Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 13 juni 2019 en het nader rapport d.d. 30 september 2019, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister
van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 17 april 2019, no. 201900081 3, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister
van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging vgn de Gemeentewet, de Provinciewet en
de Comptabiliteitswet 2016 in verband met het afschaffen van de rekenkamerfunctie,
het openen van de mogelijkheid tot het benoemen van raadsleden en statenleden tot
adviserend lid van decentrale rekenkamers en het uitbreiden van de bevoegdheden van
de rekenkamers (Wet versterking decentrale rekenkamers), met memorie van toelichting.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 17 april 2019, nr. 2019000813,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 13 juni 2019, nr. W04.19.0103/I, bied ik U hierbij aan.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering (hierna: de Afdeling) aanleiding gegeven
tot opmerkingen ten aanzien van de actualiteit van de aan het voorstel ten grondslag
liggende onderzoeksgegevens, over de mogelijkheid raadsleden als adviseur aan de rekenkamer
toe te voegen en over de onderzoeksbevoegdheden van de rekenkamer.

In het navolgende ga ik op deze opmerkingen in. De tekst van het advies treft u hieronder
cursief aan, met tussengevoegd de reactie daarop.

Het wetsvoorstel strekt ertoe de regeling van de huidige rekenkamerfunctie in de Gemeentewet
en de Provinciewet te laten vervallen. In het voorstel worden gemeenten en provincies
verplicht een rekenkamer in te stellen. Daarnaast worden enkele onderzoeksbevoegdheden
van de rekenkamers uitgebreid.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de actualiteit
van de aan het voorstel ten grondslag liggende onderzoeksgegevens, over de mogelijkheid
raadsleden als adviserend lid van de rekenkamer te benoemen en over de onderzoeksbevoegdheden.
In verband daarmee is aanpassing van het voorstel en de toelichting wenselijk.

1. Inleiding

Met de invoering van de dualisering in het bestuur van gemeenten en provincies zijn
ook de lokale rekenkamers in de Gemeentewet en de Provinciewet geïntroduceerd.2 Bij amendement is bewerkstelligd dat gemeenten en provincies de ruimte kregen om
in plaats van het instellen van een rekenkamer bij verordening regels te stellen over
de uitoefening van een rekenkamerfunctie.3

In de praktijk, zo blijkt uit in de toelichting aangehaald onderzoek,4 is in 14% van de gemeenten een rekenkamer ingesteld. In 43% van de gemeenten is een
rekenkamercommissie actief met alleen externe leden. In 28% van de gevallen is sprake
van een rekenkamercommissie met externe leden en raadsleden. In 4% van de gemeenten
is sprake van een rekenkamercommissie met alleen raadsleden. In ongeveer 8% van de
gemeenten is er geen rekenkamer(commissie), of is er sprake van een slapende rekenkamer(commissie).
De overige 3% van de gemeenten heeft een combinatie van bovenstaande modellen of is
op dit moment de rekenkamer(commissie) aan het (om)vormen.

Ruim een derde van de gemeenten heeft gekozen voor een gezamenlijke rekenkamer(commissie),
soms op basis van een gemeenschappelijke regeling, soms op basis van een personele
unie.

Ten opzichte van eerder onderzoek-uit 2011 is het aantal rekenkamers en het aantal
rekenkamercommissies met alleen externe leden toegenomen. In de meeste gevallen worden
onderzoeken door eigen onderzoekers of door de leden van de rekenkamer(commissie)
zelf uitgevoerd, in minder dan 10% wordt de griffie daarvoor ingeschakeld. De totale
uitgaven zijn tussen 2011 en 2015 gedaald van bijna € 11 miljoen naar € 9,5 miljoen.

Volgens de toelichting komt van gedegen onderzoek in veel gemeenten weinig tot niets
terecht omdat niet serieus invulling wordt gegeven aan de rekenkamerfunctie. «Het
belang van rekenkameronderzoek wordt in die gemeenten niet ingezien».5 De regering concludeert uit de onderzoeksgegevens dat in circa 50 gemeenten nauwelijks
of geen invulling wordt gegeven aan de rekenkamerfunctie. De Afdeling merkt op dat
daaraan kan worden toégevoegd dat ook de dalende uitgaven van de gemeenten voor de
rekenkamerfunctie illustreren dat het belang van rekenkameronderzoek afneemt. Dit
terwijl bij de introductie van de gemeentelijke rekenkamer in het duale decentrale
bestel juist is benadrukt dat deze functie voor de kwaliteit van het bestuur en voor
het proces van het afleggen van rekenschap aan de burger cruciaal is.6

Omdat de vormgeving van de rekenkamerfunctie verder niet in de wet is geregeld en
de regeling volledig aan de desbetreffende verordening wordt overgelaten,7 is het volgens de toelichting moeilijk, zo niet onmogelijk, om een beter functioneren
van deze vormen van de rekenkamerfunctie te bewerkstelligen.8 Daarom wordt er thans voor gekozen de vrijheid om te kiezen voor een rekenkamerfunctie
in plaats van een rekenkamer, te laten vervallen. Met het voorstel wordt ook een adviserend
lidmaatschap van raadsleden in een rekenkamer mogelijk gemaakt. Daarmee wordt beoogd
de betrokkenheid van de raad bij de rekenkamer te vergroten.

2. Rekenkamer

De in het wetsvoorstel gemaakte keuze om de instelling van een rekenkamer verplicht
te stellen is volgens de toelichting in belangrijke mate ingegeven door het belang
van een sterke controlefunctie op de rechtmatige en doelmatige besteding van collectieve
middelen, ook op decentraal niveau. Dat belang is verder toegenomen met de decentralisaties
in het sociale en het fysieke domein. In dit verband wordt voorts verwezen naar een
aantal onderzoeken waaruit naar voren komt dat in een aanzienlijk aantal gemeenten
de rekenkamerfunctie in de praktijk onvoldoende invulling krijgt.9

Gelet op het grote belang van onafhankelijke controle op de besteding van collectieve
middelen bij de decentrale overheden, zijn de argumenten in de toelichting voor het
beleggen van die controle bij onafhankelijke rekenkamers als zodanig overtuigend.

Uit de reactie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) op het voorstel blijkt
dat de VNG van mening is dat nader onderzoek nodig is voor de situatie bij die gemeenten
waarin de rekenkamerfunctie kennelijk onvoldoende uit de verf komt, en dat behoefte
is aan meer actuele data over de decentrale rekenkamerfunctie in de praktijk.10 Het meest recente onderzoek waarop de toelichting zich baseert, dateert uit 2015.
Nadien hebben zich de nodige ontwikkelingen voorgedaan die mogelijk gevolgen hebben
voor het in het onderzoek geschetste beeld. Zo komt uit dat onderzoek naar voren dat
in gemeenten waarin de rekenkamerfunctie niet van de grond komt, in een aantal gevallen
sprake is van een tijdelijke situatie.11 Niet duidelijk is in welke mate dat het geval is en hoe de situatie zich nadien heeft
ontwikkeld. Ook is niet duidelijk welke rol gemeentelijke herindelingen (fusies) in
dezen spelen (het proces van gemeentelijke herindelingen is ook in de afgelopen jaren
onverminderd doorgegaan).

Tegen die achtergrond merkt de Afdeling op dat een actualisatie van het beeld met
betrekking tot de decentrale rekenkamers bevorderlijk is voor de zeggingskracht van
de – op zichzelf overtuigende – argumentatie van het wetsvoorstel. Zij adviseert daarom
de toelichting op dit punt aan te vullen.

Reactie op punt 2:

De Afdeling geeft aan belang te hechten aan onafhankelijke controle op de besteding
van collectieve middelen bij de decentrale overheden en acht de argumenten in de toelichting
voor het beleggen van die controle bij onafhankelijke rekenkamers overtuigend.

De Afdeling vraagt om een actualisatie van het beeld met betrekking tot inactieve
rekenkamers. Ik heb in april 2018 de onafhankelijke werkgroep lokale rekenkamers ingesteld,
die in 2018 en 2019 gesprekken heeft gevoerd met gemeenten om enerzijds informatie
te verzamelen over de toegevoegde waarde van lokale rekenkamers vanuit de optiek van
gemeenteraadsleden en hoe rekenkameronderzoek bijdraagt aan het verbeteren van het
leervermogen van de overheid en anderzijds de individuele gemeenten, daar waar nodig,
handvatten te bieden om het instrument rekenkamer te verstevigen. De werkgroep heeft
in het bijzonder met gemeenten gesproken waarvan de indruk bestond dat de rekenkamer
of rekenkamerfunctie niet of nauwelijks actief was. In april 2019 heeft de werkgroep
mij haar rapport aangeboden.12Uit het rapport van de werkgroep blijkt dat 16 gemeenten waarmee is gesproken een
slapende rekenkamer hebben, of die momenteel aan het activeren zijn. Vijf gemeenten
wilden de werkgroep niet ontvangen. De rekenkamers in deze gemeenten worden door de
werkgroep eveneens getypeerd als slapend. Daarnaast heeft de werkgroep met twee gemeenten
die in een proces van herindeling zitten, afgesproken op een later tijdstip het gesprek
te voeren. Het rapport van de werkgroep geeft geen landelijk dekkend beeld over het
al dan niet bestaan en functioneren van lokale rekenkamers, maar ik concludeer op
basis van deze gegevens dat er nog steeds gemeenten zijn die geen actieve rekenkamer
of rekenkamerfunctie hebben en dat dit wetsvoorstel noodzakelijk is om gedegen rekenkameronderzoek
tot stand te brengen in elke gemeente. Het gedeeltelijke beeld zal de komende periode
wel vervolmaakt gaan worden. Paragraaf 2.2 van de toelichting is geactualiseerd aan
de hand van de stand van zaken van de werkgroep lokale rekenkamers.

De Afdeling vraagt naar de invloed die herindelingen hebben op de activering van rekenkamers.
Uit verschillende rapporten blijkt dat een herindeling van invloed kan zijn op de
positie van rekenkamers. Uit het rapport «de Staat van de rekenkamer» uit 2013 blijkt
dat gemeenten soms al lang voor de herindeling stoppen met hun rekenkamer. Na het
herindelingsproces duurt het volgens dit onderzoek soms ook enkele jaren voordat een
rekenkamer operationeel is. Uit het onderzoek van Berenschot uit 2015 blijkt voorts
dat elf gemeenten hun rekenkamer(functie) activeerden tussen 2013 en 2015 en dit was
volgens de onderzoekers voor een klein deel te verklaren door een gemeentelijke herindeling.
De werkgroep lokale rekenkamers heeft met twee gemeenten gesproken die in een proces
van herindeling zitten en die een slapende rekenkamer hebben of die aan het activeren
zijn. Dit punt heeft mijn aandacht en ik zal voor toekomstige herindelingen voorzieningen
treffen opdat het belang van rekenkameronderzoek voorafgaand aan een herindeling en
de spoedige activering van rekenkamers na herindeling bij gemeenten kenbaar wordt
gemaakt. Ik zal het belang van een spoedige activering van de rekenkamer na herindeling
opnemen in een herziene versie van het Handboek gemeentelijke herindelingen.

3. Raadslid als adviserend lid rekenkamer

Uitgangspunt bij de regeling van rekenkamers is volledig onafhankelijkheid van de
volksvertegenwoordiging (Staten-Generaal, provinciale staten en gemeenteraad) functioneert.
Tegen die achtergrond is ook de (huidige) lijst van onverenigbaarheden in artikel
81f, eerste lid. Gemeentewet te begrijpen.13

In het wetsvoorstel wordt de mogelijkheid geopend dat raadsleden als adviserend lid
worden benoemd in een lokale rekenkamer. Hiermee wordt beoogd een zinvolle betrokkenheid
van de gemeenteraad bij de werkzaamheden van de rekenkamer vorm te geven.14 Volgens de toelichting houdt een adviserend lidmaatschap in dat raadsleden kunnen
meedenken over de onderzoeksprogrammering en presentatie van de rekenkamerrapporten
aan de raad.

De Afdeling merkt op dat de VNG in reactie op het voorstel op dit punt aangeeft dat
een aantal gemeenten al ervaringen heeft opgedaan met een adviserende rol van raadsleden
bij de lokale rekenkamer(functie), en dat de eerste beelden hierover kritisch zijn.15 Daar komt bij dat vergroting van de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de werkzaamheden
van de rekenkamer ook op een andere wijze kan worden georganiseerd, bijvoorbeeld door
het instellen van een klankbordgroep.

Gelet hierop adviseert de Afdeling de introductie van de mogelijkheid tot benoeming
van raadsleden als adviserend lid van de rekenkamer nader te motiveren in het licht
van de ervaringen die hiermee inmiddels zijn opgedaan en mogelijke alternatieve wijzen
van betrokkenheid van de gemeenteraad. Indien wordt vastgehouden aan het voorgestelde
adviserend lidmaatschap, adviseert de Afdeling de aard van dat adviserend lidmaatschap
duidelijk in de wet af te bakenen tot de in de toelichting genoemde start en presentatie
van het onderzoek.

Reactie punt 3

De Afdeling adviseert de figuur van de adviseur nader te motiveren, gezien de beschikbare
alternatieven waarmee de betrokkenheid van de gemeenteraad kan worden gewaarborgd.
De Afdeling vraagt tevens aandacht voor de wettelijke afbakening van deze figuur.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de mogelijkheid raadsleden als
adviseur toe te voegen aan de rekenkamer heroverwogen en uiteindelijk geschrapt uit
het wetsvoorstel. Daarbij is ook nota genomen van de adviezen van de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG), de Algemene Rekenkamer, het Interprovinciaal Overleg
(IPO), de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR), de
Vereniging van Griffiers (VvG) en lokale rekenkamers die eerder vragen stelden over
de wenselijkheid van de figuur van het raadslid als adviseur van de rekenkamer.

Een goede relatie tussen de rekenkamer en de raad vormt mede de basis voor een goed
functionerende rekenkamer en kwalitatief goed rekenkameronderzoek. Met de Afdeling
meen ik dat de raad ook op allerlei andere manieren betrokken kan worden bij rekenkameronderzoek
met behoud van de onafhankelijke positie van de rekenkamer. Het is niet noodzakelijk
om die betrokkenheid op formele wijze in de wet te regelen. De Afdeling noemt bijvoorbeeld
het instellen van een klankbordgroep en ook de werkgroep lokale rekenkamers beschrijft
goede werkwijzen waarmee raadsleden op een zinvolle manier betrokken kunnen zijn bij
het werk van de rekenkamer. Deze werkwijzen zijn benoemd in paragraaf 3.2 van de toelichting.

Voorts wordt in het rapport van de werkgroep lokale rekenkamers geconstateerd dat
de griffie een verbindende schakel kan zijn tussen raad en rekenkamer. In samenhang
met het schrappen van het adviserend lidmaatschap, wordt het wettelijk mogelijk gemaakt
dat griffiemedewerkers werkzaamheden kunnen verrichten voor de onafhankelijke rekenkamer.
Dit kan bijdragen aan de relatie tussen de raad en de rekenkamer. De griffieambtenaren
zijn over de werkzaamheden die zij verrichten voor de rekenkamer wel uitsluitend verantwoording
schuldig aan de rekenkamer. Uit de consultatie is eerder gebleken dat vanwege praktische
redenen behoefte bestaat aan de mogelijkheid dat de ondersteuning van de rekenkamer
bij griffiemedewerkers belegd kan worden, zo blijkt uit de reacties van de NVRR, en
enkele gemeenten. Het kan praktisch lastig zijn voor kleinere gemeenten om ambtelijke
ondersteuning te benoemen als de verwachte tijdsbelasting voor de ondersteuning van
de rekenkamer gering is. Ook hebben de VNG en de Vereniging van Griffiers hier in
reacties op het actieplan lokale rekenkamers voor gepleit. Het wetsvoorstel en paragraaf
3.2 van de memorie van toelichting zijn op dit punt aangevuld.

4. Onderzoeksbevoegdheden

Het voorstel voorziet in uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden voor de rekenkamer
bij niet tot de gemeente behorende instellingen, bijvoorbeeld instellingen waarin
een gemeente een deelneming heeft of waarmee de gemeente een bijzondere subsidierelatie
heeft. Deze onderzoeksbevoegdheden zijn in lijn gebracht met de bevoegdheden waarover
de Algemene Rekenkamer op grond van de Comptabiliteitswet 2016 beschikt ten aanzien
van niet tot het Rijk behorende instellingen.

De Afdeling merkt op dat de Comptabiliteitswet 2016 in dit verband voorziet in een
aantal inhoudelijke en procedurele regels die bij deze onderzoeksbevoegdheden in acht
dienen te worden genomen.16 Zoals de toelichting vermeldt, zijn enkele van deze regels thans opgenomen in het
reeds bestaande artikel 184 van de Gemeentewet.17 Andere elementen zijn niet overgenomen. Te denken valt aan de beperkingen ten aanzien
van financiële ondernemingen.18

Gelet op de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden die thans wordt voorgesteld,
adviseert de Afdeling nader te bezien welke voorschriften van de Comptabiliteitswet
2016 ook in dit verband relevant zijn. Zij adviseert zo nodig het voorstel op dit
punt aan te vullen.

Reactie punt 4

De Afdeling adviseert positief ten aanzien van de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden
van de rekenkamers en merkt op te bezien of ook andere inhoudelijke en procedurele
regels die zijn opgenomen in artikel 7.34 van de Comptabiliteitswet 2016 relevant
kunnen zijn voor decentrale rekenkamers. Naar aanleiding van deze opmerking van de
Afdeling zijn alleen bevoegdheden en voorschriften uit de Comptabiliteitswet overgenomen
voor zover deze noodzakelijk zijn voor het onderzoek dat decentrale rekenkamers verrichten.
Hierdoor verschillen de regelingen, bedoeld in artikel 7.34 van de Comptabiliteitswet
2016 en artikel 184 van de Gemeentewet respectievelijk artikel 185 van de Provinciewet.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in het wetsvoorstel de beperking
van rekenkameronderzoek bij financiële ondernemingen en elektronischgeldinstellingen
in de zin van de Wet financieel toezicht opgenomen in het wetsvoorstel. Ook is overgenomen
dat decentrale rekenkamers, net als de Algemene Rekenkamer, vanwege doelmatigheidsredenen
zoveel mogelijk gebruik maken van controles die al door anderen zijn verricht. De
memorie van toelichting is hier op aangevuld.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U, mede namens mijn ambtsgenoot van Financiën, verzoeken het hierbij gevoegde
gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren