Brief Algemene Rekenkamer : Staat van de Rijksverantwoording 2018 (met addendum)

Nr. 9 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juni 2019

Vandaag ontvangt u vier nieuwe rapporten behorende bij ons Verantwoordingsonderzoek
2018. Het betreft de nieuwe rapporten bij het jaarverslag van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (Kamerstuk 35 200 VII, nr. 6), het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Kamerstuk 35 200 XV, nr. 6), het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Staat (Kamerstuk 35 200 XVI, nr. 7) van de Rijksverantwoording. Deze brief betreft de aanbieding van het rapport Staat
van de Rijksverantwoording – inclusief addendum. U kunt de nieuwe rapporten vinden
op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2018.

De aanleiding voor deze nieuwe rapporten is de volgende. Op 20 mei 2019 bent u door
de Minister van Financiën per brief geïnformeerd over een onjuiste stand van de openstaande
voorschotten van de zorgtoeslag, huurtoeslag, kinderopvangtoeslag en het kindgebonden
budget (Kamerstuk 35 200, nr. 5). Door een fout in de administratie bij de Belastingdienst zijn de bedragen aan openstaande
voorschotten in de saldibalansen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, te laag weergegeven in de op 15 mei aangeboden jaarverslagen van
de betreffende ministeries. Als gevolg hiervan moeten de aan u, op Verantwoordingsdag,
gepresenteerde saldibalansen van deze ministeries, evenals de rijkssaldibalans worden
aangepast. Dat gebeurt middels zogenoemde «addenda».

Begeleid met een mondelinge toelichting van de medewerkers van de Belastingdienst
en het Ministerie van Financiën over de oorzaak van de fout ontvingen wij op 21 mei
2019 de concept-addenda op deze saldibalansen. De addenda zijn gecontroleerd door
de Auditdienst Rijk (ADR). Hierop hebben wij vervolgens aanvullende controlewerkzaamheden
uitgevoerd, gericht op de effecten van deze wijzigingen. We hebben vastgesteld dat
de correcties in de saldibalansen juist zijn doorgevoerd. Onze financiële oordelen
zijn niet veranderd als gevolg van deze aangelegenheid.

Op 3 juni 2019 heeft de ADR bij de drie jaarverslagen inclusief de addenda nieuwe
controleverklaringen afgegeven. Op 4 juni zijn de addenda door de Minister van Financiën
aan de Tweede Kamer aangeboden. In aansluiting hierop hebben wij nieuwe rapporten
vastgesteld bij de jaarverslagen 2018 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Deze rapporten, die zijn voorzien van een toelichtend
kader, treden in de plaats van de op 15 mei 2019 door ons aan u aangeboden rapporten.

Ook hebben wij in het nieuwe rapport over de Staat van de Rijksverantwoording een
nieuwe verklaring van goedkeuring vastgesteld die in de plaats treedt van de op 15 mei
2019 aan u aangeboden verklaring van goedkeuring.

Ten slotte zullen wij de bedragen van de openstaande voorschotten die zijn opgenomen
in de financiële overzichten op onze website per heden actualiseren.

Het aanpassen van de op Verantwoordingsdag voor decharge aangeboden jaarverslagen
met de daarbij horende rapporten, moet te allen tijde getracht worden te voorkomen.
Een belangrijke vraag hierbij is waarom de foutieve stand van de openstaande voorschotten
niet eerder geconstateerd is door in eerste instantie de Belastingdienst, daarna de
directies Financieel-Economische Zaken van de vier betrokken verantwoordelijke departementen,
vervolgens de ADR die de controleverklaringen afgeeft en tot slot de Algemene Rekenkamer.

De gedachte is dat dit getrapte controlebouwwerk fouten tijdig aan het licht brengt
en tijdig corrigeert. Daarom heeft de Algemene Rekenkamer zich niet alleen de vraag
gesteld wat de gerezen fout zegt over het functioneren van de Algemene Rekenkamer
als externe controleur zelf, maar ook over het gehele controlebouwwerk van het Rijk.
Mede in het licht van eerder uitgevoerde onderzoeken en het lopende interdepartementale
beleidsonderzoek (IBO Toeslagen) zal moeten worden bezien in hoeverre de drie beleidsdepartementen
vanuit hun beleids- en budgetverantwoordelijkheid hierin nog een rol kunnen spelen.

Bij een accountantscontrole is het om praktische redenen niet mogelijk alle individuele
transacties en posten te controleren. Om die reden wordt altijd eerst gekeken naar
de interne beheersingssystemen van de gecontroleerde partij om te beoordelen, of en
zo ja in welke mate, daarop gesteund kan worden en waar eventuele zwakke plekken zitten.
In de controle richt de accountant zich vervolgens primair op de uit de risicoanalyse
blijkende zwakke plekken.

De fout door de Belastingdienst is niet door middel van toepassing van het bestaande
4-ogen-principe geconstateerd en ook in de controle door de ADR niet opgemerkt. Doordat
de ADR de berekeningssystematiek die ten grondslag ligt aan de openstaande voorschotten,
op basis van ervaringen uit voorgaande jaren als een laag risico beschouwde, is er
door hen geen uitgebreide controle op dit specifieke proces uitgevoerd. Die risico-inschatting
achten wij navolgbaar. Ook vielen er, volgens de ADR, uit de handmatig opgestelde
en opgeleverde overzichten geen afwijkingen op. Ook wij hebben vervolgens, op basis
van onze review van de werkzaamheden van de ADR, deze fout in de administratie niet
geconstateerd. Uit de nadere analyse blijkt dat de Belastingdienst de berekening op
een andere wijze heeft gemaakt, waardoor abusievelijk een maand aan verstrekte toeslagen
niet is meegeteld.

Het geheel overziend, illustreert de gang van zaken het doorslaggevende belang van
goede interne beheersing. Daar ligt het perspectief om herhaling te voorkomen. Wij
zien geen aanleiding om te veronderstellen dat deze casus aantoont dat het controlebouwwerk
van het Rijk als geheel tekortschiet.

Wel moet worden opgemerkt dat de kwaliteit en de tijdige uitvoering van de verbijzonderde,
handmatige, interne controles bij de Belastingdienst al een aantal jaar onder druk
staan. In ons rapport bij het Jaarverslag 2018 van het Ministerie van Financiën en Nationale Schuld hebben wij daarom het niet tijdig
en volledig uitvoeren van de verbijzonderde (handmatige) interne controles als een
onvolkomenheid aangemerkt. De gebeurtenissen die hebben geleid tot de onjuiste standen
van de openstaande voorschotten laten nogmaals het belang hiervan zien. Wij achten het van groot belang dat
de Belastingdienst maatregelen treft om de administratie te verbeteren en daarmee
herhaling te voorkomen.

De interne beheersingsmaatregelen en controlewerkzaamheden met betrekking tot de openstaande
voorschotten voor de huurtoeslag, kindgebonden budget, kinderopvangtoeslag en zorgtoeslag
hebben in 2018 onvoldoende gefunctioneerd. Wij zullen de door de Minister van Financiën
in zijn brief van 20 mei 2019 aangekondigde maatregelen toetsen en onze controlewerkzaamheden
hierop aanscherpen.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris