
Experimenten mogen inderdaad niet ten koste gaan van de voortgang van reguliere procedures.
Voorkomen moet worden dat een experiment ertoe leidt dat reguliere zaken niet meer
binnen een redelijke termijn kunnen worden afgedaan. Daarom zal er bij het voorbereiden
van experimentele procedures onder andere aandacht zijn voor de werklast van de rechters
in de desbetreffende rechtbank of bij het hof in kwestie en zal de Toetsingscommissie
experimenten rechtspleging vanuit economisch perspectief hiernaar kijken.
De leden van de SP-fractie wijzen erop dat het The Hague Institute for Innovation
of Law (HiiL) in haar advies suggereert dat het betrekken van kapitaal uit de privésector
een mogelijkheid is en zij vragen hoe de regering hier tegenaan kijkt en welke risico’s
zij hier ziet.
Ik meen dat de onafhankelijke positie van de rechtspraak in onze samenleving en de
daarop gestoelde objectieve financieringssystematiek tussen overheid en rechtspraak
zich niet goed verhoudt met het aanwenden van privaat kapitaal voor het doorvoeren
van innovaties in het primaire proces van de rechtspraak. De onafhankelijkheid van
de rechter en de rechtspraak moet te allen tijde goed geborgd zijn; rechters moeten
zonder druk of andere vorm van invloed kunnen beslissen over de aan hen voorgelegde
zaken, ook bij experimenten. Cofinanciering vanuit de private sector in het primaire
proces van de rechtspraak kan belangenverstrengeling en ongewenste verplichtingen
tegenover marktpartijen tot gevolg hebben. Ik ben daar dan ook geen voorstander van,
temeer nu met de beschikbaar gekomen extra financiële ruimte de rechtspraak in staat
moet worden geacht deze experimenten op eigen financiële kracht uit te voeren.
Genoemde leden vragen of de regering kan garanderen dat deze wet geen verkapte bezuinigingsmaatregel
is of een stap in die richting en of de waarborgen daartoe, zoals benoemd in de memorie
van toelichting, wel voldoende zijn.
Experimenten zijn niet bedoeld om bijvoorbeeld tijdelijke capaciteitstekorten op te
vangen of om bezuinigingen te realiseren (zie paragraaf 4.2 van de memorie van toelichting).
De wijze waarop een experiment tot stand komt, bevat hiervoor diverse waarborgen.
Het doel van het experiment moet in de algemene maatregel van bestuur die het desbetreffende
experiment regelt, worden opgenomen (artikel 2, eerste lid, onder a). Dat doel moet
vallen binnen het bereik van de doelstelling van de wet: het bevorderen van eenvoudige,
snelle, effectieve en de-escalerende geschilbeslechting (artikel 1, eerste lid). Bovendien
zal de onafhankelijke Toetsingscommissie experimenten rechtspleging bij ieder experiment
toetsen of hier daadwerkelijk aan is voldaan. Ik zal steeds verantwoorden wat de reden
voor een experiment is en dat de doelstelling van het experiment in lijn is met de
wet en de algemene maatregelen van bestuur: ik zal dat doen naar aanleiding van de
consultatie en van het advies van de Toetsingscommissie, in de voorhang voor het parlement
en naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State.
De leden van de SP-fractie vragen hoe de regering ervoor gaat zorgen dat de evaluaties
van goede kwaliteit zijn. Zij willen weten wie met die taak wordt belast en of er
ook een zogenaamde nulmeting komt.
De kwaliteit van de evaluaties van de experimenten zal in de eerste plaats worden
gegarandeerd door in de algemene maatregel van bestuur van artikel 2, tweede lid nader
vast te leggen hoe de experimenten geëvalueerd zullen worden. Daarbij zal worden aangesloten
op de bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over
het wetsvoorstel, die een handreiking bevat, opgesteld door het Sociaal en Cultureel
Planbureau (SCP). Er moet volgens deze handreiking al bij de opzet van het experiment
worden gelet op omstandigheden die van belang zijn voor de evaluatie, zoals het aantal
zaken in een experimentele procedure dat toereikend is om effecten met een bepaalde
mate van zekerheid vast te stellen (voldoende statistische power) en het voorkomen van een verstoring van het experiment tijdens de looptijd door
andere initiatieven. Verder wijst het SCP op het belang van een onafhankelijke evaluatie.
Ook het houden van nulmetingen wordt door het SCP opgevoerd. Het is dan ook de bedoeling
om bij elk experiment de uitgangssituatie te schetsen in de toelichting bij de desbetreffende
algemene maatregel van bestuur en zo mogelijk een nulmeting te verrichten. Ten tweede
zal er voor elk experiment een evaluatiecommissie worden samengesteld met onafhankelijke
en deskundige leden. Ten derde zullen in iedere algemene maatregel van bestuur die
een experiment vastlegt, specifieke regels worden gegeven over de methode en de criteria
aan de hand waarvan het experiment wordt geëvalueerd (artikel 2, eerste lid, onder
e). In dat kader zullen ook de namen van de onafhankelijke en deskundige leden van
de evaluatiecommissie bekend worden gemaakt of de naam van het onderzoeksinstituut
die de evaluatie zal uitvoeren. Zo zal telkens al bij de voorbereiding van de algemene
maatregel van bestuur voor een experiment duidelijk zijn wie de evaluatie zal uitvoeren.
Dit alles zal getoetst worden door de Toetsingscommissie experimenten rechtspleging.
Voornoemde leden vragen ook of er een maximum komt op het aantal zaken dat per experiment
wordt behandeld en een maximum op het aantal experimenten dat per rechtbank wordt
behandeld.
Het ligt niet in de bedoeling om bij voorbaat maxima te stellen op het aantal zaken
per experiment of het aantal experimenten per rechtbank. Wanneer voor een bepaalde
categorie zaken (bijvoorbeeld burenruzies) in een bepaalde rechtbank een experimentele
procedure wordt ingevoerd, dan zullen alle partijen met dergelijke zaken die onder
de bevoegdheid van die rechtbank vallen, verplicht zijn die procedure te volgen. Die
procedure zal voor een bepaalde, vooraf vastgestelde periode van toepassing zijn.
Het is met het oog op de rechtszekerheid van belang om tevoren te weten hoe lang dat
zal zijn. Die periode dient niet afhankelijk te zijn van het bereiken van een maximumaantal
zaken, wat voor buitenstaanders niet valt na te gaan. Daarnaast zal per experiment
worden bezien in welke rechtbank die het beste uitgevoerd kan worden. Vanzelfsprekend
zal er daarbij op worden gelet dat een bepaalde rechtbank niet te veel experimenten
zal krijgen. Een vooraf vastgesteld maximum is ook niet nodig, mede omdat het niet
de verwachting is dat er veel verschillende experimenten tegelijkertijd in uitvoering
zullen zijn.
De fractieleden van de SP wijzen op de mogelijkheid tot forum-shopping als twee gerechten
in een zaak bevoegd zijn en het ene gerecht een experiment houdt en het andere gerecht
niet. Zij vragen of de partijen in deze zaak dan advies kunnen inwinnen over het experiment.
Er zal op de website van de rechtspraak informatie beschikbaar zijn over de wettelijke
experimenten, zoals ook nu het geval is met de pilots van de rechtspraak. Wanneer
een advocaat betrokken is, zal hij net als in alle reguliere zaken adviseren over
de rechtbank waarbij de zaak aanhangig gemaakt kan of moet worden. Ook andere juridische
hulpverleners zullen kunnen adviseren over de mogelijkheden. Zoals hieronder is aangegeven
in het antwoord op de laatste vraag in paragraaf 5, zal ook in de algemene maatregelen
van bestuur aandacht worden gegeven aan de bekendmaking van experimenten. Ik verwijs
de leden van de SP naar dat antwoord.
De leden van de SGP-fractie wijzen op de afwijking van de artikelen 23 en 24 Rv en
stellen dat de rechter hierdoor over een grotere hoeveelheid feiten en omstandigheden
een uitspraak kan doen dan wat hem is voorgelegd. Zij vragen hoe in de AMvB op grond
van dit wetsvoorstel wordt gewaarborgd dat er dan ook concreet hoor en wederhoor is
toegepast over de punten die later toegevoegd zijn.
Het recht op hoor en wederhoor is in het wetsvoorstel zelf vastgelegd. Artikel 1,
vierde lid, onder c stelt dat ieder experiment het beginsel van hoor en wederhoor
waarborgt. Het betreft een van de fundamentele beginselen van het procesrecht en is
ook vastgelegd in voor Nederland geldende internationale verdragen (zoals artikel
6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens); de waarborging van die verdragen
is vastgelegd in artikel 1, vijfde lid. Bovendien heeft de Hoge Raad zogenaamde verrassingsuitspraken
afgewezen, waarop de betrokken partijen, gelet op het verloop van het geding en het
processuele debat, niet bedacht hoefden te zijn en over de consequenties waarvan zij
zich niet hebben kunnen uitlaten (HR 30 maart 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ8210, LBF/Stichting Jan Rebel). De afwijking van de artikelen 23 en 24 is juist bedoeld om ruimte te bieden om
in een informele procedure tot een daadwerkelijke oplossing van het geschil te komen.
Dat is nodig als de rechter in het gesprek met de partijen erachter komt dat de zaak
over meer gaat dan wat er aan hem is voorgelegd, bijvoorbeeld dat de zaak niet alleen
gaat over een achterstallige loonbetaling, maar over een verstoorde arbeidsverhouding.
Als kan worden afgeweken van de artikelen 23 en 24, kan hij ook dit laatste probleem
bij het gesprek betrekken en proberen de partijen zodanig met elkaar in gesprek te
brengen, dat ook de oorzaak van de verstoorde arbeidsverhouding kan worden opgelost
en partijen samen verder kunnen. Ieder oordeel van een rechter zal altijd gebaseerd
moeten zijn op stellingen, feiten en onderbouwing die tussen alle partijen en de rechter
ter sprake zijn geweest. Dat geldt ook als er in een experimentele procedure uiteindelijk
een vonnis nodig is omdat partijen er onderling niet uitkomen.
Voornoemde leden vragen waarom niet uitdrukkelijk in de wettekst is opgenomen dat
de procedures doorgaans in een of meer gerechten worden uitgevoerd. Zij wijzen erop
dat in theorie het mogelijk is dat de regels in elk gerecht buiten toepassing geplaatst
worden. Zij vragen of het niet de voorkeur verdient te kiezen voor experimenten die
zo beperkt zijn als nodig is om vast te kunnen stellen of het gaat om een bepaalde
concrete verbetering van de geschilbeslechting.
Een experiment is per definitie een in tijd en bereik beperkte, van de wet afwijkende
regeling (zo luidt ook de toelichting bij AR 2.41 van de Aanwijzing op de regelgeving
over experimenten). Experimenten zijn dus in eerste instantie niet bedoeld om landelijk
uit te voeren. De Toetsingscommissie zal hier ook op toezien. Toch wil ik landelijke
experimenten niet bij voorbaat uitsluiten. Er kunnen zich vraagstukken voordoen waarop
een experiment bij uitstek een antwoord zou kunnen geven en die van groot algemeen
belang zijn. Wanneer echter in zo’n geval het enige struikelblok voor een succesvol
experiment is dat het aantal zaken bij een beperkt aantal rechtbanken ontoereikend
is om in de evaluatie de effecten met een bepaalde mate van zekerheid vast te kunnen
stellen (onvoldoende statistische power), dan kan een landelijk experiment de moeite waard zijn. Bovendien sluit ook een
formulering zoals door de aan het woord zijnde leden wordt voorgesteld niet uit dat
toepassing van het experiment in meerdere gerechten leidt tot een (vrijwel) landelijke
toepassing.
5. De systematiek van de wet en de opzet van de algemene maatregelen van bestuur
De leden van de VVD-fractie vragen toe te lichten of en hoe door middel van het overgangsrecht
wordt geregeld op welke wijze een experimentele onafgedane procedure wordt voortgezet.
Het overgangsrecht voor zaken die in een experimentele procedure worden behandeld
zal niet anders zijn dan het gewone overgangsrecht dat geldt bij wetswijzigingen in
het burgerlijk procesrecht. Het recht dat van toepassing is in een experimentele procedure
zal gelden voor alle zaken die aanhangig zijn gemaakt vanaf de eerste tot en met de
laatste dag van de werkingsduur van de algemene maatregel van bestuur waarin het experiment
is vastgelegd. Een procedure die op basis van een experiment is aangevangen op uiterlijk
de laatste dag waarop de algemene maatregel voor dat experiment nog werking heeft,
zal in beginsel volgens de regels van dat experiment worden afgerond. Het is immers
niet wenselijk om tijdens een procedure op andere regels te moeten overstappen. Het
overgangsrecht wordt per experiment in de desbetreffende algemene maatregel van bestuur
vastgelegd.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering kan waarborgen dat er voldoende tijd
is voor zowel de Eerste als de Tweede Kamer om de AMvB’s over de experimenten tegen
het licht te houden. Zij vragen hoe dit er procedureel uitziet: kan de Tweede Kamer
hierover altijd eerst stemmen zodat een experiment, dat door een meerderheid onwenselijk
wordt gevonden, geblokkeerd kan worden; wat is de rol van de Raad voor de rechtspraak
en andere betrokken partijen bij het tot stand komen van deze AMvB; hoe wordt gezorgd
dat ook zij hun kennis en inzichten kunnen delen?
De algemene maatregelen van bestuur die de experimenten zullen vastleggen, zullen
volgens de gebruikelijke procedure tot stand komen. Experimenten worden in overleg
met de Rvdr vormgegeven en neergelegd in een voorstel voor een algemene maatregel
van bestuur (een ontwerpbesluit). Daarover zal een internetconsultatie plaatsvinden,
zodat eenieder erop kan reageren. Vervolgens wordt het ontwerpbesluit volgens de voorhangprocedure
(gecontroleerde delegatie) gedurende vier weken aan de Tweede en Eerste Kamer voorgehangen
(artikel 1, zevende lid). De beide Kamers kunnen daarover vragen stellen en opmerkingen
maken. Na die vier weken kan het ontwerp voor advies bij de Afdeling advisering van
de Raad van State aanhangig worden gemaakt. Daarna wordt het, zo nodig na aanpassing,
gepubliceerd in het Staatsblad en kan het inwerkingtreden.
De vraag van voornoemde leden waarom het verlengen van experimenten per ministeriële
regeling zal geschieden en niet per AMvB, is hieronder tezamen met een gelijkluidende
vraag van de leden van de D66-fractie in de vragen bij artikel 3 beantwoord.
De leden van de SP-fractie vragen of het voortijdig beëindigen van een experiment
via AMvB snel genoeg is, als er voortijdig een einde moet komen aan een experiment.
Aangezien een dergelijke algemene maatregel van bestuur kort en technisch zal zijn,
zal zij snel tot stand kunnen komen. Het gaat hier, zoals in de toelichting bij artikel
4 is aangegeven, om een noodmaatregel en in een dergelijk geval kan er bij de Afdeling
advisering van de Raad van State gevraagd worden om een spoedadvies.
De aan het woord zijnde leden zijn zeer geïnteresseerd in de gedachte vraagstukken
van burgers en bedrijven bij het rechtsproces te betrekken, zoals opgebracht door
het HiiL en vragen of de regering bereid is hier alsnog naar te kijken.
Burgers en bedrijven zijn betrokken bij de totstandkoming van experimenten (en bij
alle wetgevingsinitiatieven) door middel van consultatie. Juist om zoveel mogelijk
mensen te bereiken wordt er bij alle experimenten laagdrempelig via internet geconsulteerd.
Bovendien zal ik mijn best doen om het perspectief van de rechtzoekenden te betrekken
bij de vormgeving van de experimenten. HiiL merkt op dat er geen krachtige stem is
van de gebruikers van rechtspleging en dat die stem ook niet is georganiseerd. Dit
miskent dat geluiden van gebruikers ons wel degelijk bereiken. Juist dit wetsvoorstel
is ingegeven door wensen uit de samenleving. Uw Kamer, gesprekken met burgers en bedrijven,
kranten, televisieprogramma’s: er zijn zoveel kanalen waarlangs duidelijk gemaakt
wordt waaraan behoefte bestaat op het gebied van geschilbeslechting en geschiloplossing.
Ook de rechters, advocaten en deurwaarders die dagelijks met rechtzoekenden te maken
hebben, wijzen op de behoeften die rechtzoekenden hebben. Hun organisaties hebben
daar ook oog voor en laten mij weten welke geluiden hen bereiken. Iedere burger, onderneming
en instelling is een – potentiële – gebruiker van rechtspleging. Hun belangen lopen
te veel uiteen om die in een organisatie te verenigen. Het is mijn taak om samen met
uw Kamer het brede belang dat eenieder heeft bij goede rechtspleging, te bewaken.
Ook zijn de leden van de SP-fractie benieuwd naar de suggestie van het HiiL om permanent
innovatieprofessionals en vooral de gebruikers van de rechtspraak te betrekken en
zij vragen hoe de regering hen een rol gaat geven.
HiiL suggereert in haar reactie op de consultatie om alleen experimenten toe te laten
die ook een «expliciete steunstructuur van onder meer innovatie-professionals» hebben,
mede om experimenten te «baseren op inzichten uit (internationaal) wetenschappelijk
onderzoek». Het wetsvoorstel komt hieraan tegemoet door de instelling van de Toetsingscommissie
experimenten rechtspleging (artikel 6). Zij zal multidisciplinair zijn samengesteld
om ieder experiment aan een brede toets te onderwerpen. De leden zal worden gevraagd
om experimenten te bezien vanuit hun deskundigheid op juridisch, economisch en sociaalwetenschappelijk
vlak. Voor de suggestie om gebruikers van de rechtspraak te betrekken, verwijs ik
naar mijn antwoord op de vorige vraag.
De leden van de SP-fractie vragen hoe het zit het met lopende experimenten op het
moment dat de wet komt te vervallen over vijftien jaar.
Zoals hiervoor is opgemerkt naar aanleiding van de eerste vraag in deze paragraaf,
zullen experimenten die onder een experimentele procedure zijn gestart, in beginsel
ook volgens die procedureregels worden afgerond, ook als de termijn waarvoor deze
wet of de algemene maatregel van bestuur van een experiment geldt, is afgelopen.
Voornoemde leden vragen hoe de Toetsingscommissie wordt samengesteld, hoe de onafhankelijkheid
is gewaarborgd en op welke wijze de Tweede Kamer hierbij wordt betrokken. Ook vragen
zij hoe het zit met personele wijzigingen in die Toetsingscommissie gedurende de looptijd.
De Toetsingscommissie wordt multidisciplinair samengesteld uit juristen, economen
en sociaalwetenschappers. De leden zullen voldoende wetenschappelijke kennis moeten
hebben om de experimenten aan een brede toets te kunnen onderwerpen, met inachtneming
van de laatste stand van de wetenschap. Deze zware eis en brede achtergrond garanderen
mede hun onafhankelijkheid. De samenstelling en het functioneren van de commissie
en de wijze waarop zij toetst, zal worden geregeld in een algemene maatregel van bestuur
(artikel 6, derde lid). Daarin zal ook de tussentijdse benoeming van nieuwe leden
worden geregeld.
De aan het woord zijnde leden vragen een uitgebreide toelichting waarom de regering
het nodig acht de mogelijkheid open te houden om oordelen van de Toetsingscommissie
te kunnen negeren.
Ik heb daarbij het advies gevolgd van de Afdeling advisering van de Raad van State.
Adviescolleges zoals deze Toetsingscommissie experimenten rechtspleging worden in
het leven geroepen om te adviseren. Van adviezen kan worden afgeweken. De Afdeling
heeft terecht willen aangeven dat het advies van de Toetsingscommissie een zwaarwegend
advies is, vanwege het multidisciplinaire karakter en de onafhankelijkheid van die
commissie en vanwege de taak die deze commissie heeft om voorstellen voor experimenten
te toetsen aan de wet en de algemene maatregelen van bestuur. Daarom is afwijking
van hun advies enkel mogelijk op zwaarwegende gronden. De Afdeling advisering van
de Raad van State zal de motivering van die zwaarwegende gronden toetsen, evenals
uw Kamer dat zal kunnen doen in de voorhang van de algemene maatregel van bestuur
die een experiment regelt.
De leden van de SP-fractie vragen of, als een vonnis is uitgesproken in een experimenteel
rechtsproces, de partijen in een hoger beroep dan weer in een experimenteel rechtsproces
kunnen belanden, of dat dit kan worden uitgesloten.
Het is niet uitdrukkelijk uitgesloten dat een experimentele procedure zowel in eerste
aanleg als in hoger beroep zou kunnen gelden, maar het ligt niet voor de hand dat
dat zal gebeuren. Daarvoor wijkt de procedure in hoger beroep naar haar aard en doelstelling
te veel af van die in eerste aanleg. Ik verwijs verder naar het antwoord op de gelijkluidende
eerste vraag van het CDA in paragraaf 4.
De leden van de SGP-fractie stellen dat experimenteren met het procesrecht voor rechtzoekenden
kan betekenen dat zij onduidelijkheid ervaren over de geldende wettelijke procesregels.
Wanneer zij kennisnemen van het procesrecht in de wet kan het voorkomen dat, zonder
zij zich ervan bewust zijn, in een AMvB belangrijke regels van die wet buiten werking
zijn geplaatst. Ook kan het voorkomen dat hij of zij bij een procedure in Utrecht
met heel andere regels te maken heeft dan met een procedure in Den Haag. Zij vragen
hoe wordt voorkomen dat de rechtzoekenden hierdoor in verwarring raken of zelfs onjuiste
processtappen zetten met mogelijk verstrekkende consequenties. Zo vragen zij of bijvoorbeeld
in het geval dat het gaat om een verplichte procedure in het experiment ook wordt
gewaarborgd dat een volgens de normale wettelijke procedures correct ingesteld verzoek
op de juiste plaats terechtkomt.
Deze kwesties waarvoor de leden van de SGP-fractie terecht aandacht vragen, zullen
vooral worden geregeld in de algemene maatregel van bestuur die nadere regels zal
geven over de opzet van een experiment (artikel 2, tweede lid). Daarin kunnen zaken
worden geregeld zoals het informeren van partijen die een procedure aanhangig hebben
gemaakt of willen maken, over de van toepassing zijnde experimentele procedure. De
nadere details kunnen worden opgenomen in de algemene maatregelen van bestuur die
het desbetreffende experiment vastleggen. Zo zal in een experiment waarin de zaak
via een informeel formulier aanhangig moet worden gemaakt, moeten worden geregeld
wat er moet gebeuren als een partij een zaak via een dagvaarding aanbrengt. Er zal
laagdrempelig via internet informatie beschikbaar komen voor rechtzoekende burgers
en bedrijven. Daarnaast zullen alle juridische hulpverleners tijdig en goed geïnformeerd
worden.
6. De experimenten
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering bereid is een overzicht te sturen
van de experimenten die zullen plaatsvinden.
Binnenkort zal ik met de Rvdr overleggen over het eerste experiment in de vorm van
een nabijheidsrechter, dat ik na aanvaarding van dit wetsvoorstel wil uitvoeren (zie hierover nader de algemene inleiding van deze nota). Welke
experimenten nog meer de komende vijftien jaar uitgevoerd gaan worden, wil ik mede
laten afhangen van de wensen uit de rechtspraktijk en de rest van de samenleving.
Ik wil volgende kabinetten daarbij niet voor de voeten lopen. Dit wetsvoorstel is
juist bedoeld om de komende jaren proefondervindelijk op diverse terreinen te onderzoeken
hoe het procesrecht zodanig kan worden aangepast dat het eenvoudiger, sneller, effectiever
en de-escalerender wordt.
Ook willen genoemde leden weten wat de definitie van een «experiment» is.
Een formele definitie van een experiment is er niet. Op basis van het wetsvoorstel
is er enkel sprake van een experiment wanneer dat voldoet aan de doelstelling en de
inhoudelijke eisen van het wetsvoorstel en het is omgeven met de in het voorstel opgesomde
waarborgen (zie ook de algemene inleiding op deze nota). Volgens de Aanwijzingen voor
de Regelgeving (AR 2.41) gaat het bij een experiment «om het proefondervindelijk vaststellen
of een bepaald instrument een bijdrage levert aan het oplossen van een maatschappelijk
probleem.» Daarbij mag worden afgeweken van het uitgangspunt (AR 2.6) dat wordt gestreefd
«naar een bestendig karakter» van regelgeving. Daarom is het een «in tijd en bereik
beperkte, van de wet afwijkende regeling». Op basis van de ervaringen met het experiment
kan worden besloten over wijziging van de wet. Verder moet volgens AR 2.41 «niet te
snel worden overgegaan» tot een experimentele regeling, «mede gelet op het gelijkheidsbeginsel
en het rechtszekerheidsbeginsel. De overtuiging moet bestaan dat via de figuur van
afwijkende regelgeving de noodzakelijke informatie kan worden vergaard.»
De vragen van de SP-fractie over de experimenten die op basis van dit wetsvoorstel
zullen worden uitgevoerd, zijn hiervoor in paragraaf 2 beantwoord. Verder vragen deze
leden de gedachte een externe deskundige toe te voegen aan de rechters, bijvoorbeeld
een lekenrechter, uitgebreider toe te lichten.
Experimenten met aan rechtbanken of hoven toegevoegde deskundige leden passen in het
streven naar eenvoudige, snelle, effectieve en de-escalerende geschilbeslechting.
Het inschakelen van specifieke deskundigheid kan momenteel alleen door middel van
een deskundigenbericht of -verhoor (buiten de bijzondere kamers waarvan deskundigen
al deel uitmaken, zoals de ondernemingskamer van het gerechtshof van Amsterdam; zie
hierover nader paragraaf 6.2 van de memorie van toelichting). Dat maakt de procedure
gevoelig voor vertraging en complicaties en heeft soms hoge kosten tot gevolg. Voor
bepaalde zaken waarvoor specifieke kennis benodigd is – bijvoorbeeld bouwgeschillen
of letselschadezaken – kan de mogelijkheid om de zaak te laten behandelen door een
kamer met een toegevoegd deskundig lid, een belangrijke vereenvoudiging en versnelling
van de zaak betekenen. Ook kan de aanwezigheid van bijzondere deskundigheid aan de
kant van de rechters de-escalerend werken ten opzichte van de situatie waarin partijen
ieder hun eigen deskundige in stelling brengen. In de memorie van toelichting is in
paragraaf 6.2 en in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5 uitgebreid ingegaan
op de experimenten met toegevoegde deskundige leden.
Genoemde leden vragen ook bij wie het overzicht en de regie van de experimenten komt
te liggen.
De regie en het overzicht ligt bij de Minister voor Rechtsbescherming voor zover het
gaat om de voorbereiding en totstandkoming van experimenten, aangezien ik verantwoordelijk
ben voor dit wetsvoorstel en samen met mijn ambtsopvolgers voor de algemene maatregelen
van bestuur waarin de experimenten zullen worden vastgelegd. Het overzicht en de regie
bij de uitvoering van de experimenten ligt bij de rechtspraak.
De leden van de SGP-fractie stellen dat bij de alternatieve scheidingsprocedure er
niet zozeer wordt gesproken over preventie dan wel mediation en zij vragen in hoeverre
er bij alternatieve procedures ook juist inspanning wordt geleverd om op een dergelijke
manier conflictoplossend bezig te zijn.
Een van de doelstellingen van dit wetsvoorstel is het bevorderen van de-escalerende
geschilbeslechting. De experimenten zullen daarom juist gericht zijn op een laagdrempelige
en conflictoplossende aanpak. In de experimenten staat de beslechting van het werkelijke
geschil centraal en niet zozeer de juridische reactie op een juridische vordering
of juridisch verzoek in een vonnis of beschikking. Die beslechting zal bij voorkeur
door middel van een schikking worden gezocht. Daarbij kunnen vaardigheden die in mediationprocedures
worden toegepast, een belangrijke rol spelen. Als partijen er onderling niet uitkomen,
kan de rechter alsnog een uitspraak doen. Dat is een belangrijk verschil met mediation,
omdat een rechter altijd doorzettingsmacht heeft om vonnis te wijzen of een beschikking
te geven als onverhoopt een schikking tussen partijen uitblijft.
7. Adviezen
De leden van de VVD-fractie verwijzen naar het voorstel van de Hoge Raad en de Raad
voor de rechtspraak in de consultatie om een «adviescommissie samen te stellen waarvan
de leden uit juridisch, sociaal en economisch perspectief meedenken over de verdere
ontwikkeling van maatschappelijk effectieve rechtspraak» en zij vragen hoe de regering
aankijkt tegen dit voorstel.
Ik weet dat bij de rechtspraktijk de gedachte leeft dat het een idee zou kunnen zijn
om voor de vernieuwing van het burgerlijk procesrecht een regerings- of staatscommissie
in te richten. De voorstellen van de Hoge Raad lijken hierbij aan te sluiten. Een
dergelijke commissie bestaat veelal uit academici met verschillende expertises die
de tijd nemen om een vraagstuk van diverse invalshoeken te analyseren en naar aanleiding
daarvan voorstellen doet die bedoeld zijn om een langetermijnoplossing te bieden voor
het desbetreffende vraagstuk. Een recent voorbeeld is de staatscommissie voor de herijking
van het ouderschap. Natuurlijk kan een dergelijke aanpak leiden tot mooie resultaten.
Nadeel van deze aanpak is echter dat hiervoor veelal jaren nodig zijn en dat er intussen
op het desbetreffende terrein vrijwel geen maatregelen genomen kunnen worden. Op het
terrein van het burgerlijk procesrecht is nu juist dingend behoefte aan verdere ontwikkeling,
waarbij vooral proefondervindelijk wordt gezocht naar mogelijkheden om de civiele
geschilbeslechting te verbeteren. Daarom vind ik de aanpak met een Staatscommissie
op dit terrein niet goed passen. In plaats daarvan heb ik gekozen voor de introductie
van een Toetsingscommissie experimenten rechtspleging (artikel 6). Deze Commissie
heeft een andere functie – zij komt niet zelf met procesrechtelijke vernieuwingen,
maar toetst voorstellen voor experimenten – maar voldoet toch voor een belangrijk
deel aan die voorstellen van Hoge Raad en Rvdr. De Hoge Raad heeft in de consultatiereactie
aangegeven de rol van zo’n commissie vooral te zien in het adviseren over de keuze
om te experimenteren met een bepaalde procesvernieuwing. Mede naar aanleiding van
het advies van de Raad van State, leek het beter die adviserende rol te verschuiven
naar het moment waarop er al een keuze is gemaakt voor een experiment en het ontwerp
voor de algemene maatregel van bestuur gereed is. Het multidisciplinaire karakter
van de commissie kan het beste tot zijn recht komen wanneer zij zich een volledig
oordeel kan vormen of het experiment voldoet aan alle juridische eisen, of het economisch
haalbaar en verstandig is en of het sociaalwetenschappelijk bezien tot het gewenst
effect voor de rechtzoekenden leidt. Dan pas kan zij goed beoordelen of een experiment
zal leiden tot een zinvolle en uitvoerbare innovatieve procedure waarmee onderzocht
kan worden of die kan bijdragen aan maatschappelijk effectieve rechtspraak. Dat advies
zal worden opgevolgd, tenzij er zwaarwegende gronden zijn om ervan af te wijken. Pas
daarna wordt de algemene maatregel van bestuur verder in procedure gebracht (consultatie,
voorhang parlement en adviesaanvraag bij de Afdeling advisering Raad van State). De
evaluatie van het experiment wordt aan een onafhankelijke onderzoeksinstantie of aan
onafhankelijke onderzoekers overgelaten, die niet betrokken zijn bij de totstandkoming
van het experiment, zoals de Toetsingscommissie dat wel is.
Met betrekking tot de Toetsingscommissie vragen voornoemde leden of de regering bereid
is rechterlijke leden toe te voegen aan de Toetsingscommissie, zoals de Raad voor
de rechtspraak voorstelt.
Zoals de leden terecht opmerken, kunnen deze rechterlijke leden vanuit hun kennis
en ervaring voor versterking van de Toetsingscommissie zorgen. Tegelijkertijd geldt
dat de onafhankelijkheid van de Toetsingscommissie ook zeer belangrijk is. Daarom
ligt het niet voor de hand dat rechters die zelf zitting hebben in rechtbanken of
hoven die mogelijk een experiment zullen uitvoeren, ook in de Toetsingscommissie plaatsnemen.
De leden van de CDA-fractie vragen te verduidelijken waarom de regering forum shopping
geen bezwaar vindt. Zij vragen te verduidelijken waarom het geen probleem zou vormen
dat dit zowel kan leiden tot een toestroom van zaken naar de gerechten waar de experimentele
procedure wordt gevoerd, als tot het wegvloeien van zaken van dergelijke gerechten.
Zij vragen hoe de resultaten uit deze onderzoeken met elkaar kunnen worden vergeleken,
als er bij het ene gerecht wel een keuzemogelijkheid is en bij het andere gerecht
niet en of forum shopping het experiment niet onnodig vervuilt.
Het wetsvoorstel ziet voornamelijk op experimenten die ertoe leiden dat partijen die
een bepaalde, in de algemene maatregel van bestuur omschreven procedure willen voeren,
dat bij een bepaalde rechtbank dienen te doen volgens de regels van het experiment
als hun zaak tot de competentie van dat gerecht hoort. Alleen wanneer ook een andere
rechtbank, waar het experiment niet wordt toegepast, bevoegd is om van de vordering
of het verzoek kennis te nemen, hebben partijen een keuze. Dat geldt ook omgekeerd
voor partijen die juist graag hun zaak in de innovatieve procedure behandeld willen
zien en kunnen kiezen tussen bevoegde rechtbanken. De omstandigheid dat een experiment
in één rechtbank wordt uitgevoerd op basis van verplichte deelname voor bepaalde zaken
en dat in andere rechtbanken voor die zaken de reguliere procedure geldt, biedt de
gelegenheid om naar zaakstromen te kijken. Forum shopping kan een indicatie zijn van
de mate waarin rechtzoekenden vertrouwen hebben in een bepaalde innovatieve procedure.
Dat kan worden meegenomen in de evaluatie van het experiment. Het leidt niet tot vervuiling
van de evaluatie van het experiment, het kan juist van toegevoegde waarde zijn.
De leden van de D66-fractie vragen uiteen te zetten waarom het in het kader van dit
wetsvoorstel verdedigbaar is dat er ten nadele van de rechtzoekende of diens hulpverlener
kan worden afgeweken van het griffierecht of de vergoeding voor de rechtsbijstand.
De vragenstellers gaan er ten onrechte van uit dat er enkel sprake zal zijn van afwijking
van de wettelijke regels voor griffierechten en rechtsbijstand ten nadele van rechtzoekenden.
Naar verwachting zullen experimenten waarbij griffierechten betrokken zijn, doorgaans
geen hoger griffierecht opleggen. Wanneer bijvoorbeeld het delen van het griffierechttarief
tussen enerzijds eiser of verzoeker en anderzijds verweerder onderdeel is van een
experiment met een laagdrempelige nabijheidsrechter, is dat ten voordele van partijen.
Ook andere wijzen van het verlenen van vergoeding voor rechtsbijstand kunnen partijen
in een gunstiger positie brengen. Ik benadruk hier dat het op basis van dit wetsvoorstel
niet mogelijk zal zijn om zelfstandige experimenten met griffierechten of rechtsbijstand
te voeren.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering het perspectief deelt van de Nederlandse
Orde van Advocaten (NOvA) dat er een wet op de plank blijft liggen die de uitvoerende
macht op elk moment de mogelijkheid geeft de regels voor de rechtspleging te wijzigen.
Zij vragen of de risico’s hiervan bekend zijn en of dit geen rechtsonzekerheid creëert.
De opmerking van de NOvA is gemaakt in het kader van de consultatie over het conceptwetsvoorstel.
Dat voorstel is aangepast voordat het aan uw Kamer is voorgelegd. De opmerking had
betrekking op de omstandigheid dat het wetsvoorstel waarover geconsulteerd werd, nog
geen voorstel voor een tijdelijke wet was. In overeenstemming met de wens van de NOvA
is de geldingsduur van de wet in tijd beperkt tot vijftien jaar en is het daarmee
een tijdelijke wet geworden.
Genoemde leden vragen of de experimenteerbepalingen beschouwd kunnen worden als een
bedreiging voor de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.
Het wetsvoorstel maakt het mogelijk om tijdelijk af te wijken van de wettelijke regels
die de procesgang voor bepaalde zaken bij sommige rechtbanken of hoven bepalen. Partijen
worden verplicht om aan het experiment deel te nemen. Dat betekent dat er verschil
kan bestaan tussen de procesrechtelijke regels die in het ene of het andere arrondissement
worden toegepast. Dit vormt geen wezenlijke bedreiging voor de rechtsgelijkheid; de
materiële rechten (bijvoorbeeld wie huurder of eigenaar is), blijven gelijk. Ook de
Afdeling advisering van de Raad van State heeft dit in haar advies onderkend. Zij
merkt op dat wanneer wetten niet meer aansluiten bij maatschappelijke ontwikkelingen,
de waarborgen die de wet biedt in de vorm van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid
juist kunnen leiden tot starheid. En wanneer wetgeving de snelle maatschappelijke
veranderingen met snelle wetswijzigingen zou volgen, dan leidt dat volgens de Afdeling
juist tot wetten die niet de zekerheid en gelijkheid bieden die wetgeving zou moeten
kenmerken. De Afdeling is daarom van mening dat experimenteren zinvol kan zijn. Het
wetsvoorstel waarborgt dat er in alle experimenten toegang is tot een onafhankelijke
en onpartijdige rechter die na een eerlijke en transparante behandeling van de zaak,
binnen een redelijke termijn zorgt voor afhandeling van het geschil. Dat gebeurt bovendien
volgens regels die in het wetsvoorstel en in de desbetreffende algemene maatregelen
van bestuur zijn neergelegd. Deze algemene maatregelen van bestuur vormen een waarborg
tegen te veel rechtsonzekerheid. Te allen tijde zal duidelijk zijn volgens welke regels
een procedure gevoerd moet worden. Die algemene maatregel van bestuur die het experiment
vastlegt, is bij de voorbereiding getoetst door de Toetsingscommissie aan de eisen
van de wet en de nadere regels. Een van die eisen is dat elk experiment de beginselen
moet waarborgen die uit een goede procesorde voortvloeien. Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid
zijn twee grondbeginselen die uit een goede procesorde voortvloeien. Dus ook daar
wordt gewaakt tegen inbreuken op die beginselen.
De leden van de SP-fractie vragen naar aanleiding van een ingezonden brief van de
NOvA hoe deze wet zich verhoudt tot de voorgenomen stelselherziening gefinancierde
rechtsbijstand.
Het wetsvoorstel heeft als doel een wettelijke grondslag te bieden om te experimenteren
met innovatieve vormen van rechtspleging. Afwijkingen van de Wrb zijn alleen mogelijk
ter ondersteuning van experimenten die gaan om afwijkingen van bepalingen uit het
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, de Wet op de rechterlijke organisatie, de
procesrechtelijke bepalingen van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek en van de Faillissementswet
en daarop gebaseerde lagere regelgeving. Te denken valt bijvoorbeeld aan experimentele
procedures waarin een specifiek toegeschreven vergoeding voor een toevoeging gewenst
of nodig is. Een zelfstandig experiment met de Wrb is niet mogelijk. Daarnaast zal
in het kader van de stelselherziening met behulp van pilots wordt onderzocht of in
de praktijk werkbare verbeteringen mogelijk zijn ten opzichte van het huidige stelsel.
De Wrb biedt in de artikelen 37b, 37c, 42b en 42c voldoende mogelijkheden om ten behoeve
van de verlening van rechtsbijstand voor bijzondere doeleinden en projecten subsidie
te kunnen verlenen. Met behulp van pilots wordt onderzocht of in de praktijk werkbare
verbeteringen mogelijk zijn ten opzichte van het huidige stelsel. Deelname aan de
desbetreffende pilots is niet verplicht, het staat mensen altijd vrij om de reguliere
weg te volgen.
8. Financiële gevolgen en administratieve lasten
De leden van de VVD-fractie vragen de regering toe te lichten welke financiële consequenties
en benodigde capaciteit het onderliggend wetsvoorstel met zich meebrengt en of er
voldoende wetgevingscapaciteit beschikbaar is op het Ministerie van Justitie en Veiligheid.
Dit wetsvoorstel heeft geen financiële consequenties omdat het slechts een grondslag
biedt voor algemene maatregelen van bestuur. Die algemene maatregelen van bestuur
bepalen wat de inhoud en omvang van een experiment zullen zijn en daarvan zullen de
financiële gevolgen in kaart worden gebracht. De capaciteit is een belangrijk onderwerp
en ik zal mijn best doen dat door middel van prioritering dit onderwerp wordt opgepakt.
De leden van de CDA-fractie verwijzen naar de afgeronde prijsonderhandelingen voor
de periode 2020 tot 2022 en vragen of het budget van jaarlijks een miljoen euro voldoende
is, zeker als op grond van dit wetsvoorstel de mogelijkheden om te experimenteren
vergroot worden. Zij vragen hoe voorzien zal worden in de kosten van de experimenten
en of de Raad voor de rechtspraak ook meebetaalt.
De Rvdr heeft eerder onderschreven dat het in een gezonde financiële situatie mogelijk
moet zijn om experimenten uit het reguliere budget te bekostigen. Met de prijsafspraken
die recent zijn gemaakt met de rechtspraak voor de komende drie jaar, wordt de rechtspraak
in staat gesteld weer financieel gezond te worden, zodat die een miljoen en het reguliere
budget voldoende zijn voor de rechtspraak om de kosten van de experimenten te dragen.
Hiervoor ben ik in paragraaf 4 al ingegaan op het bedrag van een miljoen euro naar
aanleiding van een soortgelijke vraag van de leden van de SP-fractie. Ik verwijs de
leden van het CDA ook naar dat antwoord.
De aan het woord zijnde leden begrijpen dat het wetgevingsprogramma «Verbetering van
het burgerlijk procesrecht» deels vanuit een voorgenomen kostenbesparing gestart is
en vragen uiteen te zetten op hoeveel kostenbesparing uiteindelijk wordt gekoerst.
Zij vragen of er bij de concrete invulling van de experimenten rekening wordt gehouden
met deze voorgenomen kostenbesparing.
Oorspronkelijk is er onder noemer «modernisering civiele rechtspleging» een veelheid
aan maatregelen bedacht die een taakstelling oplopend naar € 14 miljoen structureel
zou moeten opleveren. Niet alle maatregelen waren op dat moment volledig uitgewerkt.
Bij de uitwerking bleek later dat een aantal maatregelen niet goed uitvoerbaar was
of op te weinig draagvlak kon rekenen, zoals het inperken van hoger beroep bij bepaalde
type zaken. Van de overgebleven maatregelen is de verwachting dat zij een kwalitatieve
verbetering zullen bewerkstelligen aan het burgerlijk procesrecht, maar is het lastig
te bepalen in hoeverre en op welk moment dit ook besparingen met zich mee zal brengen.
Om die reden is er geen taakstelling meer gekoppeld aan dit programma. De taakstelling
is in eerdere begrotingsronde binnen het totaal van de begroting van mijn ministerie
opgelost.
De leden van de D66-fractie lezen dat het wetsvoorstel geen financiële gevolgen heeft,
omdat het een rechtsgrondslag is voor toekomstige AMvB’s en vragen of de mogelijkheden
om te experimenteren dan wel heel erg afhankelijk worden van het op dat moment beschikbare
budget. Zij vragen uiteen te zetten waarom er voldoende budget beschikbaar is en zal
zijn voor deze experimenten en vragen de mogelijke financiële gevolgen inzichtelijker
te maken door, bij wijze van voorbeeld, de financiële gevolgen van de in de zesde
paragraaf genoemde experimenten uiteen te zetten. Ten slotte willen zij weten welke
mogelijkheden de regering ziet in het concrete geval dat de toegevoegde waarde en
de kwaliteit van een experiment onder druk komt te staan vanwege een gebrek aan middelen.
Ook de leden van de ChristenUnie-fractie vragen in hoeverre er meer duidelijkheid
gegeven kan worden over de te verwachten toename in kosten en werklast voor gerechten
en advocaten en of er voldoende zicht is op de te verwachten gevolgen. Zij vragen
aan te geven in hoeverre de extra financiële middelen voor de rechtspraak worden aangewend
voor experimenten in het kader van maatschappelijk effectieve rechtspraak.
De prijsafspraken die ik voor de komende drie jaren met de rechtspraak heb gemaakt,
zorgen voor een solide financiële basis om de experimenten te financieren. Ik verwijs
naar hetgeen ik hiervoor in paragraaf 4 heb opgemerkt naar aanleiding van vragen van
de leden van de SP-fractie over de bekostiging van de experimenten. Per experiment
zal bezien worden op welke soorten zaken het betrekking zal hebben: de aard en de
omvang van die zaken zijn bepalend voor de kosten van het experiment. De voorbeelden
van experimenten uit hoofdstuk 6 van de memorie van toelichting zijn nog onvoldoende
uitgewerkt om de financiële gevolgen van te kunnen berekenen. Voor ieder experiment
zal een afweging gemaakt worden wat er nodig is om in het concrete geval te onderzoeken
of een bepaalde innovatieve procedure leidt tot meer eenvoud, snelheid, effectiviteit
in de gerechtelijke geschilbeslechting en aan de de-escalatie van het conflict. De
vraag daarbij is hoe een experiment moet worden ingericht om het na afloop op een
verantwoorde wijze te kunnen evalueren. Een concreet voorbeeld is de evaluatie van
de pilot van de spreekuurrechter van de Rechtbank Noord-Nederland. Daaruit blijkt
dat de rechters, administratie, de juridische en juridisch-administratieve medewerkers
voor de 64 zaken die door de spreekuurrechter zijn behandeld, gemiddeld 11 uur per
zaak besteden (4 uur door de rechter en 7 uur door de diverse ondersteunende medewerkers).9 Ter vergelijking blijkt uit intern onderzoek van de rechtspraak dat zowel rechters
als juridisch medewerkers bij de sector civiel (handelszaken) in 2017 gemiddeld ongeveer
vijf uur besteden aan de behandeling van een zaak; bij een kantonzaak is dit gemiddeld
een half uur, waarbij overigens ook de verstekzaken zijn meegerekend.10 Volgens statistische gegevens die het WOCD en de Rvdr jaarlijks publiceren, besteedden
de rechters en de juridisch ondersteuners in 2017 gemiddeld beide bijna 5 uur per
zaak bij de sector civiel (handelszaken) en in kantonzaken respectievelijk 23 en 32
minuten, eveneens inclusief verstekzaken.11 Uit deze gegevens blijkt dat verwacht mag worden dat experimenten soms meer tijd
en dus ook geld zullen vergen. De aanpassingen in de bekostigingssystematiek zorgen
voor meer financiële stabiliteit voor de rechtspraak en de toegevoegde een miljoen
euro draagt eveneens bij in de financiering van de experimenten. Bovendien moet niet
uit het oog worden verloren dat de rechtspraak in experimentele procedures tot de
gewone werkzaamheden van de gerechten gerekend moet worden. De zaken in die procedures
zouden immers in ieder geval ten dele ook aanhangig gemaakt zijn in een reguliere
procedure als er geen experiment zou zijn uitgevoerd. En ook van belang is om op te
merken dat er een overzichtelijk aantal experimenten op basis van dit wetsvoorstel
tegelijkertijd in uitvoering zullen zijn. Ik verwacht dan ook niet dat de toegevoegde
waarde en de kwaliteit van een experiment onder druk zal komen te staan vanwege een
gebrek aan middelen. Bij de voorbereiding van een experiment zal ik in het overleg
met de rechtspraak hiervoor aandacht vragen om ervan verzekerd te zijn dat het experiment
zal worden uitgevoerd en geëvalueerd op de wijze zoals in de algemene maatregel van
bestuur over het experiment is vastgelegd.
ARTIKELEN
Artikel 1
De leden van de SGP-fractie vragen hoe de maximale periode van een experiment van
drie jaar zich verhoudt tot de gemiddelde looptijd van normale procedures en of er
wel voldoende ervaring opgedaan kan worden.
Deze vraag is hierboven in paragraaf 1 beantwoord.
Ook vragen deze leden of het mogelijk is met wat meer concrete voorbeelden duidelijk
te maken wat bedoeld wordt met een «onbillijkheid van overwegende aard».
Een onbillijkheid van overwegende aard is een omstandigheid in een concrete zaak die
maakt dat de experimentele procedure niet geschikt is om het geschil op alle punten
op een wijze te behandelen die voldoet aan alle algemene beginselen van een goede
procesorde. Een eisende partij dient bijvoorbeeld een zaak in bij de rechtbank, die
volgens de informatie die hij daarbij geeft, voldoet aan de eisen van het experiment.
De rechter nodigt beide partijen uit voor een gesprek en daarin blijkt dat de zaak
veel gecompliceerder ligt en er bijvoorbeeld getuigen moeten worden gehoord om de
feiten van de zaak op een rij te krijgen. Wanneer het leveren van getuigenbewijs in
de experimentele procedure niet mogelijk is, zou het voor de partij die zich op die
getuigen beroept een onbillijkheid van overwegende aard kunnen zijn als de rechter
de zaak zou moeten afdoen in de experimentele procedure zonder die getuigen gehoord
te hebben. In dergelijke zaken moet het mogelijk zijn over te stappen van de experimentele
naar de reguliere procedure.
Artikel 3
De leden van de SP-fractie vragen waarom het verlengen van experimenten per ministeriële
regeling zal geschieden en niet per AMvB, wat partijen meer mogelijkheden zou geven
de experimenten tegen het licht te houden. Zij vragen uit te leggen waarom het advies
van de Afdeling op dit punt opzij is gelegd. (Deze vraag is door de SP-fractie gesteld
in paragraaf 5.)
De leden van de D66-fractie wijzen eveneens op de verlenging van een tijdelijk experiment
bij ministeriële regeling en op de motivatie dat de regering in geval van een AMvB
verkapt advies aan de Raad van State zou vragen over het in wetgeving omzetten van
het experiment. Zij vragen toe te lichten hoe zij dat bedoelt en of de regering de
mening deelt dat het mogelijk moet zijn dat zij zich bij de consultatie beperkt tot
de verlenging van het experiment zelf.
De verlenging bij ministeriële regeling is bedoeld voor de situatie waarin de evaluatie
heeft uitgewezen dat het experiment positieve effecten heeft. Daarover zal ik dan
in een brief aan uw Kamer duidelijkheid geven en u melden of ik het experiment in
definitieve wetgeving zal omzetten. Daarover kunt u desgewenst met mij in debat. De
tijd tussen die brief en het aflopen van de geldingstermijn van het experiment kan
te kort zijn om de procedure voor het slaan van een algemene maatregel van bestuur
tot verlenging van het experiment tijdig af te ronden. Een dergelijk ontwerpbesluit
komt wellicht niet in aanmerking voor spoedbehandeling door de Afdeling advisering
van de Raad van State. Het is onwenselijk als de succesvolle experimentele procedure
daardoor gedurende enige tijd moet worden onderbroken. Daarom is voorzien in een ministeriële
regeling. De regeling zal enkel een nieuwe termijn te bevatten waarin het experiment
voortgezet kan worden. Voor de Afdeling advisering van de Raad van State is er daarom
weinig aanknopingspunt voor een advies. Dat is anders als het wetsvoorstel dat leidt
tot het omzetten van het experiment in definitieve wetgeving, aan de Afdeling wordt
voorgelegd.
De leden van de SGP-fractie vragen of verlenging van het experiment niet met meer
waarborgen omgeven dient te zijn, zeker in het geval het alleen gaat om een voornemen
tot wetgeving kan het zijn dat er helemaal geen wetsvoorstel tot stand komt en zij
vragen of dit criterium niet te onbestemd is.
Zoals ik hiervoor uiteengezet heb bij het antwoord op de vorige vragen hierover van
de leden van de SP- en D66-fracties, gaat het bij de verlenging enkel om experimenten
waarover ik uw Kamer heb laten weten dat uit de evaluatie blijkt dat het omgezet kan
worden in definitieve wetgeving. Als uw Kamer het daar op dat moment niet mee eens
is, ga ik daarover graag het debat met u aan. Artikel 3, derde lid, voorziet in de
situatie waarin het wetsvoorstel naar aanleiding van het (verlengde) experiment wordt
ingetrokken of verworpen. De verlengde algemene maatregel van bestuur die het experiment
regelt, zal dan onmiddellijk worden ingetrokken. In geval het helemaal niet komt tot
indiening van een wetsvoorstel, zal de verlenging eindigen door het verloop van de
termijn waarmee het experiment was verlengd. In artikel 3, tweede lid, is voorgeschreven
dat de verlengingstermijn maximaal drie jaar mag bedragen.
Ook vragen de aan het woord zijnde leden waarom in dit artikel «onverwijld» en op
een «bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip» beide zijn opgenomen.
De kwalificatie «onverwijld» geeft aan dat de intrekking zonder vertraging dient te
geschieden. Een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip is nodig omdat het uit
oogpunt van rechtszekerheid voor iedereen duidelijk moet zijn wanneer een experiment
eindigt, dus dat dient onverwijld bij koninklijk besluit geregeld te worden.
Artikel 4
De leden van de D66-fractie lezen in de memorie van toelichting dat het gevolg van
de intrekking van de AMvB, waarin het tijdelijke experiment geregeld is, is dat de
reguliere wettelijke voorschriften ook van toepassing zullen worden op reeds aanhangige
gerechtelijke procedures. Zij vragen uiteen te zetten hoe zich dat verhoudt tot de
civielrechtelijke grondbeginselen van de interne toegankelijkheid of, in de woorden
van het EHRM, «effective access to the courts».12 Zij vragen of de regering de mening deelt dat procespartijen dan niet goed meer weten
waar zij aan toe zijn.
De maatregel tot intrekking van een experiment, die in artikel 4 is voorzien, gaat
om een noodmaatregel voor uitzonderingssituaties waarin een experiment ten algemene
tot zodanig onbedoelde gevolgen leidt, dat voortzetting ervan het belang van een goede
rechtspleging in het algemeen ernstig schaadt. Het belang van een goede rechtspleging
brengt dus juist met zich mee dat dan de experimentele procedureregels opzij gezet
moeten worden en het reguliere procesrecht weer van toepassing wordt. Er is dus altijd
een set procesregels van toepassing aan de hand waarvan een onafhankelijke en onpartijdige
rechter na een eerlijke en transparante behandeling van de zaak, binnen een redelijke
termijn zorgt voor afhandeling van het geschil van de partijen, volgens de fundamentele
beginselen van procesrecht. Daarom is het minder bezwaarlijk om over te stappen op
het reguliere procesrecht dan voort te gaan met de experimentele procedure die de
rechtspleging schaadt. De rechter zal zo nodig een rol spelen bij de begeleiding van
beide partijen bij de overstap van de ene set procesrechtelijke regels naar de andere
set. Aangezien het reguliere procesrecht buiten de experimentele procedure normaal
van toepassing blijft, hoeven partijen niet over te stappen naar iets volkomen nieuws,
maar stappen zij over naar wat voor anderen buiten dat experiment ook van toepassing
is. Er is dan ook geen sprake van schending van het beginsel van «effective access
tot he courts» zoals de aan het woord zijnde leden vragen. De procedure die partijen
onder de regels van het experiment aanhangig hebben gemaakt, wordt voortgezet onder
de reguliere procesrechtelijke regels. Een algemene maatregel van bestuur voorziet
in een overgangsregeling om de soepele overstap naar de reguliere procedure soepel
te bevorderen (artikel 4, derde lid).
De aan het woord zijnde leden vragen welke eventuele effecten de regering in dat verband
ziet met betrekking tot het verval van de stuitende werking van de dagvaarding ten
aanzien van met name korte verjaringstermijnen. Zij vragen of de regering deze effecten
voldoende voorzienbaar acht voor procespartijen als de AMvB wordt ingetrokken, terwijl
de zaak reeds aanhangig is.
Verjaring wordt gestuit door een daad van rechtsvervolging. Dat kan een schriftelijke
aanmaning zijn, of het starten van een gerechtelijke procedure. Zodra die procedure
is gestart door de wederpartij in de procedure te betrekken, is de verjaring gestuit.
Als dat een experimentele procedure is die door toepassing van artikel 4 wordt ingetrokken,
wordt de procedure tussen partijen voortgezet volgens de regels van het reguliere
procesrecht. Er is geen sprake van een onderbreking van de procedure en er is dan
ook geen effect op de verjaring, die immers al gestuit is. Alleen het procesrecht
dat op de procedure van toepassing is, wordt lopende de procedure gewijzigd.
De leden van de SGP-fractie vragen of «onmiddellijke ingang» in dit artikel hetzelfde
is als «onverwijld» in artikel 3.
De woorden «onmiddellijke ingang» in artikel 4, eerste lid, drukken een grotere urgentie
uit dan «onverwijld» in artikel 3, derde lid. In artikel 4 is de intrekking van de
algemene maatregel van bestuur die het experiment vastlegt, noodzakelijk omdat het
experiment tot zodanige onbedoelde gevolgen leidt, dat voortzetting ervan het belang
van een goede rechtspleging in het algemeen ernstig schaadt. Die intrekking moet dus
met onmiddellijke ingang worden gerealiseerd. De intrekking van de algemene maatregel
van bestuur in artikel 3 is nodig omdat het wetsvoorstel dat het experiment in definitieve
wetgeving omzet en dat in de Tweede of Eerste Kamer aanhangig is, wordt ingetrokken
of verworpen. Dan moet ook het experiment tot een einde komen door intrekking van
de algemene maatregel van bestuur. Die intrekking dient onverwijld geregeld te worden
en is minder urgent dan in geval van artikel 4.
OVERIG
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering op de hoogte is dat de advocaten
in loondienst conform de Verordening op de advocatuur wel voor verzekerde klanten
mogen optreden, maar niet voor klanten zonder een rechtsbijstandverzekering. Zij vragen
of de regering de mening deelt dat hiermee de toegang tot het recht en de inzet van
een advocaat voor een grote groep Nederlanders die niet in aanmerking komen voor gesubsidieerde
rechtsbijstand en zonder rechtsbijstandverzekering niet optimaal toegankelijk is.13 Deze leden vragen tevens of de regering de mening deelt dat artikel 5.9 in combinatie
met artikel 5.11 van de Verordening op de advocatuur concurrentiebeperkend kan werken
en daarmee innovatieve initiatieven op het gebied van toegankelijke en betaalbare
rechtshulp voor particulieren door advocaten in loondienst blokkeert. Zij vragen of
deze beperking van een vrij verkeer van diensten nog steeds geoorloofd is, gelet op
de ambitie om de drempels tot rechtshulp zo snel en goed mogelijk te verlagen. Zij
willen weten of hier geen prijsopdrijvend effect van uitgaat en of de regering bereid
is met de NOvA in gesprek te gaan over het schrappen van deze beperking, dan wel gebruik
te maken van een eventuele aanwijzingsbevoegdheid waarover mogelijk beschikt teneinde
rechtshulp voor meer mensen beschikbaar te maken. Ten slotte informeren zij of er
een oordeel van de Autoriteit Consument en Markt bekend is over deze concurrentiebeperking.
Ik ben op de hoogte van de door de aan het woord zijnde leden aangehaalde regeling
voor advocaten in loondienst. In onze rechtstaat dient kwaliteit voorop te staan bij
de toetreding van nieuwe aanbieders. Rechtzoekenden verdienen toegankelijke, onafhankelijke,
integere en kwalitatief hoogwaardige rechtsbijstand. Het is dan ook legitiem en wenselijk
dat de NOvA als publiekrechtelijke beroepsorganisatie, vanuit de verantwoordelijkheid
voor een goede rechtsbedeling, eisen stelt aan de wijze waarop advocaten hun beroep
uitoefenen. Deze eisen dienen echter wel te passen binnen wet- en regelgeving en mogen
geen onnodige belemmeringen opwerpen. De NOvA heeft dan ook een belangrijke verantwoordelijkheid
om onnodige belemmeringen voor toetreding tot de markt of innovatieve werkwijzen te
voorkomen. Ik verwacht van de NOvA dat zij regels kritisch tegen het licht houdt op
het moment dat nieuwe vormen van dienstverlening ontstaan. De NOvA heeft mij aangegeven
zich bewust te zijn van veranderende marktomstandigheden en zich verantwoordelijk
te voelen om regels bij de tijd te houden. Ook de NOvA heeft met de initiatiefnemers
die in het eerste artikel worden genoemd gesproken en aangegeven dat deze ontwikkeling
door de NOvA wordt beoordeeld op nieuwe mogelijkheden voor dienstverlening. De NOvA
geeft aan dat regulering die met zijn tijd meegaat met behoud van de kernwaarden,
het leidende principe is. De NOvA buigt zich momenteel over dit vraagstuk en heeft
aangegeven mij hierover te informeren. Ik ga ervan uit dat de NOvA voortvarend en
op constructieve wijze omgaat met dit probleem. Ik zal de Kamer over de uitkomst informeren
in de voortgangsrapportage over de stelselherziening rechtsbijstand, die is aangekondigd
voor het eind van dit jaar.14
Tevens is het aan de onafhankelijk toezichthouder om zich hier een oordeel over te
vormen. De ACM kan in het kader van haar toezichttaken zelfstandig of na een tip of
melding een onderzoek doen naar een marktsector. Een belanghebbende kan vanuit de
markt een klacht indienen bij de ACM. De Mededingingswet gaat uit van een self-assessment
door ondernemingen en organisaties. Het is in de eerste plaats aan de NOvA om te oordelen
hoe haar verordening zich verhoudt tot het mededingingsrecht. Ik kan daarop niet vooruitlopen,
maar zal ook dit betrekken bij het gesprek met de NOvA over hun zienswijze op deze
kwestie. Mij is geen oordeel bekend van de Autoriteit Consument en Markt over deze
NOvA-regels.
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering bereid is in de Tijdelijke Experimentenwet
rechtspleging een advocaat in loondienst (Voda artikel 5.9, onderdeel e) ook de mogelijkheid
te geven op te treden voor degene zonder verzekering, met als doel laagdrempelige
en betaalbare hulp te kunnen bieden aan alle rechtzoekenden. Dit onder de voorwaarde
dat deze advocaten voldoen aan de eisen van onafhankelijkheid, transparantie, uniformiteit
en effectiviteit, terwijl de bijzondere positie van de advocatuur, diens onafhankelijkheid
en de vertrouwelijkheid van cliëntengegevens gewaarborgd blijven.
Met het wetsvoorstel wordt beoogd om onderdelen van wetten die de rechtspleging treffen
tijdelijk opzij te zetten in het kader van een experiment. Zoals ik in het antwoord
op de vorige vragen hierover heb aangegeven, ga ik ervan uit dat de NOvA voortvarend
en op constructieve wijze omgaat met dit probleem. De NOvA heeft toegezegd mij hierover
te informeren en ik zal de Kamer over de uitkomst informeren in de voortgangsrapportage
over de stelselherziening rechtsbijstand, die is aangekondigd voor het eind van dit
jaar. In de Verordening van de advocatuur kan ik in het kader van dit wetsvoorstel
niet treden want deze behoort tot de exclusieve bevoegdheid van de NOvA.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S. Dekker, minister voor Rechtsbescherming
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 32 | Voor |
| PVV | 20 | Voor |
| CDA | 19 | Voor |
| D66 | 19 | Voor |
| GroenLinks | 14 | Voor |
| SP | 14 | Voor |
| PvdA | 9 | Voor |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| 50PLUS | 4 | Voor |
| PvdD | 4 | Voor |
| DENK | 3 | Tegen |
| SGP | 3 | Voor |
| FVD | 2 | Voor |
| Van Haga | 1 | Voor |
| Van Kooten-Arissen | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.