Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 224 Wijziging van de Overleveringswet in verband met het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie in de gevoegde zaken C-508/18 OG en C-82/19 PPU PI
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt,
omdat het zonder meer instemmend luidt / uitsluitend opmerkingen van redactionele
aard bevat (artikel 26, vijfde lid, van de Wet op de Raad van State)
De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd
bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
I. Algemeen deel
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Overleveringswet. De voorgestelde wijziging houdt in dat de rechter-commissaris in het vervolg zal fungeren
als uitvaardigende autoriteit, indien ten behoeve van een Nederlandse strafzaak een
Europees aanhoudingsbevel wordt gericht aan de justitiële autoriteiten van een andere
lidstaat. Deze wijziging is dringend noodzakelijk doordat ten gevolge van de uitspraak
van het Hof van 27 mei 2019 in Nederland EAB’s niet langer kunnen worden uitgevaardigd
door officieren van justitie.
2. De uitspraak van het Hof van Justitie
Op 27 mei 2019 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) in
de gevoegde zaken C-508/18 OG en C-82/19 PPU PI1 arrest gewezen, waarin prejudiciële vragen van het Supreme Court en het High Court
van Ierland zijn beantwoord.
De prejudiciële vragen hadden betrekking op de uitleg van artikel 6, eerste lid, van
het kaderbesluit 2002/584/JBZ van 13 juni 2002 van de Raad van de Europese Unie betreffende
het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten
van de Europese Unie, zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van
26 februari 2009 zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van 26 februari
2009,2 (hierna: het kaderbesluit).
Het kaderbesluit ziet op de overlevering tussen lidstaten van personen met het oog
op een strafvervolging of de tenuitvoerlegging van een aan hen opgelegde vrijheidsstraf
of vrijheidsbenemende maatregel. Tijdens de onderhandelingen over het kaderbesluit
is uitdrukkelijk besproken dat in navolging van de toen bestaande uitleveringspraktijk
zowel leden van het openbaar ministerie als rechters EAB’s zouden mogen uitvaardigen.
In het kaderbesluit werd daarna gekozen voor de generieke term «uitvaardigende rechterlijke
autoriteit». Artikel 6, eerste lid, bepaalt: «De uitvaardigende rechterlijke autoriteit
is de rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende lidstaat die bevoegd is om een
EAB uit te vaardigen krachtens het recht van de uitvaardigende lidstaat.» In het derde
lid van artikel 6 is vastgelegd dat alle lidstaten door middel van een verklaring
aangeven welke rechterlijke autoriteit volgens zijn interne recht bevoegd is. Alle
lidstaten hebben die opgave gedaan en een aanzienlijk aantal lidstaten hebben daarin
hetzij leden van het openbaar ministerie en rechters, hetzij uitsluitend leden van
hun openbaar ministerie vermeld.
De Ierse rechter vroeg in twee zaken of de openbaar ministeries in twee deelstaten
van Duitsland konden worden aangemerkt als uitvaardigende justitiële autoriteit als
bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het kaderbesluit. Daarbij was volgens de Ierse
rechter belangrijk dat naar Duits recht de Minister van Justitie van de desbetreffende
deelstaat bevoegd is het openbaar ministerie aanwijzingen te geven.
Het Hof geeft in zijn uitspraak de volgende uitleg aan het begrip «uitvaardigende
rechterlijke autoriteit» in de zin van artikel 6, lid 1, van kaderbesluit: «dit begrip
moet aldus worden uitgelegd dat het geen betrekking heeft op de openbare ministeries
van een lidstaat die het risico lopen dat zij in een individueel geval rechtstreeks
of indirect worden aangestuurd door of instructies ontvangen van de uitvoerende macht,
zoals een Minister van Justitie, in het kader van de vaststelling van een besluit
over de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel.»
Dit arrest heeft voor het Nederlandse recht grote betekenis om de volgende redenen.
In de eerste plaats is in artikel 44 van de Overleveringswet (hierna ook: Olw) bepaald
dat elke officier van justitie kan fungeren als uitvaardigende justitiële autoriteit.
Nederland heeft dan ook een verklaring van die strekking afgelegd. Nederland heeft
de officier van justitie aangewezen in navolging van de uitleveringspraktijk. Daarin
neemt de officier van justitie immers ook steeds het initiatief en stelt een uitleveringsverzoek
op.
In de tweede plaats vanwege de in artikel 127 van de Wet op de rechterlijke organisatie
(hierna ook: Wet RO) vastgelegde bevoegdheid van de Minister van Justitie en Veiligheid
om algemene en bijzondere aanwijzingen te geven betreffende de uitoefening van de
taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie. In artikel 128 Wet RO is de bevoegdheid om in een concreet geval een aanwijzing te geven inzake de opsporing of vervolging
van strafbare feiten verder uitgewerkt. Het enkele bestaan van die bevoegdheid, zo
blijkt met name uit de punten 73 en 74 van het arrest, is voldoende reden leden van
het openbaar ministerie uit te sluiten van het begrip uitvaardigende rechterlijke
autoriteit.
3. De voorgestelde wijzigingen van de Overleveringswet
Het voorgaande vormt voldoende aanleiding om zo spoedig mogelijk artikel 44 Olw en
daarmee samenhangende bepalingen zodanig te wijzigen, dat voortaan niet de officier
van justitie maar de rechter-commissaris als uitvaardigende justitiële autoriteit
optreedt.
De keuze voor de rechter-commissaris ligt voor de hand, omdat die als rechter voldoet
aan de eisen die het Hof stelt aan de onafhankelijkheid van de uitvaardigende autoriteit.
Daarnaast is de rechter-commissaris in de praktijk vaak betrokken bij de internationale
samenwerking met buitenlandse autoriteiten, waardoor hij ook vertrouwd is met het
onderhouden van rechtstreekse contacten met buitenlandse justitiële autoriteiten.
Ten slotte vereist het fungeren als uitvaardigende autoriteit ook de nodige communicatie
met de officier van justitie, die verantwoordelijk is voor het strafrechtelijk onderzoek
in het kader waarvan een EAB ter fine van vervolging van de opgeëiste persoon is aangewezen.
Door de wetswijziging verschuift de bevoegdheid om een EAB uit te vaardigen van de
officier van justitie naar de rechter-commissaris. Het EAB kan dienen ter vervolging
van de opgeëiste persoon in Nederland, of voor de executie van een gevangenisstraf
waartoe de opgeëiste persoon door de Nederlandse rechter is veroordeeld. In beide
gevallen zal de officier van justitie de uitvaardiging van een EAB aan de rechter-commissaris
dienen te vorderen. De officier van justitie zal daartoe het nationale aanhoudingsbevel
dat ten grondslag moet liggen aan het EAB overleggen, alsmede de gegevens betreffende
de zaak die de rechter-commissaris nodig heeft om te beslissen of op grond van de
vereiste die de Overleveringswet daaraan stelt, een Europees aanhoudingsbevel kan
worden uitgevaardigd. De feitelijke uitvaardiging kan geschieden met toepassing van
artikel 46 Olw.
Na uitvaardiging zal de rechter-commissaris als uitvaardigende justitiële autoriteit
fungeren als contactpersoon voor de uitvoerende buitenlandse justitiële autoriteiten.
Dit komt tot uitdrukking door ook de daarop betrekking hebbende bepalingen in de Overleveringswet
te wijzigen.
4. Ontvangen adviezen
Het wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan de Raad voor de rechtspraak (Rvdr)
en het openbaar ministerie (OM)3. De adviezen hebben geleid tot enkele aanpassingen in het wetsvoorstel en aanvulling
van de memorie van toelichting.
Het OM komt na een analyse van het arrest van het Hof tot de conclusie dat deze een
grote impact hebben op het systeem van overlevering in de Europese Unie. Indien de
aanhouding en overlevering van verdachten van strafbare feiten niet meer soepel kunnen
plaatsvinden heeft dit serieuze gevolgen voor een adequate rechtshandhaving. Om deze
reden is het OM dan ook verheugd dat alles in het werk wordt gesteld om de ontstane
lacune met het onderhavige spoedvoorstel op een zo kort mogelijk termijn te herstellen.
De lacune houdt in dat uitvaardiging van nieuwe EAB’s problematisch is omdat de wet
die bevoegdheid alleen toekent aan de officier van justitie. Ten aanzien van bestaande
EAB’s geldt dat wordt afgewacht of deze tot een aanhouding in het buitenland leiden.
Voor zover thans EAB’s in het buitenland in behandeling zijn, zal het afhangen van
de uitvoerende autoriteiten welk gevolg zij in die concrete zaak aan het arrest van
27 mei jl. verbinden
Het OM tekent daarbij aan dat het de in het wetsvoorstel voorgestelde wijziging ziet
als een tijdelijke oplossing. Het OM stelt dat als gevolg van de arrest van het Hof
van Justitie de uitoefening van een voor het OM belangrijke bevoegdheid op internationaal
terrein door de officier van justitie wordt uitgesloten, op grond van het bestaan
van de ministeriële aanwijzingsbevoegdheid van artikel 127 RO. Een «duurzamere» oplossing
zou volgens het OM mogelijk liggen in wijziging van die bepaling.
Een dergelijke reflectie is mijns inziens alleen aan de orde, als het Hof van Justitie
in de toekomst ook in het kader van andere instrumenten voor strafrechtelijke samenwerking
de onafhankelijkheid van de officier van justitie ter discussie zou stellen. Er is
echter op dit moment geen aanleiding om te veronderstellen dat dit laatste zal gebeuren.
In dit wetsvoorstel wordt met het aanwijzen van de rechter-commissaris als uitvaardigende
justitiële autoriteit in ieder geval gekozen voor een bestendige oplossing die de
rechtszekerheid herstelt bij overlevering aan Nederland conform de door het Hof van
Justitie geschetste lijn. De gekozen oplossing sluit ook goed aan bij de bestaande
Europese praktijk inzake overlevering op grond van het EAB.
Het voorgaande betekent ook dat in het kader van dit wetsvoorstel een wijziging van
artikel 127 RO, die ook de Rvdr als alternatief noemde, niet is overwogen.
Ik zie wel een duidelijke noodzaak voor de EU wetgever om in rechtsinstrumenten geen
twijfel te laten bestaan wie de bevoegde autoriteit voor de uitvoering van het desbetreffende
instrument is. Een voorbeeld daarvan vormt de definitie in artikel 2 van de richtlijn
2014/41/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende het
Europees onderzoeksbevel in strafzaken.
Het OM drong in zijn advies erop aan, om een zo gering mogelijke wijziging aan te
brengen in de rol van het openbaar ministerie in de overleveringsprocedure met Nederland
als uitvaardigende staat, voor zover het Kaderbesluit hiervoor ruimte biedt. Het OM
wijst in het bijzonder op de artikelen 45b, 46, 55, 57 en 58, eerste lid, Olw waarbij
de officier van justitie een rol zou kunnen blijven spelen, ondanks de aanwijzing
van de rechter-commissaris als uitvaardigende justitiële autoriteit.
Vooropgesteld moet worden dat de uitleg die het Hof van Justitie heeft gegeven aan
het begrip «uitvaardigende rechterlijke autoriteit» in artikel 6, eerste lid, van
het kaderbesluit, doorwerkt in alle bepalingen van het kaderbesluit waarin sprake
is van de «uitvaardigende rechterlijke autoriteit».
In alle contacten tussen uitvaardigende en uitvoerende justitiële autoriteiten zal
voor Nederland de rechter-commissaris moeten optreden als uitvaardigende justitiële
autoriteit. Dit laat onverlet dat binnen Nederland bij de inrichting van de werkprocessen
optimaal gebruik kan worden gemaakt van de ervaring en kennis van het openbaar ministerie
en, waar mogelijk en nuttig, van de bestaande infrastructuur zoals de internationale
rechtshulpcentra. Dit geldt ook voor de door het OM genoemde bepalingen.
Ingevolge de voorgestelde wijziging van artikel 45b Olw verstrekt de uitvaardigende
rechter-commissaris op verzoek van de opgeëiste persoon een afschrift van een verstekvonnis
dat ten grondslag ligt aan het EAB. De officier van justitie zal bij de vordering
tot het uitvaardigen van een EAB in geval van een verstekvonnis het desbetreffende
verstekvonnis overeggen, alsmede de overige informatie over het verloop van de verstekprocedure die
nodig is om het EAB op dit onderdeel volledig te kunnen invullen.
Ingevolge de voorgestelde wijziging van het eerste lid artikel 46 Olw onderhoudt de
uitvaardigende rechter-commissaris rechtstreeks contact met de uitvoerende justitiële
autoriteit. In dit externe contact is er voor de officier van justitie formeel geen
plaats meer, omdat hij door de uitvoerende autoriteit niet als een bevoegde autoriteit
zal en behoeft te worden erkend. Het spreekt voor zich dat de rechter-commissaris
ter voorbereiding van het beantwoorden van verzoeken om aanvullende inlichtingen een
beroep kan doen op de officier van justitie. Ook is denkbaar dat in voorkomend geval
de uitvaardigende rechter-commissaris met de uitvoerende autoriteit afspreekt om bijvoorbeeld
voor de praktische aspecten van de feitelijke overlevering van de opgeëiste persoon
of de doortocht van een opgeëiste persoon de thans in Nederland gebruikelijke werkwijze,
waarin de officier van justitie een rol heeft, te volgen.
Artikel 9 van het kaderbesluit gaat uit van een besluit van de uitvaardigende rechterlijke
autoriteit tot signalering. Analoog aan artikel 177 van het Wetboek van Strafvordering
wordt in het gewijzigde artikel 46, tweede lid, OLW voorgesteld dat de rechter-commissaris
de uitvoering van zijn besluit gewoonlijk door tussenkomst van de officier van justitie
opdraagt aan de politie. De ratio daarvan is dat de officier van justitie, die eerder
immers de vordering tot uitvaardiging van het EAB zo ook op de hoogte is van het tijdstip
van de signalering. De regeling maakt de rechter-commissaris niet afhankelijk van
de officier van justitie, want zij laat ruimte voor een rechtstreekse opdracht aan
de politie.
Artikel 55 Olw faciliteert de inbeslagneming en overdracht van voorwerpen die worden
aangetroffen in het bezit van de opgeëiste persoon. Een verzoek daartoe wordt opgenomen
in het modelformulier van het EAB en vormt als het ware onderdeel van de uitvaardiging
van een EAB en is dus aan de rechter-commissaris. Het OM kan de rechter-commissaris
in zijn vordering van een EAB hierop wijzen en ook eventuele specifieke details aanleveren.
Verder doet de voorgestelde wijziging niets af aan de bestaande bevoegdheid om in
voorkomend geval daarnaast nog een Europees onderzoeksbevel uit te vaardigen.
De artikelen 57 en 58, ten slotte, bevatten regelingen die in de praktijk zelden wordt
toegepast. De voorgestelde wijziging van artikel 57 Olw bevat de mogelijkheid van
een verhoor als verdachte in de uitvoerende lidstaat en de tijdelijke terbeschikkingstelling
voor verhoor als verdachte in Nederland. Het kaderbesluit bepaalt in de artikelen
18 en 19, tweede lid, dat de voorwaarden en de duur van de tijdelijke overbrenging
in onderlinge overeenstemming tussen de uitvaardigende en de uitvoerende rechterlijke autoriteit
worden vastgesteld. Ook het verhoor moet geschieden door een rechterlijke autoriteit.
De uitvaardigende rechter-commissaris kan, zeker wanneer de officier van justitie
heeft aangegeven dat hij bij het verhoor aanwezig zal zijn, tegenover de uitvoerende
autoriteit aangeven dat de aanwezigheid van de Nederlandse officier van justitie noodzakelijk
is. Artikel 58, eerste lid, Olw betreft de uitwerking van een onderdeel van artikel
57, waardoor de voorgestane wijziging daarbij aansluit. Op grond van het Kaderbesluit
worden ook in dit geval de voorwaarden onderling vastgesteld door de uitvoerende en
uitvaardigende rechterlijke autoriteiten. De regering gaat ervan uit dat de rechter-commissaris
de officier van justitie waar nodig bij het formuleren van de voorwaarden zal betrekken.
5. Uitvoeringsconsequenties
Door de wetswijziging neemt de rechter-commissaris de taak van de officier van justitie
om te fungeren als «uitvaardigende justitiële autoriteit» over. In het werkproces
is niet zozeer sprake van een verschuiving van taken, alswel het inbouwen van een
extra stap. In plaats van dat de officier van justitie zelf een nationaal aanhoudingsbevel
opstelt en vervolgens zelf een EAB uitvaardigt, dient hij voor dat laatste voortaan
een vordering in bij de rechter-commissaris. De officier van justitie zal de nodige
informatie bij zijn vordering moeten verstrekken aan de rechter-commissaris.
Het EAB is een standaardformulier, met een vastgestelde indeling. Denkbaar is daarom
dat de officier van justitie – zeker in de periode direct na de wetswijziging – een
ingevuld sjabloon aanlevert voor het Europees aanhoudingsbevel.
Op basis van beschikbare gegevens over de afgelopen jaren, worden door Nederland ongeveer
700 EAB’s uitgevaardigd per jaar. Een deel daarvan – circa 250 – krijgt een vervolg,
in de zin dat het EAB resulteert in aanhouding (en eventuele overlevering) van de
opgeëiste persoon.
Ten slotte komen enkele met het fungeren als uitvaardigende autoriteit samenhangende
taken bij de rechter-commissaris te liggen. Het gaat dan om verzoeken om voorwerpen
die zijn aangetroffen in het bezit van de opgeëiste persoon in beslag te nemen en
over te dragen, verzoeken om de opgeëiste persoon voorafgaand aan de overlevering
te horen of tijdelijk ter beschikking te stellen. Het gaat hier om handelingen die
slechts een gering aantal malen per jaar voorkomen.
Bij de uitvoering van al deze taken zal nauw contact met de officier van justitie
nodig zijn, die de rechter-commissaris van veel feitelijke informatie zal moeten voorzien
c.q. de door de rechter-commissaris van buitenlandse autoriteiten verkregen informatie
nodig heeft voor zijn onderzoek. Communicatie is dus een onderdeel in het tijdsbeslag.
De taak die de rechter-commissaris en zijn kabinet krijgen, is specialistisch van
aard. Daartoe is opleiding nodig. Verder gaat het systeem van de Overleveringswet
ervan uit dat alle rechters-commissarissen bevoegd zijn tot uitvaardiging van een
EAB – in de praktijk betekent dit dat in elk kabinet R-C er altijd een rechter-commissaris
zal moeten zijn die deze taak kan uitvoeren.
6. Financiële consequenties
Het wetsvoorstel zal nieuwe werkzaamheden voor de rechtelijke macht meebrengen. De
rechter-commissaris zal gaan fungeren als uitvaardigende autoriteit, wanneer ten behoeve
van een Nederlandse strafzaak een Europees aanhoudingsbevel wordt gericht aan de justitiële
autoriteiten van een andere lidstaat. De werklastgevolgen zijn door de Raad voor de
rechtspraak ingeschat op ongeveer € 0,8 mln. per jaar, uitgaande van de cijfers over
de jaren 2016 en 2017 dat er jaarlijks ongeveer 700 EAB’s worden uitgevaardigd. Deze
kosten zullen binnen de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid worden
gefinancierd.
II. Artikelsgewijze toelichting
Onderdeel A (artikel 1)
Nu de rechter-commissaris de taak van de officier van justitie bij het uitvaardigen
van een EAB overneemt, dient de definitie «rechter-commissaris» hierop te worden aangepast.
Met de definitiebepaling wordt tot uitdrukking gebracht dat in de Overleveringswet
enerzijds een specifieke taak blijft weggelegd voor de rechter-commissaris bij de
rechtbank Amsterdam en anderzijds kan elke rechter-commissaris in Nederland als uitvaardigende
autoriteit fungeren.
Onderdeel B (artikel 44)
De wijziging van artikel 44 betreffende de vervanging van de officier van justitie
door de rechter-commissaris als uitvaardigende justitiële autoriteit is apart doorgevoerd
met het oog op de transparantie van het wetsvoorstel.
Onderdelen C, D en E (artikelen 45, 45a, eerste lid, 45b, 46, eerste lid, 47, 48a,
55, eerste lid, 56, 57 en 58, eerste lid)
De wijziging van deze artikelen houdt hetzelfde in als de wijziging van artikel 44,
te weten de vervanging van de officier van justitie door de rechter-commissaris. Behalve
artikel 44 dienen ook enkele andere bepalingen van de Overleveringswet te worden aangepast,
opdat deze van toepassing worden op de uitvaardigende rechter-commissaris, bijvoorbeeld
in hoofdstuk IV van de Overleveringswet dat bepalingen bevat over andere vormen van
rechtshulp.
Artikel II
Met het oog op een zo spoedig mogelijke inwerkingtreding is afgezien van het gebruik
om bij koninklijk besluit het tijdstip van inwerkingtreding te bepalen.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus
Ondertekenaars
F.B.J. Grapperhaus, minister van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.