Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemers

Nr. 5
ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 23 januari 2017 No.W04.16.0304/I en de reactie van de initiatiefnemer d.d. 27 september
2019, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 3 oktober
2016 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Van Laar en Dik-Faber ter erkenning
van Nederlandse gebarentaal (Wet erkenning Nederlandse gebarentaal), met memorie van
toelichting.

In het wetsvoorstel wordt de Nederlandse Gebarentaal wettelijk erkend. De Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties krijgt tot taak om het gebruik van de
Nederlandse Gebarentaal in het bestuurlijk verkeer te bevorderen. Verder wordt een
adviescollege opgericht, het Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat nut en noodzaak van het
voorstel slechts summier aangestipt worden. Niet duidelijk is welke problemen het
voorstel beoogt op te lossen. De vraag is of met erkenning van de gebarentaal alleen
wordt beoogd een symbolisch gebaar te maken. Dit klemt te meer nu in het wetsvoorstel
de praktische gevolgen grotendeels ontbreken. Voorts is niet duidelijk of naast de
Nederlandse gebarentaal ook de Dovencultuur wordt erkend, en wat de betekenis daarvan
zou zijn. Ten slotte wordt de effectiviteit van het op te richten Orgaan voor de Gebarentaal
en Dovencultuur niet aannemelijk gemaakt.

De initiatiefnemers zijn de Afdeling advisering van de Raad van State zeer erkentelijk
voor het advies op het wetsvoorstel. In reactie op het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State hebben de initiatiefnemers de memorie van toelichting verduidelijkt,
waarbij onder meer nut en noodzaak van het voorstel en de wenselijkheid van juridische
erkenning van de Nederlandse Gebarentaal nader zijn uitgewerkt. De juridische erkenning
van de Nederlandse Gebarentaal heeft inderdaad praktische gevolgen en is daarmee niet
louter symbolisch. Twee van deze praktische gevolgen zijn in het voorstel opgenomen:
de verplichting om crisiscommunicatie ook in de Nederlandse Gebarentaal aan te bieden
en het recht om een eed, gelofte of bevestiging ter uitvoering van een wettelijk voorschrift
in de Nederlandse Gebarentaal te mogen afleggen. Ten aanzien van het Orgaan voor de
Gebarentaal en Dovencultuur merken de initiatiefnemers op dat het voorstel op dit
punt is aangepast. Initiatiefnemer stellen voor een Adviescollege Nederlandse Gebarentaal
in te stellen dat tot taak heeft om de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
te adviseren over het bevorderen van het gebruik van de Nederlandse Gebarentaal in
de samenleving. Hiermee krijgt dit Adviescollege een vergelijkbare rol als het Orgaan
voor de Friese taal, dat de Minister adviseert over het gebruik van de Friese taal.

1. Inleiding

Het belang van gebarentaal

In de toelichting wordt uiteengezet dat de Nederlandse Gebarentaal de moedertaal is
van vroegdoven (mensen die doof geboren zijn of doof zijn geworden voordat zij de
gesproken Nederlandse taal hebben verworven). De enige volwaardige manier om met een
kind dat doof is te communiceren, is door het gebruik van gebaren. Het is uitermate
belangrijk dat dove kinderen in de eerste vijf levensjaren Nederlandse Gebarentaal
aangeboden krijgen om hun taalontwikkeling op gang te brengen, anders zal de taalverwerving
blijvend achterlopen. Voor hen is Nederlandse Gebarentaal daartoe de enige mogelijkheid.
Het risico op achterstand in de taalontwikkeling zit vooral in het aanbod en de beschikbaarheid
van mensen om hen heen die de Nederlandse gebarentaal beheersen. Ondertitelen of teksten
aanbieden is vaak niet voldoende, omdat veel personen die doof zijn een taalachterstand
hebben in het gesproken en geschreven Nederlands. De Nederlandse Gebarentaal kent
een andere grammatica; gebarentaligen zijn veel sterker op visuele communicatie ingesteld.
Het goed beheersen van Nederlandse Gebarentaal voor kinderen die doof zijn, betekent
ook dat zij kunnen deelnemen aan de dovengemeenschap, die een rijk cultureel leven
kent, aldus de toelichting.1

De toelichting verwijst naar het rapport van de Commissie Nederlandse Gebarentaal
uit 1997», met de titel «Méér dan een gebaar».2 In dat rapport wordt uiteengezet dat de Nederlandse Gebarentaal een volwaardige,
natuurlijke taal is zoals spreektalen dat ook zijn. Natuurlijke talen vormen het belangrijkste
cognitieve werktuig en het belangrijkste middel voor mensen om te communiceren over
vrijwel elk onderwerp. Voor de normale cognitief-sociale ontwikkeling van kinderen
is het dan ook van groot belang dat zij op zeer jeugdige leeftijd een natuurlijke
taal leren. Voor vroegdoven is de gebarentaal de enige taal die zij op een natuurlijke
manier kunnen verwerven. Gesproken taal kunnen zij alleen maar bewust en met heel
veel inspanning verwerven.3

De redenen om tot erkenning over te gaan

In de toelichting wordt opgemerkt dat de Nederlandse Gebarentaal in Nederland maatschappelijk
is erkend en met hulp van de overheid gestandaardiseerd, maar niet wettelijk is verankerd.
De toelichting noemt verschillende redenen om over te gaan tot wettelijke erkenning:4

– veel horenden zien een gebarentaal niet als een volwaardige taal, maar als een «hulpmiddel»
voor doven om te communiceren. Het niet erkennen van gebarentaal als een zelfstandige
taal betekent onvoldoende erkenning en ruimte voor de groep mensen voor wie gebarentaal
de eerste taal is;

– erkenning van gebarentaal versterkt de positie van de gebruikers van de Nederlandse
Gebarentaal. Wettelijke erkenning draagt bij aan de volwaardige participatie van deze
mensen aan de samenleving;

– in het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap5 staat dat landen die dit verdrag ratificeren gebarentalen moeten erkennen.

Naast de formele erkenning van de Nederlandse Gebarentaal bevat het voorstel twee
maatregelen:

– de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties krijgt de taak het gebruik
van de Nederlandse Gebarentaal te bevorderen bij openbare toespraken van leden van
de regering en in het bestuurlijk verkeer,

– er wordt een adviesorgaan voor de Nederlandse Gebarentaal en Dovencultuur ingesteld.

Hoewel de Afdeling in de inleiding geen vragen of opmerkingen heeft opgenomen, hebben
initiatiefnemers hierin wel aanleiding gezien om de memorie van toelichting aan te
passen. Passages over (ontwikkelingsrisico’s van) kinderen zijn ingekort, waardoor
de nadruk meer ligt op de linguïstische identiteit van doven en het tegengaan van
discriminatie op grond van handicap of taal als bedoeld in het VN-verdrag inzake de
rechten van personen met een handicap. Tevens is in de memorie van toelichting nader
toegelicht waarom juridische erkenning van de Nederlandse Gebarentaal volgens de initiatiefnemers
noodzakelijk is.

2. Karakter en reikwijdte van de erkenning; nut en noodzaak

Zoals in de toelichting wordt geconstateerd hebben de meeste lidstaten van de Europese
Unie hun nationale gebarentaal wettelijk of zelfs grondwettelijk erkend.6 Ook buiten de Europese Unie is gebarentaal door een aantal landen wettelijk erkend.
Het karakter van de erkenning is echter niet in elk land hetzelfde:7

– in sommige landen heeft erkenning van gebarentaal voornamelijk symbolische betekenis,
in andere landen is erkenning verbonden met concrete wetgevende en bestuurlijke maatregelen;

– in sommige landen wordt de situatie van doven juridisch en beleidsmatig vooral benaderd
als die van personen met een handicap. In die benadering is gebarentaal allereerst
een praktisch instrument om doven te helpen meer zelfredzaam te zijn en deel te kunnen
nemen aan het maatschappelijk leven. In andere landen wordt ook nadruk op erkenning
van Doven (in dat geval veelal met een hoofdletter geschreven) als een minderheid
met een eigen cultuur, waar gebarentaal onderdeel van uitmaakt;

– in samenhang met het vorige punt: in sommige landen wordt alleen de gebarentaal erkend,
in een enkel land (Hongarije, Tsjechië) wordt daarnaast ook de Dovencultuur erkend.

De vraag is hoe de strekking van het voorliggende voorstel moet worden gekwalificeerd.
De Afdeling merkt hierover het volgende op.

a. Alleen symbolisch of ook praktisch? Nut en noodzaak

Het voorstel erkent uitdrukkelijk de Nederlandse gebarentaal. Daarnaast bevat het
slechts één min of meer concrete bestuurlijke maatregel: het draagt de Minister op
beleid te voeren dat erop gericht is het gebruik van de Nederlandse gebarentaal bij
openbare toespraken en in het bestuurlijk verkeer te bevorderen. Het geeft verder
geen aanzet voor bestuurlijke of andere maatregelen, anders dan dat het in te stellen
Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur opgedragen wordt de Nederlandse Gebarentaal
en Dovencultuur te bevorderen door daarover te rapporteren en te adviseren.

De toelichting geeft een overzicht van de bestaande regelgeving en maatregelen welke
in Nederland ten behoeve van doven tot stand zijn gebracht.8 Er wordt niet ingegaan op de vraag of de Nederlandse Gebarentaal en haar gebruikers
voldoende bescherming en ondersteuning krijgen in regelgeving en beleid, of dat er
– mede naar aanleiding van de erkenning van de Nederlandse Gebarentaal – aanleiding
is om nieuwe maatregelen te treffen. Uit het voorstel en de toelichting is dan ook
niet af te leiden of uitsluitend bedoeld is de Gebarentaal wettelijk te erkennen of
dat ook beoogd is aan de wettelijke erkenning tevens praktische gevolgen te verbinden.
Daarmee rijst de vraag naar nut en noodzaak van het voorstel. De regering heeft afgezien
van een formele wettelijke erkenning van de Gebarentaal en zich geconcentreerd op
een pragmatische aanpak.9 Zij heeft daarbij steeds betoogd dat het gebruik van de Gebarentaal maatschappelijk
en politiek al erkend is. In dat licht rijst de vraag of met dit voorstel louter een
symbolische erkenning van de Gebarentaal is beoogd, of dat het voorstel ook praktische
betekenis heeft.

Een verduidelijking op dit punt is aangewezen. Daarbij dient te worden ingegaan op
de vraag of louter sprake is van een symbolische erkenning en wat daarvan de toegevoegde
waarde is. Indien geen sprake is van een louter symbolische erkenning dient het nagestreefde
doel te worden geëxpliciteerd, alsmede de nieuwe wettelijke en bestuurlijke maatregelen
die worden nagestreefd en de wijze waarop deze gerealiseerd zullen worden. De Afdeling
adviseert het voorstel in dit licht nader te bezien.

De Afdeling merkt op dat nut en noodzaak slechts summier aangestipt worden. Initiatiefnemers
verwijzen in dit verband naar de verplichtingen die Nederland is aangegaan bij de
ratificatie van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, in
het bijzonder de verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 9, 21, 24 en 30
van dat verdrag. Zo ziet artikel 21, onder e, op het erkennen en bevorderen van gebruik
van gebarentalen. Artikel 9, tweede lid, ziet op het waarborgen van de toegang tot
informatie. Tevens verwijzen de initiatiefnemers naar de preambule van het VN-Verdrag
inzake de rechten van personen met een handicap, waarin zorgen worden geuit over discriminatie
van mensen met beperkingen, onder andere op grond van taal. Het VN-Verdrag verplicht
weliswaar niet tot wettelijke erkenning, maar initiatiefnemers zijn van mening dat
wettelijke verankering een voor de hand liggend instrument is voor de overheid om
het gebruik van Nederlandse Gebarentaal te erkennen en bevorderen, vergelijkbaar met
de Friese taal (Wet gebruik Friese taal). De memorie van toelichting is op dit punt
verduidelijkt.

De Afdeling merkt op dat niet duidelijk is welke problemen met het wetsvoorstel worden
opgelost. Initiatiefnemers menen dat wettelijke erkenning van Nederlandse Gebarentaal
van groot belang is voor de dovengemeenschap, die hier al vele jaren op wacht. Impliciet
is dit een erkenning van de cultuur die onlosmakelijk verbonden is aan deze taal:
de Dovencultuur. Indieners menen dat erkenning en bevordering van het gebruik van
Nederlandse Gebarentaal onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Initiatiefnemers
stellen vast dat de overheid nu niet of onvoldoende communiceert met dove en/of gebarentalige
burgers. Tot nu toe wordt alleen bij Prinsjesdag of Koningsdag een tolk Nederlandse
Gebarentaal ingeschakeld. Openbare toespraken van leden van he kabinet, zoals bijvoorbeeld
het wekelijkse vragenuur en de wekelijkse persconferentie van de Minister-President,
zijn nog niet voorzien van een tolk. Ook op het moment van een crisis hebben dove
en/of gebarentalige burgers onvoldoende toegang tot informatie. Door het gebrek aan
informatie en communicatie zijn zij niet altijd in staat om volwaardig burgerschap
uit te oefenen. Naar aanleiding van een recent schietincident in Utrecht zal de crisiscommunicatie,
waaronder de inzet van gebarentolken, wel verbeteren.10 Initiatiefnemers wijzen in dit verband tevens naar de reeds eerder aangehaalde artikelen
9, 21, 24 en 30 uit het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap.

De Afdeling werpt de vraag op of met het wetsvoorstel voor erkenning van gebarentaal
alleen beoogd wordt een symbolisch gebaar te maken. Uit gesprekken met vertegenwoordigers
van het Dovenschap is initiatiefnemers gebleken dat erkenning van gebarentaal door
de overheid voor hen van grote betekenis is. In de memorie van toelichting zijn de
initiatiefnemers nader ingegaan op de wenselijkheid van juridische erkenning naast
de maatschappelijke en politieke erkenning. Deze juridische erkenning is daarmee niet
louter symbolisch.

De Afdeling meent dat in het wetsvoorstel de praktische gevolgen ontbreken. De initiatiefnemers
hebben het wetsvoorstel op dit punt aangepast. Twee van deze praktische gevolgen zijn
in het voorstel opgenomen: de verplichting om crisiscommunicatie ook in de Nederlandse
Gebarentaal aan te bieden en het recht om een eed, gelofte of bevestiging ter uitvoering
van een wettelijk voorschrift in de Nederlandse Gebarentaal te mogen afleggen. Communicatie
door de overheid in de Nederlandse Gebarentaal draagt er allereerst aan bij dat informatie
toegankelijker wordt voor doven en gebarentaligen. Zichtbare communicatie in de Nederlandse
Gebarentaal door de overheid draagt er tevens aan bij dat het brede publiek zich meer
bewust wordt van de personen die doof zijn en hun communicatiebehoeften. Communicatie
in gebarentaal is onderdeel van een inclusieve samenleving en gaat discriminatie op
grond van taal tegen.

b. Alleen taal of ook cultuur?

Het voorstel erkent de Nederlandse gebarentaal, maar niet de Dovencultuur. Wel heet
het orgaan dat wordt voorgesteld Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur. De Dovencultuur
wordt genoemd in de omschrijving van de rapportagetaak van het Orgaan, maar niet in
de omschrijving van de adviestaak.11 In de toelichting wordt het belang van de Dovencultuur benadrukt, maar daaraan wordt
slechts toegevoegd dat veel Doven in de wet niet alleen een erkenning zien van hun
taal, maar ook van hun zijn en hun cultuur.12 Daarmee wordt in het ongewisse gelaten wat de Dovencultuur – in globale termen omschreven
als «de gemeenschappelijke normen en waarden, taal, omgangsvormen en geschiedenis
die de Nederlandse dovengemeenschap kenmerken – naast het hebben van een gemeenschappelijke
Gebarentaal behelst, en of en zo ja waarom die cultuur los van het versterken van
de positie van deze taal erkenning en mogelijk ook ondersteuning zou behoeven.

De Afdeling merkt op dat het voorstel hier geen helderheid over biedt. Zij adviseert
de relevantie van het opnemen van de Dovencultuur als onderdeel van het takenpakket
van het Orgaan te verduidelijken en wanneer dat niet mogelijk blijkt dit onderdeel
te schrappen.

De Afdeling meent dat onduidelijk blijft of de Dovencultuur expliciet wordt erkend.
Initiatiefnemers menen dat de erkenning van de Nederlandse Gebarentaal van groot belang
is voor de dovengemeenschap en daarmee impliciet ook een erkenning inhoudt van de
cultuur die onlosmakelijk verbonden is aan deze taal: de Dovencultuur. Alle passages
over de Dovencultuur zijn daarom geschrapt. De nadruk ligt daarmee ligt daarmee op
de juridische erkenning van de Nederlandse Gebarentaal.

3. Effectiviteit van het Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur

Het voorstel voorziet in de instelling van een Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur,
dat de wettelijke taak krijgt te rapporteren en te adviseren over de behoeften en
ontwikkelingen ten aanzien van de Nederlandse gebarentaal en Dovencultuur.13

De Afdeling merkt op dat niet duidelijk is welke toegevoegde waarde dit afzonderlijk
in te stellen orgaan – met beperkte faciliteiten, middelen en nog niet opgebouwde
expertise – heeft ten aanzien van de reeds bestaande instellingen met expertise op
dit terrein. In dat verband wijst de Afdeling in het bijzonder op het Nederlands Gebarencentrum,
waarvan de initiatiefnemers overigens hopen dat het Orgaan daar onderdak zal vinden.14 De instelling van een apart Orgaan met een wettelijke taak is in dat licht overbodig.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de instelling van het Orgaan voor de
Gebarentaal en Dovencultuur te heroverwegen.

De effectiviteit van het op te richten Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur
wordt volgens de Afdeling niet aannemelijk gemaakt. Alle passages met betrekking tot
dit op te richten orgaan zijn geschrapt. Initiatiefnemers onderstrepen het belang
van het Nederlands Gebarencentrum als onafhankelijk expertisecentrum op het gebied
van de Nederlandse Gebarentaal in al haar verschijningsvormen en als Lexicografisch
Instituut voor NGT. Het doel van de initiatiefnemers was inderdaad om, zoals de Afdeling
suggereert, de adviesfunctie onder te brengen bij het Nederlands Gebarencentrum. Een
adviescollege met een wettelijke taak valt echter onder de Kaderwet Adviescollege
en dient ook bij wet te worden ingesteld. Het Nederlands Gebarencentrum is echter
een privaatrechtelijke rechtspersoon (stichting). Met het oog op de wettelijke eis
en gelet op de reeds bij het Nederlands Gebarencentrum aanwezige kennis en expertise,
wordt met het gewijzigde wetsvoorstel daarom beoogd een Adviescollege Nederlandse
Gebarentaal in te stellen dat gehuisvest is bij het Nederlands Gebarencentrum en waarvan
de leden worden voorgedragen door het Nederlands Gebarencentrum.

4. Regeling van het Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur

Onverminderd de in punt 3 aan de orde gestelde effectiviteit van het Orgaan voor de
Gebarentaal en Dovencultuur, merkt de Afdeling over de regeling van dat orgaan het
volgende op. Volgens de toelichting is het Orgaan een adviescollege waarvan de adviestaak
niet de hoofdtaak is, als bedoeld in artikel 3 van de Kaderwet adviescolleges.15

Op een adviescollege waarvan de adviestaak niet de hoofdtaak is, zijn de hoofdstukken
3 (samenstelling en inrichting van adviescolleges) en 5 (begroting en programmering)
van de Kaderwet adviescolleges niet van toepassing op het Orgaan. Daarom zijn in het
voorstel bepalingen opgenomen over de (duur van de) benoeming, de ondersteuning van
het Orgaan en het werkprogramma, aldus de toelichting.16

De Afdeling merkt op dat een aantal van de hier genoemde onderwerpen niet wordt geregeld:
de duur van benoeming van de leden van het Orgaan, de mogelijkheid van herbenoeming,
de ondersteuning van het Orgaan, het opstellen van een ontwerpbegroting en werkprogramma
en de goedkeuring van die stukken door de Minister, het opstellen van een jaarverslag
en het uitvoeren van een evaluatie eens in de vier jaar.17 Nu het Orgaan slechts licht wordt opgetuigd, bestaat wellicht geen behoefte aan een
werkprogramma en een vierjaarlijkse evaluatie, maar de overige elementen kunnen niet
gemist worden.

De Afdeling adviseert – afhankelijk van de heroverweging op grond van punt 3 – het
voorstel aan te vullen.

Alle bepalingen over het Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur zijn geschrapt.
In plaats daarvan zijn in artikel 6, 7 en 8 van gewijzigde wetsvoorstel bepalingen
opgenomen over het Adviescollege Nederlandse Gebarentaal. Dit is een adviescollege
waarvan de adviestaak de hoofdtaak is en waarop de Kaderwet Adviescolleges van toepassing
is.

5. Definitie van «doven»

In het voorstel wordt het begrip «doven» gedefinieerd als: personen met een auditieve
beperking.18 Volgens de toelichting zijn er ongeveer 1,5 miljoen mensen met een auditieve beperking
in Nederland, maar die worden dat over het algemeen op latere leeftijd en gebruiken
weinig gebarentaal. De belangrijkste groepen gebruikers van Nederlandse Gebarentaal
bevinden zich in de groep personen die bij de geboorte doof of slechthorend zijn of
op jonge leeftijd worden, zo stelt de toelichting.19

Dit roept de vraag op of de voorgestelde wettelijke omschrijving van «doven» aansluit
bij de groep waarvoor het voorstel met name is bedoeld. De Afdeling adviseert de omschrijving
in het wetsvoorstel nader te bezien.

De Afdeling merkt op dat de omschrijving van doven in de memorie van toelichting niet
aansluit bij de definitie van doven in het wetsvoorstel. In het gewijzigde wetsvoorstel
komt de term «doven» nu niet meer voor en daarom is de definitie van «doven» geschrapt.
De dovengemeenschap is een diverse gemeenschap, met vroegdoven, laatdoven en plotsdoven.
Deze groepen worden in de memorie nader omschreven. Initiatiefnemers hebben ervoor
gekozen om in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting te spreken over gebarentaligen,
oftewel personen die de Nederlandse Gebarentaal machtig zijn.

6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

Alle bepalingen inzake het Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur zijn geschrapt.
Hiermee zijn de voorstellen voor redactionele wijziging niet meer van toepassing.

De vicePresident van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemers, Kuiken Dik-Faber Van Eijs

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W04.16.0304/I

– In artikel 1 aanwijzing 100, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving in
acht nemen. Voorts «orgaan» met een hoofdletter schrijven.

– Artikel 3, tweede lid, schrappen, om te voorkomen dat bij een verhuizing van het Orgaan
wetswijziging nodig is.