Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Nader verslag

Nr. 8 NADER VERSLAG

Vastgesteld 27 november 2019

De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, belast met het voorbereidend
onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft naar aanleiding van de nota naar aanleiding
van het verslag1 en de nota van wijziging2 besloten tot het uitbrengen van een nader verslag over het wetsvoorstel. De leden
hebben tot het houden van een nadere schriftelijke ronde besloten, omdat ze de vragen
in de nota naar aanleiding van het verslag onvoldoende beantwoord vond. Ook hebben
de leden naar aanleiding van de nota naar aanleiding van het verslag een aantal nadere
vragen en opmerkingen. Onder het voorbehoud dat de regering de vragen en opmerkingen
in dit nader verslag afdoende zal beantwoorden, acht de commissie hiermee de openbare
behandeling van het voorstel van wet voldoende voorbereid.

Inhoudsopgave:

Blz.

1.

Inleiding

1

2.

Taal: inhoud van het wetsvoorstel

2

3.

Toegankelijkheid, capaciteitsbeperking, numerus fixus

3

4.

Instellingscollegegeld

6

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de nota naar aanleiding
van het verslag.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de nota van wijziging behorend
bij het wetsvoorstel taal en toegankelijkheid. Hoewel de voorliggende nota van wijziging
een aantal waardevolle aanvullingen op onderdelen bevat, hebben de leden van deze
fractie nog een aantal vragen en opmerkingen.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben nog enkele vragen over de nota van wijziging
betreffende de Wet taal en toegankelijkheid.

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van de nota naar aanleiding van het
verslag en de nota van wijziging. Zij hebben nog enkele vragen

2. Taal: inhoud van het wetsvoorstel

De leden van de CDA-fractie maken zich zorgen over de definitie van een «Nederlandstalige»
opleiding. De leden van deze fractie krijgen de indruk dat in het oorspronkelijke
wetsvoorstel een opleiding als Nederlandstalig werd beschouwd indien meer dan een
derde deel in een andere taal werd verzorgd. In de nota van wijziging wordt een opleiding
ook als Nederlandstalig beschouwd als meer dan twee derde deel van de opleiding in
een andere taal wordt verzorgd. Deze leden zijn voorstander van tweetalige opleidingen.
Desondanks vinden zij het onwenselijk dat er klaarblijkelijk sprake kan zijn van een
Nederlandstalige of een meertalige opleiding wanneer meer dan de helft in een andere
taal dan het Nederlands verzorgd wordt. Zij vinden het dan ook noodzakelijk dat opleidingen
die meer dan de helft van de opleiding in een andere taal verzorgen een anderstalig
traject moeten doorlopen. Graag willen zij van de regering weten wat de onderbouwing
is voor deze voorgestelde wijziging en ontvangen zij een reactie op hun zorgen. Tevens
lezen deze leden dat de NVAO heeft verzocht om de grens van instemming te verhogen.
Graag willen de leden weten wat de reden is van dit verzoek en welke oplossingen de
regering in overweging heeft genomen om hieraan tegemoet te komen, bijvoorbeeld het
aanpassen van de grenzen die de NVAO hanteert bij accreditaties.

Voorts willen de leden van deze fractie graag weten welke situaties de regering voor
ogen heeft als het gaat om het uitzonderen van specifieke (groepen van) opleidingen
van de vereisten in voorgesteld artikel 7.2 van de WHW en de toets anderstaligheid
in relatie tot specifieke regionale of economische omstandigheden of tekorten aan
personeel op een specifieke arbeidsmarkt. Welke (groepen van) opleidingen zouden theoretisch
en onder welke omstandigheden vrijgesteld kunnen worden? Deze leden zouden graag weten
welke praktische problemen daarmee worden opgelost.

De leden van de SGP-fractie vragen de regering of de indruk juist is dat de nota van
wijziging heeft geleid tot een verruiming van de mogelijkheid voor het voeren van
vreemde talen, namelijk doordat tot een derde deel van de opleiding een bestuurlijke
vrije zone bestaat voor het bezigen van een vreemde taal. Klopt het dat voor het gebruik
van een andere taal tot een derde deel van de opleiding enkel de taalkeuze in de Onderwijs-
en examenregeling moet worden vastgelegd? De leden van deze fractie vragen een reactie
op de constatering dat het wetsvoorstel voor dat deel niet alleen een verslechtering
is ten opzichte van het oorspronkelijke wetsvoorstel, maar zelfs ten opzichte van
de huidige wet.

Verder merken de leden van deze fractie op dat de taal waarin de opleiding wordt gegeven
voluit onderdeel is van de kwaliteit van de opleiding. Deze leden lezen dat volgens
de regering economische en regionale belangen soms zwaarder moeten wegen dan de taal
van de opleiding. De leden vragen nader te onderbouwen waarom het wenselijk is dat
de kwaliteit van de opleiding welbewust ondergeschikt zou moeten worden gemaakt aan
onder meer de economie. Zij vragen waarom alternatieven, zoals extra ondersteuning
van studenten om het onderwijs in de noodzakelijk geachte taal te kunnen volgen, in
dergelijke gevallen niet veel meer zijn aangewezen.

Voorts constateren de voornoemde leden dat volgens de regering de diverse taalverplichtingen
bij nader inzien niet van toepassing zijn op opleidingen in het buitenland. Deze leden
vragen waarom dit inzicht, dat reeds bij het opstellen van het wetsvoorstel bekend
was, niet bij aanvang meteen in het wetsvoorstel is beland. Eveneens vragen de leden
om de stelling nader toe te lichten dat studenten aan opleidingen in het buitenland
vooral op de buitenlandse arbeidsmarkt werkzaam zullen zijn. Ligt het niet veel meer
in de rede om ook te veronderstellen dat veel van deze studenten vroeg of laat zullen
terugkeren op de Nederlandse arbeidsmarkt? Dient er bovendien hoe dan ook niet vrij
strikt de hand aan te worden gehouden dat door de Nederlandse overheid bekostigde
opleidingen werk maken van het bevorderen van de Nederlandse taal, zo vragen deze
leden.

3. Toegankelijkheid, capaciteitsbeperking, numerus fixus

De leden van de VVD-fractie lezen dat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
in het licht van sturingsinstrumenten, in kaart wil brengen in hoeverre ook in andere
Europese lidstaten sprake is van een disbalans in mobiliteit tussen EU-lidstaten onderling.
Daarbij wil zij kijken of en hoe concrete oplossingen kunnen worden gevonden voor
meer sturing. De leden van deze fractie vragen hoever de Minister hiermee is en wanneer
zij dit kunnen verwachten.

Ook lezen de leden van deze fractie in de nota dat het van belang is dat sectoren
zelf reflecteren op hun eigen opleidingsaanbod, en op de aansluiting daarvan op de
arbeidsmarkt. De CDHO3 maakt dan ook analyses van de macrodoelmatigheid van het huidige opleidingsaanbod,
ze kan vragen om dit te verbeteren en daar vervolgens op toezien. Kan de regering
een overzicht geven van de sectoren waaraan in de afgelopen vijf jaar is gevraagd
om hun opleidingsaanbod aan te passen op de huidige arbeidsmarkt, en daarbij aangeven
of er veranderingen zijn doorgevoerd?

Tevens lezen de leden van deze fractie dat de regering de inzet van zowel een arbeidsmarkt-
als capaciteitsfixus als een ultimum remedium ziet. Deze leden vragen of de regering
kansen ziet om studenten al voordat zij een keuze maken voor een verzadigde sector,
kunnen worden gewezen op studies in (verwachte) tekortsectoren. Ziet de regering een
kans voor de Ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en voor Basis- en Voortgezet
Onderwijs en Media om hierin samen op te trekken? Welke stappen zijn hiervoor tot
dusver gezet? Voorts vragen deze leden de regering of is overwogen om een numerus
fixus op zowel de Nederlands- als anderstalige variant van een opleiding te zetten.
Zo nee, waarom niet? Zo ja, waarom is dit dan niet opgenomen in het wetsvoorstel?

Verder vragen de leden van deze fractie aan de regering om een overzicht te geven
van de opleidingen die worstelen met een onwenselijk hoge of onverwachte fluctuatie
in instroom van niet-EER-studenten. Het Ibo-rapport4 stelt dat het mogelijk is om een maximum aan niet-EER-studenten te stellen. In haar
beantwoording geeft de regering aan dit niet voornemens te zijn, omdat opleidingen
dan de mogelijkheid krijgen om niet-EER-studenten te weren. Deze leden betwijfelen
de opvatting van de regering hierover. Zij achten deze discussie van belang voor de
appreciatie van het totale voorliggende wetsvoorstel.

Voorts lezen de leden van deze fractie dat de Landelijke Commissie Internationale
Student in het Hoger Onderwijs (Landelijke Commissie) in haar schriftelijke oproep
aan de Minister heeft gerefereerd aan de roep vanuit het onderwijsveld om meer instrumenten
ten behoeve van de beheersbaarheid van de instroom van internationale studenten. Net
als de Landelijke Commissie hebben deze leden er twijfels bij dat de maatregelen die
de regering voorstelt in het wetsvoorstel voldoende mogelijkheden creëren voor de
instellingen om hun toetsingsbeleid vorm te geven en capaciteitsproblemen te voorkomen.

De leden van deze fractie hebben nog verdere vragen over de sturingsinstrumenten.
De regering wenst een aantal daarvan nu niet uit te werken, of deze worden eerst verder
onderzocht. De leden verzoeken de regering nader in te gaan op, en een overzicht te
maken van, alle mogelijke sturingsinstrumenten, ook de in het Ibo-rapport genoemde.
De leden zien in dit overzicht graag alle denkbare sturingsinstrumenten terug, met
een onderscheid tussen instellingsniveau en lidstaatniveau. De leden zien daarbij
in het overzicht graag nadrukkelijk de juridische implicaties dan wel belemmeringen
per instrument terug, evenals hoe deze instrumenten van toepassing zullen zijn op
Nederland en welke consequenties zouden moeten worden ondervangen. De leden vragen
ook om de verschillende sturingsinstrumenten met betrekking tot instroom, voor zowel
EER- als niet-EER-studenten in de verschillende Europese lidstaten in dit overzicht
op te nemen. Ook willen de leden de lopende informatie ontvangen over eventuele juridische
bezwaren in relatie met het EU-recht, de juridische informatie die het ministerie
heeft ingewonnen rondom ieder sturingsinstrument en de juridische toetsing en informatie
vanuit de Europese Commissie, dan wel de specifieke lidstaten. De leden vragen om
een verduidelijking van het feit dat de Europese richtlijn stelt dat lidstaten geen
beperkingen mogen stellen aan het aantal niet-EER-studenten, maar dat het wel mogelijk
is om een onderwijsinstelling die bevoegdheid te geven; hoe zal zo'n aanstelling in
de praktijk in zijn werk gaan? Daarbij vragen de leden welke mogelijkheden instellingen
nog meer hebben om de instroom te beheersen, zonder daarmee in strijd te handelen
met EU-recht.

De leden van deze fractie hebben begrepen dat landen als Denemarken en Schotland voor
specifieke opleidingen in specifieke omstandigheden een cap hebben op het aantal niet-EER-studenten
dat aan een opleiding kan beginnen. Ook landen als België en Oostenrijk overwegen
een dergelijk instrumentarium. Deze leden vragen de Minister om een totaaloverzicht
van alle Europese landen en de sturingsinstrumenten die deze hebben ingericht, al
dan niet op het niveau van de onderwijsinstelling. Deze leden zijn benieuwd naar dit
overzicht van verschillende type sturingsinstrumenten en de motieven die deze landen
hiervoor aanvoeren. De leden vragen om bij dit overzicht ook de tot nog toe bekende
jurisprudentie aan de Kamer mee te sturen, inclusief de Nederlandse appreciatie van
de reden waarom een specifiek sturingsinstrument wel of niet zou kunnen. Daarnaast
ontvangen deze leden graag een specificatie en verduidelijking van hoe landen als
Schotland en Denemarken omgaan met de toelating van niet-EER-studenten, welke instrumenten
deze landen hanteren, welk toetsingskader (ook juridisch) hierbij wordt gebruikt,
in hoeverre dergelijke instrumenten en kader in Nederland toepasbaar zijn en welke
eventuele juridische consequenties zouden kunnen worden ondervangen. Het is uiteraard
bekend dat Europese landen gebonden zijn aan Europese richtlijnen die grenzen stellen
aan eventuele beperkingen. De leden vragen de regering op welke manier dit soort beperkingen
kunnen worden ondervangen.

Tot slot hebben de leden van deze fractie nog enkele opmerkingen. Bij bovenstaande
vragen over sturingsinstrumenten zien deze leden nu bijvoorbeeld dat een noodbeperking
ontbreekt voor het geval een instelling geheel onverwachts wordt geconfronteerd met
een relatief groot aantal vooraanmeldingen van toelaatbare internationale studenten.
Deze leden vragen waarom er nu eerst nog verder onderzoek noodzakelijk is; is het
niet verstandiger om, zoals zijzelf zouden willen voorstellen, nu al een dergelijke
noodbeperking mogelijk te maken? Op welke manier zou een dergelijke beperking vormgegeven
kunnen worden, waar zou dit verankerd moeten worden en welke randvoorwaarden acht
de regering wenselijk ter toetsing van een dergelijke beperking? Deze leden benadrukken
evenwel dat een dergelijke maatregel geen echt sturingsinstrument is en vragen derhalve
of de regering het met hen eens is dat het voor de instellingen wenselijker is om
al vóórdat de inschrijving voor een opleiding opent, scherp te hebben hoeveel (niet-)EER-studenten
zij kunnen aannemen, in plaats van een noodbeperking met terugwerkende kracht te moeten
invoeren. De voornoemde leden kijken uit naar een spoedige beantwoording van bovenstaande
vragen, opdat deze antwoorden nog op tijd kunnen worden meegewogen in eventuele voorstellen
voor wijzigingen op de wet.

De leden van de CDA-fractie willen graag weten welke soort opleidingen in welke situaties
tussen wal en schip kunnen raken vanwege de arbeidsmarktfixus. En hoe wenst de regering
rekening te houden met regionale arbeidsmarktverschillen in het kader van macrodoelmatigheid,
zo vragen deze leden.

De leden van deze fractie zagen dat hun vraag5 over de uitzonderingsgronden met betrekking tot artikel 1.3 in de nota naar aanleiding
van het verslag niet is beantwoord. Daarom willen de leden bij dezen hun vraag herhalen:
«Gezien de voorgestelde verruiming van «noodzaak» naar «meerwaarde», zien de leden
van de CDA-fractie op voorhand geen toegevoegde waarde van het toevoegen van een uitzonderingsmogelijkheid
voor groepen van opleidingen waarvoor artikel 1.3 niet van toepassing is (memorie
van toelichting, blz. 19). Wat is de reden dat de regering gekozen heeft om een uitzonderingsgrond
te creëren, zo vragen deze leden. Kan de regering toelichten welke situaties zij in
gedachten heeft waarvoor deze uitzondering zou moeten kunnen gelden?».

De leden van de GroenLinks-fractie begrijpen dat ten opzichte van het oorspronkelijke
wetsvoorstel de geldigheidsduur van de capaciteitsfixus is verlengd van maximaal twee
jaar naar maximaal drie jaar. Uit de memorie van toelichting blijkt dat de motivering
hiervoor wordt gevonden in het gegeven dat daarmee de fixusduur aansluit op de arbeidsmarktfixus.
De leden van deze fractie zijn van mening dat in tegenstelling tot aansluiting op
de arbeidsmarkt – waarbij de oorzaak volledig extern ligt – een fixus van twee jaar
voldoende moet zijn voor opleidingen om de capaciteit te versterken. Dit is immers
ook een interne aangelegenheid. Deze leden zijn geen voorstander van een numerus fixus
en juichen het terugdringen daarvan zeer toe. Zij vragen de regering om nader uiteen
te zetten waarom desondanks voor deze wijziging is gekozen. Verder blijkt uit de nota
van wijziging dat een numerus fixus nog steeds uitsluitend voor anderstalige trajecten
van opleidingen kan worden ingesteld. Hierdoor ontstaat de situatie dat van eenzelfde
opleiding binnen een instelling de Nederlandstalige track geen numerus fixus hanteert,
maar de anderstalige track wél. De voornoemde leden vragen de Minister om wetenschappelijk
te onderbouwen dat door een dergelijke maatregel géén tweedeling zal plaatsvinden
en er geen kwaliteitsverschil zal ontstaan.

De leden van de SGP-fractie krijgen uit de beantwoording de indruk dat de regering
van mening is dat instellingen een plicht zouden (moeten) hebben om niet-EER-studenten
ook een kans te geven om een opleiding te volgen. Deze leden vragen of dat klopt en,
zo ja, waarop dat uitgangspunt gebaseerd is. Waarom is het niet bij uitstek volledig
aan de instellingen om te oordelen over de wenselijkheid van het toelaten van niet-EER-studenten?

Verder hebben de leden van deze fractie uit de beantwoording door de regering een
diffuus beeld gekregen van de vrijheid die instellingen al dan niet zouden hebben
om op beleidsmatige gronden structureel uit te gaan van een maximumaantal studenten
aan een bepaalde opleiding. Deze leden vragen de regering om allereerst klip-en-klaar
aan te geven of instellingen op grond van het door hen gewenste profiel mogen besluiten
tot het hanteren van een structureel plafond voor bepaalde opleidingen. Ook vragen
deze leden waarom de regering de verantwoordelijkheid voor een toereikend aanbod volledig
van zich afschuift en bij de instellingen belegt. Waarom bestaat er bij geconstateerde
tekorten niet een actieve verantwoordelijkheid voor de regering zelf om het aanbod
te garanderen, bijvoorbeeld door hierover afspraken te maken met openbare universiteiten?
Kan de regering toelichten waarom toegankelijkheid van het onderwijs grondwettelijk
zou betekenen dat alle instellingen ongeacht identiteit en profiel voldoende plaatsen
moeten leveren? Deze leden hebben de indruk dat in de veelszins toch al nijpende situatie
van instellingen de eigen verantwoordelijkheid van de regering voor toereikend aanbod
te gemakkelijk wordt weggeschoven.

4. Instellingscollegegeld

De leden van de CDA-fractie lezen in de nota naar aanleiding van het verslag dat het
lastig is om te sturen op EER-studenten, bijvoorbeeld ook door een gedifferentieerd
collegegeld te hanteren, vanwege het vrije verkeer van personen. Deze leden merken
echter op dat Nederlandse studenten altijd aanspraak kunnen maken op studiefinanciering;
dit in tegenstelling tot EER-studenten, die dat zeer beperkt kunnen, namelijk alleen
als zij aan een aantal voorwaarden voldoen. Graag willen deze leden weten op welke
grond het wel mogelijk is om onderscheid te maken tussen Nederlandse en EER-studenten
voor wat betreft studiefinanciering.

De voorzitter van de commissie, Tellegen

De adjunct-griffier van de commissie, La Rocca