Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 13 september 2019 en het nader rapport d.d. 7 oktober 2019, aangeboden aan de
Koning door de Minister voor Rechtsbescherming. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 2 juli 2019, no. 2019001295, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van het
Wetboek van Strafvordering en enkele andere wetten in verband met de invoering van
de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Invoeringswet herziening
tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot het regelen van de samenloop van de Wet herziening tenuitvoerlegging
strafrechtelijke beslissingen (Wet USB; Stb. 2017, 82
) met wijzigingen in andere wetgeving waarop de Wet USB ziet en die tijdens de totstandkoming
van de Wet USB of nadien zijn of nog worden doorgevoerd. Voorts voorziet het voorstel
onder meer in de afschaffing van de executieverjaring.

De Afdeling heeft bezwaren tegen het afschaffen van de executieverjaring. Dit onderdeel
van het voorstel betreft een inhoudelijk onderwerp dat niet past in een invoeringsregeling.
Bovendien zijn nut en noodzaak van de afschaffing van de executietermijnen niet dragend
gemotiveerd, terwijl het voorstel voor de praktijk wel zal leiden tot extra werkzaamheden
en kosten. Verder wordt niet gemotiveerd waarom de bestraffing van daders ook bij
minder ernstige delicten na zeer lange tijd nog steeds wenselijk is. Evenmin is aangetoond
dat de voorgestelde afschaffing van de executieverjaring inderdaad zal leiden tot
een substantiële toename van het aantal geëxecuteerde straffen. In verband daarmee
dient het voorstel nader te worden overwogen.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 2 juli 2019, nr. 2019001295,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 13 september 2019, no. W16.19.0167/II, bied ik U hierbij aan.

1. Inhoud en achtergrond van het voorstel tot het laten vervallen van de tenuitvoerleggingstermijnen

De belangrijkste rechtsgrond van de strafrechtelijke regeling van de vervolgings-
en executieverjaring is oorspronkelijk het uitdoven van de strafbehoefte door het
verstrijken van de tijd. Specifiek voor de vervolgingsverjaring geldt bovendien dat
het tijdsverloop leidt tot een toename van de problemen bij de bewijslevering.2

Bij achtereenvolgende wetswijzigingen in 2005 en 2013 zijn de verjaringstermijnen
verruimd en deels afgeschaft.3 Ter rechtvaardiging van deze aanpassingen is aangevoerd dat de maatschappelijke behoefte
aan bestraffing bij de meest ernstige delicten veelal ook na zeer lange tijd blijft
bestaan. Bij zeer ernstige misdrijven zouden bovendien de belangen van de slachtoffers
zwaarder moeten wegen dan het argument dat de humaniteit gebiedt dat op enig moment
definitief een streep onder de zaak moet worden gezet. Als gevolg van maatschappelijke
en technologische ontwikkelingen – zoals de opkomst van het DNA-onderzoek – hebben
de oorspronkelijke gronden voor de verjaringsregeling niet meer de geldingskracht
en betekenis die deze ten tijde van de totstandkoming van het wetboek hadden.4

Hoewel de genoemde argumenten deels – voor wat betreft het bewijsaspect – alleen relevant
zijn voor de vervolgingsverjaring, werkt de afschaffing of verlenging van deze termijnen
eveneens door naar de executieverjaring. Op grond van artikel 76, tweede lid, van
het Wetboek van Strafrecht5 is de termijn van de executieverjaring immers een derde langer dan de termijn van
de verjaring van het recht tot strafvordering.

Er is kortom al langere tijd sprake van een ontwikkeling in de richting van ruimere
verjaringstermijnen. Daarbij heeft de afschaffing van die termijnen zich tot op heden
echter nadrukkelijk beperkt tot (zeer) ernstige misdrijven. Het onderhavige voorstel
voorziet nu in het geheel laten vervallen van de termijnen waarbinnen een opgelegde
sanctie ten uitvoer moet zijn gelegd. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan de motie
Van Oosten c.s. Die motie roept ertoe op de executieverjaring af te schaffen, omdat
«het zeer onwenselijk is indien veroordeelden door verjaring de tenuitvoerlegging
van straffen kunnen ontlopen».6 Het gevolg van deze afschaffing is dat de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen
steeds in volle omvang kan plaatsvinden, ongeacht de tijd die is verstreken sinds
de sanctie onherroepelijk dan wel anderszins voor tenuitvoerlegging vatbaar is geworden.
Het vervallen van de termijnen heeft betrekking op alle bestaande en toekomstige voor
tenuitvoerlegging vatbare straffen en maatregelen. Ook de tenuitvoerleggingstermijnen
voor jeugdsancties worden afgeschaft.7

2. Regeling in invoeringswet

Indien de vaststelling van een nieuwe regeling een groot aantal wijzigingen in andere
regelingen nodig maakt, kunnen deze wijzigingen in een afzonderlijke invoeringsregeling
worden ondergebracht. Dit voorstel betreft een dergelijke invoeringsregeling ten behoeve
van de invoering van de Wet USB. Op grond van Aanwijzing 6.3 van de Aanwijzingen voor
de regelgeving voorziet een invoeringsregeling alleen in aanpassing van andere regelingen
aan de nieuwe regeling, in de inwerkingtreding van de nieuwe regeling en eventueel
in overgangsbepalingen. Voor inhoudelijke onderwerpen is in een invoeringswet op grond
hiervan geen plaats.

De afschaffing van de executieverjaring betreft een inhoudelijk onderwerp en houdt
geen verband met de invoering van de Wet USB. Dit klemt te meer nu vanuit de praktijk
is aangegeven dat een voorspoedige behandeling van het wetsvoorstel van groot belang
is met het oog op een tijdige inwerkingtreding van de Wet USB op 1 januari 2020.8 Er bestaat een reëel risico dat de (parlementaire) behandeling van het wetsvoorstel
vertraging zal oplopen als gevolg van een inhoudelijke discussie over de executieverjaring.9

De Afdeling adviseert dit onderdeel te schrappen uit het onderhavige wetsvoorstel.

3. Inhoudelijke beoordeling vervallen tenuitvoerleggingstermijnen

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op. Met het laten vervallen
van de executieverjaring wordt zoals gezegd uitvoering gegeven aan de motie van Van
Oosten c.s. Het uitgangspunt van deze motie is dat het onwenselijk is dat veroordeelden
door verjaring de tenuitvoerlegging van straffen kunnen ontlopen. Dat neemt niet weg
dat het voorstel tot het laten vervallen van de executietermijnen van een gedegen
motivering behoort te worden voorzien.

De Afdeling onderschrijft het uitgangspunt dat opgelegde en onherroepelijke sancties
daadwerkelijk ten uitvoer moeten worden gelegd. Het uitblijven van de executie van
een onherroepelijke straf of maatregel ondergraaft de geloofwaardigheid van de strafrechtspleging
en het vertrouwen van burgers in de rechtsstaat.10 Nut en noodzaak van de voorgestelde afschaffing van de executietermijnen zijn daarmee
evenwel nog niet dragend gemotiveerd.

De Afdeling acht het van belang dat in de toelichting (meer) nadrukkelijk aandacht
wordt besteed aan enkele hieronder te bespreken aspecten.

a. Gronden voor de verjaringsregeling

In de toelichting wordt geen aandacht besteed aan de eerder genoemde argumenten die
ten grondslag liggen aan de huidige verjaringsregeling, waarbij in het bijzonder kan
worden gedacht aan de strafbehoefte die door het tijdsverloop uitdooft. Evenmin gaat
de toelichting in op de vraag waarom het bestaande verband tussen de vervolgingsverjaring
en de executieverjaring is losgelaten. Meer in het bijzonder wordt in de toelichting
niet gemotiveerd waarom de bestraffing van daders ook bij minder ernstige delicten
na zeer lange tijd nog steeds wenselijk is. Er wordt slechts in algemene zin gewezen
op het uitgangspunt dat «niemand» zijn of haar straf mag ontlopen en op de maatschappelijke
opvatting dat «misdaad» niet mag lonen. Daarmee is echter nog niet gemotiveerd waarom
dat uitgangspunt een absoluut karakter zou hebben en onverkort zou moeten worden toegepast,
zonder te differentiëren naar de ernst van het delict en het tijdsverloop sinds het
begaan daarvan. Dit klemt te meer in het jeugdstrafrecht, waarin voor jeugdsancties
naast vergelding ook een belangrijk pedagogisch doel is weggelegd. Uit pedagogisch
oogpunt en in het belang van het kind is een snelle strafrechtelijke reactie aangewezen.11

b. Effectiviteit

Uit de toelichting blijkt niet of de voorgestelde afschaffing van de executieverjaring
inderdaad zal leiden tot een substantiële toename van het aantal geëxecuteerde straffen.
De huidige verjaringsregeling voorziet in zeer ruime termijnen.12 In de toelichting wordt erkend dat uit onderzoek blijkt dat de kans op tenuitvoerlegging
steeds kleiner wordt naarmate meer tijd verstrijkt na de onherroepelijkheid van de
uitspraak.13 Het is op voorhand dan ook niet duidelijk in hoeverre er daadwerkelijk meer straffen
kunnen worden geëxecuteerd als gevolg van de afschaffing van de executieverjaring.
Vanuit de praktijk wordt gevreesd dat men zal worden geconfronteerd met een groeiend
aantal zaken die niet kunnen worden afgesloten, hetgeen gepaard zal gaan met meer
werk en meer kosten.14 Ook de regering verwacht dat de voorraad openstaande straffen zal toenemen. De kosten
van de afschaffing van de executieverjaringstermijnen liggen naar verwachting eenmalig
tussen de € 1 en € 3 miljoen.15

c. Redelijke termijn

In de toelichting wordt terecht opgemerkt dat de redelijke termijn van artikel 6 van
het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) zich onder omstandigheden
ook uitstrekt tot de tenuitvoerlegging.16 Dat betekent dat veroordeelden ook na de afschaffing van de executieverjaring recht
hebben op een tijdige uitvoering van een definitief vonnis. In dat verband wordt van
de overheid een actieve inspanning verwacht. In zaken waarin zeer lange tijd geen
actieve opsporingshandelingen zijn verricht kan het recht op tenuitvoerlegging op
grond van artikel 6 EVRM dus alsnog komen te vervallen.17

d. Gratie

Voorts kan worden opgemerkt dat op grond van de Gratiewet gratie kan worden verleend
indien met de tenuitvoerlegging van de rechterlijke beslissing in redelijkheid geen
met de strafrechtstoepassing na te streven doel wordt gediend.18 De vraag rijst dan ook of de afschaffing van de executieverjaring niet een toename
van het aantal gratieverzoeken tot gevolg zal hebben. In dat verband zou vervolgens
de wens kunnen ontstaan om in het belang van de rechtszekerheid de aan te houden termijnen
vast te leggen in beleidsregels.19 In dat geval zou de materiële wijziging ten opzichte van de huidige wettelijke verjaringsregeling
gering kunnen zijn.

e. Conclusie

De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat nut en noodzaak
van de afschaffing van de executieverjaring in de toelichting niet dragend zijn gemotiveerd,
terwijl het voorstel voor de praktijk wel zal leiden tot extra werkzaamheden en kosten.
In de toelichting wordt geen aandacht besteed aan de argumenten die ten grondslag
liggen aan de huidige verjaringsregeling en wordt niet gemotiveerd waarom de bestraffing
van daders ook bij minder ernstige delicten na zeer lange tijd nog steeds wenselijk
is. Voorts is niet aangetoond dat de voorgestelde afschaffing van de executieverjaring
inderdaad zal leiden tot een substantiële toename van het aantal geëxecuteerde straffen.

De Afdeling adviseert, indien aan het advies van de Afdeling het betreffende onderdeel
te schrappen geen gevolg wordt gegeven, dit onderdeel nader te motiveren en het voorstel
zo nodig aan te passen.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
aanleiding gegeven tot het maken van opmerkingen over het voorstel de tenuitvoerleggingstermijnen
af te schaffen. Met het oog op een tijdige inwerkingtreding van de Wet herziening
tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Wet USB) is het advies van de Afdeling
om dit inhoudelijke onderwerp niet onder te brengen in deze technische invoeringswet
opgevolgd. Voor de afschaffing van de tenuitvoerleggingstermijnen wordt een separaat
wetsvoorstel in voorbereiding genomen, dat – met inachtneming van de bezwaren van
de Afdeling – opnieuw aan de Raad van State voor advies zal worden voorgelegd.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker