Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 5
VERSLAG

Vastgesteld 10 oktober 2019

De vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat, belast met het voorbereidend
onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van
haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen
tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging
over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

INHOUDSOPGAVE

I.

Algemeen

1

1.

Verordening samenwerking consumentenbescherming

2

1.1

Aanleiding

2

2.

Inhoud wetsvoorstel

2

2.1.

Toezicht met fictieve identiteit en hoedanigheid

2

2.2.

Beperkingen ten aanzien van online interfaces en domeinnamen

3

3.

Advisering en toetsing

4

3.1.

Raad voor de Rechtspraak

4

3.2.

Toezicht met fictieve indentiteit en hoedanigheid

5

3.3.

Beperkingen ten aanzien van online interfaces en domeinnamen

5

4.

Internetconsulatie

5

4.1.

Consequenties van last tot beperking toegankelijkheid vooraf inventariseren

5

I. ALGEMEEN

De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel. Zij achten het van belang dat autoriteiten die zijn bevoegd met het
toezicht op consumentenrechten voldoende mogelijkheden en bevoegdheden hebben om consumenten
te beschermen. Deze leden hebben hierbij nog enkele vragen en opmerkingen.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij vinden
het van belang om op Europees niveau samen te werken om de rechten van consumenten,
ook bij internetverkeer en nieuwe vormen van handel, adequaat te kunnen beschermen.
Zij hebben enkele vragen en opmerkingen bij het wetsvoorstel, met name over de inrichting
van de procedures voor de inzet van de beide nieuwe bevoegdheden en de waarborgen
daaromtrent.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel.
Het wetsvoorstel is ingrijpend voor ondernemingen en de grondrechten van burgers.
Het wetsvoorstel verdient daarom een zorgvuldige behandeling. Deze leden hebben daarom
een aantal vragen voor de regering.

1. Verordening samenwerking consumentenbescherming

1.1. Aanleiding

De leden van de CDA-fractie lezen dat de Europese Commissie (EC) signaleerde dat de
oude verordening op een aantal punten moest worden versterkt, met name als het gaat
om de samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten. De EC constateerde een gebrek
aan doorzettingsmacht bij de handhaving van grensoverschrijdende inbreuken op consumentenrechten.
Kan de regering een aantal praktijkvoorbeelden geven van situaties waarin de samenwerking
spaak liep, doorzettingsmacht ontbrak en consumentenrechten hierdoor onvoldoende konden
worden beschermd?

2. Inhoud wetsvoorstel

2.1. Toezicht met fictieve identiteit en hoedanigheid

De leden van de VVD-fractie lezen dat toezichthouders voorafgaand aan het uitoefenen
van de bevoegdheid tot het gebruiken van een fictieve identiteit een verslag moeten
opstellen waarin wordt vermeld wat hem is gebleken en wat er verder tijdens het onderzoek
is voorgevallen. Dit verslag dient te worden gemaakt zodat voor de rechter achteraf
toetsbaar is hoe de toezichthouder van haar bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. Deze
leden vragen of het in dit opzicht niet beter is dit verslag aan te vullen met daarin
informatie over hoe de toezichthouder gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid in
plaats van te vermelden wat haar is opgevallen en wat er tijdens het onderzoek is
voorgevallen.

De leden van de CDA-fractie lezen dat het gebruik van een fictieve identiteit «nodig»
en «proportioneel» moet zijn. Het ligt in de rede dat de toezichthouders hiervoor
een afwegingskader opstellen en dat de regering het wenselijk vindt dat de handelwijze
van een toezichthouder achteraf toetsbaar is voor een rechter. De Afdeling advisering
van de Raad van State (hierna: de Afdeling) vindt een voorafgaande toetsing noodzakelijk,
die zou kunnen worden belegd bij een functionaris bij de toezichthouder die niet is
belast bij de uitoefening van het toezicht. Kan de regering aangeven waarom niet is
gekozen voor toetsing vooraf zoals de Afdeling voorstelt? Is de regering bereid om,
naar aanleiding van het advies van de Afdeling, toetsing vooraf alsnog te regelen?
Zo nee, waarom niet? Wanneer verwacht de regering dat het afwegingskader door de toezichthouders
is opgesteld? Zijn hierover afspraken gemaakt met de toezichthouders?

2.2. Beperkingen ten aanzien van online interfaces en domeinnamen

De leden van de VVD-fractie lezen dat toezichthouders de bevoegdheid krijgen om een
zelfstandige last op te leggen aan degene die in staat is om de inhoud van een online
interface te verwijderen, dan wel de aanbieder van een hostingdienst om maatregelen
te treffen om de toegang tot online interface te deactiveren of een volledig gekwalificeerde
domeinnaam te schrappen. Zij lezen dat toezichthouders voor de inzet van de bevoegdheid
toestemming moeten vragen aan de rechter-commissaris. Deze leden onderschrijven het
feit dat er voor de inzet van deze bevoegdheid een proportionaliteitstoets moet plaatsvinden.
Kan de regering nader toelichten waarom er is gekozen deze taak bij de rechter-commissaris
neer te leggen. Bestaan er vergelijkbare bevoegdheden waarbij ook een toestemming
van de rechter-commissaris vereist is, of dat hier sprake is van een novum? Dit aangezien
het bestuursrecht en het strafrecht verschillende rechtssystemen zijn met verschillende
straffen en strafuitsluitingsgronden. Voorziet de regering hierbij problemen aangezien
er sprake is van verschillende rechtssystemen? Zijn er voorbeelden waarbij rechter-commissaris
ervaring heeft met een proportionaliteitstoets in het kader van bestuursrechtelijke
handhaving? Zo nee, hoe wordt hierop ingespeeld naast het samenwerkingsprotocol tussen
het OM, Belastingdienst en de ACM?

De leden van de CDA-fractie lezen dat aanbieders, indien zij als tussenpersoon zijn
gekwalificeerd, zijn gevrijwaard van aansprakelijkheid voor hun aandeel in het ontsluiten
van materiaal dat in strijd is met regelgeving, wanneer zij op geen enkele wijze zijn
betrokken bij de doorgegeven informatie. Bij wie ligt de bewijslast ten aanzien van
«op geen enkele wijze zijn betrokken»?

De leden van de CDA-fractie lezen dat «van communicatiedienstverleners redelijkerwijs
mag worden verwacht dat zij op aanwijzing van een bevoegde autoriteit meewerken aan
het ontoegankelijk maken van gegevensverkeer tussen een aanbieder en consumenten in
Nederland». Wat is de consequentie en/of het vervolg als zij niet meewerken? Zij lezen
verder dat het gebruik van deze bevoegdheid op basis van de verordening afhankelijk
gesteld kan worden van voorafgaande rechterlijke toetsing. Nederland geeft daar invulling
aan. Hoe gaan andere lidstaten hiermee om? Zijn er verschillen? Ziet de regering nog
eventuele risico’s, bijvoorbeeld in de beperking van vrijheden of in strategisch gedrag
van communicatiedienstverleners, indien dit in de lidstaten onderling verschillend
wordt geregeld? Vindt de regering het expliciet bepalen dat «geen zelfstandige last
kan worden opgelegd die leidt tot het blokkeren of filteren van internetverkeer in
het voorgestelde artikel 2.7, derde lid» voldoende waarborg?

De leden van de CDA-fractie vragen hoe zij de laatste alinea van paragraaf 4.2.3 van
de memorie van toelichting moeten lezen, waarbij er naast het bestuursrechtelijke
karakter van de voorgestelde bevoegdheid op wordt gewezen dat het strafrecht sinds
1 januari 2019 voorziet in een bevoegdheid van de officier van justitie om aan een
aanbieder van een communicatiedienst het bevel te geven om kort gezegd alle maatregelen
te nemen om gegevens die worden opgeslagen of doorgegeven ontoegankelijk te maken.
Hoe verhoudt de voorgestelde maatregel (met een machtiging door een rechter-commissaris)
zich tot het commentaar van de Raad van de Rechtstraak (RvdR), de Autoriteit Consument
& Markt (ACM) en Autoriteit Financiele Markten (AFM), die constateren dat de mogelijkheid
om een aanbieder en het Openbaar Ministerie (OM) te horen niet goed past in het werk
van de rechter-commissaris in het strafrecht (zie paragraaf 5.2.2 en 5.3.2 van de
memorie van toelichting)? Wil de regering op het bezwaar van de RvdR, ACM en de AFM
reageren? Ziet de regering alternatieven voor de voorafgaande toetsing door de rechter-commissaris?
Indien ja, welke? Indien niet, welke toetsingswijzen zijn wel overwogen maar om redenen
afgevallen (graag onder vermelding van reden)?

De leden van de D66-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de beperking ten
aanzien van online interfaces en domeinnamen primair beoogt om de consumenten te beschermen.
Deze leden vragen de regering of producenten van (digitale) content deze bevoegdheid
ter bescherming van de verspreiding van hun content kunnen gebruiken?

De leden van de D66-fractie lezen dat er op grond van het voorgestelde artikel 2.7,
derde lid, geen zelfstandige last kan worden opgelegd die leidt tot het blokkeren
of filteren van internetverkeer. Op grond van het voorgestelde artikel 2.7, eerste
lid, onderdeel c, is ingrijpen op het niveau van «Domain Name System» (DNS)-systemen
wel een optie. De Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) heeft in het rapport
«Beschermen van de publieke kern van het internet» te kennen gegeven dat het ingrijpen
in de kernstructuren van het internet, zoals het DNS, ongewenst is. Deze leden vragen
de regering toe te lichten hoe de voorgestelde mogelijkheid tot ingrijpen op DNS-niveau
zich verhoudt tot het WRR-rapport dat ingrijpen op dit niveau als ongewenst beschouwd?

De leden van D66-fractie constateren dat het Nederlandse register van domeinnamen
– conform de Wet Beveiliging Netwerk- en Informatiesystemen – een aanbieder van essentiële
dienst (AED) is. Deze leden vragen de regering toe te lichten hoe de mogelijkheid
tot ingrijpen op DNS-niveau zich verhoudt tot de positie van het Nederlands register
als AED.

De leden van de D66-fractie lezen dat op grond van artikel 2.7 een beroep wordt gedaan
op medewerking van derde partijen die niet primair verantwoordelijk zijn voor het
overtreden van wetgeving. Deze leden vinden dat deze partijen niet onnodig voor extra
werkzaamheden moeten komen te staan. Deelt de regering deze opvatting van deze leden?
Is de regering het met de leden eens dat de toezichthouders bij een beroep op artikel
2.7 idealiter gebruik maken van een eenduidig, gestandaardiseerd en geharmoniseerd
digitaal proces voor deze partijen?

3. Advisering en toetsing

3.1. Raad voor de Rechtspraak

De leden van de CDA-fractie lezen dat de RvdR voorstelt om in plaats van een voorafgaande
machtiging door de rechter-commissaris een «besluitbevoegdheid met uitgestelde werking»
in het wetsvoorstel op te nemen. Kan de regering aangeven waarom niet is gekozen voor
een dergelijke besluitbevoegdheid met uitgestelde werking? Hoe zou een dergelijke
besluitbevoegdheid er uit komen te zien? Welke consequenties heeft deze?

De leden van de D66-fractie constateren dat de RvdR niet overtuigd is door de argumenten
van de regering voor de afgifte van een machtiging voor het opleggen van een zelfstandige
last door de rechter-commissaris. Deze leden vragen een nadere toelichting van de
regering op dit punt. Zij vragen de regering nader uiteen te zetten welke alternatieven
voor rechtsbescherming voorhanden zijn en te motiveren waarom daar niet voor gekozen
is.

3.2. Toezicht met fictieve indentiteit en hoedanigheid

De leden van de VVD-fractie lezen dat de ACM voor het inzetten van de bevoegdheid
van toezicht door middel van handhaving met een fictieve identiteit en hoedanigheid
heeft gevraagd om het voor hen mogelijk te maken om gebruik te kunnen maken van fictieve
betaalgegevens, waaronder een bankrekening. Zij lezen dat de AFM heeft aangegeven
dat zij het noodzakelijk vinden voor de effectieve toepassing van deze bevoegdheid
dat zij kunnen beschikken over een volwaardige fictieve identiteit bijvoorbeeld door
middel van een fictieve naam, een Burgerservicenummer en een postadres. Deze leden
lezen dat de regering begrip heeft voor deze verzoeken maar dat zij het wenselijk
acht dit op Europees niveau te regelen. Daarnaast geeft de regering aan dat het zaak
is dat eerst ervaring wordt opgedaan met de nieuwe door de verordening voorgeschreven
bevoegdheden. Deelt de regering de zorg van deze leden dat hierdoor de mogelijkheid
ontstaat dat toezichthouders hun taken niet voldoende effectief kunnen uitvoeren?
In hoeverre kan er volgens de regering ervaring worden opgedaan met de nieuwe bevoegdheden
indien de bevoegdheden niet op een effectieve manier kunnen worden uitgeoefend? Is
de regering het met deze leden eens dat het erg lang kan duren voordat toezichthouders
hun bevoegdheid volwaardig kunnen uitoefenen als wordt gewacht totdat dit op Europees
niveau is geregeld?

De leden van de CDA-fractie lezen dat de ACM aangeeft dat het toezicht met fictieve
identiteit en hoedanigheid zou kunnen worden versterkt door de mogelijkheid te introduceren
van fictieve betaalgegevens, waaronder een bankrekening. Zij lezen dat de regering
het wenselijk vindt dit op Europees niveau te regelen en hiervoor de wetsevaluatie
in 2023 af te wachten. Waarom is dit niet meteen EU-breed geregeld? Is deze aanvulling
op het toezicht met fictieve identiteit en hoedanigheid serieus overwogen en welke
argumenten hebben geleid tot het nu nog niet opnemen van deze bevoegdheid?

3.3. Beperkingen ten aanzien van online interfaces en domeinnamen

De leden van de CDA-fractie lezen dat de ACM de uitoefening van de bevoegdheid tot
beperking van online interfaces en domeinnamen namens de overige andere toezichthouders,
waarin de ontwerpversie van het wetsvoorstel voorzag, voor zichzelf niet uitvoerbaar
achtte. Mede hierom kunnen de overige toezichthouders als bevoegde autoriteiten nu
ook de bevoegdheid tot beperking van online interfaces en domeinnamen uitoefenen.
Heeft dit naar verwachting consequenties voor een eenduidige uitvoering van deze bevoegdheid
en/of voor een eenduidige handhaving over de verschillende terreinen heen?

4. Internetconsultatie

4.1. Consequenties van last tot beperking toegankelijkheid vooraf inventariseren

De leden van de CDA-fractie lezen dat verschillende organisaties aangeven dat bevoegde
autoriteiten de mogelijke gevolgen van de bevoegdheid en technische en praktische
mogelijkheden niet overzien die een aangesproken partij heeft om gehoor te geven aan
de zelfstandige last. Het kabinet geeft aan dat in artikel 2.7 een verplichting wordt
opgenomen om in het verzoek om een machtiging bij de rechter-commissaris een inschatting
van de proportionaliteit en subsidiariteit, waaronder de gevolgen van de zelfstandige
last, op te nemen. Zijn in het wetsvoorbereidingstraject voorbeelden geïnventariseerd
in het veld/bij betrokkenen voor wat betreft mogelijke technische en/of praktische
(on)mogelijkheden? Hoe is/wordt geborgd dat bij de onderbouwing van het verzoek bij
de rechter-commissaris de inschatting van de gevolgen van de zelfstandige last een
realistische weergave is en gestoeld op de desbetreffende praktijk?

De voorzitter van de commissie, Diks

Adjunct-griffier van de commissie, Nieuwerf