Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer

Nr. 4 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 8 juni 2018 (W11.18.0055/IV) en de reactie van de initiatiefnemer d.d. 16 mei
2019, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 16 maart 2018
heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Thieme tot wijziging van de Wet
dieren in verband met de invoering van een algehele plicht tot bedwelming van dieren
voorafgaand aan de slacht, met memorie van toelichting.

Op grond van Verordening (EG) 1099/2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden
(hierna: «de verordening») geldt een verplichting om dieren voorafgaand aan de slacht
te bedwelmen.1 Zowel de verordening als de Wet dieren bevat een uitzondering op die plicht voor
het slachten overeenkomstig religieuze riten (hierna: ritueel slachten).2 Het initiatiefwetsvoorstel regelt dat deze uitzondering in de Wet dieren vervalt.
Het doel van het voorstel is het beschermen van het dierenwelzijn.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van (wettelijke)
bescherming van dierenwelzijn. Zij is echter van oordeel dat de door de initiatiefneemster
voorgestelde maatregel een te vergaande aantasting van de vrijheid van godsdienst
met zich brengt. De ongeclausuleerde verplichting om dieren voorafgaand aan de slacht
te verdoven betekent een ingrijpende beperking van de vrijheid van godsdienst van
diegenen wier religie vereist dat te slachten dieren niet bedwelmd worden. Deze maatregel
voldoet naar het oordeel van de Afdeling niet aan de eisen die het Europees verdrag
voor de rechten van de mens (EVRM) stelt aan een beperking van dit grondrecht. Zij
adviseert daarom het voorstel te heroverwegen.

1. Het initiatiefwetsvoorstel

Het voorstel formuleert een algehele, ongeclausuleerde plicht in de Wet dieren om
dieren te bedwelmen voor zij geslacht worden voor de bedrijfsmatige productie van
dierlijke producten, en schrapt in lijn daarmee de bepaling die toestaat om dieren
zonder voorafgaande bedwelming te doden volgens de israëlitische of de islamitische
ritus.3 Het voorstel bevat daarnaast een overgangsregeling voor geregistreerde slachthuizen
die bij het ritueel slachten gebruik maken van bij AMvB vast te stellen «best beschikbare
technieken»: voor deze slachthuizen blijft de uitzondering van de bedwelmingsplicht
nog gelden tot vijf jaar na inwerkingtreding van het initiatiefwetsvoorstel. Daarna
vervalt ook voor deze slachthuizen de mogelijkheid om zonder verdoving ritueel te
slachten.

2. Voorgeschiedenis

In 2008 diende de Partij voor de Dieren een initiatiefwetsvoorstel met dezelfde strekking
in.4 Dat betrof een wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, zonder overgangsregeling.

a. Behandeling van het voorgaande initiatiefwetsvoorstel onverdoofd slachten in Tweede
en Eerste Kamer.

Dit voorstel is door de Tweede Kamer in 2011 aangenomen. Dat er voor het voorstel
een meerderheid was in de Kamer, was mede te danken aan het aangenomen amendement
van het lid Van Veldhoven.5 Dit amendement hield in dat de Minister een ontheffing kon verlenen van het verbod,
mits de aanvrager van deze ontheffing op basis van onafhankelijk vastgesteld bewijs
aantoont dat het welzijn van slachtdieren bij de rituele slacht niet in grotere mate
wordt benadeeld dan de mate van benadeling bij de niet rituele slacht.

De Eerste Kamer verwierp het voorstel evenwel, na een uitgebreide discussie over de
afweging tussen het grondrecht op vrijheid van godsdienst en het belang van dierenwelzijn.
De Eerste Kamer achtte het voorstel een te vergaande inbreuk op het grondwettelijk
en internationaalrechtelijk verankerde recht op vrijheid van godsdienst. In de weging
van noodzaak en proportionaliteit van het voorstel speelde voor de Eerste Kamer mede
een rol dat de Staatssecretaris ten tijde van het Eerste Kamerdebat een convenant
sloot om het dierenwelzijn bij rituele slacht te verbeteren. Tot slot speelde het
aangenomen amendement Van Veldhoven een rol: de Eerste Kamer had er bezwaren tegen
dat de mogelijkheid het recht op vrijheid van godsdienst uit te oefenen, door het
amendement afhankelijk werd gemaakt van het voldoen aan de bovengenoemde bewijslast.6

b. Convenant, addendum 2017 en Besluit houders van dieren

In 2012 is door het Ministerie van LNV het convenant slachten van dieren volgens religieuze
riten gesloten met vertegenwoordigers van het Nederlands-Israëlitisch Kerkgenootschap,
het Contactorgaan Moslims en Overheid en de Vereniging van Slachterijen en Vleesverwerkende
Bedrijven.7 De inhoud en uitvoering daarvan werd na de eerste evaluatie van deze afspraken niet
voldoende geacht.8 Die conclusie heeft in juli 2017 geleid tot een aanvulling van het convenant en tot
het uitwerken van de betreffende afspraken in het Besluit houders van dieren, in werking
getreden op 1 januari 2018.9 Deze aanpassing brengt vooruitgang voor het dierenwelzijn, onder meer door beter
toezicht op en strengere eisen aan de betreffende slachthuizen, aldus de regering.

3. De verhouding tussen het voorstel, de verordening en de vrijheid van godsdienst

De memorie van toelichting wijst er op dat binnen het Jodendom en de Islam verschillende
opvattingen voorkomen over ritueel slachten en dat bedwelming voorafgaand aan de slacht
niet in alle gevallen wordt gezien als onverenigbaar met religieuze voorschriften
voor het slachten van dieren voor vlees. De Afdeling merkt in dit kader evenwel op
dat de scheiding van kerk en staat vereist dat de overheid zich in beginsel moet onthouden
van interpretatie van de inhoud en strekking van religieuze voorschriften en overtuigingen.10 Ten minste een deel van de Islamitische en Joodse gemeenschap in Nederland acht bedwelming
van dieren voorafgaand aan de slacht niet te verenigen met voorschriften voor rituele
slacht. Voor hen betekent de voorgestelde verplichting om dieren altijd te bedwelmen
voor zij geslacht worden, dat zij hun religieuze voorschriften niet kunnen naleven.
Dit gegeven moet de staat als uitgangspunt nemen.

Onbedwelmd ritueel slachten van dieren moet dan ook worden beschouwd als een vorm
van godsdienstig belijden die valt binnen de reikwijdte van de vrijheid van godsdienst.
Deze opvatting wordt ondersteund door jurisprudentie van het Europees Hof voor de
rechten van de mens (EHRM). Het EHRM oordeelde inzake Cha`are Shalom Ve Tsedek tegen
Frankrijk dat ritueel slachten onder de bescherming van artikel 9 van het EVRM valt:
«ritual slaughter must be considered to be covered by a right guaranteed by the Convention,
namely the right to manifest one's religion in observance with the meaning of Article
9».
11

Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ EU) neemt een zelfde standpunt
in. In een recent arrest concludeerde het HvJ EU dat ritueel slachten onder het begrip
«religieuze rite» in de zin van Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september
2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (hierna: de verordening) valt,
en derhalve binnen de werkingssfeer van de vrijheid van godsdienst zoals gewaarborgd
in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest).12 Met deze verordening is beoogd een evenwicht aan te brengen tussen het grondrecht
op vrijheid van godsdienst en vereisten op grond van dierenwelzijn. Dit komt tot uitdrukking
in de uitzondering op de plicht dieren voorafgaand aan de slacht te verdoven, die
geldt voor slachten volgens religieuze riten.13 Het HvJ EU oordeelde dat deze uitzondering uitdrukking geeft aan het positieve streven
van de Uniewetgever om het slachten van dieren zonder voorafgaande verdoving mogelijk
te maken, zodat de vrijheid van godsdienst daadwerkelijk wordt geëerbiedigd.14

De verordening biedt in artikel 26, tweede lid, ruimte om stringentere nationale voorschriften
dan in de verordening vervat te stellen, onder meer met betrekking tot het ritueel
slachten. Die voorschriften dienen in overeenstemming te zijn met de Grondwet en de
vereisten voortvloeiend uit verdragen en Unierecht.

De vrijheid van godsdienst is vastgelegd in artikel 6 van de Grondwet. De Afdeling
merkt over de verenigbaarheid van het voorstel met deze bepaling het volgende op.15 De toelichting stelt dat een verbod op onverdoofd ritueelslachten toelaatbaar is
onder artikel 6, eerste lid, van de Grondwet, als maar in de Wet dieren een formeel
wettelijk verbod op onverdoofd slachten wordt vastgelegd. De grondwetgever heeft met
het voorbehoud «behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet» evenwel niet
beoogd aan te geven dat elke beperking toelaatbaar is die in een formele wet is neergelegd.
Zo kan de uitoefening van de in de Grondwet beschermde grondrechten op basis van deze
clausulering weliswaar worden beperkt, maar mag niet geheel of nagenoeg geheel onmogelijk
worden gemaakt.16

Materiële criteria om de rechtmatigheid van een inperking van het recht op vrijheid
van godsdienst aan te toetsen, zijn bovendien uitdrukkelijk vervat in mensenrechtenverdragen,
onder meer in artikel 9 van het EVRM, artikel 10 van het Handvest van de grondrechten
van de Europese Unie en in artikel 18 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten
en Politieke Rechten (IVBPR). Artikel 9 EVRM omvat ook de maatstaven van de andere
bepalingen in de Grondwet, het Handvest en het IVBPR die de vrijheid van godsdienst
beschermen.17 Daarom volstaat de Afdeling hier met een toets aan de godsdienstvrijheid van het
EVRM.

De initiatiefnemer heeft kennisgenomen van het advies van de Raad van State. Zij beschouwt
de scheiding van kerk en staat als een groot goed en erkent, met de Afdeling, dat
de staat zich in beginsel moet onthouden van interpretatie van de inhoud en strekking
van religieuze voorschriften en overtuigingen, zoals ook gesteld in de memorie van
toelichting. Godsdienstvrijheid en de vrijheid om in de praktijk de godsdienst te
belijden, kan van overheidswege echter wel degelijk worden begrensd.

De initiatiefnemer zal in deze reactie nader onderbouwen waarom de invoering van een
algehele plicht tot bedwelming van dieren voorafgaand aan de slacht noodzakelijk en
proportioneel is en daarmee voldoet aan de eisen die het Europees verdrag voor de
rechten van de mens (EVRM) stelt aan een beperking van dit grondrecht.

4. Toetsing aan artikel 9 EVRM

Artikel 9 EVRM beschermt de vrijheid van godsdienst en omvat mede «de vrijheid hetzij
alleen hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé zijn godsdienst te belijden
of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in onderricht, in praktische
toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en voorschriften». Het tweede lid
van dit artikel luidt: «De vrijheid zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot
uiting te brengen kan aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die bij de
wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang
van de openbare veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of
goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen».

a. Artikel 9, eerste lid, EVRM.

Een toets van het voorstel aan artikel 9 EVRM doorloopt de volgende stappen. Allereerst
dient te worden vastgesteld of ritueel slachten een recht is dat beschermd is door
het EVRM. Op grond van de hierboven genoemde jurisprudentie van het EHRM is dit inderdaad
het geval: de vrijheid van godsdienst, zoals vastgelegd in artikel 9, omvat ook slachten
volgens rituele voorschriften. Vervolgens moet de vraag beantwoord worden of de voorgestelde
maatregel een beperking betekent van dit recht. Met de initiatiefneemster is de Afdeling
van oordeel dat hier van een beperking sprake is.18 Voor ten minste een deel van de Islamitische en Joodse gemeenschap in Nederland betekent
de voorgestelde verplichting om dieren altijd te bedwelmen voor zij geslacht worden,
dat zij hun religieuze voorschriften op dit punt niet kunnen naleven.

b. Artikel 9, tweede lid, EVRM

Het recht op vrijheid van godsdienst van het eerste lid van artikel 9 EVRM kan alleen
beperkt worden op de gronden die in het tweede lid van dat artikel genoemd worden.
Op grond van dit tweede lid kan een beperking slechts worden gesteld indien deze is
vastgelegd in een wettelijke regel die toegankelijk en voorzienbaar is; een legitiem
doel dient zoals genoemd in artikel 9, tweede lid, EVRM; en met het oog op dat doel
noodzakelijk is in een democratische samenleving. Bij dit onderdeel van de toets gaat
het er om of de beperking tegemoetkomt aan een dringende maatschappelijke behoefte
en in een redelijke verhouding staat tot het nagestreefde doel (vereiste van proportionaliteit).

Zoals de initiatiefneemster in de memorie van toelichting stelt is sprake van een
beperking van de vrijheid van godsdienst. Dit recht kan, mits noodzakelijk in een
democratische samenleving in het belang van de openbare orde en de goede zeden in
de zin van artikel 9, tweede lid, EVRM, worden beperkt. Zoals hieronder uiteengezet
wordt, overtuigt de toelichting bij het voorstel niet van de noodzaak van de voorgestelde
algehele verplichting om dieren te bedwelmen voorafgaand aan de slacht. Zonder die
noodzaak vormt het voorstel een niet-gerechtvaardigde inbreuk op de vrijheid van godsdienst.

c. Noodzaak en margin of appreciation

Om noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving, moet een beperking van een
grondrecht voorzien in een dringende maatschappelijke behoefte. Uit de jurisprudentie
van het EHRM volgt dat bij de beantwoording van de vraag of van deze maatschappelijke
noodzaak sprake is, een belangenafweging moet plaatsvinden, waarbij aan de staten
een door het Hof te respecteren beoordelingsvrijheid («margin of appreciation») toekomt.
19
Een ruime «margin of appreciation» voor de nationale wetgever correspondeert met een
meer terughoudende toetsing door het Hof.

Uit de jurisprudentie volgt dat het Hof op bepaalde terreinen een ruime «margin» voor
de staten hanteert inzake de (beperking van) vrijheid van godsdienst.20 Dat zou in de context van het onderhavige wetsvoorstel mogelijk ook het geval kunnen
zijn, maar zeker is dat niet. Maar ook wanneer het Hof in dit geval een ruime «margin
of appreciation» zou hanteren, ontslaat dat de Nederlandse wetgever niet van de verplichting
om zelf de dringende maatschappelijke behoefte aan een dergelijke beperking aan de
hand van de concrete situatie in de eigen staat en maatschappij aan te tonen en zorgvuldig
te motiveren.21 Het is immers primair aan de lidstaten om de in het EVRM neergelegde grondrechten
te waarborgen. De in dit verband vereiste concrete beoordeling kan er dan ook in resulteren
dat het niveau van bescherming in het licht van de nationale situatie op een hoger
plan ligt dan het Hof – dat op afstand oordeelt en daarom slechts een minimum vastlegt –
zou aanbrengen.

In het kader van de toetsing van het voorstel aan het EVRM volstaat initiatiefneemster
met de stelling dat zij het voorgestelde «einde aan het onverdoofd slachten» noodzakelijk
acht ter bescherming van de openbare orde en de goede zeden, onder verwijzing naar
de ruime «margin of appreciation» die het Hof hanteert bij de toets aan artikel 9
EVRM.22 De Afdeling benadrukt dat een beperking van dit grondrecht alleen mogelijk is als
uit een grondige weging van alle betrokken belangen blijkt dat deze beperking in de
Nederlandse samenleving en rechtsorde, waarin pluriformiteit en bescherming van onder
meer religieuze minderheden een dominante rol spelen, noodzakelijk en proportioneel
is. Aan die eis is echter niet voldaan.

Zoals ook door de Afdeling wordt beschreven, kan een grondrecht worden ingeperkt indien
dit is voorzien bij wet, een legitiem doel dient en noodzakelijk is in een democratische
samenleving in de zin van artikel 9, tweede lid, EVRM. De initiatiefnemer zal hierbij
nogmaals ingaan op het doel, de maatschappelijke behoefte aan de maatregel die het
voorliggende voorstel beoogt en het proportionaliteitsvereiste.

Legitiem doel

Onbestreden is – ook de Afdeling gaat daar van uit – dat tot de in Nederland algemeen
aanvaarde ethische beginselen behoort dat dieren, ook bij de slacht, onnodig leed
dient te worden bespaard. Dit is de reden dat het bedwelmen van dieren voorafgaand
aan de slacht al bijna honderd jaar geleden verplicht is gesteld23. Israëlitische rituele slacht werd uitgezonderd van deze plicht tot bedwelming24. In de jaren ’70 van de vorige eeuw werd de uitzondering uitgebreid naar de Islamitische
slacht25. Sindsdien is de uitzondering op deze wettelijke beschermingsmaatregel voor dieren
beschermd door de vrijheid van godsdienst. De initiatiefnemer acht het maken van een
uitzondering op de verplichte voorafgaande bedwelming met het oog op het dierenwelzijn
en op de maatschappelijke ontwikkelingen niet langer gerechtvaardigd. Ook de Afdeling
bevestigt in de conclusie van haar advies dat het voorstel een legitiem maatschappelijk
doel nastreeft.

Noodzaak

De initiatiefnemer acht het noodzakelijk om de uitzondering op de wettelijke bescherming
van dieren tegen onnodig leed bij de slacht op te heffen. Deze noodzaak is onder andere
ingegeven door de maatschappelijke ontwikkelingen en discussie rond het belang van
dierenwelzijn en de wetenschappelijke kennis over de pijn en stress die dieren ervaren
bij onverdoofde slacht. Zoals in de memorie van toelichting uitvoerig uiteen is gezet,
is wetenschappelijk aangetoond dat het onverdoofd slachten van dieren onder welke
omstandigheden dan ook een aantasting van het dierenwelzijn betekent. Niet voor niets
is er al honderd jaar een verplichting tot bedwelming van dieren voorafgaand aan de
slacht. Dit is in strijd met de in artikel 1.3, derde lid, van de Wet Dieren vervatte
zorgplicht.

Diverse veterinaire en wetenschappelijke experts, waaronder de Federation of Veterinarians
of Europe26, de Britse Farm Animal Welfare Council27, betogen dan ook dat het onverdoofd slachten onder alle omstandigheden onacceptabel
is. In oktober 2015 adviseerde overheidsinstantie Bureau Risicobeoordeling en Onderzoeksprogrammering
van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit28 de regering om, vanuit het oogpunt van dierenwelzijn, het onbedwelmd doden van dieren
te verbieden. En ook de Koninklijke Nederlandse Maatschappij voor Diergeneeskunde
staat nog altijd op het standpunt dat er een verbod moet komen op het onbedwelmd slachten
van dieren.29

In de memorie van toelichting bij het voorstel is een heel hoofdstuk (2.4) gewijd
aan de onderbouwing van de dringende maatschappelijke behoefte aan meer (wettelijke)
bescherming van dieren. Een dringende maatschappelijke behoefte die in toenemende
mate gevoeld wordt en steeds meer en een steeds gedetailleerdere invulling krijgt.
Ook de wetgever erkent dat de maatschappelijke opvattingen over de omgang met dieren
in de loop der tijd zijn «gewijzigd en opgeschoven, waarbij een steeds zwaarder gewicht
wordt toegekend aan de belangen van het dier op basis van de erkenning van de intrinsieke
waarde van het dier». De wetgever heeft deze verschuiving de afgelopen jaren tot uitdrukking
gebracht in verdergaande wettelijke bescherming van dieren30. Tegelijk met de introductie van de Wet dieren is in Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek
een artikel ingevoegd dat bepaalt dat dieren geen zaken zijn31. De motivatie hiervoor was dat dit aansluit op het breed gedragen rechtsgevoel dat
dieren niet zonder meer gelijk kunnen worden gesteld met zaken.

Daarmee is blijk gegeven van een levende rechtsstaat, waarin wetten, regels en uitzonderingen
niet statisch zijn, maar telkens in het licht van nieuwe ontwikkelingen worden bezien
en waar nodig worden aangepast aan de veranderende maatschappelijke opvattingen.

Dat de samenleving zich in toenemende mate zorgen maakt over dierenwelzijn en dierenleed
blijkt onder andere uit de verontruste reacties wanneer nieuwsrapportages verschijnen
over misstanden op boerderijen of in slachthuizen. Nieuwsberichten over dieren die
door onzorgvuldigheid onvoldoende verdoofd het slachtproces ingaan, kunnen steevast
rekenen op grote maatschappelijke verontwaardiging en de terugkerende oproep aan de
politiek om hier een einde aan te maken.

En ook de uitzondering op de plicht tot het bedwelmen van dieren voorafgaand aan de
slacht is vanaf het begin aanleiding geweest voor maatschappelijke en politieke discussie.
Al meer dan twintig jaar wordt door bewindspersonen overleg gevoerd met vertegenwoordigers
van religieuze organisaties met als doel het aantal dieren dat onbedwelmd wordt geslacht
terug te dringen en om verbeteringen in het slachtproces te bewerkstelligen.

Overigens is de toelaatbaarheid van het onverdoofd slachten niet alleen in Nederland
onderwerp van discussie. In een toenemend aantal landen heeft dit ertoe geleid dat
er een algeheel verbod is ingesteld op het onverdoofd slachten. Zo geldt er in Denemarken
(sinds 2014), Nieuw-Zeeland (sinds 2010), Zweden (sinds 1937), Noorwegen (sinds 1929),
Zwitserland (sinds 1897), IJsland en Finland een verbod op het onverdoofd slachten.
In Oostenrijk, Estland en Slowakije is bedwelming direct na de halssnede verplicht
gesteld. België heeft in 2017 het onverdoofd slachten geheel verboden32, met ingang van 2019.

Concluderend is er, naar de mening van de initiatiefnemer, zeker voldoende grond om
aan te nemen dat er een maatschappelijke behoefte is aan de voorgestelde maatregel
en dat hiertoe derhalve noodzaak bestaat, getuige onder andere de standpunten van
wetenschappelijke en veterinaire experts. De samenleving acht een betere bescherming
van dieren op zijn plaats en toont een brede wens tot wettelijke bescherming. Uitzonderingen
op wetten die bedoeld zijn om dieren te beschermen, staan haaks op deze maatschappelijke
opvattingen en worden dan ook steeds minder toelaatbaar geacht. Dit zien we bijvoorbeeld
ook in de discussie over dierproeven. Uitzonderingen op het wettelijk verbod om dieren
te gebruiken voor experimenten (Wet op de Dierproeven waarin het «nee, tenzij principe»
is verankerd) kunnen op steeds minder maatschappelijk draagvlak rekenen. De roep om
proefdiervrije onderzoeksmethoden wordt steeds luider zowel vanuit de wetenschap als
vanuit de maatschappij.

Proportionaliteit

De initiatiefnemer kan zich niet vinden in het oordeel van de Afdeling dat het voorstel
niet proportioneel is aan het beoogde doel.

Voor een deel van de geloofsgemeenschappen vormt bedwelmen voorafgaand aan de slacht
of bedwelming direct bij het aansnijden geen bezwaar. Zoals in de memorie van toelichting
is beschreven en zoals ook is gebleken uit de brief van de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit over het aantal onbedwelmd geslachte dieren in het eerste
kwartaal van 201833, bestaan er bij de Nederlandse slachthuizen grote verschillen in de uitvoering van
onbedwelmde slacht en ook in de eisen die worden gesteld door verschillende certificeerders
van halal en kosher vlees. Zo worden kippen in Nederland nu uitsluitend nog geslacht
met voorafgaande (reversibele) elektrische bedwelming of na gasbedwelming. Hierdoor
worden er feitelijk al geen Nederlandse kipproducten meer verkocht die afkomstig zijn
van dieren die onverdoofd zijn geslacht. Volgens de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit vormt verdoving op zich geen reden tot het afkeuren van vlees
als kosher of halal34. Dit is ook te zien in bijvoorbeeld Nieuw-Zeeland, waar vlees van bedwelmd geslachte
dieren op grote schaal wordt geëxporteerd als halal vlees. Het voorstel zal dus voor
een deel van de geloofsgemeenschappen geen inperking opleveren van het recht om hun
godsdienst te belijden.

Zoals door de initiatiefnemer ook in de memorie van toelichting is uiteengezet, is
dit voor een deel van de Islamitische en Joodse gemeenschap mogelijk wel het geval.
Hierbij wil de initiatiefnemer nog wel een kanttekening maken. De Afdeling wijst er
in haar advies op dat blijkens jurisprudentie van het EHRM het onbedwelmd ritueel
slachten van dieren moet worden beschouwd als een vorm van godsdienstig belijden.
De Afdeling maakt hierbij echter geen onderscheid tussen het ritueel van het slachten
zelf en het consumeren van op deze wijze verkregen vlees. Uit de aangehaalde jurisprudentie
van het Europees Hof35 blijkt dat het EHRM beperkingen van het ritueel slachten wel degelijk accepteert,
onder voorwaarde dat deze beperking gelovigen niet verbiedt vlees te consumeren van
dieren die onbedwelmd zijn geslacht. Dit laatste is niet beoogd met dit voorstel.

Staten hebben onder het EVRM en de bijbehorende jurisprudentie over het algemeen een
ruime beoordelingsvrijheid ofwel de zogenaamde margin of appreciation om te bepalen
of een beperking op de vrijheid van godsdienst gerechtvaardigd is. 36 Op grond van bovenstaande stelt de initiatiefnemer dat het voorliggende voorstel
voldoet aan de voorwaarden die worden gesteld aan het beperken van het recht op vrijheid
van godsdienst zoals vastgelegd in artikel 9, tweede lid van het EVRM.

d. Noodzaak van het voorstel in de context van de nieuwe regels ter bescherming van
dieren bij religieuze slacht per 2018

De Afdeling wijst er in aanvulling op hetgeen zij hiervoor onder c uiteengezet heeft
op dat sinds 1 januari 2018 een wijziging van het Besluit houders van dieren van kracht
is. De nieuwe regels hebben tot doel een hogere bescherming van dierenwelzijn bij
de rituele (onverdoofde) slacht en betreffen onder meer beter toezicht op en strengere
eisen aan de slachthuizen waar rituele slacht plaatsvindt.
37
De wijziging van het Besluit houders van dieren
geeft uitwerking aan de in 2017 vastgestelde aanvulling op het convenant slachten
volgens religieuze riten en is gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek naar het minimaliseren
van dierenleed bij rituele slacht.
38
In het convenant verplichten de convenantspartijen zich om elke drie jaar de uitvoering
en de werking van het convenant te evalueren en daarvan verslag uit te brengen.
39
Het is van groot belang dat deze nieuwe regels zowel de vrijheid van godsdienst en
de bescherming van minderheden respecteren, als het belang van dierenwelzijn. In dat
verband is relevant dat de regels ondersteund worden door de betrokken Islamitische
en Joodse organisaties. Omdat deze regelgeving pas sinds kort van kracht is, zijn
de effecten ervan nog niet vast te stellen. De conclusie van initiatiefneemster dat
de regels van het convenant aangaande het onverdoofd slachten niet tegemoet kunnen
komen aan de hoge dierenwelzijnseisen die de maatschappij vraagt is dan ook niet gemotiveerd.
De recente aanvulling van het Besluit houders van dieren is een maatregel die tegelijk
het dierenwelzijn dient, kan rekenen op maatschappelijk draagvlak én de vrijheid van
godsdienst in voldoende mate ongemoeid laat. Dat geldt niet voor de voorgestelde maatregel
die wordt voorgesteld. In dat licht bezien is het voorstel niet proportioneel aan
het beoogde doel.

Zoals in de memorie van toelichting is betoogd, kan met de overeengekomen afspraken
in het convenant onverdoofd slachten, vastgelegd in het Besluit houders van dieren,
nooit hetzelfde doel worden bewerkstelligd als met het voorstel wordt beoogd. Met
dit besluit wordt het onnodig dierenleed voorafgaand aan en tijdens het slachtproces
immers niet weggenomen.40 Dieren worden alsnog onbedwelmd gefixeerd, krijgen een halssnede en zijn tot 40 seconden
bij bewustzijn terwijl zij verbloeden. Hierdoor blijft er sprake van onnodig extra
lijden in vergelijking tot bedwelmd slachten. Het onwenselijke effect van de 40 seconden
regel is de «acceptatie» of legalisatie van 40 seconden angst, pijn en stress bij
het stervende dier. Dit is in strijd met de wet. Als gevolg hiervan kampen dierenartsen
met een moreel dilemma in hun rol als toezichthouder, aangezien zij ervoor staan om
onnodig leed te voorkomen.

In het convenant wordt voorbijgegaan aan de wetenschappelijke consensus dat, ook met
verbeteringen op het gebied van fixatie, snijtechnieken, opleiding en toezicht, er
bij onbedwelmd slachten aanmerkelijk meer dierenleed is in de vorm van pijn en stress.
Ook de KNMvD staat om die reden nog steeds op het standpunt dat er een verbod moet
komen op het onbedwelmd slachten van dieren, omdat de afspraken uit het convenant
het dierenleed slechts voor een klein deel kunnen beperken. Het dierenwelzijn wordt
hierdoor per saldo nog steeds onaanvaardbaar aangetast.

Staatssecretaris van Economische zaken noemde in 2016 de uitvoeringspraktijk van het
onverdoofd slachten onacceptabel en kondigde toen twee belangrijke, aanvullende afspraken
aan: (1) het beperken van het aantal onverdoofde slachtingen tot het aantal dat op
basis van de binnenlandse behoefte aan halal en kosher vlees noodzakelijk is en (2) het
uitwerken van een systeem van etikettering en gescheiden verkoopkanalen om te voorkomen
dat vlees van onverdoofd geslachte dieren onherkenbaar in de winkels terecht komt.
Deze afspraken zijn nog altijd niet uitgewerkt41, 42. Hierdoor is het nog steeds mogelijk dat vlees van onverdoofd geslachte dieren als
regulier vlees wordt verkocht aan consumenten die zich hier niet van bewust zijn.

Tot slot merkt de initiatiefnemer op dat de Afdeling zonder nadere onderbouwing stelt
dat de maatregelen zoals vastgelegd in het Besluit houders van dieren het dierenwelzijn
dienen en daarbij kunnen rekenen op maatschappelijk draagvlak. Nog afgezien van het
feit dat de Afdeling zelf stelt dat er nog geen effecten vast te stellen zijn, aangezien
de regels nog maar kort van kracht zijn, vraagt de initiatiefnemer zich af welke bronnen
de Afdeling hiervoor heeft geraadpleegd, aangezien er vraagtekens te plaatsen zijn
bij het maatschappelijk draagvlak voor het laten lijden van dieren gedurende 40 seconden
en dierenartsen verenigd in de KNMvD stellen dat het dierenwelzijn bij onverdoofd
slachten, ook met de afspraken uit het convenant, nog steeds onaanvaardbaar wordt
aangetast.

5. Conclusie: te vergaande inbreuk op de vrijheid van godsdienst

Samenvattend komt de Afdeling tot het oordeel dat het voorstel weliswaar een legitiem
maatschappelijk belang nastreeft, maar daarin te ver gaat in het aantasten van de
vrijheid van godsdienst, zoals gewaarborgd in onder meer artikel 9 EVRM.43 De Afdeling acht een algeheel verbod op onverdoofd slachten een beperking van dit
grondrecht waarvan de op grond van artikel 9, tweede lid, EVRM vereiste noodzaak ontbreekt,
mede gezien de recent in werking getreden regels ter bescherming van dieren bij rituele
slacht.

Zij adviseert daarom het voorstel te heroverwegen.

De initiatiefnemer is verheugd te lezen dat de Afdeling met haar van oordeel is dat
het voorstel een legitiem maatschappelijk belang nastreeft. Echter, anders dan de
Afdeling stelt, past zoals hiervoor uiteengezet, een dergelijke inperking van de vrijheid
van godsdienst binnen de ruimte die het EVRM en het Hof hiertoe bieden. Zoals de Afdeling
zelf ook stelt, volgt uit de jurisprudentie dat het Hof op bepaalde terreinen een
ruime «margin of appreciation» voor de lidstaten hanteert op het gebied van (de beperking
van) vrijheid van godsdienst.

Het schrappen van de uitzondering op de algehele plicht tot verdoving van dieren voorafgaand
aan de slacht kan in Nederland zeker worden beschouwd als noodzakelijk in onze democratische
samenleving, waarbij tevens wordt voldaan aan de eis van proportionaliteit, zoals
in de voorgaande pagina’s is betoogd. Tot slot wijst de initiatiefnemer er op dat
andere Europese lidstaten Nederland zijn voorgegaan en vanuit dezelfde «margin» en
overwegingen over zijn gegaan tot een verbod op onbedwelmd slachten. Nederland kan
hierin niet langer achter blijven.

De initiatiefnemer heeft, naar aanleiding van recente ontwikkelingen en informatie
over de huidige uitvoeringspraktijk rondom onverdoofde slacht, de memorie van toelichting
op een aantal punten gewijzigd. De memorie van toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding
van het advies van de afdeling advisering van de Raad van State wordt meegezonden
met deze reactie.

6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende bijlage.

De initiatiefnemer heeft de opmerkingen voor zover ver mogelijk overgenomen.

De waarnemend vice-president van de Raad van State, S.F.M. Wortmann

De initiatiefnemer, Thieme

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende
no. W11.18.0055/IV

– Onverminderd het advies in paragraaf 5 om het voorstel te heroverwegen, merkt de
Afdeling het volgende op voor het geval initiatiefneemster het voorstel niettemin
verder in procedure brengt:

Verordening (EG) 1099/2009 regelt in artikel 4, vierde lid, dat voor slachten volgens
speciale methoden die vereist zijn voor religieuze riten, geen plicht geldt om de
dieren voorafgaand aan de slacht te verdoven, mits het slachten plaatsvindt in een
slachthuis. Deze bepaling is rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten. Vanwege
de rechtstreekse toepasselijkheid van de verordening is het voor het beoogde doel
van het initiatiefwetsvoorstel nodig om expliciet in de Wet dieren op te nemen dat
géén uitzondering op de bedwelmingsplicht geldt voor religieus slachten. Die bepaling
ontbreekt in het voorstel. In het voorstel zou alsnog een dergelijke bepaling moeten
worden opgenomen. Ook zou in de toelichting uiteengezet moeten worden waarom die bepaling
verenigbaar is met artikel 26, tweede lid, onder c van de verordening en artikel 10
van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.