Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 5
VERSLAG

Vastgesteld 5 juni 2019

De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, belast met het voorbereidend
onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder
het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen
zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het wetsvoorstel genoegzaam
voorbereid.

Inhoudsopgave

Algemeen

2

1.

Noodzaak van dit wetsvoorstel

3

1.1

Huidige regelgeving met betrekking tot de overstap vmbo-havo

3

1.2

Problemen die gepaard gaan met de huidige situatie

3

2.

Nieuwe regelgeving

4

2.1

Geen voortzetting van de toelatingscode

5

2.2

Gelijke kans op doorstroom

5

2.3

Voorwaarde aan de doorstroom bij algemene maatregel van bestuur

6

3.

Verhouding ten opzichte van het onderwijsstelsel

9

3.1

Ruimte om het onderwijs in te richten

9

3.2

Aansluiting voorwaarden op het nieuwe curriculum

10

3.3

Relatie met doorstroom havo-vwo

10

4.

Verbod op een doubleerverbod

10

5.

Implementatie van de nieuwe regelgeving

11

5.1

Consequenties voor scholen

11

5.2

Toezicht op de nieuwe regeling

11

6.

Financiële gevolgen

12

7.

Advies en consultatie

12

7.1

Internetconsultatie

12

7.2

Advies van de Onderwijsraad

12

Artikelsgewijs

13

Algemeen

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de wijziging van de Wet op het
voortgezet onderwijs en de Wet voorgezet onderwijs BES in verband met het faciliteren
van een gelijke kans op doorstroom van leerlingen met een diploma voorbereidend middelbaar
beroepsonderwijs in de theoretische of gemengde leerweg naar het hoger algemeen voortgezet
onderwijs (35 195). Zij hebben daarover nog enkele vragen.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel.
Deze leden onderschrijven het doel van verbetering van de doorstroom van vmbo naar
havo en de gelijke kans op deze doorstroom, ongeacht naar welke school men gaat. De
leden hebben nog wel enige vragen, onder meer over de timing van het wetsvoorstel
en de voorgestelde doorstroomvoorwaarde.

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van bovengenoemde wetswijziging.
Deze leden zijn voor een toegankelijk onderwijssysteem, waar leerlingen kunnen opklimmen
naar een hoger niveau. Deze leden zijn dan ook blij met het voorstel van de regering
om gelijke voorwaarden te stellen met betrekking tot de doorstroom van vmbo naar havo.
Tot nu toe ondervinden leerlingen belemmeringen bij de overstap, die kansenongelijkheid
in de hand werken. Het zou niet uit moeten maken op welke school je zit in je mogelijkheid
om te stapelen. Deze leden willen de regering nog enkele vragen voorleggen.

De leden van de fractie van GroenLinks hebben met interesse kennisgenomen van het
onderhavige wetsvoorstel. Deze leden hebben in debatten en per motie meerdere keren
uitgesproken dat er zo min mogelijk beperkingen moeten worden opgelegd aan de doorstroom
van vmbo-tl/gl1 naar het havo. Deze leden vinden het van groot belang dat er een goede doorstroom
tussen de onderwijsniveaus kan plaatsvinden, zodat jongeren die dat kunnen en willen
de mogelijkheid wordt geboden om door te leren. Tegelijkertijd waarderen deze leden
ook het mbo en willen zij nadrukkelijk geen waardeoordeel geven over het doorstromen
van het vmbo naar havo of mbo. Het gaat deze leden erom dat het onderwijs aansluit
bij de interesses, ambitie en ontwikkeling van de leerlingen. De voornoemde leden
hebben nog enkele vragen.

De leden van de PvdA-fractie hebben vooral met instemming kennisgenomen van het onderhavige
wetsvoorstel. Deze leden vinden dat ons funderend onderwijs recht moet doen aan de
talenten van ieder kind. Omdat er nu eenmaal ook laatbloeiers zijn, moet er voor hen
de mogelijkheid bestaan om door te stromen van vmbo naar havo en moet deze mogelijkheid
ruimhartig zijn. Wat dit betreft is een eenzijdige fuikwerking bij het vmbo uit den
boze. Deze leden vragen of de regering deze visie deelt.

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden hechten aan eerlijke kansen en een helder perspectief voor vmbo'ers die
willen doorstromen naar het havo. Zij vinden het belangrijk dat scholen voldoende
ruimte hebben om de kansen van leerlingen te kunnen beoordelen, en dat verstarring
als gevolg nieuwe regelgeving wordt vermeden. Voor deze leden staat het oordeel over
de vraag of wettelijke toelatingsvoorwaarden moeten worden geregeld overigens los
van de daadwerkelijke voorwaarden die in lagere regelgeving zullen worden vervat.
Zij vinden het wel van belang dat de inhoudelijke discussie over de keuze van voorwaarden
niet op voorhand wordt gesmoord door bepaalde uitgangspunten buiten toepassing te
verklaren.

1. Noodzaak van dit wetsvoorstel

1.1 Huidige regelgeving met betrekking tot de overstap vmbo-havo

De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader toe te lichten waarom het nodig
is om een wettelijke basis te leggen voor de gelijke kans op doorstroom waarbij scholen
geen eigen aanvullende eisen (bijvoorbeeld een cijfereis of een advies van een mentor)
meer mogen stellen, aangezien de doorstroom vanuit vmbo-tl naar havo sinds 2013 is
gegroeid en de doorstroom van vmbo-gl naar havo gelijk is gebleven. Kan worden aangegeven
waarom er niet voor is gekozen om samen met de vo2-scholen opnieuw te komen tot een desnoods aangepaste toelatingscode zoals deze er
voor 2013 ook was, om de eventuele doorstroomvoorwaarden te stroomlijnen zodat er
voor elke leerling en elke school dezelfde voorwaarden gelden? Wat is voor de regering
de doorslaggevende reden om te kiezen voor een wettelijke eis? Had het niet meer in
de rede gelegen dat de tekortkomingen met betrekking tot de werking van de toelatingscode
eerst onder de loep waren genomen? En dat vervolgens de afspraken over wat wel en
niet toelaatbaar is eerst waren gelijkgetrokken en de Inspectie van het Onderwijs
de opdracht had gekregen om goed te controleren of de scholen zich houden aan de code
en niet eigen eisen gaan stellen? Deze leden vernemen gaarne een nadere toelichting.

1.2 Problemen die gepaard gaan met de huidige situatie

De leden van de VVD-fractie lezen dat er nu weinig uniformiteit in de toelatingsvoorwaarden
is. Dezelfde leerling krijgt op de ene school wel toegang tot het havo, maar op de
andere niet. Dit is onwenselijk, zo vinden ook deze leden. De programmatische aansluiting
van het vmbo op het havo laat te wensen over. Hoe gaat de regering ervoor zorgen dat
de programma's op elkaar aansluiten? Welke aanpassingen zullen er plaatsvinden? Wat
gaat de regering doen aan het verschil in tempo tussen beide schooltypen? Hoe gaat
de regering ervoor zorgen dat de leerlingen van het vmbo meekunnen met het tempo van
havoleerlingen zonder havoleerlingen te benadelen?

Deze leden vragen de regering om aan te geven wat de resultaten kunnen zijn bij een
later selectiemoment op de doorstroom van het vmbo naar het havo. Welke mogelijkheden
kunnen we hiervoor benutten, naast de 10–14-scholen? Kan de regering bijvoorbeeld
schetsen wat voor effect een later moment van selecteren op de schoolkeuze heeft?

Deze leden zien in tabel 1 dat de bekendheid met de toelatingscode over tijd is afgenomen.
Kan de regering verklaren hoe het komt dat een op de vier scholen niet bekend was
met de code in 2012, en dat zelfs nog minder scholen in 2016 van het bestaan van de
toelatingscode wisten? Welke maatregelen zijn er destijds genomen om de bekendheid
van de code te vergroten? Wat is de reden dat de toelatingscode na 2016 niet is verlengd?
Waarom is er sindsdien geen nieuwe, effectievere toelatingscode opgesteld?

Welke maatregelen zijn er genomen tegen scholen die niet conform de toelatingscode
handelden? Zijn er bijvoorbeeld op schoolniveau gesprekken gevoerd om te wijzen op
de toelatingscode? Gaven scholen die niet conform de toelatingscode handelden hier
redenen voor? Zo ja, wat waren de meest voorkomende redenen om van de toelatingscode
af te wijken? Was er bij die scholen in de rapportage erna verbetering te zien in
het opvolgen van de code? Welke bezwaren heeft de regering tegen scholen die als voorwaarde
stelden dat leerlingen een motivatiebrief moesten sturen? In hoeverre kan dit in sommige
gevallen ook een hulpmiddel zijn om een bewuste keuze te maken in de stap na het afronden
van het vmbo? Hoeveel leerlingen zijn er op basis van een motivatiebrief geweigerd
op een middelbare school naar keuze? Is er onderzoek gedaan naar de beweegredenen
van scholen om een doubleerverbod in te stellen voor leerlingen die afkomstig zijn
van het vmbo, zo vragen deze leden.

De leden van de fractie van GroenLinks vinden dat alle leerlingen die willen doorstromen
vanuit het vmbo naar het havo gelijke kansen moeten krijgen. Deze leden constateren
dat de toelatingscode in het verleden onvoldoende resultaat heeft geboekt. De laatste
monitor van de toelatingscode vond plaats in 2016 en in dat jaar is deze code niet
verlengd. De leden vragen waarom het zo lang heeft geduurd voordat het onderhavige
wetsvoorstel is geschreven en naar de Kamer is gestuurd. De problemen waar dit wetsvoorstel
een oplossing voor moet bieden zijn namelijk al jaren bekend.

De leden van de PvdA-fractie hechten eraan dat leerlingen die vmbo-tl of -gl met succes
hebben afgerond en voldoen aan voorwaarden met betrekking tot kennis, vaardigheden
of leerhouding, in de regel moeten worden toegelaten tot havo 4. Al in 2010 heeft
de Kamer de motie3 van onder anderen het toenmalig PvdA-Kamerlid Çelik aangenomen, waarin de regering
werd verzocht om tot redelijke toelatingseisen te komen die recht zouden doen aan
de kansen van leerlingen om eigen talenten te ontwikkelen door de doorstroom van vmbo-t
naar havo te borgen. Dit leidde in 2012 tot een toelatingscode overstap vmbo-havo,
maar deze werd in 2016 niet verlengd. Het is deze leden een doorn in het oog dat een
vmbo-gediplomeerde nu op de ene school wel toegang krijgt tot het havo, maar een vergelijkbare
leerling op de andere school niet. Dit betekent een kansenongelijkheid die niet valt
te rechtvaardigen met de grondwettelijke inrichtingsvrijheid van scholen. Kennelijk
deelt de regering deze mening. Deze leden vragen de regering om haar visie op de reikwijdte
van de inrichtingsvrijheid nader toe te lichten.

2. Nieuwe regelgeving

De leden van de VVD-fractie lezen op pagina 7 van de memorie van toelichting dat onder
de nieuwe regelgeving havoscholen «geen aanvullende onderwijskundige eisen» meer mogen
stellen die «een overstap van vmbo-leerlingen uit tl of gl naar havo 4 onnodig moeilijk
maken». Van welke gestelde niet-onderwijskundige eisen aan leerlingen afkomstig van
het vmbo die een overstap willen maken naar het havo vindt de regering het wél wenselijk
om op schoolniveau onderscheid te maken? En wie bepaalt of gestelde onderwijskundige
eisen een overstap «onnodig moeilijk» maken?

Mag een school waar tweetalig les wordt gegeven aanvullende taaleisen stellen als
een leerling afkomstig is van een niet-tweetalige vmbo-school?

Als scholen een lagere drempel mogen hanteren waar het om de inhoudelijke geschiktheid
van de leerling gaat, blijft de situatie dat ouders en leerlingen «veel tijd en moeite
moeten steken in het zoeken naar een passende plek op een havoschool» (zoals beschreven
op pagina 6 van de memorie van toelichting) dan niet voor een deel in stand? Waarom
is ervoor gekozen om een lagere drempel wel toe te staan maar een, eventueel beargumenteerde,
hogere drempel niet, zo vragen deze leden.

De leden van de D66-fractie lezen dat via een AMvB gelijke voorwaarden worden gesteld
aan de doorstroom van vmbo naar havo. Is het in de toekomst mogelijk aanvullende doorstroomvoorwaarden
te stellen? En stelt de wet grenzen aan de voorwaarden die gesteld kunnen worden?

Deze leden constateren dat de regering als doorstroomvoorwaarde stelt dat met succes
eindexamen moet zijn gedaan in een extra vak. Kan de regering toelichten hoeveel vmbo-
leerlingen op dit moment een extra avo-vak volgen? Is het op elke vmbo-opleiding mogelijk
een extra vak te volgen? Zo nee, op hoeveel scholen niet?

Deze leden constateren dat zowel de Onderwijsraad als deelnemers aan de consultatieronde
vinden dat doorstroomprogramma’s effectiever kunnen zijn bij de overgang. De doorstroomprogramma’s
kunnen programmatische tekortkomingen wegwerken en een weloverwogen beslissing bevorderen.
Ook kan de leerling aan het eind van zijn vmbo-opleiding beslissen. Kan de regering
nader toelichten waarom zij voor het middel van een doorstroomvoorwaarde heeft gekozen
in plaats van een doorstroomprogramma, zo vragen deze leden.

De leden van de SGP-fractie vragen de regering te reflecteren op het risico dat scholen
te weinig ruimte krijgen om die keuzes te maken die voor de leerling passend zijn,
omdat hun vrijwel alle mogelijkheden worden ontnomen om de doorstroom van leerlingen
te blokkeren. Onderkent de regering, naast legitieme zorgen over de bestaande praktijk,
dat de kracht van het huidige systeem is dat scholen recht kunnen doen aan alle relevante
omstandigheden van een geval? Waarom zou het per definitie onwenselijk zijn dat scholen
in hun oordeelsvorming onder meer rekening houden met de aard en het aantal vakken,
behaalde cijfers en motivatie? In hoeverre heeft de regering meer flexibele criteria
als wettelijk alternatief overwogen, zo vragen deze leden.

2.1 Geen voortzetting van de toelatingscode

De leden van de CDA-fractie lezen dat een van de overwegingen van de regering om samen
met de vo-scholen geen nieuwe toelatingscode op te stellen, is dat een dergelijke
code niet afdwingbaar is. Deze leden vragen de regering waarom zij er dan niet voor
heeft gekozen om deze code onderdeel van de prestatieafspraken te maken en tegelijkertijd
door de inspectie te laten controleren of de code strikt wordt nageleefd.

2.2 Gelijke kans op doorstroom

De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader toe te lichten op welke gronden
het bevoegd gezag wel eigen beleid mag blijven voeren die niet raken aan de competenties
van leerlingen, zoals staat te lezen in de memorie van toelichting. Wat betekent dit
in de praktijk? Op welke gronden mag een leerling dan nog steeds geweigerd worden
als dit nieuwe wetsvoorstel in werking treedt?

De leden van de CDA-fractie lezen dat een school geen eigen hogere drempels meer mag
hanteren maar wel lagere drempels, waardoor bijvoorbeeld een leerling die volgens
de bepalingen van de AMvB niet toegelaten hoeft te worden tot havo 4 wel kan worden
toegelaten door de school. Kan de regering nader toelichten wanneer hiervan sprake
kan zijn? Mocht blijken dat scholen leerlingen die niet voldoen aan de doorstroomvoorwaarden,
op grond van een bepaalde motivering die vaker voorkomt wel toelaten, kan dat dan
ook consequenties hebben voor de doorstroomvoorwaarden in de AMvB, in de zin dat de
doorstoomvoorwaarden daaraan kunnen worden aangepast?

De leden van de GroenLinksfractie vinden het in het kader van kansengelijkheid goed
dat het bevoegd gezag geen aanvullende eisen kan stellen aan de toelating van gediplomeerde
vmbo-gl- of -tl-leerlingen tot havo 4 die betrekking hebben op kennis, vaardigheden
of leerhouding. Echter, leerlingen mogen (zoals ook elders in het onderwijs) wel worden
uitgesloten vanwege onder andere de richting van de school. Hoe garandeert de regering
dat deze weigeringsgrond niet wordt gebruikt om specifiek vmbo-gl- of -tl-leerlingen
te weigeren? Hoe wordt hierop toegezien? En wordt dit gemonitord, zo vragen deze leden.

De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering in het gewijzigde voorstel heeft
gekozen voor het benoemen van de kennis, vaardigheden en leerhouding van de leerling,
terwijl de regering in algemene zin bedoelt een eigen oordeel over de inhoudelijke
geschiktheid uit te sluiten. In hoeverre bestaat het risico dat scholen, naast denominatie
en plaatsruimte, naar andere gronden zoeken om de voorgestelde beperkingen te ontwijken?
Vanuit het oogpunt van heldere, eenduidige wetgeving vinden deze leden het weinig
aantrekkelijk dat een nieuwe drieslag wordt ingevoegd naast onder meer het recent
toegevoegde element van het beoordelen van de leerprestaties (artikel 32e, tweede
lid, WVO4). Zij vragen hoe de regering de samenhang in het oog houdt.

De leden van deze fractie vragen verder een reactie op het door de Raad van State
geschetste risico dat scholen minder royaal zullen zijn in het bieden van gelegenheid
om examen in een extra vak af te leggen wanneer bekend is dat de mogelijkheid zonder
cijfervereiste garantie biedt op toelating tot het havo. Waarom is volgens de regering
dit risico na wijziging van de normen niet reëel wanneer scholen zouden willen voorkomen
dat in hun ogen ongeschikte leerlingen het havo binnenstromen, zo vragen deze leden.

2.3 Voorwaarde aan de doorstroom bij algemene maatregel van bestuur

De leden van de VVD-fractie vragen de regering om aan te geven of er voorspellende
indicatoren zijn te bepalen waarmee verwacht kan worden dat een bepaalde leerling
vanuit het vmbo een gerede kans heeft om door te kunnen stromen naar het havo. Wat
zijn de huidige slagingspercentages voor havoleerlingen afkomstig van het vmbo? Lijkt
er een verband te zijn tussen het cijfergemiddelde dat een leerling haalde op het
vmbo en het slagingspercentage op het havo? Is er een verband tussen het volgen van
een extra (avo-)vak en het slagingspercentage? Zijn er verschillen in de slagingspercentages
op het havo tussen leerlingen die eerst de tl hebben gedaan en leerlingen die afkomstig
zijn van de gl? Kunnen deze cijfers en verbanden cijfermatig worden weergeven? Indien
deze indicatoren niet bekend zijn, is de regering dan bereid dit te laten onderzoeken?
En als er wel een voorspellende waarde is, is de regering dan bereid om niet alleen
de doorstroom van het vmbo naar het havo beter te faciliteren, maar ook de aanloop
naar het examenjaar, dus als die voorspellende waarde in leerjaar 2 al enigszins aangeeft
dat een leerling al in leerjaar 2 kan beginnen met de voorbereiding op de doorstroom
indien deze leerling na het vmbo het havo wil gaan doen? Deze leden zoeken naar het
optimaliseren van de kans voor doorgestroomde leerlingen om te kunnen slagen op het
havo. Het is hun overtuiging dat die kans groter wordt als de aanloop beter is.

De leden van de CDA-fractie kunnen de redenering van de regering volgen dat de op
te stellen doorstroomvoorwaarden niet in de wet worden opgenomen maar bij AMvB worden
vastgesteld, omdat dan indien nodig deze voorwaarden flexibeler kunnen worden aangepast.
Dit geldt juist ook vanwege de ontwikkelingen met betrekking tot de invoering van
een nieuw curriculum, dat in het uiterste geval het stellen van doorstroomvoorwaarden
overbodig zou kunnen maken. De leden van deze fractie verwijzen daarbij nogmaals naar
de eerder door hen gestelde vragen. Waarom is volgens de regering deze wet dan toch
op dit moment nodig, als zij ermee rekening houdt dat er sprake kan zijn van een tijdelijke
situatie? Om welke reden heeft de regering niet eerst de invoering van een nieuw curriculum
willen afwachten, dat immers als een van de belangrijkste doelen het verbeteren van
de doorlopende leerlijnen tussen vmbo en havo heeft? Waarom wacht de regering niet
eerst de effecten af van de invoering van het nieuwe curriculum op het verbeteren
van de doorlopende leerlijnen, maar kiest hij ervoor om nu alvast, voordat het nieuwe
curriculum is ingevoerd en de effecten daarvan merkbaar zijn, met een wetsvoorstel
te komen om de doorstroom van vmbo naar havo te verbeteren?

De leden van deze fractie lezen dat in de AMvB als enige doorstroomvoorwaarde de eis
van een extra vak bij het eindexamen wordt gesteld. Deze leden vragen de regering
nader toe te lichten wat er verder verstaan kan worden onder «eisen met betrekking
tot kennis, vaardigheden of leerhouding van de leerling». Kan de regering voorbeelden
geven van wat daar volgens haar onder zou kunnen vallen?

De leden van deze fractie lezen verder dat de reden om een extra vak als doorstroomvoorwaarde
te stellen, onder andere voortkomt uit het feit dat het vakkenpakket op het havo een
vak meer telt dan op het vmbo. Deze leden lezen dat nu al 33,8% van de vmbo-tl-leerlingen
eindexamen doet in een extra vak en 41,1% van de leerlingen op het vmbo-gl. Kan worden
aangeven hoe groot het percentage leerlingen is dat een voldoende haalde voor dat
extra vak op hun eindexamen? Is dat gelijk aan de hiervoor genoemde percentages of
wijkt het af? Deze leden lezen tevens dat het doorstroomsucces bij leerlingen vmbo-tl
die met succes een extra vak hebben afgelegd, met 67,6% iets hoger ligt dan bij degenen
die dat niet hebben gedaan: 60,2%. De leden vragen de regering nader toe te lichten
waarom een dergelijk, statistisch gezien, klein verschil het instellen van een extra
vak als doorstroomvoorwaarde rechtvaardigt. Kan het hogere succespercentage ook verklaard
worden door andere redenen? Is er bijvoorbeeld in het eerste geval ook vaker sprake
van een doorstroomprogramma? Deze leden lezen in de memorie van toelichting dat bij
leerlingen uit het vmbo-gl het doorstroomsucces juist iets lager is bij een extra
vak (64,5% tegen 65,2% zonder extra vak in 2014), maar dat er in de jaren daarvoor
wel een klein verschil was in succes ten voordele van de leerlingen met een extra
vak. De leden vragen de regering of er een verklaring is voor dit verschil ten opzichte
van vmbo-tl-leerlingen, en of dit er niet ook op duidt dat de verschillen statistisch
te gering zijn om een extra vak als succesfactor aan te wijzen. Heeft de regering
ook overwogen om op basis van deze cijfers de voorwaarde van een extra vak voor vmbo-gl-leerlingen
te laten vervallen? Zo nee, waarom niet? De leden van deze fractie vragen de regering
verder of het succesvol examen doen in een extra vak ook afhangt van het extra vak
waarin examen is gedaan. En hoe zit dat met het verschil tussen vmbo-tl-leerlingen
en vmbo-gl-leerlingen? Kan de regering tevens aangeven vanaf welk schooljaar het extra
vak gevolgd moet worden om er eindexamen op het vmbo in te kunnen doen?

De leden van deze fractie lezen dat het instellen van een cijfereis (6,8 gemiddeld)
tot een hoger doorstroomsucces leidt dan een extra vak. Desondanks kiest de regering
hier niet voor, omdat dit een hogere drempel voor doorstroom zou kunnen zijn. Deze
leden vragen hoe groot het percentage leerlingen op het vmbo-tl en vmbo-gl is dat
gemiddeld een 6,8 haalt, en hoe dat percentage zich verhoudt tot de eerdergenoemde
cijfers en percentages van de leerlingen die een extra vak volgen op het vmbo. Ook
vragen deze leden de regering om toe te lichten waarom zij de mening is toegedaan
dat een extra vak als doorstroomvoorwaarde de toegankelijkheid van de doorstroom naar
het havo minder beperkt dan een cijfereis.

De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat de regering doorstroomvoorwaarden
per AMvB wil regelen. Zo is de regering voornemens om het succesvol afleggen van een
extra vak als voorwaarde te stellen om te mogen doorstromen naar het havo. Deze leden
vragen de regering om nader op dit voornemen in te gaan vanuit het perspectief van
de leerling. Kan de regering, naast de extra studielast, aangeven wat er voor een
leerling aan voorafgaat (onder andere qua begeleiding en keuzemomenten) als hij of
zij aan het einde van het derde jaar de keuze moet maken om (mogelijk) te willen doorstromen?
Een extra vak succesvol afronden, betekent immers dat een leerling al vroeg in zijn
of haar schoolloopbaan deze belangrijke keuze moet maken.

De leden van deze fractie vragen de regering om nader in te gaan op de redenen om
het succesvol afronden van een extra vak als mogelijke doorstroomvoorwaarde te stellen.
Deze leden constateren dat de regering op twee gedachten hinkt: enerzijds laat de
leerling hiermee zien bereid te zijn de extra inspanning te leveren; anderzijds is
het nodig om de inhoudelijke verschillen te overbruggen. Wat betreft het eerste vragen
deze leden hoe het laten zien van de bereidheid om door te willen stromen zich verhoudt
tot het laten zien van de motivatie die een leerling heeft om door te stromen; motivatie
laten zien is immers wat scholen met het onderhavige wetsvoorstel niet meer mogen
vragen. Heeft de regering redenen om aan te nemen dat een leerling die wil doorstromen
naar het havo, daartoe onvoldoende bereid of gemotiveerd zou zijn, zo vragen deze
leden. Met betrekking tot het overbruggen van inhoudelijke verschillen tussen vmbo
en havo vragen deze leden hoe dit zit bij vmbo-gl-leerlingen. Een havist doet eindexamen
in twee algemeen vormende vakken meer dan een vmbo-gl-leerling (bij een vmbo-tl-leerling
gaat het om één vak). Is er dan voor een vmbo-gl-leerling minder inhoudelijke overbrugging
dan voor een vmbo-tl-leerling? Wordt deze specifieke groep dan ook extra begeleid
op het havo, zo vragen deze leden.

De leden van deze fractie vragen verder of de regering nader kan onderbouwen waarom
zij een cijfereis als doorstroomvoorwaarde overweegt. Deze leden vragen dit ook omdat
de regering hun mening deelt dat een dergelijke cijfereis de kloof tussen vmbo en
havo eerder vergroot dan verkleint.

De leden van de PvdA-fractie lezen dat de regering bij algemene maatregel van bestuur
doorstroomvoorwaarden wil bepalen en dat zij vooralsnog aanleiding ziet om een extra
vak waarin met succes het vmbo-eindexamen is afgerond, als doorstroomvoorwaarde te
stellen. Welke voordelen en nadelen onderkent de regering hierbij? Wil hij ook mogelijkheden
creëren voor vmbo’ers die zonder extra vak hun diploma hebben behaald, zodat dezen
alsnog een kans op doorstroom naar havo kunnen krijgen? Komt het element van zo’n
extra vak eventueel pas vast te liggen zodra de Kamer heeft ingestemd met de algemene
maatregel van bestuur, zo vragen deze leden.

Bij de internetconsultatie werd aangedrongen op een goede LOB5 van leerlingen die zou moeten bijdragen aan een goed voorbereide en bewuste overstap
van het vmbo naar het havo. De regering stelt dat LOB een onderdeel van het onderwijsprogramma
van het vmbo vormt dat al wettelijk is geregeld. Deze leden vragen niettemin of LOB
geen extra impuls verdient. Komt het niet te vaak voor dat scholen onder het mom van
bezuinigingen op de overhead, LOB op een laag pitje hebben gezet, zo vragen deze leden.

De leden van de SGP-fractie vragen aandacht voor het pleidooi van de Onderwijsraad
om te komen tot een grondige overweging van de eisen die dienstbaar zijn aan een goede
doorstroom van leerlingen, waarbij deze onder meer oog heeft voor maatwerk, extra
vakken en het eindniveau. Deze leden constateren dat de regering inderdaad stelt dat
de besluitvorming over de inhoudelijke eisen zal geschieden bij de uitwerking van
het besluit, maar dat de regering er tegelijkertijd blijk van geeft dat zij vooruitloopt
op de besluitvorming door bij voorbaat sterk in te zetten op het extra vak en de cijfereis
uit te sluiten. De stelling dat het advies van de Onderwijsraad serieus wordt genomen,
wordt ontkracht doordat bepaalde suggesties meteen worden geëlimineerd (paragraaf
8.4 in memorie van toelichting). Gelet op de zinvolle kritiek op de eenzijdige keuze
voor een extra examenvak vinden deze leden het voor het draagvlak en de steun voor
het wetsvoorstel belangrijk dat er werkelijk ruimte bestaat voor een open debat. De
leden vragen of de regering die ambitie onderschrijft en in hoeverre bijstelling van
de voorgestelde koers een reële mogelijkheid is.

De leden van deze fractie lezen in het nader rapport dat de cijfereis volgens de regering
ongeschikt zou zijn, omdat leerlingen daarmee niet kunnen laten zien dat zij een uitgebreider
programma aankunnen. Deze leden vragen de regering of deze het niveau van het onderwijs
bewust buiten beschouwing laat en de breedte van het programma als vrijwel absolute
maat hanteert. Kan de regering toelichten waarom het logisch en verstandig zou zijn
om een vmbo'er met een gemiddelde van 5,6 het recht te geven om in te stromen in het
havo? Deze leden vragen eveneens waarom de regering zo stellig meent te kunnen en
moeten afwijken van een criterium dat in de code van de VO-raad jarenlang centraal
stond en dat in het veld een brede herkenning oproept.

3. Verhouding ten opzichte van het onderwijsstelsel

3.1 Ruimte om het onderwijs in te richten

De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering van mening is dat het inperken van
de vrijheid van het bevoegd gezag proportioneel is gezien het doel: het vergroten
van de doorstroom en minder ongelijkheid. Deze leden vragen de regering te reflecteren
op het oordeel van de Raad van State dat deze inperking proportioneel zou zijn indien
deze betrekking zou hebben op de volgens de Raad meest voorspellende factor voor doorstroomsucces,
namelijk doorstroomprogramma’s, maar dat er in dit wetsvoorstel geen eisen ten aanzien
van doorstroomprogramma‘s zijn opgenomen. Deze leden vragen de regering of het mogelijk
is aan te geven hoe succesvol de leerlingen zijn die een doorstroomprogramma hebben
gevolgd en hoe dit zich verhoudt tot het volgen van een extra vak of een cijfereis.
Ingeval een doorstroomprogramma van groot belang is voor het doorstroomsucces, is
het dan niet logisch om hier juist voorwaarden aan te stellen?

De leden verwijzen naar de eerdere vragen omtrent de invloed op het succesvol doorstromen
van een extra vak of een cijfereis en vragen de regering waarom er niet voor is gekozen
om eerst meer duidelijkheid te krijgen over welke voorwaarden het meest voorspellend
en doorslaggevend zijn voor een goede doorstroom, alvorens dit in een wet en/of AMvB
wordt vastgelegd.

3.2 Aansluiting voorwaarden op het nieuwe curriculum

De leden van de CDA-fractie vragen de regering waarom er niet voor gekozen is te wachten
met dit wetsvoorstel tot de gevolgen van de invoering van het nieuwe curriculum op
de doorstroom bekend is, juist ook omdat versterking van de doorgaande leerlijn een
van de primaire doelen is van de vernieuwing. Zou dit wetsvoorstel in theorie hierdoor
immers niet overbodig kunnen worden? Deze leden vragen de regering om in haar antwoord
hierop ook de geringe verschillen in doorstroomsucces tussen de leerlingen met en
zonder extra eindexamenvak mee te nemen.

De leden van de-fractie van GroenLinks vragen of de regering de mening deelt dat het
oplossen van de knelpunten die de doorstroom moeten verbeteren niet alleen gaat om
doorstroomvoorwaarden; het is ook van belang dat de onderwijsprogramma’s zo veel mogelijk
op elkaar aansluiten. Wat gaat de regering op dit vlak doen, zodra het nieuwe curriculum
vorm krijgt? Is de regering bereid hierop actie te ondernemen? Zo ja, op welke manier?

3.3 Relatie met doorstroom havo-vwo

De leden van de fractie van GroenLinks zijn van mening dat drempels voor doorstroom
en stapelen binnen het hele onderwijsstelsel zo veel mogelijk moeten worden weggenomen.
In dit kader vragen zij wanneer het wetsvoorstel dat de doorstroom tussen havo en
vwo moet verbeteren naar de Kamer wordt gestuurd. Kan de regering tevens aangeven
welke andere maatregelen zij neemt om de doorstroom binnen het gehele onderwijs te
verbeteren, zo vragen deze leden.

De leden van de PvdA-fractie wijzen erop dat de regering ook een wetsvoorstel voor
de doorstroom van havo naar vwo in voorbereiding heeft. Op welke wijze wil hij daarbij
rekening houden met de verschillende profieleisen van havo en vwo? Vindt hij dat de
verplichte extra moderne vreemde taal in het vwo een blokkade mag vormen voor de doorstroom
van scholieren met een overigens goed havodiploma?

De leden vragen waarom een en ander niet in samenhang wordt bezien. Deze leden vragen
tevens aandacht voor de waarschuwing van de Onderwijsraad dat voorkomen moet worden
dat de balans tussen vrijheid van richting, rechten van leerlingen en publieke belangen
sluipenderwijs verstoord raakt. Deze raad ziet de wenselijkheid van een fundamentele
beschouwing over het bewaken van de balans. In de aankondiging van de regering dat
zij beziet hoe het leerrecht kan worden verankerd, lijkt het belang van een balans
nog onvoldoende door te klinken. Wanneer kan de Kamer een fundamentele beschouwing
over dit thema verwachten?

4. Verbod op een doubleerverbod

De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre in de AMvB al wordt vooruitgelopen
op een mogelijk wettelijk doubleerverbod. Wat zou een doubleerverbod betekenen voor
de slagingspercentages? Welke financiële gevolgen heeft het eventueel instellen van
een doubleerverbod op schoolniveau? Deze leden vragen om een cijfermatige onderbouwing
hiervan.

De leden van de SGP-fractie merken op dat de discussie over het doubleerverbod in
het kader van de doorstroom vmbo-havo niet los gezien kan worden van de vrijheid van
het bevoegd gezag om in den brede te oordelen over voortgang en doubleren. Deze leden
constateren dat het regelen van een toelatingsverbod verder voert dan de regeling
die momenteel in het Inrichtingsbesluit WVO verankerd is, waarin het inhoudelijke
oordeel uiteindelijk bij het bevoegd gezag berust en bijvoorbeeld enkel het moment
van verwijdering geregeld is. De leden vragen de regering allereerst of de regering
dit brede perspectief en de te hanteren uitgangspunten uitdrukkelijk meeneemt in de
verdere oordeelsvorming. Bovendien menen zij dat, gelet op zowel de vrijheid van het
bevoegd gezag als de rechten van leerlingen, een inhoudelijke grondslag in de sectorwetgeving
aangewezen zou zijn, zeker als het gaat om de door de regering benoemde norm van gelijke
behandeling. Zij vragen waarom de regering daar niet voor gekozen heeft. Kan de regering
aangeven waarom enkel de vrijheid van toelating benoemd wordt, terwijl de bevoegdheden
nadien buiten beeld blijven? Volgens deze leden zou het ten minste voor de hand liggen
om in lijn met artikel 40, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs ook de
verwijdering van leerlingen te benoemen.

5. Implementatie van de nieuwe regelgeving

5.1 Consequenties voor scholen

Begrijpen de leden van de VVD-fractie het goed dat leerlingen afkomstig van gl of
tl die mogen doorstromen naar havo 4, enkel kunnen worden afgewezen op gronden die
bij AMvB worden vastgesteld? Kent die AMvB een voorhangprocedure? Kunnen havoscholen
doorstromende leerlingen verplichten om een doorstroomprogramma of extra lessen in
bepaalde vakken te volgen? De leden vragen wat de regering gaat ondernemen om ervoor
te zorgen dat het doorstromen naar het mbo niet wordt gediskwalificeerd.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen of de regering verwacht of er meer leerlingen
van het vmbo gaan doorstromen naar het havo als gevolg van het onderhavige wetsvoorstel.
Zijn hier prognoses voor? En wat betekent dit voor de leerlingaantallen van mbo-instellingen
en havo-opleidingen? Is het mogelijk een regionale uitsplitsing van deze gevolgen
te maken? Deze leden vragen in dit kader of er ook een krimpcheck is gedaan bij dit
wetsvoorstel.

5.2 Toezicht op de nieuwe regeling

De leden van de VVD-fractie vragen op basis waarvan de Inspectie van het Onderwijs
vaststelt of een school voldoende inspanningen heeft geleverd om uitvallen of laagpresteren
van een leerling te voorkomen, en er dus voor in aanmerking komt om het aantal doorstromers
mee te laten wegen in de beoordeling van de onderwijskwaliteit. Kijkt de inspectie
vooral naar het aantal doorstromers of kijkt ze ook naar andere onderwijskundige aspecten
die invloed hebben op de slagingspercentages, zoals mogelijk het cijfergemiddelde
van de leerling op het vmbo?

De leden van de SGP-fractie vragen aandacht voor het pleidooi van de Onderwijsraad
om de inspectie tijdelijk minder streng te laten kijken naar het rendement van scholen
vanwege de ontwikkelingen inzake de doorstroom. Deze leden constateren dat de regering
slechts meldt dat de inspectie rekening kan houden met de situatie op de school. Deze
leden zouden graag royaal de toezegging vernemen dat de inspectie dit gaat doen en
dat scholen bij de beoordeling mogen rekenen op maatwerk.

6. Financiële gevolgen

De leden van de D66-fractie lezen dat door deze wetswijziging de administratieve lasten
toenemen met € 385.000. Kan de regering nader toelichten waarop dit bedrag is gebaseerd
en waarom dit noodzakelijk is?

De leden van de SGP-fractie vragen de regering, gelet op het feit dat deze weinig
meerwaarde verwacht van de status van de cijfereis, om haar verwachting te onderbouwen
dat het grote gat tussen de huidige 9% leerlingen die een extra vak volgen en de 17,2%
leerlingen die nu doorstromen, zal worden gedicht.

7. Advies en consultatie

7.1 Internetconsultatie

De leden van de VVD-fractie vragen de regering waarop de verwachting is gebaseerd
dat het aantal vmbo-leerlingen dat doorstroomt naar het havo per saldo gelijk zal
blijven. Kunnen alle vmbo-leerlingen die willen doorstromen naar het havo en aan de
in dit wetsvoorstel genoemde voorwaarden voldoen, nu ook al een havoschool vinden?
Zo nee, hoeveel niet en waarom verwacht de regering dan geen toename of wachtlijstproblematiek?
Op welke termijn na het bekend worden van de eindexamenresultaten kunnen havoscholen
aangeven of er voldoende capaciteit is om een doorstromende leerling een plek te geven?
Biedt dit vmbo-leerlingen die willen doorstromen naar het havo voldoende tijd om een
geschikte school te vinden, zo vragen deze leden.

De leden van de SGP-fractie lezen dat volgens de regering de positie van het bevoegd
gezag bij de toelating van vmbo’ers tot havo 4 verandert door het wetsvoorstel. Deze
leden vragen of de regering kan bevestigen dat het niet verandert dat het bevoegd
gezag de positie heeft om te beslissen over toelating, maar dat het bevoegd gezag
bij de toelating tot havo 4 wel te maken krijgt met strakkere regels.

7.2 Advies Onderwijsraad

De leden van de PvdA-fractie zien dat de regering van plan is om in 2019 gestalte
te geven aan een onderzoek naar de manier waarop het leerrecht van kinderen wettelijk
kan worden vastgelegd. Deze leden vragen of dit leerrecht niet tevens in de Grondwet
een verankering zou moeten krijgen, als tegenhanger van de leerplicht. De leden vernemen
graag hoe de regering hierover denkt.

De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering wil bezien hoe het leerrecht
in wetgeving kan worden verankerd. Deze leden vragen of dit wetsvoorstel niet laat
zien dat de belangen van leerlingen bij uitstek kunnen worden gediend door specifieke
regelingen te treffen voor concrete problemen. De leden vragen of de regering onderkent
dat een algemene regeling van het leerrecht juist het risico met zich kan brengen
dat de door de Onderwijsraad benoemde balans kan worden verstoord.

Artikelsgewijs

De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering er ter voorkoming van eventuele misverstanden niet voor heeft gekozen om te spreken van «een
oordeel» over de leerling in plaats van «zijn oordeel», terwijl het de bevoeling is
om naast het oordeel van het gezag ook het oordeel van derden te adresseren.

De voorzitter van de commissie, Tellegen

Adjunct-griffier van de commissie, La Rocca