Brief Presidium : Brief van het Presidium over een adviesaanvraag aan de Venetië-Commissie van de Raad voor Europa over mogelijke tekortkomingen en mogelijke verbeteringen bij de democratische controle in de Europese Unie en de Eurozone

Nr. 2801 BRIEF VAN HET PRESIDIUM

Aan de Leden

Den Haag, 23 mei 2019

Het Presidium legt hierbij conform artikel 30 tweede lid van het Reglement van Orde
aan u voor het verzoek van de vaste commissie voor Europese Zaken om advies te vragen
aan de Venetië-Commissie van de Raad voor Europa over mogelijke tekortkomingen en
mogelijke verbeteringen bij de democratische controle in de Europese Unie en de Eurozone.
Het verzoek is gebaseerd op de unaniem door de Tweede Kamer aangenomen motie van het
lid Omtzigt c.s. (Kamerstuk 22 122, nr. 2774). Hierin is ook de specificatie van de adviesaanvraag opgenomen.

Het Presidium stelt u voor om in te stemmen met deze adviesaanvraag en deze door te
geleiden aan de Venetië-Commissie.

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Arib

Bijlagen

1. Aanleiding

1. Op 21 februari 2019 heeft de Kamer de motie van het lid Omtzigt c.s. (Kamerstuk 22 112, nr. 2774) over democratische controle en transparantie bij Europese besluitvormingsprocessen
aangenomen.

2. Deze motie verzoekt de Venetië-Commissie van de Raad van Europa een advies uit te
brengen over mogelijke tekortkomingen en mogelijke verbeteringen bij de democratische
controle in de Europese Unie en de Eurozone door het Nederlandse parlement.

3. De aangenomen motie is ter behandeling in handen gesteld van de vaste commissie voor
Europese Zaken.

4. De leden Omtzigt (CDA) en Leijten (SP) zijn in de procedurevergadering Europese Zaken
op 14 maart 2019 gemandateerd om de begeleidende brief aan de Venetië-Commissie in
concept op te stellen.

5. Deze begeleidende brief is in deze notitie opgenomen en ligt ter instemming aan uw
commissie voor.

Beslispunten

1. Instemmen met de begeleidende brief bij de adviesaanvraag.

2. Dit voorstel doorgeleiden naar het Presidium van de Tweede Kamer.

1. Begeleidende brief van de rapporteurs Transparantie bij adviesaanvraag van de Kamervoorzitter
aan de Venetië-Commissie

Geachte heer Buquicchio,

Heden, 28 mei 2019, heeft de Tweede Kamer op grond van artikel 30 van het Reglement
van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, besloten de Venetië-Commissie van
de Raad van Europa advies te vragen over mogelijke tekortkomingen en mogelijke verbeteringen
bij de democratische controle in de Europese Unie en de Eurozone door het Nederlandse
parlement.

Europese wetgeving heeft rechtstreekse werking. Nederlandse parlementariërs moeten
dus Europese besluitvorming kunnen controleren. Het zijn immers de eigen, nationale
kabinetsleden die in Brussel onderhandelen, over Europese wetgeving die rechtstreekse
werking heeft in hun eigen land.

Op dit moment is die controle zeer moeilijk voor nationale parlementariërs; zij kunnen
niet tijdig kennisnemen van documenten. Vaak zijn documenten vertrouwelijk zodat zij
die niet kunnen voorleggen voor advies aan derden. Tot slot wordt de positie van de
verschillende lidstaten, uit de verslaglegging, niet helder, zodat parlementariërs
niet weten waar meerderheden of blokkerende minderheden liggen bij informele stemmingen.
Ook wordt bij triloogonderhandelingen niet duidelijk welke lidstaten naast het EU-Voorzitterschap
deelnemen. Door gebrek aan transparantie kunnen nationale parlementsleden de besluitvorming
niet beïnvloeden waar er wel mogelijkheden zijn.

Voor het Nederlandse parlement roept dit de vraag op hoe deze Europese werkwijze van
beperkte en veelal vertrouwelijke informatiedeling zich verhoudt tot de wetgevende
en controlerende taken die het parlement op grond van nationaal constitutioneel recht
verricht. Zo kan gewezen worden op artikel 81 van de Nederlandse Grondwet, dat regering
en parlement op gelijke voet tot medewetgevers benoemt. Ook roept dit vragen op met
betrekking tot artikel 68 Grondwet, dat individuele Kamerleden het recht geeft op
inlichtingen van de regering. Conform het nationale constitutionele recht is de regering,
behoudens uitzonderingssituaties, verplicht om alle gevraagde inlichtingen aan de
Kamer te verstrekken. Aanvaard is tevens dat de regering een actieve informatieplicht
richting het parlement heeft. Daarbij geldt het uitgangspunt, voortvloeiend uit artikel
66 Grondwet, dat inlichtingen in openbaarheid worden verstrekt zodat het parlement
optimaal zijn democratische taken kan vervullen.

De democratische controle op de Eurogroep en Eurozone-instituties is een apart hoofdstuk,
vooral omdat deze instituties zich voor een deel buiten het raamwerk van de verdragen
van de Europese Unie bevinden. Er is nauwelijks democratische controle op de Eurogroep,
die zelfs geen intern reglement van orde heeft en in de verdragen ook niet voorkomt.
Hetzelfde geldt voor de Eurotoppen. Toch neemt dit orgaan belangrijke besluiten in
noodsituaties en over de inrichting van de muntunie.

Verder is er op dit moment ook geen toetsing van de grenzen van het mandaat dat de
Europese Centrale Bank (ECB) onder het EU-verdrag gekregen, behalve bij het Europees
Hof van Justitie, die dat teruglegt bij de ECB zelf. De Europese Rekenkamer merkt
op dat zij geen toegang heeft tot documenten voor het bankentoezicht bij de ECB en
dat er wel behoorlijke risico’s zijn voor de belastingbetaler. Dit raakt ook rechtstreeks
de nationale controle en het budgetrecht.1 Transparency International heeft deze problemen in de Eurozone zeer scherp in kaart
gebracht.2

Gezien de snelle ontwikkelingen in de bankenunie, zoals de backstop en het Europees
depositogarantiestelsel, besprekingen over een eurozonebudget en het gebrek aan democratische
controle daarop, doen wij een klemmend beroep op uw Commissie om advies aan het Nederlandse
parlement uit te brengen over mogelijke tekortkomingen en mogelijke verbeteringen
bij de democratische controle in de Europese Unie en de Eurozone, zodat wij op basis
van nationale (constitutionele) wetgeving meer democratische controle kunnen uitoefenen.
Hiermee helpt u ons als nationale parlementariërs onze nationale kabinetsleden beter
te controleren inzake de Europese besluitvorming en ons budgetrecht op grond van artikel
105 Grondwet beter uit te oefenen.

Wellicht ten overvloede wijzen wij u erop dat de Tweede Kamer eerder al juridisch
advies3 ingewonnen heeft bij de parlementair advocaat, waaruit veel van de genoemde tekortkomingen
blijken. Daarop heeft de Kamer een paper4 geschreven dat ondertekend is door meer dan 20 Europese parlementen en als verzoek
is neergelegd bij verschillende instellingen van de Unie. Tot nu toe is daarop maar
zeer beperkt een reactie gekomen en zijn verbeteringen uitgebleven. De Europese Ombudsman
kwam zelfstandig tot vergelijkbare conclusies5, maar ook haar rapport heeft nog niet tot echte veranderingen geleid.

Het Nederlandse parlement ziet op dit moment geen duidelijke mogelijkheden om zelf
transparantie en controle af te dwingen in de Unie en wendt zich daarom tot u voor
een advies, dat expliciet gaat over de invloed op de Nederlandse wetten, rechtsorde
en begroting.

Het verzoek is gebaseerd op de unaniem aangenomen motie van het lid Omtzigt c.s. (Kamerstuk
22 112, nr. 2774) aangenomen door de Tweede Kamer op 21 februari 2019 (Handelingen II 2018/19, nr.
57, item 7). Een afschrift van deze motie met daarin een specificatie van de adviesaanvraag
treft u bijgesloten aan. Indien u dat wenst dan zijn wij van harte bereid om deze
adviesaanvraag mondeling toe te lichten in de vergadering van de Venetië-Commissie.

Hoogachtend,

Omtzigt (CDA)

Rapporteur Transparantie van Europese besluitvorming

Leijten (SP)

Rapporteur Transparantie van Europese besluitvorming

2. Inhoud motie

De motie van het lid Omtzigt c.s. (Kamerstuk 22 112, nr. 2774) verzoekt de Venetië-Commissie van de Raad van Europa, een advies uit te brengen
over mogelijke tekortkomingen en mogelijke verbeteringen bij de democratische controle
in de Europese Unie en de Eurozone door het Nederlandse parlement en daarbij in ieder
geval aandacht te besteden aan:

a. de openbaarheid van het wetgevingsproces in de Europese Raad en de triloogfase en
de mogelijkheden van het Nederlandse parlement en de Nederlandse burger om tijdig
kennis te nemen van documenten, de positie van de Nederlandse regering en uitslagen
van formele en informele stemmingen;

b. de controle op de begroting van de Europese Unie en andere fondsen zoals het Junckerfonds;

c. de democratische controle op de eurogroep en het ESM, van waaruit grote sommen geld
uitgeleend kunnen worden;

d. de democratische controle op de ECB in haar rol als onafhankelijke monetaire autoriteit
en de grenzen van het mandaat dat de ECB onder het EU-verdrag gekregen heeft;

e. de democratische controle op het toezicht op banken en andere financiële instellingen
in de bankenunie;

f. en verzoekt de Venetië-Commissie vriendelijk om dit rapport spoedig te schrijven,
mede met het oog op mogelijke nadere stappen in de bankenunie, zoals de backstop en
het Europees depositogarantiestelsel.

3. Proces

1. Er is geen precedent van een adviesaanvraag door de Tweede Kamer aan de Venetië-Commissie
van de Raad van Europa. Wel is er vaker een adviesaanvraag per motie gevraagd aan
een (Nederlands) adviescollege. Dit betrof bijvoorbeeld de aangenomen motie van het
lid Anne Mulder c.s. (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1229) waarin advies werd gevraagd aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV)
inzake de coalitievorming na de Brexit. Deze adviesaanvraag aan de AIV heeft het formele
proces van een adviesaanvraag bij een adviescollege gevolgd, zoals beschreven in artikel
30 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer. Dit is ook terug te lezen in de
formele aanvraagbrief van de Voorzitter, namens de Tweede Kamer, aan de AIV.

2. Met ingang van 1 januari 2018 worden alle voorstellen van een commissie om een advies
te vragen via het Presidium van de Tweede Kamer doorgeleid naar de Kamer. Dit is vastgelegd
in de brief van de Voorzitter van 24 november 2017. Alle verzoeken van deze aard zijn op deze wijze dan ook daadwerkelijk
namens de Tweede Kamer gedaan en zowel de Kamer zelf als het Presidium beschikken
zo ook doorlopend over een overzicht van uitgedane verzoeken. De procedure is aldus
in eerste instantie een notificatieprocedure; hoofdreden is het informeren van het
Presidium.

3. De adviesaanvraag aan de Venetië-Commissie van de Raad van Europa zal na akkoord van
de vaste commissie voor Europese Zaken in de procedurevergadering op 25 april 2019
worden doorgezonden aan het Presidium.

4. Na akkoord van het Presidium zal de adviesaanvraag worden voorgelegd aan uw Kamer
ter stemming. Dit proces is gelijk aan de adviesaanvraag aan de AIV op 4 juli 2017
(Kamerstuk 23 987, nr. 185).

5. Als de adviesaanvraag wordt aangenomen zal deze adviesaanvraag en de aangenomen motie
met een begeleidende brief van de Kamervoorzitter aan het secretariaat van de Venetië-Commissie
van de Raad van Europa worden gezonden.

6. Na ontvangst beoordeelt het secretariaat van de Venetië-Commissie van de Raad van
Europa de adviesaanvraag op de ontvankelijkheid van de adviesaanvraag.

• NB: Hierbij stelt het secretariaat van de Venetië-Commissie wel dat de motie van het
lid Omtzigt c.s. (Kamerstuk 22 112, nr. 2774) een uitzonderlijk verzoek bevat omdat normaal gesproken alleen advies over nationale wetgeving kan worden gevraagd aan de Venetië-Commissie en niet over de Europese regelgeving, zoals de motie van het lid Omtzigt c.s. vraagt.

7. Bij een positief ontvankelijkheidsoordeel start de Venetië-Commissie van de Raad van
Europa het onderzoek.

In de regel levert de Venetië-Commissie van de Raad van Europa binnen drie maanden
een advies op. Gesteld dat het secretariaat van de Venetië-Commissie van de Raad van
Europa positief zal oordelen over de ontvankelijkheid van de adviesaanvraag wordt
wel aangegeven dat dit advies langer op zich laat wachten gezien de omvangrijke vraagstelling.