Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 6 maart 2019 en het nader rapport d.d. 9 juli 2019, aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Rechtsbescherming. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 oktober 2018, nr. 2018001840,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 6 maart 2019, nr. W16.18.0315/II, bied ik U hierbij aan.

Het advies is integraal opgenomen in dit nader rapport en cursief gedrukt. Hieronder
ga ik in op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de
Afdeling).

Bij Kabinetsmissive van 16 oktober 2018, no. 2018001840, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet inzake Regels betreffende
experimenten in de rechtspleging (Experimentenwet rechtspleging), met memorie van
toelichting.

Het wetsvoorstel biedt de grondslag om op het terrein van het burgerlijk procesrecht
te experimenteren met innovatieve vormen van rechtspleging en daarmee samenhangende
aspecten van griffierechten en rechtsbijstand. Bij algemene maatregel van bestuur
(amvb) kan daartoe van veel procesrechtelijke wetgeving op het terrein van het burgerlijk
recht worden afgeweken.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel
opmerkingen die van dien aard zijn dat over het voorstel niet positief kan worden
geadviseerd. Zij is van oordeel dat de waarborgen voor afwijking van de in het voorstel
genoemde wetten moeten worden aangescherpt. Dat zou kunnen door de regelingsopdracht
voor de amvb meer te concretiseren, criteria voor de opzet en evaluatie van een experiment
in een algemeen verbindend voorschrift, zoals een amvb of een bijlage bij de wet op
te nemen en te voorzien in een commissie experimenten rechtspleging die voornemens
voor experimenten beoordeelt en daarover adviseert. Voorts adviseert de Afdeling inzicht
te geven in de resultaten van in het verleden toegepaste innovatieve vormen van rechtspleging.

1. Aanleiding en inhoud wetsvoorstel

Volgens de toelichting biedt het geldende procesrecht niet altijd een passende oplossing
voor de juridische problemen van burgers en bedrijven. Een uniforme aanpak voldoet
niet langer en procedures die jarenlang voortslepen, worden niet meer geaccepteerd.
Er is behoefte aan eenvoudige en snelle procedures en aan methoden om partijen tijdens
de procedure dichter bij elkaar te brengen en te voorkomen dat het conflict verder
op de spits wordt gedreven. Daarom heeft de Raad voor de Rechtspraak de afgelopen
jaren geëxperimenteerd met alternatieve gerechtelijke procedures. Deze alternatieve
procedures zijn gebaseerd op artikel 96 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering
(Rv). Dat artikel kent echter een aantal beperkingen, zoals de voorwaarde dat instemming
van beide partijen vereist is, de procedure alleen bij de kantonrechter kan plaatsvinden,
en het geschil betrekking moet hebben op rechtsgevolgen die door partijen zelf mogen
worden bepaald. Daardoor zijn bijvoorbeeld experimenten in het familierecht op dit
moment niet mogelijk, terwijl daaraan wel behoefte zou bestaan. De toelichting werkt
drie voorbeelden uit van mogelijke experimenten: een procedure voor eenvoudige handelsgeschillen,
een procedure met een aan de rechtbank toegevoegd deskundig lid en een alternatieve
scheidingsprocedure.

Omdat de regering andere experimenten niet bij voorbaat wil uitsluiten, is het wetsvoorstel
niet beperkt tot een aantal nauwkeurig afgebakende uitzonderingen. Het wordt mogelijk
om bij algemene maatregel van bestuur af te wijken van de eerste drie Boeken van het
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, de Wet op de Rechterlijke Organisatie, de
Faillissementswet, de procesrechtelijke bepalingen van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek,
de Wet griffierechten burgerlijke zaken en de Wet op de rechtsbijstand. De experimenteermogelijkheid
is niet beperkt tot de civiele procedure, zodat het bijvoorbeeld ook mogelijk is om
te experimenteren met griffierecht of rechtsbijstand in het strafrecht of bestuursrecht.

De bevoegdheid tot afwijking is bewust ruim geformuleerd; zij betreft in beginsel
bij alle genoemde wetten de gehele wet en de daarop gebaseerde regelgeving. De waarborg
tegen een te ruim gebruik van de afwijkingsbevoegdheid wordt met name gezocht in de
voorwaarde dat het experiment moet strekken tot eenvoudige, snelle, effectieve en
de-escalerende geschilbeslechting en in de regel dat een concreet experiment de fundamentele
beginselen van procesrecht, de Grondwet en de internationale en EU-verplichtingen
dient te garanderen. Het is niet de bedoeling dat voortaan elke wetswijziging wordt
ingeleid door een experiment, maar het is wel noodzakelijk om bepaalde wensen in de
samenleving ten aanzien van rechtspraak eerst te kunnen toetsen in de praktijk, aldus
de toelichting.

2. Algemeen; leeswijzer

Het onderhavige wetsvoorstel is vernieuwend, omdat het in algemene zin toestaat bij
algemene maatregel van bestuur van een veelheid van wetten af te wijken. De doelen
waaronder kan worden afgeweken van de genoemde wetten (eenvoudige, snelle, effectieve
en de-escalerende geschilbeslechting) zijn zeer ruim geformuleerd. Het betekent dat
vrijwel steeds zal kunnen worden afgeweken, als het maar om geschilbeslechting gaat.
Ook de wetgeving in het kader van het Programma Kwaliteit en Innovatie rechtspraak
(KEI) bijvoorbeeld kende in meer of mindere mate die doelen, maar er was kennelijk
geen aanleiding daarmee eerst te experimenteren door af te wijken van het bestaande
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. De beperking van de mogelijkheden tot afwijking
is in het bijzonder gelegen in de voorwaarde dat slechts bij wijze van experiment
van de genoemde wetten kan worden afgeweken.

Dat is reden voor de Afdeling om hieronder eerst in algemene zin in te gaan op het
experimenteren met regelgeving (punt 3). Aansluitend zal de Afdeling ingaan op de
gestelde voorwaarden waaronder experimenten in dit voorstel worden toegestaan (punt
4). In punt 5 komt de verhouding tot bestaande en al eerder uitgevoerde experimenten
aan de orde. In punt 6 gaat de Afdeling in op de tijdelijkheid van de wet. Daarna
volgen enige aanvullende opmerkingen (punt 7 t/m 11). Het advies bevat tot slot een
redactionele bijlage en een bijlage met een handreiking voor de opzet en evaluatie
van een experiment.

3. Experimenteren

Bij een experiment gaat het om het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald
instrument of werkwijze een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk
probleem. Kennisopbouw is daarbij belangrijk. Om die kennis te kunnen verwerven en
deze zo betrouwbaar mogelijk te laten zijn, is het noodzakelijk dat een aantal zaken
vooraf wordt gewaarborgd. Het betekent ook dat het onderzoeksproces in het kader van
het experiment aan een aantal voorwaarden moet voldoen. Duidelijk moet zijn om welk
maatschappelijk probleem het gaat, op welke wijze men denkt het probleem te kunnen
oplossen en waarom het nodig is om in afwijking van de wet eerst het instrument of
de werkwijze uit te proberen, voordat tot wetswijziging wordt overgegaan.

De Minister voor Rechtsbescherming stuurde de Tweede Kamer op 29 juni 2018 een brief
over wettelijke experimenteerruimte.2 In deze brief verkent hij, naar aanleiding van afspraken in het Regeerakkoord, in
hoeverre in algemene zin meer wettelijke experimenteerruimte nodig en mogelijk is
gelet op de huidige kaders voor experimentele regelgeving. Op dit moment is een aanpassing
van de huidige kaders in voorbereiding.

Experimenteren kan, maar met mate en onder voorwaarden. Achtergrond daarvan is dat
afgeweken wordt van wetten, dat wil zeggen de regels die voor iedereen gelden en die
door de wetgever (regering en Staten-Generaal) noodzakelijk, doelmatig en rechtvaardig
zijn geacht. Zij geven richting en beschermen. Wetten bieden rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

Wetten kunnen echter op zeker moment niet meer aansluiten bij maatschappelijke ontwikkelingen.
De waarborgen die de wet biedt in de vorm van rechtszekerheid, rechtsgelijkheid kunnen
dan verkeren in starheid en onbegrepen vasthouden aan de regel van de wet. Soms zal
een wet de snelheid waarmee maatschappelijke veranderingen zich voltrekken onvoldoende
bijhouden. Snel opeenvolgende wetswijzigingen leiden er echter toe dat een wet in
feite weinig bestendigheid kent en niet de zekerheid en gelijkheid biedt die de wet
zou moeten kenmerken.

Experimenteren met wettelijke regels kan daarom zinvol zijn. Niet omdat innoveren
of veranderen een doel in zich zijn, maar om proefondervindelijk vast te stellen of
het maatschappelijke probleem dat zich aandient, zinvol via een wetswijziging kan
worden beheerst of opgelost en om de voor- en nadelen van een richting waarin wordt
gedacht, in kaart te brengen. Daarvoor kan het nodig zijn af te wijken van de wet.
Overwegen de voordelen boven de nadelen, dan kunnen ook de voorwaarden waaronder een
verandering of vernieuwing een basis in de wet kan krijgen, geformuleerd worden.

Niet elk afwijken van de wet is een experiment. Afwijkingen van de wet om alleen ruimte
te bieden die er anders niet zou zijn, zijn geen experiment. Zij zijn er niet op gericht
om kennis te verwerven over een nieuwe werkwijze of een nieuw instrument met het oog
op mogelijke aanpassing van de wet.

4. Waarborgen

In het onderhavige voorstel worden ten behoeve van de ontwikkeling van het burgerlijk
procesrecht de aard en omvang van het experiment bij amvb bepaald. Het ontwerp van
de amvb wordt aan beide Kamers der Staten-Generaal overgelegd. Het experiment wordt
geëvalueerd. Het evaluatieverslag wordt aan de Staten-Generaal overgelegd met een
standpunt over de resultaten van het experiment. Van de rechtsbeginselen van het procesrecht,
relevante verdragen en het EU-recht kan niet worden afgeweken.

In een concreet geval kan de rechter bij wijze van hardheidsclausule afwijken van
het experiment.

De Afdeling is van oordeel dat hiermee onvoldoende waarborgen worden voorgesteld om
van de veelheid van wetten op het terrein van het burgerlijk procesrecht af te wijken
bij lagere regeling. Als van een veelheid van wetten bij amvb kan worden afgeweken
in het licht van zeer algemeen geformuleerde doelstellingen bij wijze van experiment,
komt het erop aan dat het experiment met voldoende waarborgen is omgeven. Dat is nu
nog niet het geval.

Regelingsopdracht amvb

Weliswaar stelt de memorie van toelichting een en andermaal dat in de amvb concreet
moet zijn geformuleerd van welke artikelen uit de verschillende wetten op het terrein
van het burgerlijk procesrecht wordt afgeweken, dat experimenten beperkt in omvang
moeten zijn en dat het experiment wordt geëvalueerd, maar de tekst van het voorstel
kent deze beperkingen niet alle. Het wetsvoorstel staat er niet aan in de weg om een
landelijk experiment te houden, waarbij van naar aard of omvang belangrijke delen
van een of meer van de genoemde wetten wordt afgeweken. Daarbij kunnen rechten of
aanspraken die derden naar huidig recht hebben, worden beperkt. Een zodanig vergaand
experiment zal wellicht niet de bedoeling zijn, het toont wel aan dat de regelingsopdracht
voor de algemene maatregel van bestuur duidelijker en concreter zou moeten worden
geformuleerd. Daarbij valt op dat geen regeling is opgenomen voor de opzet en evaluatie
van een experiment, alsmede de criteria daarvoor.

De Aanwijzingen voor de regelgeving zeggen weliswaar dat in de toelichting bij een
experimenteerregeling wordt vermeld hoe de evaluatie van een regeling plaatsvindt,
maar zij hebben het oog op een concreet en nauwkeurig begrensde mogelijkheid tot experimenteren,
terwijl het voorstel het in algemene zin toestaat om van een veelheid van wetten op
het terrein van het burgerlijk procesrecht af te wijken. Omdat de bevoegdheid tot
afwijking van de wet ruimer wordt, zijn aanvullende waarborgen op het niveau van de
wet of amvb noodzakelijk.

Criteria opzet en evaluatie experiment

Om te kunnen leren van een experiment, is het van belang dat een experiment goed wordt
opgezet. Dat betekent dat inhoud, omvang, evaluatiecriteria en de beoordeling van
de resultaten van het experiment een geheel moeten vormen.

Ter zake van de criteria voor opzet en evaluatie van een experiment heeft de Afdeling
contact opgenomen met het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). Het SCP heeft niet
alleen veel ervaring met maatschappelijk onderzoek, maar ook met de evaluatie van
wetgeving. De Afdeling doet voor deze criteria een handreiking.

Daarin wordt een onderscheid gemaakt tussen de inhoud van een experiment enerzijds
en het onderzoeksproces anderzijds. Wat de inhoud betreft is het van belang dat het
onderwerp waarop het experiment betrekking heeft, zo concreet en nauwkeurig mogelijk
wordt beschreven. Voorts moet de verwachting bestaan dat het experiment tot zinvolle
resultaten kan leiden. Dit betekent dat duidelijk moet zijn wat met het experiment
wordt beoogd en op grond van welke methode en criteria te zijner tijd de effecten
zullen worden beoordeeld. Met betrekking tot het onderzoeksproces is het van belang
dat de begeleiding en de beoordeling van het experiment wordt belegd bij een deskundige
en onafhankelijke instantie.

Voor een uitwerking van deze niet-juridische, maar sociaalwetenschappelijke criteria
verwijst de Afdeling naar de bij dit advies gevoegde bijlage. De Afdeling adviseert
een dergelijke handreiking in een algemeen verbindend voorschrift, zoals een amvb
of een bijlage bij de wet op te nemen.

Adviescommissie

Voordat het experiment van start gaat zal uit de beschrijving ervan duidelijk moeten
blijken wat hierboven als inhoud van het experiment is geëxpliciteerd. De beschrijving
van een voornemen tot een experiment zal onder andere in moeten gaan op de aard van
het probleem, een overzicht moeten bevatten van al bestaand onderzoek in relatie tot
de relevante beleidstheorie, de met het experiment beoogde doelen, de afbakening van
de wettelijke regeling en een motivering van de wijze waarop er wordt geëvalueerd.

De toetsing of voldaan is aan de eisen voor zo’n experiment zou naar het oordeel van
de Afdeling kunnen worden opgedragen aan een onafhankelijke adviescommissie experimenten
rechtspleging. Deze commissie zou samengesteld kunnen zijn uit leden met een juridische,
economische en sociaalwetenschappelijke achtergrond. De toetsing van voornemens tot
experimenten is immers niet alleen van juridische, maar ook van economische en sociaalwetenschappelijke
aard.

De commissie beoordeelt voornemens tot een experiment die vallen onder de reikwijdte
van dit voorstel aan de hand van de in de bijlage bij dit advies geformuleerde handreiking
voor de inhoud van een experiment. Daarmee kan worden gewaarborgd dat alleen zorgvuldig
voorbereide, gedegen experimenten tot afwijking van een of meer wetten leiden. Een
dergelijke waarborg staat naast die welke reeds in het voorstel zijn opgenomen. Van
een advies van de commissie zou anders dan op zwaarwegende gronden niet moeten worden
afgeweken.

De Afdeling adviseert te overwegen om als extra waarborg voor het onderhavige voorstel
te voorzien in een onafhankelijke commissie experimenten rechtspleging.

Evaluatie

Naar het oordeel van de Afdeling moet op voorhand duidelijk zijn wie het evaluatieonderzoek
uitvoert en begeleidt. Dat is niet dezelfde commissie als de commissie die voornemens
tot experimenten toetst. Anders dan de toelichting opmerkt,3 is de Afdeling van oordeel dat zowel de uitvoering als de begeleiding van het experiment
met het oog op de evaluatie door een wetenschappelijke of een andere onafhankelijke
onderzoeksinstantie plaatsvindt. De Afdeling adviseert de toelichting in dit opzicht
te verduidelijken.

Conclusie

Alleen zorgvuldig voorbereide en gedegen experimenten van beperkte omvang en duur
waarover in beginsel positief is geadviseerd door een onafhankelijke adviescommissie
experimenten rechtspleging zouden tot afwijking van een of meer wetten kunnen leiden.

De Afdeling adviseert op grond van het voorgaande de waarborgen voor afwijking van
de in het voorstel genoemde wetten aan te scherpen. Dat zou kunnen door de regelingsopdracht
voor de amvb meer te concretiseren, door criteria van de opzet en evaluatie van een
experiment, zoals gesuggereerd, in een algemeen verbindend voorschrift, zoals een
amvb of een bijlage bij de wet op te nemen en te voorzien in een commissie experimenten
rechtspleging die voornemens voor experimenten beoordeelt en daarover adviseert.

Reactie op punt 4 van het advies

In de voorafgaande punten van het advies heeft de Afdeling te kennen gegeven dat zij
van oordeel is dat experimenteren met wettelijke regels zinvol kan zijn, omdat het
mogelijk is dat wetten op zeker moment niet meer aansluiten bij maatschappelijke ontwikkelingen.
Het kan dan nodig zijn om proefondervindelijk vast te stellen of een maatschappelijk
probleem zinvol via een wetswijziging kan worden beheerst of opgelost. Dat dient met
mate en onder voorwaarden te gebeuren. Op die manier kan kennis worden verworven ten
behoeve van een definitieve aanpassing van de wet. Daarnaast leid ik uit het advies
af dat de Afdeling van mening is dat de ruim geformuleerde afwijking van wetten in
dit wetsvoorstel gehandhaafd kan blijven, mits de waarborgen worden aangescherpt.

Ik ben verheugd over die beide positieve opvattingen van de Afdeling over experimenteren
in het algemeen en over dit wetsvoorstel in het bijzonder. Ik kan mij vinden in het
advies over de aanscherping van de waarborgen van dit wetsvoorstel. Ik ben de Afdeling
erkentelijk voor de constructieve bijdrage die de Afdeling met dit advies en met het
inschakelen van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) heeft geleverd aan het wetsvoorstel.
De Afdeling formuleert onder punt 4 een aantal aanvullende waarborgen, die ik graag
overneem.

Ten eerste adviseert de Afdeling de regelingsopdracht voor de algemene maatregel van
bestuur in artikel 2 duidelijker en concreter te formuleren. De Afdeling erkent dat
de memorie van toelichting duidelijk is over de beperkte omvang van experimenten,
maar zij acht het noodzakelijk de opzet en evaluatie van experimenten en de criteria
daarvoor in de regelingsopdracht op te nemen, gezien de ruime afwijkingsmogelijkheden
die het wetsvoorstel biedt. In navolging van dit advies heb ik aan artikel 2 toegevoegd
dat de algemene maatregel van bestuur die het experiment regelt, ook de methode en
criteria regelt aan de hand waarvan het experiment wordt geëvalueerd (eerste lid,
onderdeel e). Met de Afdeling ben ik eveneens van mening dat experimenten beperkt
in omvang zullen zijn. Daarom is in artikel 2, eerste lid, onder c, beklemtoond dat
de algemene maatregel van bestuur concreet moet opsommen van welke artikelen wordt
afgeweken. Hiermee breng ik tevens tot uitdrukking dat experimenten niet kunnen afwijken
van naar omvang belangrijke delen van de opgesomde wetten.

Ten tweede onderstreept de Afdeling terecht het belang van een goede opzet en evaluatie
van een experiment. De handreiking van het SCP met niet-juridische, maar sociaalwetenschappelijke
criteria die als bijlage bij het advies is gevoegd, is zeer nuttig en geeft goede
handvatten om de algemene uitgangspunten voor experimenten verder vorm te geven. De
handreiking zal dan ook worden overgenomen in een algemene maatregel van bestuur,
zoals de Afdeling heeft geadviseerd. Die algemene maatregel van bestuur zal in lijn
met de handreiking nadere regels geven voor de opzet, inhoud en evaluatie van een
experiment. In artikel 2, tweede lid, is daarvoor een rechtsgrondslag opgenomen. In
de algemene maatregel van bestuur zullen de bewoordingen van de handreiking worden
afgestemd op de regels van de Aanwijzingen voor de regelgeving en op een enkele bijzondere
karakteristieken van de rechtspraak. De voorschriften in de wet en in de algemene
maatregel van bestuur over de opzet en evaluatie van experimenten, hebben als doel
om ervoor te zorgen dat in iedere algemene maatregel van bestuur die een experiment
vormgeeft, duidelijk en aan de hand van concrete regels wordt afgebakend hoe het desbetreffende
experiment er qua opzet, inhoud en evaluatie precies uit zal zien. In de toelichting
bij een dergelijke algemene maatregel van bestuur zal in ieder geval aandacht worden
besteed aan onderwerpen als:

– welke obstakels in het procesrecht aanleiding zijn om met een alternatieve vorm van
rechtspleging te experimenteren,

– waarom het nodig is om eerst bij wijze van experiment van de wet af te wijken en er
niet voor is gekozen direct tot wetswijziging over te gaan, en

– wat de verwachtingen zijn over de resultaten van het experiment.

Op deze wijze biedt de algemene maatregel van bestuur het totaalbeeld van inhoud,
omvang en evaluatie van het desbetreffende experiment.

Ten derde dient de beoordeling van het experiment volgens de Afdeling te worden opgedragen
aan een onafhankelijke adviescommissie experimenten rechtspleging. In de memorie van
toelichting was opgenomen dat in de consultatie enkele organisaties hadden geadviseerd
om een breed samengestelde commissie in het leven te roepen, die over de experimenten
zou kunnen adviseren. Ik had daarbij al aangegeven die gedachte interessant te vinden
en nader te zullen overleggen over de invulling ervan. Naar aanleiding van het advies
van de Afdeling, heb ik in artikel 6 van het wetsvoorstel een rechtsgrondslag opgenomen
voor de oprichting van een Toetsingscommissie experimenten rechtspleging. Die zal
in lijn met het advies van de Afdeling een breed samengestelde commissie zijn, met
leden met een juridische, economische en sociaalwetenschappelijke achtergrond. Vanuit
die achtergrond toetst de commissie de voorstellen voor experimenten aan de eisen
en criteria die zijn opgenomen in het wetsvoorstel en zullen verder worden opgenomen
in de voornoemde algemene maatregel van bestuur over de opzet en evaluatie van experimenten.
In overeenstemming met het advies van de Afdeling kan enkel op zwaarwegende gronden
worden afgeweken van een advies van die commissie (artikel 6, vierde lid).

Tot slot adviseert de Afdeling dat op voorhand duidelijk moet zijn wie het evaluatieonderzoek
uitvoert en begeleidt en dat dit moet gebeuren door een wetenschappelijke of andere
onafhankelijke onderzoeksinstantie. De Afdeling adviseert de toelichting in dit opzicht
te verduidelijken. Ik onderschrijf dit advies. Daarom is, zoals hierboven is aangegeven,
aan artikel 2, eerste lid, een onderdeel e toegevoegd dat voorschrijft dat de algemene
maatregel van bestuur die het experiment regelt, ook de methode en criteria regelt,
aan de hand waarvan het experiment wordt geëvalueerd. En er is in artikel 2, tweede
lid, een rechtsgrondslag opgenomen voor een algemene maatregel van bestuur die nadere
regels kan geven voor de evaluatie van experimenten, waaronder de vereiste onafhankelijkheid
en deskundigheid van de leden van de evaluatiecommissie. De Toetsingscommissie zal
ook dit onderdeel van de algemene maatregel van bestuur die het experiment regelt,
toetsen aan de eisen.

Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn in de zin aangevuld.

5. Andere vormen van maatwerk

Uit de toelichting komt het beeld naar voren dat de huidige dagvaardings- en verzoekprocedures
de rechter in veel opzichten ruimte biedt voor een informele aanpak, maatwerk en vernieuwing.
De uiteenlopende initiatieven die de laatste jaren zijn ondernomen4 en de 11 projecten die op dit moment gehouden worden,5 geven daarvan blijk. De toelichting besteedt geen aandacht aan de resultaten van
deze initiatieven, ofschoon zij een sterke gelijkenis vertonen met de in toelichting
genoemde voorbeelden van toekomstige experimenten.

Afgezien van het feit dat voor geen van deze pilots extra experimenteerruimte nodig
was, acht de Afdeling het van belang dat de toelichting inzicht geeft in de resultaten
van de pilots, en of zij al dan niet tot landelijke invoering hebben geleid. Zo blijkt
uit de evaluatie van de Spreekuurrechter dat juist die factoren die een grote bijdrage
leveren aan het succes van het experiment (kleine aantallen, voorselectie en verlaagde
griffierechten) mogelijk niet (volledig) kunnen worden gehandhaafd indien de Spreekuurrechter
een permanent karakter krijgt.

Daarnaast wijst de Afdeling erop dat er op korte termijn meer mogelijkheden voor maatwerk
komen. Met KEI wordt voor het burgerlijk procesrecht een overzichtelijke basisprocedure
voorgesteld. In die vereenvoudigde procedure wordt uitspraak gedaan na één schriftelijke
ronde en een mondelinge behandeling. Ook krijgt de rechter krijgt meer middelen om
een vlot verloop van de basisprocedure te bevorderen, terwijl elk van de partijen
het nodige moet doen om de rechter in staat te stellen om tijdig te komen tot de uitspraak.
KEI beoogt daarmee een versterking van de hiervoor beschreven in gang gezette ontwikkeling
van eenvoudige en snelle procedures, vroegtijdig contact met de rechter, sturing door
de rechter op de voortgang van de procedure, en aan methoden om partijen lopende de
procedure dichter bij elkaar te brengen. Vooruitlopend op de landelijke invoering
is KEI bij twee gerechten ingevoerd.6

De Afdeling adviseert om tegen de achtergrond van de resultaten van recente en oudere
pilots en van het programma KEI de toegevoegde waarde van een voorstel met de breedte
als het onderhavige nader toe te lichten.

Reactie op punt 5 van het advies

De Afdeling vraagt allereerst naar de toegevoegde waarde van het wetsvoorstel ten
opzichte van de pilots van de rechtspraak. De rechtspraak is in 2016 een traject gestart
onder de noemer «maatschappelijk effectieve rechtspraak». De rechtspraak wil in dat
kader door middel van diverse pilots onderzoeken hoe het werk van de rechter zoveel
mogelijk effect heeft om problemen van rechtzoekenden in de samenleving op te lossen.
In die pilots worden binnen het huidige wettelijk kader van het Wetboek van Burgerlijke
rechtsvordering innovatieve procedures uitgeprobeerd. In de memorie van toelichting
heb ik in lijn met het advies van de Afdeling inzicht gegeven in de pilots die tot
nu toe zijn gehouden en in de evaluatie daarvan. Ik ben blij met deze initiatieven
van de rechtspraak; zij hebben al bruikbare uitkomsten opgeleverd. De rechtspraak
heeft daarnaast een dringend beroep op het kabinet gedaan om de ruimte die de wet
nu biedt voor innovatieve procedures te verruimen. Door de grenzen die het wettelijke
kader stelt aan gerechtelijke procedures, kunnen niet alle innovaties worden onderzocht
die eenvoudige, snelle, effectieve en de-escalerende geschilbeslechting zouden kunnen
bevorderen. Zo is een terugkerende drempel bij de pilots van de rechtspraak dat zij
zijn gebaseerd op artikel 96 Rv. Dit artikel maakt een alternatieve rechtsgang alleen
mogelijk in de situatie dat beide partijen daar vrijwillig aan willen deelnemen. Partijen
hebben door het geschil echter vaak een dermate slechte verstandhouding gekregen,
dat het lang niet altijd mogelijk is om aan deze voorwaarde te voldoen. Dit beperkt
het aantal zaken dat binnen een pilot kan worden behandeld. Als alleen instemmende
partijen de pilotprocedure doorlopen, doet dit bovendien mogelijk afbreuk aan de representativiteit
van de pilot. Ook is het op basis van artikel 96 Rv niet mogelijk om een experimentele
procesgang te bieden wanneer het geschillen betreft over onderwerpen die partijen
niet zelf kunnen regelen. Het is daarom nu bijvoorbeeld niet mogelijk om een alternatieve
echtscheidingsprocedure te beproeven, terwijl daar – gelet op het programma Scheiden
zonder schade van het Platform onder leiding van André Rouvoet (zie paragraaf 6.3
van de memorie van toelichting) – in de praktijk wel behoefte aan lijkt te bestaan.
Daarnaast biedt artikel 96 Rv uitsluitend de mogelijkheid om te experimenteren bij
de kantonrechter in eerste aanleg en dus niet bij een meervoudige kamer van een rechtbank
of bij het gerechtshof. Dit wetsvoorstel zal de noodzakelijke armslag bieden om ook
buiten het kader van artikel 96 Rv te kunnen experimenteren met innovatieve procedures.

Ten tweede vraagt de Afdeling naar de toegevoegde waarde van het wetsvoorstel ten
opzichte van de wetgeving die in 2016 is voortgevloeid uit het project Kwaliteit en
Innovatie Rechtspraak (hierna: de wetgeving uit 2016). Zoals de Afdeling advisering
van de Raad van State terecht opmerkt, biedt die wetgeving mogelijkheden om procedures
te vereenvoudigen en versnellen en partijen in een procedure dichter bij elkaar te
brengen.7 De rechter krijgt meer ruimte om de mondelinge behandeling af te stemmen op de bijzonderheden
van de zaak en de wensen van partijen en hemzelf en om maatwerk te bieden. Partijen
weten daardoor beter wat ze kunnen verwachten op een mondelinge behandeling. Daarmee
draagt die wetgeving bij aan de vereenvoudiging en versnelling van het procesrecht.

De wetgeving uit 2016 beoogt vooral om in individuele zaken maatwerk en flexibilisering
mogelijk te maken. Het nu voorliggende wetsvoorstel wil het mogelijk maken om voor
bepaalde categorieën zaken de meest effectieve procedure te onderzoeken en te onderzoeken
hoe bepaalde aspecten die in veel procedures voorkomen kunnen worden verbeterd. Hoe
kan bijvoorbeeld een echtscheidingsprocedure zo worden ingericht dat deze op een zo
harmonieus mogelijke manier verloopt. En is het bijvoorbeeld zinvol om in procedures
over bepaalde technische complexere vraagstukken, een deskundige lekenrechter aan
het gerecht toe te voegen. Dat zijn vraagstukken die niet met de wetgeving uit 2016
kunnen worden opgelost. Dus ook ten opzichte van de wetgeving uit 2016 heeft dit wetsvoorstel
toegevoegde waarde.

De memorie van toelichting is in deze zin aangevuld.

6. Reikwijdte: griffierechten en rechtsbijstand

In samenhang met experimenten op het terrein van het burgerlijk procesrecht zijn ook
experimenten mogelijk op het terrein van rechtsbijstand en griffierechten. De toelichting
vermeldt echter dat ook zelfstandige experimenten met griffierechten of rechtsbijstand
mogelijk zijn, ook al vallen deze niet binnen de doelstelling van het bevorderen van
eenvoudige, snelle, effectieve en de-escalerende geschilbeslechting. Het gaat bij
experimenten die louter deze wetten betreffen immers niet om geschilbeslechting.

De toelichting stelt evenwel dat die experimenten uiteindelijk ten dienste staan van
deze doelstelling.8 Naar het oordeel van de Afdeling wordt hiermee de toch al ruime doelstelling van
het bevorderen van snelle, effectieve en de-escalerende geschilbeslechting te ver
opgerekt. Zelfstandige experimenten met griffierechten en rechtsbijstand kunnen dan
ook niet worden gerekend tot de experimenten die dit voorstel mogelijk maakt.

De Afdeling adviseert, anders dan in de toelichting gedaan, deze conclusie in de toelichting
op te nemen.

Reactie op punt 6 van het advies

Het is niet de bedoeling om met experimenten in afwijking van de Wet op de rechtsbijstand
(Wrb) en de Wet op de griffierechten (Wgbz) buiten de doelstelling van het wetsvoorstel
te treden. Om dit buiten twijfel te stellen is naar aanleiding van het advies van
de Afdeling artikel 1 aangepast en de memorie van toelichting verduidelijkt. Experimenten
met de Wrb en de Wgbz zijn alleen nog mogelijk voor zover dat ten dienste staat aan
een experiment dat voldoet aan de eisen van het eerste lid van artikel 1. Dat betekent
dat het moet gaan om een experiment ter bevordering van eenvoudige, snelle, effectieve
en de-escalerende geschilbeslechting waarbij wordt afgeweken van het Wetboek van Burgerlijke
Rechtsvordering, de procesrechtelijke bepalingen uit boek 1 BW en de Faillissementswet
en de Wet op de rechterlijke organisatie. Zelfstandige experimenten waarin enkel wordt
afgeweken van de Wrb of de Wgbz zijn niet mogelijk.

7. Eindtermijn

Niet alleen experimenten, ook de wet zelf behoort naar het oordeel van de Afdeling
niet voor onbepaalde tijd te gelden. De Experimentenwet rechtspleging is een uitzonderlijk
wetsvoorstel, omdat zij structureel afwijking van een veelheid van wetten op het terrein
van het burgerlijk procesrecht mogelijk maakt. Dat is geen normale situatie. Het ligt
niet voor de hand dat steeds maar weer afwijking, ook van naar aanleiding van succesvolle
experimenten gewijzigde wetgeving, nodig of wenselijk is. Daarom adviseert de Afdeling
deze wet zelf een tijdelijk karakter te geven.

Reactie op punt 7 van het advies

Het advies van de Afdeling om de wet een tijdelijk karakter te geven, is opgevolgd
door in artikel 7 een horizonbepaling toe te voegen. De wet zal na vijftien jaar vervallen.
Deze termijn is ingegeven door de omstandigheid dat de voorbereiding en uitvoering
van experimenten enige jaren in beslag nemen. Er dient daarom enige tijd genomen te
worden om gelegenheid te bieden om te experimenteren. De hoeveelheid pilots van de
rechtspraak toont aan dat er veel behoefte is om procedures op een innovatieve wijze
in te richten. Er is tijd nodig om experimenten tot hun recht te laten komen en te
evalueren, om vervolgens te kunnen beoordelen of het desbetreffende vraagstuk is opgelost
of dat een andere aanpak onderzocht moet worden. De termijn van vijftien jaar hangt
ook samen met de evaluatie van deze wet na tien jaar. Daaruit kan lering getrokken
worden voor de aanpassing van de aanpak van experimenten. Daarvoor dient er na afronding
van de evaluatie nog tijd te zijn. De memorie van toelichting is in deze zin aangepast.

8. Hardheidsclausule

Het wetsvoorstel bevat een hardheidsclausule: de rechter kan de toepassing van de
experimentele procedure achterwege laten, indien die toepassing leidt tot een onbillijkheid
van overwegende aard.9 Indien de rechter in een concreet geval oordeelt dat uitvoering van een experiment
in strijd komt met grondrechten, fundamentele beginselen van procesrecht of hoger
recht, dan is hij als rechter gehouden daaraan voorrang te geven. Dat betekent dat
hij moet terugvallen op de wet. Indien de rechter anderszins van oordeel is dat het
belang van een goede rechtspleging ernstig zal worden geschaad, dan zal de rechter
het experiment eveneens moeten stopzetten en overstappen op de reguliere procedure.
Aannemelijk is dat voor deze gevallen geen hardheidsclausule nodig is. De rechter
is in deze gevallen gehouden het experiment te stoppen.

Indien er nog andere gevallen zijn, waarin «onbillijkheden van overwegende aard» zouden
kunnen spelen die een wettelijke hardheidsclausule noodzakelijk zouden maken, zou
dit nader moeten worden toegelicht. Indien die toelichting niet kan worden gegeven,
adviseert de Afdeling de hardheidsclausule te schrappen.

Reactie op punt 8 van het advies

Voorop staat dat experimenten ten algemene niet in strijd mogen zijn met grondrechten,
fundamentele beginselen van procesrecht, Europees recht en verdragen. Volgens artikel
1 van het wetsvoorstel moeten de experimentele procedures immers die grondrechten
en beginselen waarborgen en mogen ze niet afwijken van Europees en internationaal
recht. Ook de Toetsingscommissie experimenten rechtspleging zal hierop toezien bij
de toetsing van een experiment (artikel 6). Wanneer een rechter in een individuele
zaak desondanks tot het oordeel komt dat toepassing van een experiment dat aan de
eisen van artikel 1 voldoet, in het concrete geval in strijd komt met een grondrecht
of fundamenteel beginsel of met Europees of internationaal recht, dan dient de rechter
het experiment buiten toepassing te laten. Ik ben het met de Afdeling eens dat daarvoor
geen hardheidsclausule nodig is. De hardheidsclausule van artikel 1, vierde lid, is
bedoeld om buiten twijfel te stellen dat een rechter in een individuele zaak het experiment
buiten toepassing moet laten en moet terugkeren naar de wet als die toepassing leidt
tot een onbillijkheid van overwegende aard. Dat zijn andere gevallen dan gevallen
waarin sprake is van strijd met grondrechten, fundamentele beginselen of hoger recht.
Bijvoorbeeld, als tijdens een procedure die onder een experiment is gestart, mocht
blijken dat de zaak toch te ingewikkeld is voor het experiment, of dat er toch processtappen
genomen zouden moeten worden die in het experiment nu juist zijn uitgesloten. Dit
hoeft niet altijd te betekenen dan er strijd is met een grondrecht, een fundamenteel
beginsel van procesrecht of met hoger recht. De hardheidsclausule kan in bepaalde
concrete gevallen de benodigde flexibiliteit bieden binnen het verder doorgaans dwingende
karakter van een experiment. De adviescommissie BPR heeft het voorbeeld genoemd dat
een experimentele procedure gevoegd moet worden met een samenhangende procedure die
elders volgens de gewone regels aanhangig is. Ik wil daarom de hardheidsclausule handhaven.
De memorie van toelichting bij artikel 1, vierde lid, is in deze zin nader aangevuld.

9. Verlenging experiment

Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het voorstel kan de duur van het experiment bij
ministeriële regeling met maximaal drie jaar worden verlengd.

De Afdeling is van oordeel dat een verlenging van het experiment op hetzelfde regelingsniveau
dient plaats te vinden als het toestaan van het experiment. Het gaat immers om de
voortzetting van de afwijkingen van een of meer bestaande procesrechtelijke wetten.
Dat blijft ingrijpend en noodzaakt daarom een hoger regelingsniveau dan een ministeriële
regeling.

De Afdeling adviseert om in het licht van het bovenstaande het voorstel aan te passen.

Reactie op punt 9 van het advies

Het advies van de Afdeling om de verlenging van een experiment op hetzelfde niveau
te regelen als het experiment zelf, namelijk bij algemene maatregel van bestuur, is
begrijpelijk, maar heeft belangrijke nadelen. Verlenging van een experiment met maximaal
drie jaar is alleen mogelijk als uit de evaluatie blijkt dat het experiment positieve
effecten heeft en het voornemen bestaat het experiment als definitieve procedure in
de wet op te nemen. De wetswijziging die daarvoor nodig is, zal het normale wetgevingsproces
doorlopen, inclusief advisering door de Afdeling en parlementaire behandeling. Wanneer
ook de algemene maatregel van bestuur waarmee in de tussentijd het experiment tijdelijk
wordt verlengd totdat dat wetgevingsproces is afgerond, aan de Afdeling voor advies
moet worden voorgelegd, wordt daarmee welbeschouwd een verkapt advies gevraagd over
het aanstaande wetsvoorstel. Ik acht het passender om advies van de Afdeling te ontvangen
over – eventueel aangepaste – voortzetting van het experiment in de vorm van een wetswijziging
bij het desbetreffende wetsvoorstel, dan bij een algemene maatregel van bestuur tot
tijdelijke verlenging van het experiment. Daarom wil ik vasthouden aan verlenging
van een experiment bij ministeriële regeling. Bovendien kan de tijd na de afronding
van de evaluatie en na de formulering van de beslissing om het experiment om te zetten
in een wetsvoorstel, te kort zijn om de procedure voor het slaan van een algemene
maatregel van bestuur tijdig af te ronden. Ook om die praktische reden ligt de voorkeur
bij een ministeriële regeling. De memorie van toelichting bij artikel 3, tweede lid,
is in deze zin nader aangevuld.

10. Overgangsrecht

Volgens de toelichting wordt in de algemene maatregelen van bestuur steeds overgangsrecht
opgenomen, waarin zal worden bepaald dat een zaak die uiterlijk op de laatste dag
waarop de algemene maatregel van bestuur nog werking heeft aanhangig is gemaakt, volgens
de regels van het experiment wordt afgerond tot en met het eindvonnis in die instantie.10

Artikel 1 van het wetsvoorstel bepaalt dat bij wijze van experiment drie jaar mag
worden afgeweken van het geldende recht. De consequentie hiervan is dat na verloop
van die termijn (behoudens verlenging) het geldende recht onmiddellijk van toepassing
wordt, ook op een procedure die binnen die termijn is gestart. Zonder wettelijke grondslag
voor het opnemen van overgangsrecht kan aan de opmerking in de toelichting dan ook
geen gevolg worden gegeven.

Omdat het niet gewenst is om tijdens een procedure in een instantie op andere regels
over te stappen, adviseert de Afdeling in het wetsvoorstel te regelen dat in de algemene
maatregel van bestuur overgangsrecht kan worden opgenomen.

Reactie op punt 10 van het advies

De Afdeling adviseert terecht om in het wetsvoorstel te regelen dat in de algemene
maatregelen van bestuur overgangsrecht kan worden opgenomen voor procedures die nog
niet zijn afgerond als de termijn van het experiment afloopt. Door de bijzondere omstandigheid
dat een experiment na maximaal drie jaar afloopt, is het inderdaad nodig om te regelen
wat er gebeurt met lopende experimentele procedures. In de overgangsbepaling die standaard
in wijzigingswetten op het gebied van het burgerlijk procesrecht wordt opgenomen,
blijft het oude procesrecht dat van toepassing is op procedures die lopen op het moment
van inwerkingtreding van de wijzigingswet, gehandhaafd. Dat zal in de algemene maatregelen
van bestuur voor de experimenten ook zo geregeld worden en daarvoor is geen rechtsgrondslag
in dit wetsvoorstel nodig. Het is wel nodig om een rechtsgrondslag in het wetsvoorstel
op te nemen voor de bijzondere situatie dat na afloop van de termijn van het experiment
de regels van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering automatisch weer van toepassing
worden. In navolging van het advies van de Afdeling en in overeenstemming met hetgeen
en de memorie van toelichting al is aangekondigd, is in het wetsvoorstel geregeld
dat procedures die volgens de regels van een experiment zijn gestart, in de desbetreffende
instantie ook volgens die regels worden afgerond. Teneinde verwarring over deze rechtsgrondslag
te voorkomen, heeft die rechtsgrondslag ook betrekking op het overgangsrecht aan het
begin van een experiment. Voor dat overgangsrecht is een rechtsgrondslag doorgaans
niet nodig. Maar door het regelen van het overgangsrecht voor het eind van het experiment,
zou er verwarring kunnen ontstaan of de algemene maatregel van bestuur ook overgangsrecht
voor het begin van het experiment dient te bevatten. Het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting zijn in deze zin aangepast.

11. Financiële gevolgen

Het wetsvoorstel biedt een grondslag voor het vaststellen van algemene maatregelen
van bestuur en heeft daarom als zodanig geen financiële gevolgen. Die komen pas aan
de orde bij de uitwerking van de experimenten in de algemene maatregelen van bestuur.
Volgens de toelichting zullen de experimenten veelal bekostigd kunnen worden uit het
budget voor vernieuwing, dat deel uitmaakt van de prijzen die elke drie jaar voor
de rechtspraak worden overeengekomen.

De Afdeling is van oordeel dat hiermee onvoldoende inzicht wordt gegeven in de mogelijkheden
om experimenten werkelijk te kunnen bekostigen. De Afdeling adviseert te verduidelijken
hoe realistisch het is om te varen op het reguliere budget van de rechtspraak voor
vernieuwing. Dat budget kan ook voor andere vernieuwingsopdrachten nodig zijn.

Reactie op punt 11 van het advies

De vraag hoe om te gaan met kosten van experimenten ligt voor bij de prijsonderhandelingen
voor de periode 2020–2022 die op dit moment nog niet zijn afgerond. De Raad voor de
rechtspraak onderschrijft dat het in een gezonde financiële situatie mogelijk moet
zijn om experimenten uit het reguliere budget te bekostigen. Op dit moment zit in
het huidige bekostigingssysteem ruimte om te kunnen experimenteren. Bij elk experiment
zal vanzelfsprekend ook een kostenafweging worden gemaakt. Ik ben voornemens met de
Raad voor de rechtspraak de komende prijsperiode een afspraak te maken over de bekostiging
van experimenten rond maatschappelijk effectieve rechtspraak. Op dit moment lopen
er ook enkele pilots in de rechtspraak waarvoor vanuit het ministerie een afzonderlijke
bijdrage is toegekend. De memorie van toelichting is in deze zin aangevuld.

12. Redactionele bijlage

De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

Reactie op punt 12 van het advies

De eerste en tweede redactionele opmerking van de Afdeling zijn verwerkt.

De derde redactionele opmerking is niet verwerkt. De termijn waarop de Staten-Generaal
een verslag over de evaluatie van het experiment krijgt toegestuurd, is niet gewijzigd
van drie naar negen maanden voor het einde van de werkingsduur van de desbetreffende
algemene maatregel van bestuur. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven,
heeft het de voorkeur om het verslag langer dan drie maanden van tevoren te verzenden.
Het is echter niet bekend hoe lang de verschillende experimenten zullen duren en daarom
is een minimale termijn van drie maanden opgenomen. Er blijft anders geen tijd over
voor het evaluatieonderzoek.

De laatste redactionele opmerking adviseert om aan artikel 3 toe te voegen dat de
Staten-Generaal binnen twee maanden na (tussentijdse) beëindiging van een experiment,
daarover worden geïnformeerd. In artikel 3, tweede lid, is echter al voorzien in de
verplichting dat tezamen met het evaluatieverslag een standpunt over het voornemen
tot wetswijziging naar aanleiding van het experiment is opgenomen. Wanneer de conclusie
luidt dat het experiment niet wordt voortgezet, wordt dat de beide Kamers gemeld.
Wel is aan artikel 4 een nieuw vierde lid toegevoegd, dat voorzien in het informeren
van de Staten-Generaal over de tussentijdse beëindiging van een experiment dat tot
zodanige onbedoelde gevolgen leidt dat voortzetting van het experiment het belang
van een goede rechtspleging in het algemeen ernstig schaadt.

13. Ambtshalve aanpassingen

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om nog enkele andere (wets)technische verbeteringen
door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge u verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker