Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 11
VERSLAG

Vastgesteld 6 juni 2019

De vaste commissie voor Koninkrijksrelaties, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het
voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen
zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet
genoegzaam voorbereid.

Inhoudsopgave

1.

Algemeen

1

2.

Voorgeschiedenis

4

3.

De geschillenregeling

4

3.1

Voortgezet overleg

4

3.2

Aard van de geschillen

5

3.3

Reikwijdte van de geschillenbepaling

6

3.4

Vaststelling van het geschil

7

3.5

Geschilinstantie en consequenties van het oordeel

8

4.

Verloop van de procedure

9

4.1

Het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk

9

4.2

Beslissing op het geschil

9

5.

Artikelsgewijs

11

1. Algemeen

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
Voorzieningen voor de behandeling van geschillen tussen het Koninkrijk en de landen
(hierna: Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen). Graag willen zij de regering een
aantal vragen stellen. Maar allereerst merken zij op dat het goed is dat er nu een
wetsvoorstel voorligt, waarmee uitvoering wordt gegeven aan artikel 12a van het Statuut
voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: Statuut) dat sinds 10 oktober 2010 geldt.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het Rijkswetsvoorstel
Koninkrijksgeschillen. Over het voorliggende Rijkswetsvoorstel hebben deze leden nog
enkele vragen.

De leden van de D66-fractie hebben met verbazing en teleurstelling kennisgenomen van
het Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen. Deze leden hechten aan een goede samenwerking
tussen de landen in het Koninkrijkrijk. Een deugdelijke geschillenregeling draagt
daaraan bij. Zij betreuren dat het Rijkswetsvoorstel zo laat na de staatskundige vernieuwing
op 10 oktober 2010 aanhangig is gemaakt. Deze leden constateren dat het Rijkswetsvoorstel
niet in lijn ligt met de opdracht van artikel 12a van het Statuut, niet overeenkomt
met de uitgangspunten van het Interparlementair Koninkrijksoverleg (hierna: IPKO)
van 28 mei 2015 en afwijkt van het advies van Raad van State van het Koninkrijk van
11 november 2010. Zij hebben daarom veel begrip voor de omstandigheid dat deze invulling
van de geschillenregeling niet op draagvlak onder de regeringen en Staten van Aruba,
Curaçao en Sint Maarten kan rekenen. Kan de regering op de betekenis van het gebrek
aan draagvlak voor de effectiviteit van de geschillenregeling reflecteren? Voornoemde
leden lezen voorts dat de regering met het voorliggende rijkswetsvoorstel uitvoering
verwacht te geven aan de opdracht in artikel 12a van het Statuut van het Koninkrijk
der Nederlanden. Deze leden vragen de regering te reflecteren op de toelichting van
artikel 12a van het Statuut, waarin de opdracht gespecificeerd is tot «het tot stand
brengen van een adequate onafhankelijke voorziening tot beslechting van juridische
geschillen ten aanzien van de interpretatie van de bepalingen van het Statuut» (Kamerstuk
32213-(R1903), nr. 17). Kan de regering daarbij toelichten waarom zij het noodzakelijk
acht om van de opdracht af te wijken?

De leden van de D66-fractie vragen de regering uiteen te zetten wat de Nederlandse
inzet in de onderhandelingen met de regeringen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten
is geweest sinds het IPKO van 28 mei 2015 en de motie Van Laar (Kamerstuk 34 300 IV, nr. 12). Heeft de (Nederlandse) regering, conform de motie Van Laar, de drie uitgangspunten
die op het IPKO van 28 mei 2015 zijn geformuleerd als leidraad genomen? Voorts willen
deze leden de regering enkele kritische vragen voorleggen.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met de nodige zorgen kennisgenomen van het
Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen. Deze leden onderschrijven van harte het uitgangspunt
dat het Statuut dient te voorzien in een regeling voor geschillen over de interpretatie
van bij of krachtens het Statuut bepaalde onderwerpen tussen de landen van het Koninkrijk.
Zij vinden het van groot belang dat de geschillenregeling op draagvlak van alle landen
kan rekenen. Wat vindt de regering in dit verband van de stelling van hoogleraar Staatkundige
Vernieuwing prof. Van Rijn dat een dergelijke regeling zonder draagvlak onaanvaardbaar
is? In dat verband is ook de constatering van de Raad van State van het Koninkrijk
relevant dat het voor het slagen van een geschillenregeling van belang is dat de betrokken
partijen zoveel mogelijk overeenstemming bereiken over de invulling van die regeling.
Daarnaast vragen de aan het woord zijnde leden of de voorliggende geschillenregeling
in lijn is met de maatstaven van evenredige gezagsverhoudingen. Binnen het Koninkrijk
dient immers de autonomie van de afzonderlijke landen geëerbiedigd worden en het is
de vraag hoe het huidige Rijkswetsvoorstel zich daartoe verhoudt. Deze leden constateren
tot hun grote spijt dat op dit moment een gezamenlijk draagvlak ontbreekt. Zij roepen,
in navolging van de door de gehoorde deskundigen, de regering ertoe op het huidige
Rijkswetsvoorstel in te trekken en samen met de landen Curaçao, Sint Maarten en Aruba
een geschillenregeling vorm te geven die wel door de landen gedragen wordt. Wat vindt
de regering van het idee om enkele gezaghebbende juristen of oud-politici te vragen
in goed overleg met de autoriteiten van alle landen van het Koninkrijk een proeve
van geschillenregeling te ontwerpen, waarna de besluitvorming hierover kan worden
voortgezet?

De leden van de SP-fractie vinden het buitengewoon vreemd dat een geschillenregeling
aan de Kamer wordt voorgelegd die niet kan rekenen op de steun van Aruba, Curaçao
en Sint Maarten. Wanneer heeft de Staatssecretaris voor het laatst met deze landen
overlegd over een gezamenlijk wetsvoorstel en waarom is dat toen niet gelukt? Acht
hij het net als de leden van de SP-fractie veel beter om alsnog tot een gezamenlijk
voorstel te komen? Deze leden vragen ook waarom het zo moeilijk is om tot een gezamenlijke
regeling te komen. Deelt de Staatssecretaris hun vermoeden dat een onduidelijke verdeling
van verantwoordelijkheden van de landen in het Statuut mede een oorzaak is van geschillen
tussen de landen? Deelt hij de opvatting dat een goede geschillenregeling alleen mogelijk
is als die verantwoordelijkheden tussen de landen duidelijk zijn? Zo nee, waarom niet?
Zo ja, is hij bereid om in het verlengde van dit voorstel voor een geschillenregeling
samen met de regeringen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten gesprekken te beginnen
over een nadere invulling van de verantwoordelijkheden, in het bijzonder die verantwoordelijkheden
die voortkomen uit de waarborgfunctie?

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het Rijkswetsvoorstel
Koninkrijksgeschillen. Deze leden hechten er zeer aan dat de geschillenregeling niet
alleen voldoet aan de opdracht die voortvloeit uit artikel 12a van het Statuut, maar
achten nog meer van belang dat de geschillenregeling de geschillen tussen de landen
en het Koninkrijk zal oplossen. Deze leden zijn er allerminst van overtuigd dat de
nu voorgestelde regeling aan dat laatste doel kan gaan voldoen. Zij moeten immers
constateren dat de besturen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten zich niet in de voorliggende
regeling kunnen vinden. Het is bovendien een regeling die niet past bij de wens van
de Kamer zoals die tot uitdrukking is gebracht in de motie Van Laar waarin gevraagd
werd om bij de vormgeving van de geschillenregeling aan te sluiten bij de wens van
het IPKO. Met name aan de wens om geschilbeslechting te laten plaatsvinden door middel
van een bindende uitspraak is niet tegemoet gekomen. Nog los van wat de aan het woord
zijnde leden nog aan inhoudelijke kanttekeningen hebben, betekent het feit dat geen
draagvlak bestaat voor de voorgestelde regeling al dat de regeling op zijn best een
valse start kan maken en op zijn slechtst bij voorbaat al mislukt is. Kunt u hier
uitgebreid op ingaan? Deze leden begrijpen dat gezien de langlopende voorgeschiedenis
de regering eindelijk tot een geschillenregeling wil komen, maar waarom leidt dat
juist tot een regeling die eerder voor meer onenigheid binnen het Koninkrijk zorgt
dan minder?

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het Rijkswetsvoorstel
Koninkrijksgeschillen. Deze leden hechten groot belang aan een zorgvuldige uitwerking
van artikel 12a van het Statuut. Wat hen betreft dient deze geschillenregeling bij
te dragen aan een vruchtbare samenwerking binnen het Koninkrijk. Daarvoor achten deze
leden van belang dat alle vier de landen binnen het Koninkrijk zich in de uitwerking
van artikel 12a kunnen herkennen. De leden stellen derhalve de volgende vragen. Deelt
de regering de opvatting dat het van belang is dat alle vier de landen uit het Koninkrijk
zich kunnen herkennen in de uitwerking van artikel 12a? Verder vragen de aan het woord
zijnde leden of de regering kan aangeven wat de overweging is geweest om een geschillenregeling
voor te stellen die niet op steun van drie van de vier landen uit het Koninkrijk kan
rekenen, en op welke wijze wel gezocht is naar een dergelijke consensus. Hoe verwacht
de regering dat een voorstel dat op dergelijke weerstand stuit, zal leiden tot een
effectieve praktijk voor de beslechting van geschillen die door alle partijen als
gezaghebbend en rechtmatig wordt ervaren? In dit licht verwijzen zij naar de motie
Van Laar. Kan de regering toelichten hoe elk van deze drie uitgangspunten in de ogen
van de regering zijn verwezenlijkt in voorliggend voorstel? Waar is afgeweken van
de uitgangspunten, ontvangen deze leden graag een nadere toelichting waarin wordt
gemotiveerd waarom het door de Kamer voorgestelde uitgangspunt niet passend werd geacht.

2. Voorgeschiedenis

De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre de thans voorgestelde uitwerking van
artikel 12a van het Statuut overeenkomt met de ambitie waarmee in 2010 artikel 12a
in het Statuut is opgenomen? Werd destijds niet gedacht aan een volledig onafhankelijke
behandeling van geschillen en deelt de regering de mening, zoals die door verschillende
deskundigen naar voren wordt gebracht, dat de thans voorziene regeling niet volledig
onafhankelijk is, nu uiteindelijk de Rijksministerraad op basis van zwaarwegende gronden
het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk naast
zich neer kan leggen? Kan de regering aangeven welke overwegingen, ervaringen en afwegingen
hebben geleid tot de uitwerking van de geschillenregeling – met name op het vlak van
de onafhankelijkheid – zoals die thans voorligt? Ziet de regering op termijn een scenario
waarin op dit vlak meer toegewerkt wordt naar een regeling die overeenkomt met de
intenties van 2010?

De leden van de D66-fractie lezen dat het onderhavige voorstel op twee wezenlijke
onderdelen afwijkt van het ontwerp dat bij de Afdeling advisering van de Raad van
State van het Koninkrijk ter overweging is gebracht. De regering geeft aan dat de
wijzigingen met betrekking tot de aard van de geschillen en de geschilinstantie geen
verband houden met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van
het Koninkrijk. Deze leden menen dat de onderdelen van de geschillenregeling zoals
de aard van het geschil, de reikwijdte, de geschilinstantie en de consequentie van
het oordeel in samenhang moet worden gezien. Deze leden vragen de regering uiteen
te zetten waarom zij het gewijzigde Rijkswetsvoorstel niet opnieuw ter overweging
aan de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft voorgelegd.

De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat er geruime tijd overheen is gegaan
voordat een daadwerkelijk voorstel inzake de geschillenbeslechting is voorgelegd.
Deze leden vragen de regering om precies weer te geven hoe de totstandkoming van het
huidige Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen is vormgegeven: op welke momenten
is inbreng van de andere landen gevraagd en hoe is deze inbreng precies gebruikt bij
de vormgeving van de voorgestelde regeling? Op welke wijze is de geuite wens verwerkt
om in de voorgestelde geschillenregeling voldoende ruimte te geven aan bemiddeling
en mediation? De aan het woord zijnde leden vragen of de voorgestelde geschillenregeling bij gebrek
aan draagvlak ook zal inboeten aan gezag, met alle gevolgen van dien voor de onderlinge
Koninkrijksverhoudingen.

3. De geschillenregeling

3.1 Voortgezet overleg

De leden van de CDA-fractie zouden graag willen weten hoe vaak gebruik wordt gemaakt
van de mogelijkheid van voortgezet overleg, zoals beschreven in artikel 12 van het
Statuut. Begrijpen deze leden het goed dat, nu de geschillenregeling door de regering
gezien wordt als een stap binnen het proces van voortgezet overleg, naar verwachting
in slechts een fractie van deze zaken de geschillenregeling toegepast zal worden?
Of verwacht de regering juist een «aanzuigende werking» waardoor eerder en vaker van
het voortgezet overleg gebruik zal worden gemaakt?

In dit verband vragen de aan het woord zijnde leden de regering te reageren op de
kritiek van prof. Hoogers dat het Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen materieel
een wijziging van het Statuut is, doordat het leidt tot een extra stap in de in artikel
12 van het Statuut beschreven procedure voor voortgezet overleg.

De leden van de D66-fractie vragen de regering een indicatie te verstrekken hoe vaak
de procedure van het voortgezet overleg is ingeroepen.

De leden van de GroenLinks-fractie begrijpen dat de gevolmachtigde Ministers van de
landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten in de Rijksministerraad een lokaal veto of intern
appel kunnen uitspreken, dat vervolgens in voortgezet overleg wordt besproken. Deze
leden vragen hoe dit voortgezet overleg concreet zal plaatsvinden. Blijft de samenstelling
van het voortgezet overleg gelijk aan die van de (reguliere) Rijksministerraad? Volgt
het voortgezet overleg gelijk op de Rijksministerraad zelf? Wat valt te verwachten
van onderlinge geschiloplossing als de getalsmatige verhouding in de Rijksministerraad,
waarbinnen sprake is van het geschil, hetzelfde blijft? Hoe wordt bemiddeling en mediation onder die omstandigheden gestimuleerd en hoe groot acht u de kans dat het door (één
der) landen ingebrachte geschil in het voortgezet overleg ten voordele van die landen
wordt beslecht? Is deze voorgestelde geschillenregeling niet juist een bevestiging
van het democratische deficit van ongelijke stemverhoudingen tussen de landen die
haaks staat op de eerder vanuit het IPKO gegeven opdracht?

3.2 Aard van de geschillen

De leden van de VVD-fractie lezen dat het Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen
uitsluitend ziet op juridische geschillen die voor beslechting in aanmerking komen.
Geschillen van bestuurlijke en politieke aard vallen buiten de geschillenregeling.
Deze leden kunnen zich vinden in het voorstel om uitsluitend juridische geschillen
voor beslechting in aanmerking te laten komen, maar zij vragen om een verduidelijking.
Wat wordt onder juridische geschillen verstaan? Gaat het om de juridische interpretatie
van statutaire normen en waarden ter uitvoering daarvan, dus om zaken die het Statuut
raken? In hoeverre gaat het nu om uitsluitend juridische geschillen? Het is namelijk
niet uit te sluiten dat geschillen met een belangrijke bestuurlijke component zullen
voorkomen. In hoeverre kan een onderscheid worden gemaakt tussen juridische geschillen
en bestuurlijke kwesties? Wat als het in een kwestie om juridische en bestuurlijke
kwesties gaat?

De leden van de SP-fractie zijn benieuwd hoe de nieuwe geschillenregeling in de praktijk
zou gaan werken. Graag leggen zij een voorbeeld voor. Stel dat Nederland door het
Europees Hof voor de rechten van de Mens veroordeeld zou worden tot het betalen van
een schadevergoeding omdat in één van de andere landen een verdachte onder inhumane
omstandigheden zit opgesloten. Stel dat onduidelijkheid ontstaat of Nederland, dat
als Europees onderdeel van het Koninkrijk door het Europese Hof wordt aangesproken,
of het autonome land waar deze schending heeft plaatsgevonden deze boete zou moeten
betalen. Deze leden vragen of hier mogelijk sprake zou zijn van een geschil in het
kader van de nieuwe geschillenregeling. Zij vragen ook of hier sprake zou zijn van
een juridisch of van een politiek geschil. Zouden Nederland of het autonome land in
dit geval een beroep zou kunnen doen op deze regeling? Stel dat Nederland de mening
is toegedaan dat dit niet een zaak is van het Koninkrijk, maar een aangelegenheid
van het autonome land, dat daarom de boete betaald zou moeten betalen. Stel dat het
autonome land van mening is dat dit een aangelegenheid is van het Koninkrijk, omdat
Nederland door het Europees Hof is aangesproken, en daarom de boete zou moeten betalen.
Hoe zou de nieuwe geschillenregeling in dit voorbeeld gaan werken en wat zou mogelijk
de uitkomst kunnen zijn?

Bij de leden van de ChristenUnie-fractie heerst onduidelijkheid over de keuze om enkel
juridische geschillen binnen het kader van de geschillenregeling te laten vallen.
Graag krijgen deze leden nader inzicht in de achterliggende redenen alsook de interpretatie
die aan deze keuze mag worden gegeven. Kan de regering daarbij ook ingaan op de opmerkingen
van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk dat de belangenafweging
bij geschillen per definitie politiek-bestuurlijke elementen bevat?

3.3. Reikwijdte van de geschillenbepaling

De leden van de CDA-fractie vragen de regering helder uiteen te zetten welke besluiten
van de Gouverneur als orgaan van het Koninkrijk wel en niet onder de werking van de
Rijkswet Koninkrijksgeschillen komen te vallen? Ontstaat met deze geschillenregeling
niet het gevaar dat de Gouverneur in de uitvoering van zijn werkzaamheden meer dan
voorheen geremd wordt in het adequaat kunnen nemen van besluiten?

De leden van de D66-fractie vragen de regering een overzicht te bieden in welke bijzondere
Rijkswetten of een algemene maatregel van rijksbestuur (hierna: AMvRB) reeds in een
eigen beroepsgang voorzien en samen te vatten hoe de betreffende beroepsgangen eruit
zien.

Zij vragen de regering toe te lichten of Rijkswetten en AMvRB’n waarover de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft geadviseerd, nadat zij zijn
bekrachtigd, openstaan of worden uitgesloten voor geschilbeslechting door de voorgestelde
regeling. Als alle Rijkswetten en AMvRB’n waarover de Afdeling advisering adviseert
worden uitgesloten, hebben Aruba, Curaçao en Sint Maarten dan een mogelijkheid om
bezwaren aan de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk kenbaar
te maken? Kan de regering toelichten op welke manier een interpretatiegeschil over
een Rijkswet of AMvRB voorgelegd kan worden?

De leden van de PvdA-fractie vragen waarom een geschillenregeling alleen zou moeten
gelden voor geschillen tussen een land of landen met het Koninkrijk? Acht u een geschillenregeling
voor geschillen tussen landen onderling wenselijk? Kan het nu voorliggend voorstel
daartoe dienen en worden aangepast? Of acht u het enkel gewenst dat de landen voor
het oplossen van onderlinge geschillen gebruikmaken van de mogelijkheid die artikel
38a van het Statuut biedt voor het vaststellen van een onderlinge geschillenregeling?

Wat betreft de reikwijdte van de geschillenregeling hebben de leden van de PvdA-fractie
de volgende vragen. Zij lezen dat de geschillen over voorstellen van Rijkswetten of
ontwerpAMvRB’n niet voorgelegd kunnen worden. Waarom is dat het geval? Is dat louter
omdat de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk over dergelijke
zaken al eerder heeft geadviseerd of zijn er andere meer inhoudelijke gronden? Het
komt de aan het woord zijnde leden voor dat ook geschillen over bijvoorbeeld Rijkswetten
of AMvRB’n, zo leert het verleden, kunnen bestaan. Anderen wezen in dit verband op
conflicten rondom de Rijkswet Kustwacht begin jaren ’90, de Rijkswet personenverkeer
en de AMvRB die de bevoegdheden tot het organiseren van de Statenverkiezingen op Curaçao
in 2017 in handen van de Gouverneur legde. Moeten niet juist ook geschillen over voorstellen
van Rijkswet en ontwerpAMvRB’n aan een onafhankelijke geschilbeslechter voorgelegd
kunnen worden? De politieke vertegenwoordigers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten
kunnen immers al niet mee stemmen over voorstellen van Rijkswet noch invloed uitoefenen
op ontwerpAMvRB’n. Kunt u er nader op ingaan waarom geschillen over voorstellen van
Rijkswetten of ontwerpAMvRB’n niet voorgelegd kunnen worden? Mocht dat te maken hebben
met het feit dat de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk reeds
eerder daarover heeft geadviseerd, dan vragen de aan het woord zijnde leden of dit
niet eerder iets zegt over de geschiktheid van de Afdeling als geschillenbeslechter.
Naar de mening zijn het geven van advies vooraf en het – zij het niet bindend – adviseren
in het kader van een geschil achteraf twee verschillende zaken waarbij andere afwegingen
moeten worden gemaakt. Bij de advisering vooraf gaat het daarbij niet alleen om juridische
aspecten maar gaat de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
ook in op politiek-bestuurlijke en economische kanten van een voorstel. Bovendien
is geschillenbeslechting tot nu toe geen taak van de Afdeling advisering van de Raad
van State van het Koninkrijk.

De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat als gekozen wordt voor het enkel
beslechten van zuiver juridische geschillen, een echt onafhankelijke geschilbeslechter
die niet eerder bij de totstandkoming van een Rijkswet of AMvRB betrokken is geweest
de voorkeur geniet. Kunt u hier op ingaan? Mocht gekozen worden voor een regeling
waarbij naast de juridische kant van de zaak ook de politiek-bestuurlijke context
betrokken kan worden, zou naar de mening van deze leden de Afdeling advisering van
de Raad van State van het Koninkrijk meer geschikt zijn als geschillenbeslechter.
Kunt u ook hier op ingaan?

3.4 Vaststelling van het geschil

De leden van de D66-fractie lezen met ontzetting dat de voorzitter van de Rijksministerraad
kan beslissen dat een verzoek tot geschilbeslechting kan worden afgewezen. Deze leden
kunnen zich niet voorstellen dat een partij, die waarvan de rechtmatigheid van diens
beslissing ter discussie komt te staan, eigenstandig kan besluiten om de toetsing
van diens beslissing af te houden. Zij vragen de regering deze bevoegdheid nader te
motiveren.

De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat in het geval voortgezet overleg niet
leidt tot het beslechten van het geschil, de voorzitter van de Rijksministerraad bij
uitzondering kan beslissen dat een verzoek om geschilbeslechting kan worden afgewezen.
Het moet dan gaan om een zwaarwegend belang van het Koninkrijk dat onverwijlde besluitvorming
vergt. Deze leden vragen de regering aan te geven aan wat voor situaties moet worden
gedacht waarin deze vergaande bevoegdheid kan worden toegepast.

De leden van de PvdA-fractie delen de mening dat een Gevolmachtigd Minister van het
land dat het geschil aangaat zelf een geschil aan de Afdeling advisering van de Raad
van State kan voorleggen. De Gevolmachtigde Minister mag in het geval hij bezwaar
heeft tegen een voorgenomen voorziening van de Rijksministerraad op grond van het
bestaande artikel 12, tweede lid, van het Statuut eerst verzoeken om voortgezet overleg.
Acht u het mogelijk en wenselijk om, in het geval dit voortgezet overleg niet tot
overeenstemming leidt en voordat een geschil aan de Afdeling advisering wordt voorgelegd,
een vorm van mediation mogelijk te maken? Naar de mening van deze leden kan dat onnodige
escalatie van een geschil voorkomen en kan de uitkomst van een mediation bijdragen
aan draagvlak voor de gevonden oplossing.

De aan het woord zijnde leden lezen voorts dat de voorzitter van de Rijksministerraad
een verzoek tot geschilbeslechting kan doorkruisen indien «een zwaarwegend belang
van het Koninkrijk onverwijlde besluitvorming vereist». Deze leden hechten aan meer
duidelijkheid op dit punt, met name omdat onduidelijk hierover niet zal meehelpen
aan het oplossen van een geschil dat een van de landen aan de geschillenbeslechter
wil voorleggen. De aan het woord zijnde leden willen dan ook weten wanneer sprake
is van een dergelijk zwaarwegend belang? Welke criteria gelden wil er sprake zijn
van die zwaarwegendheid? Kunt u concrete voorbeelden noemen van mogelijk zwaarwegende
belangen? Is een besluit van de voorzitter van de Rijksministerraad om een verzoek
tot geschilbeslechting te blokkeren een beschikking in de zin van het bestuursrecht?
Bestaan er bezwaarmogelijkheden voor de Gevolmachtigd Minister indien de voorzitter
van de Rijksministerraad een verzoek tot geschilbeslechting blokkeert? Zo ja, bij
wie? Zo nee, waarom niet? Daarnaast vragen voornoemde leden te specificeren wanneer
sprake is van noodzaak tot onverwijlde besluitvorming? Wat is noodzaak in dit verband?
Welke criteria gelden voor noodzakelijkheid? Kunt u concrete voorbeelden noemen?

3.5 Geschilinstantie en consequenties van het oordeel

De leden van de VVD-fractie lezen dat wordt voorgesteld om de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk te bekleden met de bevoegdheid om ter zake
van een Koninkrijksgeschil advies uit te brengen. Het is vervolgens aan de Rijksministerraad
om over het geschil te beslissen. Deze leden vragen de regering nader uiteen te zetten
waarom wordt voorgesteld om de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
te bekleden met de bevoegdheden om ter zake van een Koninkrijksgeschil advies uit
te brengen. In het IPKO van 28 mei 2015 zijn als opties genoemd: de Hoge Raad, een
nieuw onafhankelijk Gemeenschappelijk Hof voor Geschillenbeslechting of een ander
Hoog College van Staat. Zijn er nog andere mogelijkheden? Zo ja, welke zijn dat? In
hoeverre zijn andere mogelijkheden door de regering overwogen? Waarom is daar niet
voor gekozen? Wat zijn de voor- en nadelen van de verschillende opties, inclusief
de door het IPKO genoemde mogelijkheden?

De leden van de D66-fractie lezen in de voorlichting van de Afdeling advisering van
de Raad van State van het Koninkrijk (d.d. 11 november 2010 met het kenmerk W03.10.0370/II/K)
dat de Afdeling opmerkt «dat aan eisen van onafhankelijkheid wordt voldaan als de
procedure eindigt in een bindende beslissing, als de beslissing wordt genomen door
een instantie die voldoet aan eisen van onafhankelijkheid, en als de procedureregels
de onafhankelijkheid, en ook de onpartijdigheid, voldoende waarborgen». Deze leden
vragen de regering waarom zij het niet nodig acht om de onafhankelijkheid van deze
geschillenregeling te borgen. Acht de regering deze geschillenregeling effectief als
onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de geschillenregeling bij voorbaat ter discussie
staat?

De aan het woord zijnde leden lezen in voornoemde voorlichting dat de Afdeling advisering
opmerkt dat als gekozen wordt voor Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk als geschilinstantie, dat op voldoende afstand dient te gebeuren van de
Afdeling advisering van de Raad van State. Deze leden vragen de regering te motiveren
waarom zij tegen het advies de Afdeling advisering als geschilinstantie aanwijst.

De leden van de D66-fractie constateren dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State reeds bevoegd is om in bestuursrechtelijke zaken tussen Nederlandse
overheden een uitspraak te doen. Kan de regering een indicatie geven hoe vaak bestuursrechtelijke
geschillen tussen Nederlandse overheden voorkomen en de aard van de meest voorkomende
geschillen duiden?

De leden van de GroenLinks-fractie vragen waarom op cruciale onderdelen van het huidige
Rijkswetsvoorstel is afgeweken van de wens van de Raad van State van het Koninkrijk
en van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten om te voorzien in een onafhankelijke
en bindende beslissing van de aangewezen instantie. Waarop is de gedachte gebaseerd
dat met het huidige Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen wordt voorkomen dat een
geschil lang blijft voortduren? Wat valt op dat punt te verwachten van een geschillenregeling
die inmiddels zelf voorwerp van geschil is geworden? Waarom is geen gehoor gegeven
aan het door het IPKO gezamenlijk ingenomen standpunt dat een Hoog College van Staat
zou moeten worden aangewezen om bindende oordelen te geven over een Koninkrijksgeschil?

De leden van de PvdA-fractie lezen dat wordt voorgesteld om de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk de bevoegdheid tot het uitbrengen van een
advies te geven. Thans mogen de regering, de Eerste en de Tweede Kamer de Afdeling
advisering al verzoeken om voorlichting te geven over aangelegenheden met betrekking
tot wetgeving. Kunnen dat ook geschillen zijn tussen landen en het Koninkrijk? Zo
nee, waarom niet?

Mogen alle landen van het Koninkrijk om voorlichting van de Afdeling advisering van
de Raad van State van het Koninkrijk vragen? Zo ja, mag dat ook over juridische geschillen
over de interpretatie van het Statuut gaan? Wat voegt de voorliggende geschillenregeling
op dit punt toe aan de bestaande mogelijkheid tot het vragen van voorlichting, nu
in het voorliggend Rijkswetsvoorstel de Rijksministerraad het laatste woord over een
geschil houdt? Zo nee, waarom niet?

De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat het oordeel over het geschil
bij de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk vandaan komt.
Hoewel deze leden de Afdeling advisering zeer hoog achten, kunnen zij zich voorstellen
dat bij behandeling van een geschil wordt gekozen voor een orgaan dat verder van het
wetgevingsproces afstaat. Daarom vragen zij welke mogelijkheden de regering ziet de
behandeling bij een separaat orgaan neer te leggen, eventueel aan de hand van een
aparte en onafhankelijke kamer binnen de Raad van State.

4. Verloop van de procedure

4.1 Het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk

De leden van de VVD-fractie lezen dat wordt voorgesteld om een procedure per geschil
te voeren. Hoe is dat gegarandeerd? Zouden er in feite niet meerdere procedures per
geschil kunnen plaatsvinden door steeds een andere insteek te kiezen? Wie beslist
of over een geschil al een procedure heeft plaatsgevonden, is dat de Afdeling Advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk?

4.2 Beslissing op het geschil

De leden van de VVD-fractie lezen dat de raad van Ministers van het Koninkrijk over
het geschil beslist nadat de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
advies heeft uitgebracht. Bij zwaarwegende gronden kan de raad van Ministers afwijken
van het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk.
Deze leden vragen de regering nader in te gaan op zwaarwegende gronden. Wanneer is
sprake van zwaarwegende gronden? Is hierbij artikel 26 lid 10 van de Rijkswet financieel
toezicht Curaçao en Sint Maarten in beschouwing genomen? In hoeverre zouden de daar
genoemde gronden in te passen zijn in het onderhavige Rijkswetsvoorstel?

De raad van Ministers van het Koninkrijk beslist uiteindelijk over het geschil dat
vervolgens in de Staatscourant wordt gepubliceerd. Wat is de status van het besluit
van de raad van Ministers? Is dat een koninklijk besluit? In hoeverre zou dat voor
de hand liggen?

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering bereid is meer invulling te geven
aan het begrip «zwaarwegende gronden» zoals geformuleerd in artikel 8 van het voorstel.
Deelt de regering het standpunt dat dit criterium in hoge mate de werking van de geschillenregeling
kan bepalen en dat het daarom op zijn plaats is meer woorden en uitwerking te besteden
aan dit begrip, juist ook om allen die betrokken zijn bij het Koninkrijk op dit punt
zekerheid en vertrouwen te geven?

De leden van de D66-fractie merken op dat de Afdeling advisering van Raad van State
van het Koninkrijk op drie momenten voorlichting heeft verstrekt over de geschillenregeling
(11 november 2010 met het kenmerk W03.10.0370/II/K en Kamerstukken 35099-(R2114),
nrs. 4 en 10). Deze leden concluderen dat samengevat de Afdeling advisering adviseert
om de behandeling van juridische geschillen te beëindigen met een bindende beslissing
van de geschilinstantie en de behandeling van politiek-bestuurlijke geschillen tot
het politiek-bestuurlijk domein te laten behoren. Deze leden vragen de regering toe
te lichten waarom zij bij de keuze om alleen zuiver juridische geschillen aanhangig
te maken het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
niet heeft gevolgd om de procedure te eindigen door een bindende beslissing door de
geschilinstantie. Zij vragen de regering uiteen te zetten welke gevolgen zij verwacht
als de beslechting van juridische geschillen zou eindigen in een bindend oordeel van
de geschilinstantie.

De leden van de D66-fractie lezen dat de Rijksministerraad vanwege zwaarwegende gronden
kan afwijken van het oordeel van de Afdeling advisering van Raad van State van het
Koninkrijk inzake het geschil. Deze leden vind het opmerkelijk dat een bestuursorgaan
over een oordeel over diens juridisch handelen zelfstandig kan besluiten zich daar
niet aan te houden. Zij vragen de regering uitputtend te benoemen welke zwaarwegende
gronden zij ziet die aanleiding kunnen geven om van het oordeel van de geschilinstantie
af te kunnen wijken. Kan de regering toelichten waarom zij voor een open grond kiest
in plaats van de gronden te benoemen?

De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat de uiteindelijke beslissing van de Rijksministerraad
op het geschil in beginsel niet afwijkt van het oordeel van de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk, tenzij zwaarwegende gronden daartoe aanleiding
geven. Deze leden vragen zich af waarom niet voor een bindende uitkomst gekozen is.
Zij kunnen zich voorstellen dat de zwaarwegende gronden in de procedure dienen te
worden ingebracht en als context moeten dienen voor de beslechting van het geschil
door de onafhankelijke arbiter. Aan wat voor omstandigheden moet worden gedacht die
zich als zwaarwegende gronden laten kwalificeren, en waarom is er niet voor gekozen
om ook de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk zich hierover
te laten uitspreken?

De leden van de PvdA-fractie begrijpen dat de Afdeling advisering van de Raad van
State van het Koninkrijk een advies uitbrengt dat niet bindend is. Deze leden begrijpen
niet waarom geen sprake van een bindend besluit kan zijn. Van een onafhankelijke vorm
van geschillenbeslechting kan naar de mening van deze leden geen sprake zijn indien
uiteindelijk de Rijksministerraad over een geschil beslist, ook al mag de Rijksministerraad
alleen van een advies van de Afdeling afwijken als «zwaarwegende gronden» daartoe
aanleiding geven. De aan het woord zijnde leden willen dan ook weten wanneer sprake
is van dergelijke zwaarwegende gronden? Welke criteria gelden er, wil er sprake zijn
van een dergelijke zwaarwegendheid? Kunt u concrete voorbeelden noemen van mogelijk
zwaarwegende gronden? Kan bijvoorbeeld de Rijksministerraad bepalen dat het advies
niet enkel over een juridisch geschil ging of het advies niet enkel van juridisch
aard is? Kan dat een zwaarwegende grond zijn om van een advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk af te wijken? De aan het woord zijnde leden
menen dat aangenomen mag worden dat een geschil dat aan de Afdeling advisering wordt
voorgelegd, nadat voortgezet overleg eerder niet tot overeenstemming heeft geleid,
al snel over zwaarwegende zaken zal gaan. Daarbij zal de geschilbeslechter al rekening
houden met alle relevante feiten en omstandigheden. Temeer daar een advies alleen
over een juridisch geschil mag gaan, zien deze leden niet in waarom de Rijksministerraad
daar nog zeggenschap over zou moeten hebben. Waarom dan toch nog een laatste woord
voor de Rijksministerraad? Daarmee komt de vraag op of er dan nog wel sprake is van
een geschillenregeling waarbij een onafhankelijk oordeel de doorslag geeft. Voornoemde
leden zouden in dit verband ook nog eens willen wijzen op de wens van de Kamer om
tot een geschillenregeling met een bindend te komen, zoals verwoord in de motie Van
Laar.

De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat kritiek vanuit Curaçao, Sint
Maarten en Aruba, maar ook vanuit de Afdeling advisering van de Raad van State van
het Koninkrijk, zich onder andere richt op het feit dat het oordeel dat wordt gegeven
over het geschil niet bindend is. Deze leden vragen of het juist is dat een bindend,
onafhankelijk oordeel wel uitgangspunt was van het oorspronkelijke artikel 12a zoals
ook bij het rondetafelgesprek Geschillenregeling van 29 mei jl. werd gememoreerd.
Deze leden hechten zeer aan een volledige uitwerking van artikel 12a conform de bij
totstandkoming gemaakte afspraken en gaan ervan uit dat ook de regering dit vanuit
het belang van behoorlijk bestuur onderschrijft. Waarom is gekozen voor een niet-bindend
oordeel waarvan op zwaarwegende gronden kan worden afgeweken? Aan welke zwaarwegende
gronden wordt gedacht en in welke gevallen ziet de regering voor zich dat deze gronden
niet in de overweging van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
zijn meegenomen?

5. Artikel 10

Voorgesteld wordt om de regeling binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de Rijkswet
te evalueren. De leden van de VVD-fractie vragen de regering wat precies zal worden
geëvalueerd. Hoe zal de evaluatie eruit zien? Wordt ook geëvalueerd of, als zich geschillen
aandienen, uiteindelijk steeds de conclusie wordt getrokken dat geen advies kan worden
uitgebracht omdat geen sprake is van geschillen en er dus in feite geen gebruik van
de regeling wordt gemaakt? Wie zal de evaluatie uitvoeren?

De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering voorziet dat de evaluatie van deze
Rijkswet tot stand zal komen. Deze leden juichen de evaluatiebepaling toe, maar vragen
hoe bij een beperkt aantal te verwachten geschillen een evaluatiecommissie tot een
gedegen oordeel kan komen. Kunnen de leden van de evaluatiecommissie kennisnemen van
de overwegingen binnen de Rijksministerraad op dit punt? Kunnen zij ook kennisnemen
van zaken die niet zijn voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk? Mogen zij daarvan verslag doen?

De leden van de D66-fractie lezen in de voorlichting die de Raad van State van het
Koninkrijk heeft verschaft aan de Tweede Kamer (Kamerstuk 35 099-(R2114), nr. 10)
dat de Afdeling advisering opmerkt dat, nu het draagvlak voor de voorgestelde geschillenregeling
ontbreekt, een goede evaluatie van de regeling en de gewenste aanpassingen des te
urgenter zijn. Deze leden vragen de regering toe te lichten hoe zij de evaluatieopdracht
voor haar ziet en of zij overeenstemming met alle betrokkenen verwacht te bereiken.

De voorzitter van de commissie, Paternotte

De griffier van de commissie, De Lange