Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel heeft tot doel tijdelijke vervanging van leden van de Tweede Kamer
en de Eerste Kamer der Staten-Generaal, provinciale staten, het algemeen bestuur,
de gemeenteraad, de eilandsraad en het kiescollege wegens zwangerschap en bevalling
of ziekte ook mogelijk te maken aan het einde van de zittingsperiode van deze vertegenwoordigende
organen. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan een toezegging van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer bij de beantwoording van schriftelijke
vragen van de leden Özütok (GroenLinks), Den Boer (D66) en Van Raak (SP).1

Zwangere en zieke leden van de genoemde vertegenwoordigende organen hebben op grond
van de Kieswet en de Waterschapswet het recht om tijdelijk ontslag te krijgen, waarbij
zij gedurende een vaste termijn van zestien weken worden vervangen. In deze wetten
is bepaald dat aan een verzoek tot tijdelijk ontslag niet wordt voldaan, indien het
tijdstip waarop het verzoek wordt gedaan ligt binnen een periode van zestien weken
voor het einde van de reguliere zittingsduur van het vertegenwoordigend orgaan. Dit
houdt in dat in deze periode geen tijdelijk ontslag verleend kan worden en de leden
niet (meer) tijdelijk vervangen kunnen worden. Deze beperking vloeit voort uit een
aanvaard amendement.2

De beperking kan ertoe leiden dat leden gedurende een periode van zwangerschap of
ziekte afwezig zijn zonder vervanging, noodgedwongen zitting houden of tegen hun zin
in gedwongen (regulier) ontslag te nemen. Dit blijkt in de praktijk op weerstand te
stuiten. Zo was het (regulier) ontslag dat een raadslid uit de gemeente Nijmegen had
genomen vanwege haar zwangerschap omdat zij geen tijdelijk ontslag meer kon krijgen
in de laatste zestien weken van de zittingsperiode van de raad, aanleiding voor de
voornoemde Kamervragen over dit onderwerp.

De regering acht het onwenselijk dat een lid geen tijdelijk ontslag kan krijgen in
de laatste zestien weken van de zittingsduur van het vertegenwoordigend orgaan. Naast
de individuele gevolgen voor het lid kan dit, in voorkomende gevallen, ook gevolgen
hebben voor het vertegenwoordigend orgaan en voor de werkdruk van de overige leden
van een fractie. De regering draagt er graag aan bij dat deze belasting in een vaak
intensieve periode niet verder wordt versterkt door de afwezigheid van een lid wegens
zwangerschap of ziekte. Met onderhavig wetsvoorstel stelt zij daarom voor de Kieswet
en de Waterschapswet op dit punt te wijzigen.

2. Inhoud van het wetsvoorstel

Voorgestelde wijziging van de Kieswet

In artikel X 10 van de Kieswet is bepaald dat aan een verzoek tot tijdelijk ontslag
niet wordt voldaan, indien het tijdstip waarop het verzoek wordt gedaan ligt binnen
een periode van zestien weken voor het einde van de zittingsduur als bedoeld in hoofdstuk
C van de Kieswet. In voorliggend wetsvoorstel wordt voorgesteld om deze beperking
te schrappen en zodoende tijdelijke vervanging ook in deze periode mogelijk te maken.

Als gevolg van deze schrapping kan het voorkomen dat de vervangingstermijn korter
dan zestien weken is. Deze overweging vormde destijds de aanleiding voor de indiening
van het voornoemde amendement. Het is op dit moment echter ook al mogelijk dat de
vervangingstermijn minder dan zestien weken bedraagt. Artikel X 12, tweede lid, van
de Kieswet bepaalt dat de vervangingstermijn zestien weken duurt «onverminderd de
mogelijkheid dat het vervangende lidmaatschap ingevolge deze wet op een eerder tijdstip
eindigt». Hierbij valt te denken aan een tussentijdse ontbinding van de Tweede Kamer
of de situatie dat de tijdelijke vervanger zelf voortijdig ontslag neemt, bijvoorbeeld
vanwege benoeming in een reguliere vacature.

Net als bij de totstandkoming van artikel X 10 van de Kieswet, mag nog steeds worden
aangenomen dat een lid verstandig om zal gaan met een verzoek tot tijdelijk ontslag,
indien de zittingsduur van het vertegenwoordigend orgaan op korte termijn zal eindigen.
De situatie onder een demissionair kabinet met uitzicht op verkiezingen is hierbij
niet anders dan de situatie tegen het einde van de reguliere zittingsduur van het
vertegenwoordigend orgaan. In beide gevallen moet het betrokken lid afwegen of hij
zich voor een relatief korte periode zal laten vervangen. Niet uit te sluiten valt
dat dit kort na aanvang van de zittingstermijn van het vertegenwoordigend orgaan zal
zijn of kort voor het einde daarvan. Ook nu is de regering van mening dat iedere inperking
hiervan arbitrair zou zijn.

Bij een vacature in geval van tijdelijk ontslag bedraagt de bedenktijd voor een benoemde
plaatsvervanger tien kalenderdagen. Dit is gelijk aan de termijn die geldt bij een
benoeming direct na de verkiezingen. De regering acht deze termijn ook op zijn plaats
wanneer de situatie zich voordoet in de periode van zestien weken voor het einde van
de zittingsduur van het vertegenwoordigend orgaan.

Voorgestelde wijziging van de Waterschapswet

De regeling van de tijdelijke vervanging in de Kieswet geldt ingevolge artikel A 1
van de Kieswet voor leden van het algemeen bestuur die vertegenwoordigers zijn van
de categorie van belanghebbenden, bedoeld in artikel 12, tweede lid, onderdeel a,
van de Waterschapswet, zijnde de ingezetenen. Op de overige leden van het algemeen
bestuur, de categorieën van belanghebbenden, bedoeld in artikel 12, tweede lid, onderdelen
b, c en d, van de Waterschapswet, is de vervangingsregeling die is opgenomen in artikel 21
van de Waterschapswet van toepassing. Bij de introductie van dat artikel is opgemerkt
dat de daarin vervatte regeling overeenkomt met de in de Kieswet opgenomen regeling.3 De regering acht het wenselijk dat voor de verschillende categorieën vertegenwoordigers
in het algemeen bestuur dezelfde regeling voor tijdelijke vervanging wegens zwangerschap
en bevalling of ziekte geldt. Om die reden wordt met dit wetsvoorstel voorgesteld
om de Waterschapswet zodanig te wijzigen dat ook voor de leden van het algemeen bestuur
die behoren tot de categorieën van belanghebbenden, bedoeld in artikel 12, tweede
lid, onderdelen b, c en d, tijdelijke vervanging mogelijk zal zijn in de laatste zestien
weken voor het einde van de reguliere zittingsduur.

De termijn waarbinnen de beoogde plaatsvervanger zijn benoeming moet aanvaarden is
in de Waterschapswet thans op 28 dagen gesteld. De regering stelt met dit wetsvoorstel
voor om deze termijn, gelijk aan de regeling in de Kieswet, op tien dagen te stellen.
Hiermee worden de regels voor de verschillende categorieën van vertegenwoordigers
in het algemeen bestuur gelijkgetrokken. Het verkorten van deze termijn is temeer
van belang nu dit wetsvoorstel tijdelijke vervanging ook in de laatste zestien weken
van de zittingsduur van het algemeen bestuur mogelijk maakt en het aantal dagen dat
de benoemde heeft om zijn benoeming te aanvaarden ten koste gaat van de vervangingstermijn.

3. Verhouding tot de Grondwet

Met de regeling in de Kieswet voor de tijdelijke vervanging van leden van de Tweede
Kamer en de Eerste Kamer der Staten-Generaal, provinciale staten, de gemeenteraad,
de eilandsraad en het kiescollege wegens zwangerschap en bevalling of ziekte wordt
uitvoering gegeven aan de artikelen 57a, 129, derde lid, en 132a, tweede en derde
lid van de Grondwet. Op grond van die bepalingen wordt de tijdelijke vervanging wegens
zwangerschap en bevalling, alsmede wegens ziekte, van de leden van de hiervoor genoemde
vertegenwoordigende organen bij wet geregeld. De bestaande regeling ter uitvoering
van die bepalingen wordt met dit wetsvoorstel gewijzigd.

De regeling in de Kieswet en de Waterschapswet van de tijdelijke vervanging van leden
van het algemeen bestuur is gebaseerd op artikel 133 van de Grondwet. Dit artikel
bepaalt dat de opheffing en instelling van waterschappen, de regeling van hun taken
en inrichting, alsmede de samenstelling van hun besturen, geschieden volgens bij de
wet te stellen regels bij provinciale verordening, voor zover bij of krachtens de
wet niet anders is bepaald. Artikel 133 van de Grondwet verplicht dus niet tot een
vervangingsregeling, maar staat daar ook niet aan in de weg.

Dit wetsvoorstel brengt alleen wijziging met zich mee van de wettelijke regeling voor
tijdelijke vervanging. Er verandert niets aan de rechtspositie van de vervanger en
de tijdelijk vervangen volksvertegenwoordiger van de Staten-Generaal. Het wetsvoorstel
is dus geen wetsvoorstel als bedoeld in artikel 63 van de Grondwet, waarvoor een aanvaarding
bij twee derde meerderheid in beide Kamers vereist zou zijn.

4. Administratieve en financiële lasten

Het wetsvoorstel heeft gevolgen voor vertegenwoordigende organen en hun leden. De
vertegenwoordigende organen zullen voortaan ook in de laatste zestien weken voor het
einde van de zittingsduur verzoeken tot tijdelijk ontslag en vervanging moeten inwilligen,
indien aan de voorwaarden wordt voldaan. De beslissing tot het verlenen van tijdelijk
ontslag ligt in handen van de voorzitter van het betreffende vertegenwoordigend orgaan,
waarbij de voorzitter zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk op de veertiende dag na
de indiening van het verzoek, dient te beslissen. De werklast is zowel voor het vertegenwoordigend
orgaan als voor het betrokken lid en diens plaatsvervanger gelijk aan de situatie
waarin het lid in de periode voorafgaand aan de laatste zestien weken van de zittingstermijn
een verzoek tot tijdelijk ontslag indient.

Uit dit wetsvoorstel vloeien geen lasten voort voor burgers, bedrijven of milieu.

5. Inwerkingtreding

Indien dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven, zal het in werking treden op een bij
koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Beoogd wordt dat het wetsvoorstel voor het
eerst van toepassing zal zijn voorafgaand aan de eerstvolgende reguliere Tweede Kamerverkiezing
op 17 maart 2021. De datum van inwerkingtreding moet ruim voorafgaand aan dat moment
zijn, zodat tijdelijke vervanging wegens zwangerschap en bevalling of ziekte in de
laatste zestien weken van de zittingsduur van dat vertegenwoordigend orgaan mogelijk
wordt.

6. Advies en consultatie

De Kiesraad, VNG, IPO, de Unie van Waterschappen en de bestuurscolleges van de openbare
lichamen St. Eustatius, Saba en Bonaire zijn allen afzonderlijk bij brief van 21 december
2018 gevraagd advies uit te brengen over het conceptwetsvoorstel. Ook is het conceptwetsvoorstel
via www.internetconsultatie.nl raadpleegbaar gemaakt en opengesteld voor reacties. Van de Kiesraad is bij brief
van 11 februari 20194 een advies ontvangen. De VNG en het IPO hebben gereageerd bij brief van 21 februari
2019 respectievelijk 19 februari 20195. De bestuurscolleges van St. Eustatius en Bonaire hebben gereageerd bij brief van
5 maart 2019 respectievelijk 8 april 20196. De Unie van Waterschappen heeft haar reactie op 21 februari 2019 gegeven via de
internetconsultatie7. De internetconsultatie heeft daarnaast niet geleid tot andere reacties. Het bestuurscollege
van Saba heeft niet gereageerd.

Consultatie Kiesraad

De Kiesraad stemt in met het conceptwetsvoorstel. Op een specifiek punt wenst de raad
verduidelijking. De Kiesraad schetst de situatie dat de voorzitter een verzoek tot
tijdelijk ontslag in behandeling heeft en nog voordat dit verzoek binnen de geldende
termijn kan worden afgedaan, het lidmaatschap van het betreffende lid reeds op andere
gronden is geëindigd. Een juridisch gat zou dan ontstaan, omdat de voorzitter de expliciete
bevoegdheid zou missen om de aanvraag af te wijzen. Immers, de voorzitter moet volgens
artikel X 10 van de Kieswet een verzoek tot tijdelijke vervanging altijd honoreren.

De regering meent dat de door de Kiesraad geschetste situatie geen probleem vormt.
Wanneer iemands lidmaatschap van een vertegenwoordigend orgaan eindigt, vervalt de
geldigheid van het verzoek tot tijdelijke vervanging. Artikel X 10 van de Kieswet
is dan niet langer van toepassing. De voorzitter behandelt verzoeken ex nunc. De voorzitter
dient het voormalig lid te laten weten dat het verzoek buiten behandeling wordt gelaten
ex artikel 4:5, eerste lid, onder a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De eisen
die de Awb stelt ten aanzien van besluiten inzake onder meer motivering en bekendmaking
zijn hierop van toepassing.

Consultatie Unie van Waterschappen

De Unie van Waterschappen stemt in met het conceptwetsvoorstel. Wel vragen de waterschappen
waarom de woorden «dat is toegelaten» worden geschrapt uit artikel X 10, eerste lid
van de Kieswet en artikel 21, eerste lid van de Waterschapswet. Hierop is ingegaan
in de artikelsgewijze toelichting op de artikelen I en II van het wetsvoorstel.

Consultatie VNG en IPO en de bestuurscolleges van St. Eustatius en Bonaire

De VNG, het IPO en de bestuurscolleges van St. Eustatius en Bonaire zijn positief
over het conceptwetsvoorstel en hebben geen nadere opmerkingen.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel I

Voorgesteld wordt om de laatste zin van artikel X 10, eerste en tweede lid, te schrappen.
Daarmee vervalt de beperking dat aan een verzoek tot tijdelijk ontslag wegens zwangerschap
en bevalling of ziekte niet wordt voldaan, indien het tijdstip waarop het verzoek
wordt gedaan ligt binnen een periode van zestien weken voor het einde van de zittingsduur
als bedoeld in hoofdstuk C van de Kieswet. Voor een nadere toelichting wordt verwezen
naar het algemeen deel.

In artikel X 10, eerste lid, wordt thans verwezen naar «een lid van dat [vertegenwoordigend]
orgaan dat is toegelaten», terwijl in het tweede lid van hetzelfde artikel wordt verwezen
naar «een lid van dat [vertegenwoordigend] orgaan». Voor dit verschil in formulering
is geen verklaring. Gelet op de artikelen V 2, V 3 en V 4 van de Kieswet wordt voorgesteld
om in beide artikelleden voortaan te spreken van «een lid van dat orgaan». Zolang
over toelating als lid nog niet is besloten, wordt in de genoemde artikelen gesproken
over «de benoemde», waaruit kan worden afgeleid dat de aanduiding «lid» altijd betrekking
heeft op een lid dat is toegelaten.

Artikel II

Onderdeel A

Parallel aan de wijziging van de Kieswet in artikel I wordt voorgesteld om de laatste
zin van artikel 21, eerste en tweede lid, van de Waterschapswet te schrappen. In die
zinnen is bepaald dat aan een verzoek tot tijdelijk ontslag wegens zwangerschap en
bevalling of ziekte niet wordt voldaan, indien het tijdstip waarop het verzoek wordt
gedaan ligt binnen een periode van zestien weken voor het einde van de zittingsduur,
bedoeld in artikel 16. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar het algemeen
deel.

In artikel 21, eerste lid, van de Waterschapswet wordt thans verwezen naar «een lid
van dat bestuur dat is toegelaten» en in het tweede lid naar «een lid van dat orgaan».
Om te beginnen is hier sprake van een verschil dat vergelijkbaar is met het verschil
tussen «een lid van dat [vertegenwoordigend] orgaan dat is toegelaten» en «een lid
van dat [vertegenwoordigend] orgaan» in artikel X 10, respectievelijk eerste en tweede
lid, van de Kieswet. Voorgesteld wordt om de toevoeging «dat is toegelaten» in artikel 21,
eerste lid, van de Waterschapswet te laten vervallen. Hiervoor geldt dezelfde redenering
als toegelicht bij artikel I van dit wetsvoorstel.

Van de gelegenheid wordt daarnaast gebruik gemaakt om, in lijn met het eerste lid,
ook in het tweede lid van artikel 21 van de Waterschapswet te spreken over «een lid
van dat bestuur» in plaats van «een lid van dat orgaan».

Onderdeel B

Anders dan in de Kieswet is in de Waterschapswet thans niet bepaald dat op een verzoek
tot tijdelijk ontslag zo spoedig mogelijk moet worden beslist, maar alleen dat dit
uiterlijk op de veertiende dag na indiening van het verzoek dient te geschieden. Bij
waterschappen zal evengoed geregeld sprake zijn van een situatie waarin het gewenst
is om zo spoedig mogelijk de vervanging te laten starten. Dit wijzigingsonderdeel
regelt daarom dat op een verzoek tot tijdelijk ontslag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk
op de veertiende dag na indiening van het verzoek, wordt beslist. Hiermee wordt aangesloten
bij het bepaalde in artikel X 11, eerste lid, van de Kieswet en wordt de regeling
voor alle leden van het algemeen bestuur op dit punt gelijkgetrokken.

Onderdeel C

Dit wijzigingsonderdeel regelt dat de termijn die de beoogde plaatsvervanger heeft
om te beslissen over het aanvaarden van zijn benoeming tien in plaats van 28 dagen
bedraagt. Dit is gelijk aan de termijn die op grond van artikel X 12, eerste lid,
van de Kieswet geldt voor vertegenwoordigers van de categorie van belanghebbenden,
bedoeld in artikel 12, tweede lid, onderdeel a, van de Waterschapswet. Voor een nadere
toelichting wordt verwezen naar het algemeen deel.

Artikel III

Artikel III wijzigt de wet van 7 september 2006, houdende regeling van de tijdelijke
vervanging van leden van de Tweede Kamer en Eerste Kamer der Staten-Generaal, de provinciale
staten en de gemeenteraden wegens zwangerschap en bevalling of ziekte (Stb. 2006, 418). De artikelen I, onderdeel K, en IIIA, van die wet wijzigen respectievelijk de Kieswet
en de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees parlement om tijdelijke
vervanging ook mogelijk te maken voor de Nederlandse leden van het Europees parlement.
Deze artikelen zijn echter niet in werking getreden, in afwachting van een Europese
grondslag hiervoor. Zonder een Europese grondslag is het niet mogelijk om hier een
regeling voor te treffen. Hier staat de Europese Kiesakte8 aan in de weg. Hoewel de regering er voorstander van is dat wordt voorzien in een
regeling voor de tijdelijke vervanging van zieke of zwangere leden van het Europees
parlement,9 is het tot op heden niet mogelijk gebleken om de Kiesakte op dit punt te wijzigen.
Het ziet er ook niet naar uit dat dit binnen afzienbare tijd zal gebeuren. De Kiesakte
is laatstelijk gewijzigd bij het Besluit van de Raad van 13 juli 2018.10 Onderhavige wijziging is inmiddels stilzwijgend goedgekeurd door beide Kamers der
Staten-Generaal.11 Gelet op het voorgaande wordt voorgesteld eerdergenoemde artikelen uit de voornoemde
wet van 7 september 2006 te laten vervallen.

Artikel IV

In dit artikel wordt de inwerkingtreding geregeld. De inwerkingtreding zal plaatsvinden
op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren