Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 10 mei 2019 en het nader rapport d.d. 4 juli 2019, aangeboden aan de Koning door
de Minister van Economische Zaken en Klimaat, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming
en de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 5 december 2018, nr. 2018002235,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 10 mei 2019, nr. W18.18.0384/IV, bied ik U hierbij aan.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering (hierna: de Afdeling) aanleiding gegeven
tot opmerkingen ten aanzien van de afhandeling van schade door de overheid, de exclusiviteit
van de schadeafhandeling door het Instituut en de rechtseenheid. Verder heeft de Afdeling
opmerkingen gemaakt ten aanzien van de heffing, de mogelijkheid om hoger beroep in
te stellen tegen de beslissing om een prejudiciële vraag te stellen of een aanhoudingsbeslissing
en de vormgeving van het overgangsrecht. De Afdeling adviseert daarmee rekening te
houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

Graag ga ik op deze opmerkingen in het navolgende in. De tekst van het advies treft
u hieronder aan, met tussengevoegd de reactie daarop.

Bij Kabinetsmissive van 5 december 2018, no.2018002235, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Economische Zaken en Klimaat, mede namens de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister voor Rechtsbescherming,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet houdende vaststelling van de Wet Instituut Mijnbouwschade Groningen,
met memorie van toelichting.

Het voorstel voorziet in een wettelijke regeling voor de afhandeling van alle vormen
van schade als gevolg van bodembeweging door de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk
ten behoeve het winnen van gas uit het Groningenveld of de gasopslag bij Norg door
de overheid (hierna: schade). Voor de afhandeling van aanvragen om vergoeding van
schade wordt het Instituut Mijnbouwschade Groningen opgericht, dat een exclusieve
bevoegdheid krijgt. Om te voorkomen dat voor dezelfde schade langs verschillende wegen
om vergoeding wordt verzocht, bepaalt het voorstel dat de burgerlijke rechter een
vordering tot vergoeding van schade niet-ontvankelijk verklaart. Voor de financiering
van de schadeafhandeling voorziet het wetsvoorstel in de bevoegdheid een heffing op
te leggen aan de exploitant.

Met het Besluit Mijnbouwschade en de instelling van de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade
Groningen (hierna: de Tijdelijke Commissie) heeft de Staat met ingang van 19 maart
2018 de mogelijkheid gecreëerd om schade die het gevolg is van de gaswinning in Groningen
als overheid af te handelen, als alternatief voor een aansprakelijkheidstelling van
de exploitant. Gezien de aard en de omvang van de problematiek en het bij bewoners,
bedrijven en maatschappelijke organisaties levende wantrouwen in de onafhankelijkheid
van de schadeafhandeling door de exploitant, acht de Afdeling deze verstrekkende beslissing
verantwoord.

Datzelfde geldt voor het voorstel om de positie en taak van de Tijdelijke Commissie
in de wet vast te leggen door de instelling van het Instituut Mijnbouwschade Groningen
(hierna: het Instituut). Wel meent de Afdeling dat de voorgestelde wettelijke regeling
een tijdelijk karakter dient te krijgen. Het is uitzonderlijk dat de overheid de afhandeling
van schade overneemt van de betrokken partijen. Het Nederlandse aansprakelijkheidsrecht
heeft als uitgangspunt dat schade die is veroorzaakt door een private partij in beginsel
langs civielrechtelijke weg op die partij zelf wordt verhaald.

Voorts vraagt de Afdeling aandacht voor de grondwettelijke vragen die rijzen omdat
het Instituut, anders dan de Tijdelijke Commissie, exclusief bevoegd wordt om een
vergoeding ter zake van de schade vast te stellen, en door de daarmee samenhangende
regel dat de burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding van schade niet-ontvankelijk
dient te verklaren. Gelet op artikel 112 van de Grondwet adviseert de Afdeling de
mogelijkheid voor de gedupeerde om de exploitant zelf aan te spreken voor vergoeding
van mijnbouwschade te behouden en de regel dat de burgerlijke rechter een vordering
tot vergoeding van schade niet-ontvankelijk dient te verklaren, te schrappen.

1. Achtergronden bij het voorstel

Sinds 1986 doen zich in het noorden van Nederland regelmatig aardbevingen voor als
gevolg van de winning van aardgas in het Groningenveld. Vanaf 2011 nam het aantal
aardbevingen sterk toe, en werden deze ook zwaarder. In 2013 is daarom besloten de
jaarlijkse productie stapsgewijs te verlagen. Recent heeft de regering bekend gemaakt
dat de gaswinning op zo kort mogelijke termijn (eind 2030) volledig wordt beëindigd.
Inmiddels lijkt zich een daling af te tekenen van het aantal aardbevingen, maar aantal
en omvang zijn nog steeds groot. Na afloop van de winning blijft de kans op aardbevingen
– óók zwaardere – en schade nog enige tijd bestaan, maar het risico zal vermoedelijk
steeds kleiner worden. Naast fysieke schade aan gebouwen en werken is schade door
waardedaling van woningen als gevolg van de gaswinning een zeer omvangrijke schadevorm.
De Nederlandse Aardolie Maatschappij N.V. (hierna: NAM) is – als exploitant van het
Groningenveld – risicoaansprakelijk voor de schade die het gevolg is van de aardbevingen.
Dit betekent dat een gedupeerde zijn schade op de NAM kan verhalen, door de schade
bij de NAM te claimen, of door een vordering bij de burgerlijke rechter in te dienen
om de aansprakelijkheid van NAM en de hoogte van de schadevergoeding vast te laten
stellen.

De ontwikkelingen van de laatste jaren zijn aanleiding geweest om verschillende maatregelen
te treffen om gedupeerden te ontlasten en de schadeafhandeling te verbeteren, zonder
dat tussenkomst van de burgerlijke rechter nodig zou hoeven te zijn om de schade vergoed
te krijgen. Zo is de afhandeling van schade door de NAM per 1 januari 2015 ondergebracht
bij het Centrum Veilig Wonen. Andere maatregelen zijn de instelling van een meldpunt
voor klachten (de Onafhankelijke Raadsman), de instelling van de Commissie Bijzondere
Situaties voor schrijnende gevallen en de instelling van de Arbiter Bodembeweging
voor de gevallen waarin de gedupeerde en de NAM elkaar niet konden vinden. Door deze
maatregelen kwam voor bewoners in het aardbevingsgebied die het aanbod van de NAM
niet accepteerden een eenvoudige en kosteloze vorm van geschillenbeslechting beschikbaar.
Ten slotte kan nog worden genoemd de introductie van een wettelijk bewijsvermoeden
voor fysieke schade door gaswinning uit het Groningenveld.

Tussen augustus 2012 (beving te Huizinge) tot januari 2018 (beving te Zeerijp) zijn
er ongeveer 80.000 schademeldingen gedaan. Achteraf kan worden vastgesteld dat het
overgrote deel hiervan tot tevredenheid van betrokkenen door de NAM en het Centrum
Veilig Wonen is afgehandeld, en gedupeerden bijzonder tevreden waren over de Arbiter
Bodembeweging als (kosteloos) alternatief voor een gang naar de burgerlijke rechter.
Desondanks bleef er kritiek bestaan op de wijze van schadeafhandeling. De procedures
werden als afstandelijk, traag en moeizaam ervaren, terwijl er vragen bleven over
de onafhankelijkheid ervan. De Nationale ombudsman en de Onderzoeksraad voor de Veiligheid
lieten zich kritisch uit over de afhandeling van schade door de NAM en over de veelheid
aan organisaties en regelingen. In het Regeerakkoord 2017 «Vertrouwen in de Toekomst»
is daarom aangekondigd dat de NAM op afstand wordt gezet bij de afhandeling van schade.
Daartoe is uiteindelijk in maart 2018 – vooruitlopend op de nu voorgestelde wettelijke
regeling – met het Besluit mijnbouwschade Groningen de Tijdelijke Commissie ingesteld.
De Tijdelijke Commissie kan naar aanleiding van een aanvraag één of meer deskundigen
aanwijzen om de schade op te nemen en te rapporteren over de aard van de schade. Tegen
de beslissing op de aanvraag kan bezwaar worden gemaakt en vervolgens beroep worden
ingesteld bij de bestuursrechter.

Omdat de schaderegeling in het Besluit mijnbouwschade Groningen als tijdelijke voorziening
was bedoeld, en gedupeerden bijvoorbeeld niet voor immateriële schade terecht kunnen
bij de Tijdelijke Commissie, wordt thans voorzien in een wettelijke regeling. Een
wettelijke regeling is tevens van belang om vast te leggen dat de kosten voor de vergoeding
van de schade en de afhandeling hiervan voor rekening van de exploitant blijven, aldus
de toelichting.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

Een belangrijk uitgangspunt van het voorstel is dat er voor de afhandeling van alle
vormen van schade als gevolg van de gaswinning in Groningen één loket wordt gerealiseerd,
waar op een eenduidige, toegankelijke en effectieve manier schadevergoeding kan worden
verkregen.

Het wetsvoorstel voorziet in de volgende maatregelen:

– Een specifieke wettelijke grondslag voor de publiekrechtelijke afhandeling van alle
schade als gevolg van bodembeweging door aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk
ten behoeve van gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag bij Norg (Drenthe).

– De onafhankelijke uitvoering van deze taak door een daartoe met het wetsvoorstel in
te stellen en in te richten zelfstandig bestuursorgaan, het Instituut Mijnbouwschade
Groningen. Het Instituut voert deze taken uit volgens de regels over aansprakelijkheid
en schadevergoeding van het Burgerlijk Wetboek. De beslissingen van het Instituut
zijn een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat daartegen
bezwaar en beroep open staat.

– De concentratie van rechtsmacht bij de rechtbank Noord-Nederland.

– De mogelijkheid voor de bestuursrechter om rechtsvragen door middel van prejudiciële
vragen voor te leggen aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

– Een heffing, door de Minister van Economische Zaken en Klimaat op te leggen aan de
exploitant van het Groningenveld en de gasopslag Norg, ter financiering van de kosten
van afhandeling van schade door het Instituut (uitgekeerde vergoedingen en uitvoeringskosten).

– De geografische reikwijdte van het bewijsvermoeden van artikel 6:177a BW wordt verduidelijkt,
door te expliciteren dat dit zich tevens uitstrekt tot de gasopslag bij Norg.

3. Afhandeling van schade door de overheid

Uitgangspunt van het burgerlijk recht is dat de afhandeling van schade die wordt veroorzaakt
door een private partij een zaak tussen de veroorzaker en de gedupeerde is. Het ligt
dan ook primair op hun weg om de schadeafhandeling zo vorm te geven, dat een vordering
die in principe verhaalbaar is, op een correcte en rechtvaardige wijze wordt afgedaan.
Dat geldt niet alleen indien de burgerlijke rechter wordt ingeschakeld, het geldt
ook als een vordering in onderling overleg wordt afgedaan in de vorm van een schikking.

Hiervoor is gebleken dat de door de exploitant opgezette procedures voor buitengerechtelijke
schadeafhandeling de onvrede van gedupeerden en het gebrek aan vertrouwen in de onafhankelijkheid
van de behandeling van schademeldingen niet voldoende hebben kunnen wegnemen. Zorgen
over de veiligheid, onzekerheid over de verkoopbaarheid of de waardedaling van huizen,
hebben geleid tot grote maatschappelijke onrust en gevoelens van onmacht en boosheid.
Veel van deze gevoelens houden verband met de uitvoering van de diverse maatregelen,
in het bijzonder de schadecompensatie.

Gezien de aard en ernst van de problematiek, de onvrede over de tot dan toe bereikte
resultaten en de hierdoor veroorzaakte spanning bij de Groningse bevolking, acht de
Afdeling de beslissing die in maart 2018 is genomen om naast de civielrechtelijke
schadeafhandeling door de NAM de mogelijkheid te bieden om een schadevergoeding te
verkrijgen bij de Tijdelijke Commissie uitzonderlijk, maar verantwoord. Dit geldt
daarmee ook voor het voorstel om de positie en taak van de Tijdelijke Commissie thans
wettelijk te verankeren door de instelling van het Instituut. Daarbij is niet in het
minst van belang dat de Staat als mede-exploitant van Energiebeheer Nederland een
belangrijke positie heeft bij de gaswinning en de Minister van Economische Zaken en
Klimaat verantwoordelijk is voor het bepalen van het niveau van de gaswinning, en
daarmee verantwoordelijkheid draagt voor de gevolgen van mijnbouwactiviteiten in Nederland.

Hoewel het overnemen van de schadeafhandeling door de overheid niet zonder meer tot
een keuze voor een bestuursrechtelijke afdoening noopt, en bovendien gekozen wordt
voor het instellen van een zelfstandig bestuursorgaan (het Instituut) dat besluiten
neemt waartegen de reguliere bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat (bezwaar,
beroep en hoger beroep), acht de

Afdeling deze uitzonderlijke stap in dit bijzondere geval verdedigbaar. Dat de schadeoorzaak
naar zijn aard civielrechtelijk is, is daarbij geen beletsel. Artikel 112, eerste
lid, van de Grondwet bepaalt dat de berechting van geschillen over burgerlijke rechten
en over schuldvorderingen is opgedragen aan de rechterlijke macht. Het tweede lid
bepaalt dat de berechting van geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen
zijn ontstaan bij wet kan worden opgedragen aan gerechten die niet behoren tot de
rechterlijke macht. Het is vaste jurisprudentie van de bestuursrechter dat een geschil
een bestuursrechtelijk karakter krijgt zodra de overheid meent dat er voor haar een
taak is weggelegd, en er om die reden een publiekrechtelijke schaderegeling wordt
vastgesteld op basis waarvan middelen worden verstrekt die in hoofdzaak uit publieke
middelen worden gefinancierd. Daarmee betreft het geschillen die niet uit burgerlijke
rechtsbetrekkingen zijn ontstaan, zodat toedeling aan een ander gerecht dat niet tot
de rechterlijke macht behoort is toegestaan.

Het zou mogelijk zijn geweest om een specifieke civielrechtelijke procedure te ontwikkelen,
door bijvoorbeeld de griffierechten te verlagen of door een alternatief voor de dagvaarding
te introduceren. Gedupeerden zouden dan echter nog steeds met de NAM worden geconfronteerd.
Ook zou een gedupeerde zelf het bewijsvermoeden moeten inroepen of een beroep moeten
doen op door de NAM opgerichte, maar inmiddels vrijwel ontmantelde instanties voor
buitengerechtelijke geschilbeslechting.

De voorgestelde publiekrechtelijke schaderegeling heeft als belangrijk voordeel dat
de gedupeerde kan volstaan met een melding van de schade en een aanduiding van de
vermoedelijke oorzaak daarvan. Na de melding wordt voor rekening van het Instituut
een deskundige ingeschakeld, die de schade opneemt en daarover een advies uitbrengt,
waarna het Instituut een besluit neemt over de vergoeding en de vergoeding vervolgens
ook zelf uitkeert dan wel desgevraagd opdracht geeft de schade te herstellen. Bij
de beoordeling van aanvragen zijn de relevante bepalingen van het Burgerlijk Wetboek
over aansprakelijkheid en schadevergoeding onverkort van toepassing, met uitzondering
van artikel 6:178, onderdeel c, BW. Voorts is het Instituut als bestuursorgaan gebonden
aan de Awb en de beginselen van behoorlijk bestuur. Dat betekent bijvoorbeeld dat
een gedupeerde recht heeft op een beslissing binnen een redelijke termijn en dat het
Instituut zorgvuldig onderzoek moet doen naar de feiten.

Tevens is van belang dat het voorstel voortbouwt op het werk van de Tijdelijke Commissie
en er dus al het nodige bekend is over haar functioneren. Hoewel de Tijdelijke Commissie
een trage start heeft gekend, omdat het opzetten van deze organisatie erg ingewikkeld
bleek en zij van start ging met een werkvoorraad van 13.500 schadedossiers, die in
de meeste gevallen niet meer bevatten dan een schademelding, zijn er inmiddels 12.000
schadeopnames gedaan en bijna 6.000 besluiten over schadevergoeding genomen (op een
totaal van inmiddels bijna 23.000 schademeldingen). De verwachting van de Tijdelijke
Commissie is dat eind 2019 het overgrote deel van de huidige schademeldingen een schadeopname
heeft gehad, en dat in een groot deel daarvan ook een adviesrapport is uitgebracht,
gevolgd door een besluit over het toekennen van schadevergoeding. Daarbij wordt slechts
tegen 3.6% van het totaal aantal genomen besluiten bezwaar gemaakt. Bovendien hebben
sinds 19 maart 2018 slechts enkele gedupeerden de gang naar de burgerlijke rechter
gemaakt.

Niettemin blijft het, gelet op het uitgangspunt van het burgerlijk recht dat het op
de weg van partijen zelf ligt om hun schade te verhalen, een uitzonderlijke stap dat
de overheid de schadeafhandeling overneemt, en het Instituut als bestuursorgaan de
buitengerechtelijke schadeafhandeling uitvoert. Om het uitzonderlijke karakter van
de voorgestelde regeling te benadrukken, adviseert de Afdeling de wet een tijdelijk
karakter te geven. De wetgever kan dan bij het aflopen van de wet een nieuwe afweging
maken op basis van de op dat moment opgedane ervaringen.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is in de titel van het wetsvoorstel
het tijdelijk karakter daarvan tot uiting gebracht. Voorts is de evaluatiebepaling
van artikel 20 aangepast. Op grond van artikel 20 dient bij de periodieke evaluatie
van de wet worden bezien of het noodzakelijk is dat maatregelen waarin dit wetsvoorstel
voorziet blijven gelden. In de memorie van toelichting zijn zowel het algemeen deel
(§ 2) als de artikelsgewijze toelichting aangepast.

4. Exclusiviteit schadeafhandeling Instituut

Het wetsvoorstel bepaalt dat het Instituut «bij uitsluiting tot taak heeft en bij
uitsluiting bevoegd is» om de omvang van de schade die is ontstaan in verband met
bodemweging door het winnen van gas uit het Groningenveld of als gevolg van de gasopslag
Norg en de aanspraak op een vergoeding voor die schade te beoordelen, onder toepassing
van de regels van het Burgerlijk Wetboek, en de vastgestelde vergoeding vervolgens
uit te keren. Tevens bepaalt het voorstel dat de burgerlijke rechter een vordering
tot vergoeding van schade niet-ontvankelijk verklaart. Dit betekent dat de burger
uitsluitend op het Instituut is aangewezen voor een vergoeding van zijn schade. Hiermee
wordt gevolg gegeven aan de doelstelling van het op afstand plaatsen van de exploitant
ten aanzien van de afhandeling van schade, aldus de toelichting.

De Afdeling wijst erop dat het voor het op afstand plaatsen van de exploitant niet
noodzakelijk is om het Instituut exclusief bevoegd te maken tot het afhandelen van
schade. Dat heeft weliswaar als voordeel dat de benadeelde voortaan alleen nog het
Instituut behoeft aan te spreken voor de vergoeding van de schade, maar dat neemt
niet weg dat een benadeelde toch zijn redenen kan hebben om de exploitant rechtstreeks
aan te spreken of een vordering tot vergoeding van schade aanhangig te maken bij de
burgerlijke rechter. In het voorstel heeft de exclusiviteit betrekking op vorderingen
tot schadevergoeding. Voor de burgerlijke rechter kan echter ook een verklaring voor
recht worden gevorderd dat aansprakelijkheid bestaat voor schade (artikel 3:302 BW),
of een verbod of een voorschot worden gevraagd. Ook kent het burgerlijk recht de mogelijkheid
van een collectieve actie, waarbij een belangenorganisatie tegen de schade veroorzakende
partij een procedure voert ten behoeve van de benadeelde partijen (artikel 3:305a
BW). Het bestuursrecht kent deze voorzieningen niet.

Met het oog op het uitsluiten van een keuzemogelijkheid bepaalt het voorstel voorts
dat de burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding van schade niet-ontvankelijk
dient te verklaren. Volgens de toelichting kan een gedupeerde op grond van deze wet
vergoeding van zijn schade aanvragen bij het Instituut. Indien hij van mening is dat
zijn aanvraag ten onrechte is afgewezen, staat tegen het besluit van het Instituut
een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open. Wanneer
deze rechtsgang niet wordt gebruikt of is uitgeput, kan een gedupeerde met zijn vordering
niet terecht bij de burgerlijke rechter. Hierdoor wordt opeenstapeling van procedures
en kosten en het risico van uiteenlopende rechterlijke uitspraken over de omvang van
de aansprakelijkheid en de schade te voorkomen, aldus de toelichting.

De Afdeling stelt voorop dat de mogelijkheid om een vergoeding ter zake van schade
bij de Tijdelijke Commissie of het Instituut te vragen, de aansprakelijkheid van de
NAM onverlet laat. Artikel 112 van de Grondwet brengt mee dat de burgerlijke rechter
bevoegd is kennis te nemen van vorderingen waaraan de eiser ten grondslag heeft gelegd
dat jegens hem een onrechtmatige daad is gepleegd. Blijkens de jurisprudentie van
de Hoge Raad geldt dat ook indien de wetgever de bestuursrechter «bij uitsluiting»
bevoegd heeft verklaard. Het is daarom aan de burgerlijke rechter zelf om te bepalen
of een vordering ontvankelijk is. Daarbij komt dat bij de burgerlijke rechter ook
nog andere vorderingen kunnen worden ingesteld dan een vordering tot schadevergoeding.
Dit betekent dat de toegang tot de burgerlijke rechter als restrechter niet door de
wetgever kan worden uitgesloten.

Overigens wijst de Afdeling erop dat tot nog toe slechts enkele gedupeerden de NAM
aansprakelijk hebben gesteld, ondanks dat de Tijdelijke Commissie niet bevoegd is
alle vormen van schade te vergoeden. De voorgestelde uitbreiding van de bevoegdheid
van het Instituut, vult deze leemte op. De veronderstelling lijkt daarom gerechtvaardigd
dat het beroep op het Instituut nog zal toenemen, in het bijzonder wat betreft schade
door waardedaling van woningen. Voorts bestaat er op voorhand geen aanleiding om te
veronderstellen dat de burgerlijke rechter en de bestuursrechter over de schade verschillend
zullen oordelen. De bestuursrechter heeft sinds 1994 ervaring opgedaan met schadezaken
en is daarbij gehouden de relevante regels van het BW toe te passen, die daarvoor
bij uitstek zijn bedoeld. Het risico van uiteenlopende uitspraken is daardoor klein.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling af te zien van de exclusiviteit van
het Instituut en de regel dat burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding van
schade niet-ontvankelijk dient te verklaren, te schrappen.

Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn naar aanleiding van de opmerking
van de Afdeling aangepast. In artikel 2, derde lid, van het voorstel is geschrapt
dat het Instituut bij uitsluiting bevoegd is om schade als bedoeld in het wetsvoorstel
af te handelen. Ook de regel dat burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding
van schade niet-ontvankelijk dient te verklaren (voorheen artikel 15) is geschrapt.
Dit betekent dat de keuzevrijheid voor gedupeerden die met het Besluit Mijnbouwschade
Groningen is ontstaan wordt gehandhaafd. De gedupeerde kan zelf kiezen langs welke
weg hij zijn schade wil verhalen: direct op de exploitant, met rechtsbescherming bij
de burgerlijke rechter, of via het Instituut, met rechtsbescherming bij de bestuursrechter.
Beide routes voorzien in een gelijkwaardige rechtsbescherming.

Het is echter niet de bedoeling dat gedupeerden voor dezelfde schade verschillende
procedures tegelijk of achter elkaar kunnen voeren. Dit leidt tot onduidelijkheid,
dubbel werk en mogelijk tot dubbele vergoedingen. In het wetsvoorstel wordt dit voorkomen
door te regelen dat dat een gedupeerde bij het indienen van zijn aanvraag om vergoeding
schade zijn vordering voor vergoeding van die schade op de exploitant overdraagt aan
de Staat (artikel 2, derde lid, onderdeel a, aanhef en onder i, en artikel 11, tweede
lid, onderdeel h). Dit betekent in de praktijk dat als een gedupeerde een aanvraag
bij het Instituut heeft ingediend en deze door het Instituut in behandeling is genomen,
hij niet later alsnog kan besluiten om zijn schadevergoeding via de burgerlijke rechter
op de exploitant te verhalen. Ook is bepaald dat, wanneer een gedupeerde ervoor kiest
om zijn schade langs de civielrechtelijke weg direct op exploitant te verhalen door
een schikkingsovereenkomst te sluiten met de exploitant of een vordering tot vergoeding
van schade in te stellen bij de burgerlijke rechter, hij niet terecht kan bij het
Instituut. Als de gedupeerde de onderhandelingen met NAM afbreekt of de vordering
bij de burgerlijke rechter intrekt, voordat deze een uitspraak heeft gedaan over de
vergoeding waar de gedupeerde recht op heeft, kan de gedupeerde wel bij het Instituut
terecht (artikel 2, vierde lid, aanhef en onderdeel b tot en met d). Tot slot is in
het voorstel bepaald dat het Instituut en de exploitant persoonsgegevens kunnen verwerken
ten behoeve van de uitvoering van de goede uitvoering en uitwerking van de schadeafhandeling
door het Instituut. Het Instituut en de exploitant kunnen informatie, waaronder ook
persoonsgegevens, uitwisselen voor zover dit noodzakelijk is voor de goede uitvoering
van de schadeafhandeling door het Instituut. Bij algemene maatregel van bestuur worden
nadere regels gesteld aan de vormgeving van de verstrekking van informatie tussen
het Instituut en de exploitant (artikel 3).

5. Rechtseenheid

Het voorstel voorziet in een procedure voor het stellen van prejudiciële vragen aan
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, naar het voorbeeld van een
dergelijke procedure in civiele recht en het belastingrecht. De toelichting legt uit
dat de aanleiding voor het introduceren van die procedure werd gevonden in de constatering
dat rechtsvragen die een zaakoverstijgend belang hebben omdat zij aan de orde zijn
(of kunnen komen) in talrijke andere zaken, niet tijdig de Hoge Raad bereiken. Vanuit
een oogpunt van rechtseenheid en rechtsontwikkeling is dat onwenselijk. Volgens de
toelichting geldt hetzelfde voor de rechtsbescherming tegen besluiten van het Instituut
over de afhandeling van schade. Daarom wordt deze mogelijkheid thans bij wijze van
experiment geïntroduceerd.

Hiervoor heeft de Afdeling gewezen op het uitzonderlijke karakter van het wetsvoorstel
en geadviseerd de voorgestelde wettelijke regeling een tijdelijk karakter te geven.
De introductie van een prejudiciële procedure voor besluiten over de afhandeling van
mijnbouwschade is eveneens bijzonder te noemen. Bovendien ziet de toepassing van deze
procedure in dit geval op de uitleg van regels van burgerlijk recht. Specifiek voor
de risicoaansprakelijkheid voor mijnbouwschade is dat deze regel recent is ingevoerd
en qua reikwijdte niet beperkt is tot Groningen. Dat betekent dat de jurisprudentie
op dit punt nog in ontwikkeling is en soortgelijke zaken ook bij andere rechtbanken
dan de rechtbank Noord-Nederland aanhangig kunnen worden gemaakt (met de mogelijkheid
van hoger beroep bij het gerechtshof en cassatie bij de Hoge Raad).

Tegen deze achtergrond is het niet alleen van belang dat de rechtseenheid binnen de
bestuursrechtelijke of civielrechtelijke kolom wordt gewaarborgd, maar ook die tussen
beide. De Afdeling adviseert daarom in de memorie van toelichting uiteen te zetten
hoe de rechtseenheid tussen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
en de Hoge Raad wordt gewaarborgd en daarvoor zo nodig een wettelijke voorziening
op te nemen.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is aan de memorie van toelichting
een paragraaf toegevoegd (paragraaf 8) waarin is uiteengezet hoe de rechtseenheid
tussen de Afdeling bestuursrechtspraak en de Hoge Raad wordt gewaarborgd. Daarin is
ook ingegaan op een voorgenomen wettelijke voorziening die beoogt de rechtseenheid
tussen de Afdeling bestuursrechtspraak en de Hoge Raad te versterken.

6. Overige opmerkingen

a. Artikel 14, eerste lid, voorziet in een bevoegdheid van de Minister van Economische
Zaken en Klimaat om een heffing op te leggen aan de exploitant van het Groningenveld
en de gasopslag Norg ter financiering van de kosten van de afhandeling van schade
door het Instituut. In het derde en vierde lid is bepaald dat bij algemene maatregel
van bestuur nadere regels worden gesteld over de heffing en dat de hoogte ervan bij
ministeriële regeling wordt vastgesteld. Vervolgens wordt het heffingsbesluit genomen
door de Minister van EZK.

Het artikel geeft aanleiding tot enkele opmerkingen. Zo is de heffing vormgegeven
als een discretionaire bevoegdheid, waar een gebonden bevoegdheid meer op zijn plaats
lijkt, mede gelet op het vermijden van het risico op verlening van staatssteun aan
de exploitant. De heffing wordt immers opgelegd om de overheid schadeloos te stellen
voor de afhandeling van alle schade die is ontstaan door onrechtmatig handelen van
de exploitant. Ook is de verhouding tussen het eerste lid, waarin is bepaald dat een
exploitant alle kosten dient te vergoeden, en de delegatiebevoegdheden in het derde
en vierde lid, onduidelijk. Daarbij zijn deze delegatiebevoegdheden nauwelijks genormeerd
en wordt de noodzaak ervan niet toegelicht. De Afdeling wijst erop dat van de bevoegdheid
tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften – vanwege het uitgangspunt
dat deze op zo hoog mogelijk niveau worden vastgesteld – terughoudend gebruik moet
worden gemaakt. Delegatie aan een Minister, zoals in het vierde lid, moet bovendien
beperkt blijven tot voorschriften van administratieve aard, details, of voorschriften
die dikwijls wijziging behoeven.

Ten slotte vraagt de Afdeling aandacht voor de vraag in hoeverre de exploitant, waarvan
het volgens de toelichting onzeker is of hij belanghebbende is bij het besluit van
het Instituut, het heffingsbesluit kan betwisten met als argument dat onder bepaalde
omstandigheden van hem in redelijkheid niet kan worden gevergd de financiële gevolgen
van een of meer besluiten van het Instituut voor zijn rekening te nemen.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en de delegatiegrondslag
nauwkeurig te begrenzen indien voor het opnemen daarvan een noodzaak bestaat.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de vormgeving van de heffingsbevoegdheid
van de Minister in artikel 15, eerste lid, gewijzigd in een gebonden bevoegdheid.
Ook is de bevoegdheid om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen
omtrent de heffing geschrapt. Hiervoor in de plaats is in artikel 9, tweede lid, een
bevoegdheid opgenomen om in het belang van de transparantie omtrent de taakuitoefening
en het gevoerde beleid bij algemene maatregel van bestuur nadere eisen te stellen
aan het jaarverslag van het Instituut. De Minister van Economische Zaken en Klimaat
is verplicht om het heffingsbesluit voldoende te motiveren en dient hiertoe een beroep
te kunnen doen op voldoende specifieke informatie over (onder meer) de door het Instituut
gehanteerde werkwijze, de afgehandelde aanvragen, de uitgekeerde vergoedingen en de
gemaakte uitvoeringskosten. Vanuit het oogpunt van transparantie is het wenselijk
dat deze informatie voor een ieder beschikbaar is via het jaarverslag van het Instituut.
Om te verzekeren dat deze informatie voldoende specifiek is, is het wenselijk om hier
bij algemene maatregel van bestuur nadere eisen aan te stellen.

Tot slot is in het algemeen deel van de toelichting verduidelijkt dat de exploitant
het heffingsbesluit kan betwisten met als argument dat onder bepaalde omstandigheden
van hem in redelijkheid niet kan worden gevergd de financiële gevolgen van één of
meer besluiten van het Instituut voor zijn rekening te nemen. In het licht van het
gebonden karakter van de heffingsbevoegdheid van de Minister van Economische Zaken
en Klimaat rust de bewijslast in dat geval evenwel op de exploitant.

b. Het voorstel geeft de bestuursrechter de mogelijkheid om prejudiciële vragen te
stellen aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, in de vorm van
een tussenuitspraak. Tegen de tussenuitspraak is geen hoger beroep mogelijk. De tussenuitspraak
is geen tussenuitspraak als bedoeld in de Awb, maar volgens de toelichting een «andere
beslissing» in de zin van artikel 8:104 Awb. Artikel 8:104, derde lid, onderdeel b,
van de Awb bepaalt dat tegen «andere beslissingen» hoger beroep kan worden ingesteld
tegelijkertijd met het hoger beroep tegen de einduitspraak. Het voorstel sluit dat
onbedoeld uit.

Omdat het niet voor zichzelf spreekt om de beslissing om een prejudiciële vraag te
stellen gelijk te stellen aan elke willekeurig andere procesbeslissing, adviseert
de Afdeling uitdrukkelijk te bepalen dat tegen de tussenuitspraak hoger beroep kan
worden ingesteld tegelijkertijd met de einduitspraak.

Artikel 16, derde lid, laatste volzin, van het voorstel is in lijn met de opmerking
van de Afdeling aangepast. In het artikellid is bepaald dat tegen de beslissing om
een prejudiciële vraag te stellen geen zelfstandig hoger beroep openstaat, maar alleen
in het kader van hoger beroep tegen de einduitspraak ook hoger beroep kan worden ingesteld
tegen de tussenuitspraak. Door de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen te beperken
tot het moment waarop hoger beroep kan worden ingesteld tegen de hoofduitspraak wordt
beoogd te voorkomen dat met een hoger beroep de procedure wordt vertraagd. Deze voorziening
is vergelijkbaar met de voorziening die in artikel 8:104, derde lid, van de Algemene
wet bestuursrecht is getroffen voor het hoger beroep tegen een tussenuitspraak tot
toepassing van een bestuurlijke lus (artikel 8:80a Algemene wet bestuursrecht). Het
artikelsgewijze deel van de toelichting is op dit punt aangepast.

c. Artikel 16, zesde lid, bepaalt dat indien er prejudiciële vragen zijn gesteld waarvan
het antwoord rechtstreeks van belang is voor het beroep in een andere procedure, de
bestuursrechter in die andere procedure de beslissing niet aanhoudt indien alle partijen
voortzetting van de procedure wensen. Tegen deze beslissing kan geen hoger beroep
worden ingesteld. Daarbij verwijst de toelichting andermaal naar artikel 8:104 van
de Awb. Zoals hiervoor is opgemerkt, gaat de Awb ervan uit dat «andere beslissingen»
niet zelfstandig kunnen worden aangevochten, maar wel in hoger beroep. Hierdoor rijst
de vraag of het niet kunnen opkomen tegen de beslissing omtrent aanhouding in beroep
sluitend is geregeld.

Indien het de bedoeling is de aanhoudingsbeslissing uit te sluiten van een hoger beroep
in het kader van de einduitspraak, dan adviseert de Afdeling te bepalen dat in afwijking
van artikel 8:104, eerste lid, van de Awb geen hoger beroep openstaat tegen een beslissing
om al dan niet aan te houden.

Artikel 16, zesde lid, van het voorstel is naar aanleiding van de opmerking van de
Afdeling aangepast. Tegen de aanhoudingsbeslissing kan door alleen door de belanghebbende
hoger beroep worden ingesteld. Dit omdat de belanghebbende in de procedure belang
heeft bij een zo spoedig mogelijke afwikkeling daarvan ten einde zekerheid te verkrijgen
over zijn recht op vergoeding van schade en de omvang daarvan. Dit kan voor de belanghebbende
betekenen dat het voor hem niet wenselijk is om de beantwoording van prejudiciële
vragen af te wachten. Het belang van het bestuursorgaan is gelegen in de uniforme
afhandeling van aanvragen om vergoeding van schade en derhalve het afwachten van de
antwoorden. Ook dit belang weegt zwaar maar kan in een concreet geval minder zwaar
wegen dan het belang van een belanghebbende. Bijvoorbeeld wanneer een belanghebbende
als gevolg van de geleden schade in ernstige financiële problemen of ernstige geestelijke
nood is geraakt. Om deze reden is in het zesde lid bepaald dat de rechter de procedure
alleen niet aanhoudt wanneer alle betrokken partijen aangeven voortzetting van de
procedure te verlangen of wanneer een zwaarwegend belang van de belanghebbende zich
verzet tegen het aanhouden van de procedure. Eveneens om deze reden kan tegen de beslissing
van de bestuursrechter om de behandeling van een lopende beroepsprocedure al dan niet
te schorsen wegens een prejudiciële vraag die gesteld is in een andere beroepsprocedure
alleen door de belanghebbende beroep worden ingesteld.

d. Artikel 22, aanhef en onder a, bepaalt dat het Instituut niet bevoegd is om een
aanvraag te behandelen indien ten aanzien van de schade op het moment van inwerkingtreding
van deze wet reeds een vordering is ingesteld bij de burgerlijke rechter. Volgens
de toelichting gaat het hierbij om schade waarvoor (g)een melding is gedaan bij de
exploitant of het Centrum Veilig Wonen en waarvoor (g)een aanvraag is ingediend bij
de Tijdelijke Commissie. De Afdeling wijst erop dat de in de toelichting genoemde
gevallen tevens betrekking hebben op de gevallen waarin hetzij een claim is ingediend
bij de exploitant, eventueel gevolgd door een buitengerechtelijke civiele procedure,
hetzij een aanvraag is ingediend bij de Tijdelijke Commissie. In geen van deze gevallen
gaat het om het instellen van een vordering bij de burgerlijke rechter.

De Afdeling adviseert het overgangsrecht meer exact vorm te geven en de tekst in overeenstemming
te brengen met de toelichting.

Als gevolg van het laten vervallen van de exclusieve afhandeling van schade door het
Instituut naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling onder 4 is ook de bepaling
van artikel 22, aanhef en onderdeel a, herzien. Deze bepaling is thans vervat in artikel
2, vijfde lid, en heeft niet langer het karakter van een overgangsrechtelijke bepaling
omdat deze thans gelijktijdige behandeling van verzoeken om vergoeding van dezelfde
schade langs twee verschillende routes ondervangt. Dit is nader toegelicht in reactie
op de opmerking onder punt 4.

7. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

Aan de redactionele opmerkingen van de Afdeling is op navolgende wijze gevolg gegeven.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vicepresident van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming en de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel
van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W18.18.0384/IV

– Artikel 4, eerste lid, als volgt formuleren: Onze Minister stelt ten behoeve van de
uitvoering van zijn taken en bevoegdheden voldoende en gekwalificeerd personeel aan
het bureau van het Instituut ter beschikking.

Het voorstel is in lijn met deze opmerking aangepast.

– Aan artikel 6 een artikellid toevoegen, luidend: Onze Minister onthoudt zich van instructies
die op een individuele zaak betrekking hebben.

Aan deze opmerking van de Afdeling is gevolg gegeven door in de memorie van toelichting
te expliciteren dat blijkens de memorie van toelichting van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen reeds uit de niet hiërarchische ondergeschiktheid van het zelfstandig
bestuursorgaan voortvloeit dat een verantwoordelijk Minister niet bevoegd is om leden
van het Instituut, het personeel van het Instituut en de door het Instituut ingeschakelde
deskundigen instructies te geven die op een individuele zaak betrekking hebben (Kamerstukken
II 2000/01, 27 426, nr. 3, par. 4.4). Ook de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen voorziet niet in een dergelijke
bevoegdheid. Het expliciteren van een verbod in de tekst van het wetsvoorstel is in
dit licht bezien niet nodig en zou als ongewenst neveneffect hebben dat de indruk
wordt gewekt dat verantwoordelijk Ministers deze bevoegdheid wel hebben indien een
dergelijk verbod niet is opgenomen in een wet waarmee een zelfstandig bestuursorgaan
wordt ingesteld.

– Artikel 7, derde lid, als volgt formuleren: Het Instituut maakt het reglement na de
goedkeuring, bedoeld in artikel 11 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, bekend
in de Staatscourant.

Het voorstel is overeenkomstig deze opmerking aangepast.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele andere redactionele wijzigingen
door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.