Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 205 Wijziging van de Wet belastingen op milieugrondslag (Wet vliegbelasting)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
I Algemeen
1. Inleiding
Met het fiscale vergroeningsbeleid zorgt het kabinet ervoor dat burgers en bedrijven
meer betalen voor vervuilende keuzes. Dit kabinet vindt het logischer om belasting
te heffen op wat we als samenleving niet willen (vervuiling) dan op wat we wel willen
(werken, ondernemen). Ook het invoeren van een vliegbelasting draagt bij aan fiscale
vergroening. De voorgestelde vliegbelasting betreft een belasting per vertrekkende
passagier (een vliegticketbelasting) waarbij de transferpassagier is uitgesloten en
een belasting per vertrekkend vrachtvliegtuig op basis van gewicht en geluidsklasse.
Momenteel wordt het internationale vliegverkeer niet belast met brandstofaccijns,
en wordt geen btw geheven. Andere vormen van vervoer, zoals het wegverkeer, worden
wel belast met btw en accijns. De concurrentiepositie van het vliegtuig ten opzichte
van de trein en de bus wordt hierdoor versterkt. Zo is in de praktijk een vliegticket
vaak in verhouding veel goedkoper dan een internationaal treinkaartje. Dit is een
belangrijke overweging voor het introduceren van een vliegbelasting. Een vliegbelasting
zorgt er daarnaast voor dat de maatschappelijke kosten beter worden meegenomen in
de prijzen van het vliegverkeer. Consumenten en bedrijven worden hierdoor bewuster
van de maatschappelijke kosten van de vervuiling die met vliegen samenhangt.
Uitgangspunt bij de vaststelling van de tarieven is de beoogde budgettaire opbrengst
van een vliegbelasting, € 200 miljoen, zoals afgesproken in het regeerakkoord. De
externe milieukosten, zoals de CO2-uitstoot, de lokale milieueffecten en geluidhinder, worden hiermee beter verdisconteerd
in de prijs. Ook de niet geheven accijnzen en btw op vliegtuigbrandstof en btw op
vliegtickets worden deels gecompenseerd met een vliegbelasting. Het gaat niet om een
volledige compensatie Ter vergelijking: uitgaande van een totaal kerosineverbruik
voor alle vluchten vanuit Nederland naar EU-landen van circa 1 miljard liter zou de
opbrengst van alleen al een accijns van bijvoorbeeld € 0,50 per liter leiden tot een
opbrengst van € 500 miljoen. Het kabinet acht het echter onwenselijk om de externe
milieukosten en de niet geheven accijns en btw volledig te compenseren via een vliegbelasting,
omdat ook andere factoren van belang zijn, zoals de tarieven in ons omringende landen
en mogelijke economische effecten. Naast dat de maatregel zorgt voor een betere beprijzing
van milieueffecten leidt deze tot een (licht) positief effect op de economie en het
milieu. Wat betreft beprijzing van CO2-uitstoot kan nog worden opgemerkt dat, naast een vliegbelasting, het Europese emissiehandelssysteem
(EU ETS)1 en het toekomstige mondiale CORSIA2 voor de luchtvaart zorgen voor een betere beprijzing van CO2-uitstoot van het vliegverkeer. Een dergelijke CO2-beprijzing neemt overigens niet weg dat het wenselijk is de luchtvaart te betrekken
in de heffing van verbruiksbelastingen, zoals ook andere vervoersvormen daarin betrokken
zijn. Bij de vliegbelasting gaat het ook om het beprijzen van externe kosten breder
dan alleen CO2.
Figuur 1 laat zien dat sinds de economische crisis het luchtverkeer van en naar Nederland
sterk is gestegen. Het aantal passagiers was in 2017 bijna twee derde hoger dan in
het crisisjaar 2009.
Figuur 1: Aantal passagiers van en naar Nederlandse luchthavens1
1 «WLO-hoog» en «WLO-laag» zijn twee scenario’s uit de toekomstverkenning Welvaart
en Leefomgeving (WLO) van de planbureaus PBL en CPB (CPB & PBL 2015a). De scenario’s
gaan uit van respectievelijk een hoge en lage economische, demografische en technologische
groei. De bandbreedte tussen beide scenario’s geeft een redelijk beeld van wat een
waarschijnlijke ontwikkeling zou kunnen zijn.
In veel van de ons omringende landen wordt het luchtverkeer op een bepaalde manier
belast, meestal in de vorm van een vliegticketbelasting waarbij transferpassagiers
zijn uitgesloten. Zo hebben Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk al in de jaren «90
een vliegbelasting ingevoerd, Italië volgde. Duitsland en Oostenrijk hebben sinds
2011 een vliegbelasting, Noorwegen sinds 2017 en Zweden sinds begin 2018.
Figuur 2: Vliegbelasting in Europa
Bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel heeft het kabinet kritisch gekeken naar
de Nederlandse vliegbelasting die in 2008 in werking trad en in 2009 is afgeschaft.
Bij die belasting betrof het tarief € 11,25 per ticket voor Europese vluchten en € 45
per ticket voor overige bestemmingen. Terugkijkend is het met name van belang dat
de introductie en afschaffing van deze belasting samenvielen met de mondiale economische
crisis. Bij de invoering werd een vermindering van de groei van het luchtverkeer verwacht.
Door de crisis was er echter geen sprake van een afvlakking van de groei maar van
een versterking van de krimp van het vliegverkeer, zoals die ook kon worden waargenomen
op grotere luchthavens in de ons omringende landen.3 Deze situatie leidde tot de beslissing de heffing van de vliegbelasting al na een
jaar stop te zetten door het tarief te verlagen naar nul, gevolgd door afschaffing
van de vliegbelasting per 1 januari 2010.
De huidige situatie is niet vergelijkbaar. Momenteel overstijgt de vraag naar luchtvervoer
juist de maximale capaciteit van de Nederlandse luchthavens. Tevens is er minder reden
om te verwachten dat passagiers zullen uitwijken naar andere luchthavens, omdat inmiddels
ook in Duitsland een vliegticketbelasting is ingevoerd.
Het kabinet heeft in lijn met het regeerakkoord drie verschillende routes voor een
vliegbelasting en varianten binnen die routes parallel bekeken: een Europese aanpak,
een nationale heffing op lawaaiige en vervuilende vliegtuigen en een nationale belasting
per ticket. In het regeerakkoord is aangegeven dat een vliegbelasting, ongeacht de
variant, in 2021 leidt tot een opbrengst van € 200 miljoen (prijspeil 2017).
In de volgende paragraaf wordt allereerst ingegaan op de Europese route. Vervolgens
worden in paragraaf 3 en 4 de onderzoeken naar een vliegbelasting respectievelijk
de internetconsultatie besproken. Tot slot wordt ingegaan op de uitwerking van de
gekozen nationale route.
2. Europese route
Aangezien luchtvaart een mondiale aangelegenheid is, hebben maatregelen de meeste
impact wanneer deze met andere landen gezamenlijk worden genomen. Momenteel is er
echter geen Europese aanpak omtrent belasting op luchtvaart. De wens om te komen tot
Europese afspraken is door het kabinet neergelegd bij de Europese Commissie. Op dit
verzoek heeft de Europese Commissie laten weten gedurende deze commissieperiode niet
meer met een voorstel te komen en een eventueel voorstel over te laten aan de volgende
Commissie die in 2019 van start zal gaan.4 Voorlopig zal samenwerking tussen lidstaten dan ook vooral via coördinatie moeten
verlopen. Nederland heeft met meerdere lidstaten contact om ervaringen met het heffen
van een vliegbelasting uit te wisselen. Het betreft hier lidstaten die al ervaring
hebben met een vorm van een vliegbelasting, maar ook buurlanden zoals België, waar
dit juist niet het geval is. In dit kader organiseert Nederland in juni 2019 ook een
internationale high level conferentie over CO2-beprijzing en vliegbelastingen.
Op Europees niveau zijn er de volgende mogelijkheden voor een belasting op luchtvaart:
• het invoeren van btw-heffing op personenvervoer door de lucht op EU-niveau;
• het invoeren van accijns op motorbrandstoffen voor de commerciële luchtvaart op EU-niveau;
• het invoeren van een vliegbelasting op EU-niveau.
Voor wat betreft de eerste variant, het invoeren van een btw-heffing op Europees niveau,
kan het volgende worden opgemerkt. Op dit moment wordt het vervoer van personen per
vliegtuig op zichzelf al betrokken in de systematiek van de btw. Binnenlandse vluchten
zijn belast met het algemene btw-tarief. Vluchten naar of vanuit het buitenland zijn
echter belast tegen het btw-nultarief. Dit nultarief houdt in dat luchtvaartmaatschappijen
geen btw in rekening hoeven te brengen over hun diensten, maar wel recht hebben op
aftrek van voorbelasting. Vanwege uitvoeringsproblematiek maken alle lidstaten gebruik
van dit nultarief voor vluchten naar of vanuit het buitenland. In theorie is het denkbaar
dat Nederland zou afzien van het toepassen van dit nultarief. Dit zou echter betekenen
dat voor alle vluchten vanuit en naar Nederland moet worden vastgesteld welk gedeelte
boven Nederlands grondgebied is gevlogen, want alleen dat gedeelte is belastbaar met
Nederlandse btw. Dit is echter niet uitvoerbaar. De discussie over btw op luchtvaart
wordt in Europees verband al 25 jaar gevoerd, tot op heden echter zonder resultaat.
De tweede variant, een accijns op vliegtuigbrandstoffen voor vluchten binnen de EU,
is in principe mogelijk op grond van de zogenoemde Richtlijn Energiebelastingen.5 Hiertoe zullen de EU-lidstaten bilaterale overeenkomsten moeten sluiten. Een accijns
op vliegtuigbrandstoffen voor internationale vluchten naar landen buiten de EU zou
kunnen worden gerealiseerd door aanpassing van die richtlijn. De huidige verplichte
accijnsvrijstelling voor de commerciële luchtvaart in die richtlijn zal dan moeten
vervallen en er zullen minimum accijnstarieven voor motorbrandstoffen voor de luchtvaart
moeten worden opgenomen. Daarnaast zouden er bilaterale luchtvaartverdragen moeten
worden aangepast. De inschatting is echter dat hiervoor op korte termijn onvoldoende
draagvlak is. De accijnsvrijstelling voor vliegtuigbrandstof voor het mondiale vliegverkeer
vloeit voort uit een combinatie van het mondiale Verdrag van Chicago6 – voor brandstof die nog in het vliegtuig aanwezig is bij het binnenvliegen van het
luchtruim – en andere verdragen waarbij Nederland partij is, voor de brandstof die
op luchthavens wordt getankt.
De derde variant, een vliegbelasting op EU-niveau, kan alleen worden geïntroduceerd
via een daartoe geëigende rechtshandeling van de Europese Unie. Hiervoor kan dus niet
worden aangesloten bij de bestaande Europese richtlijnen. Het initiatiefrecht hiertoe
ligt bij de Europese Commissie.
Voor alle varianten geldt dat bij initiatieven betreffende de luchtvaart op Europees
niveau rekening moet worden gehouden met de doorgaans lange doorlooptijden van het
wetgevingsproces in Brussel en de vereiste unanimiteit voor het aannemen van nieuwe
belastingvoorstellen. Ook als er ruim draagvlak is voor een Europese vliegbelasting,
is het niet realistisch te veronderstellen dat nieuwe regelgeving (en de daarbij behorende
uitvoering) per 2021 zal zijn gerealiseerd.
3. Onderzoek
3.1 Opzet van het onderzoek
In 2018 heeft CE Delft onderzoek gedaan naar de mogelijke effecten van verschillende
varianten van een vliegbelasting. In 2019 hebben De Ministeries van Financiën, Infrastructuur
en Waterstaat en Economische Zaken en Klimaat gezamenlijk een nieuw onderzoek uitgezet
bij CE Delft om aanvullende varianten door te rekenen.7 In het eerste onderzoek werd gekeken naar varianten van een heffing op vliegtuigen
en een vliegticketbelasting op Europees en nationaal niveau. In het onderzoek in 2019
zijn combinatievarianten onderzocht, waarbij zowel vliegtickets als vrachtvliegtuigen
worden belast. In dit onderzoek zijn twee varianten die in 2018 al onderzocht waren
geactualiseerd op basis van het nieuwe rekenmodel. Dit betreft een heffing per vliegtuig
(2a) en een vlakke ticketheffing (3d), de varianten die door het Kabinet het meest
haalbaar wenselijk werden geacht.
In onderstaande tabellen zijn de varianten opgenomen die op basis van het nieuwe rekenmodel
zijn onderzocht in 2019 en € 200 miljoen opbrengen. Het voorstel van wet betreft de
combinatievariant 4b.
Tabel 1: Nationale varianten van een vliegbelasting
Variant in onderzoek CE Delft
2a
3d
4a
4b
Heffing per vliegtuig
Vlakke ticketheffing
Combi ticket en vracht
Combi, half tarief vracht
Opbrengst (€ mln)
200
200
200
200
Tarieven per passagier
€ 7,45
€ 6,65
€ 7,00
Tarieven per ton MTOW (maximum takeoff weight)
TB1
€ 16
TC
€ 8
TD
€ 4
TE
€ 2
> –20 EPNdB2
€ 7,70
€ 3,85
< –20 EPNdB
€ 3,85
€ 1,925
X Noot
1
In variant 2a worden vliegtuigen met verschillende technologieklassen verschillend
belast. TB is de laagste klasse en TE de hoogste.
X Noot
2
EPNdB staat voor «Effective perceived noise in decibels». Vliegtuigen met meer EPNdB
maken meer geluid. In variant 4 worden vrachtvluchten met meer dan –20 EPNdB zwaarder
belast.
In het onderzoek zijn de effecten van de bovengenoemde varianten op het aantal luchtreizigers
(OD-passagiers8en transferpassagiers), het aantal vliegbewegingen (passagiersvluchten en vrachtvluchten),
de hoeveelheid luchtvracht, de hoeveelheid geluid en de hoeveelheid emissies in kaart
gebracht. De effecten zijn doorgerekend in de eerdergenoemde hoge en lage WLO-scenario’s
voor het jaar 2021 en het jaar 2030. Dit is gedaan door onderzoeksbureau Significance
op basis van het AEOLUS-model, dat in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat is ontwikkeld.
Vervolgens zijn de resultaten van deze doorrekening gebruikt om de economische en
duurzaamheideffecten van een belasting op luchtvaart in kaart te brengen. Dit is onder
meer gebeurd op basis van een maatschappelijke kosten- en batenanalyse (MKBA), die
is ontwikkeld met het CPB en het PBL, die ook bij het onderzoek als lid van de klankbordgroep
betrokken waren.
3.2. Uitkomsten onderzoek
3.2.1 Hoofdlijnen
Een belasting op luchtvaart heeft een positief, maar beperkt effect op de Nederlandse
welvaart, het BBP en het klimaat. De beperkte omvang van de effecten komt voornamelijk
doordat de beoogde opbrengt van de belasting beperkt is en doordat sprake is van knellende
capaciteitsrestricties op met name Schiphol. Deze capaciteitsrestricties leiden tot
een vraagoverschot, waardoor een vliegbelasting niet of slechts in beperkte mate leidt
tot vermindering van het aantal vluchten. De maatregel leidt echter ook met de restricties
tot een lichte reductie van de CO2-uitstoot, geluid en fijnstof. De belasting leidt verder naar verwachting wel tot
een verschuiving tussen de verschillende verkeerssegmenten (OD-passagiers, transferpassagiers
en vracht). Gezien de schaarstewinsten die samenhangen met de capaciteitsrestricties,
dragen de luchtvaartmaatschappijen de kosten van de vliegbelasting deels zelf.
In het geval dat de capaciteitsrestricties niet zouden knellen is de verwachting dat
de belasting volledig wordt doorberekend aan consumenten en bedrijven. De effecten
op het vliegverkeer en milieu zijn dan groter. De kans dat capaciteitsrestricties
knellen, is echter zowel voor de korte als voor de langere termijn groot, zeker op
Schiphol, ongeacht de invoering van een vliegbelasting. De mogelijke introductie van
een belasting op luchtvaart gaat in alle varianten en scenario’s naar verwachting
deels ten koste van de winst van de betrokken bedrijven.
Het welvaartverhogende effect dat de vliegbelasting voor Nederland heeft, is vooral
het gevolg van het feit dat de belasting deels door buitenlandse passagiers en luchtvaartmaatschappijen
wordt opgebracht. Daarnaast kan de belasting op luchtvaart ertoe leiden dat er minder
uitgaand en inkomend toerisme is. Het afnemen van het uitgaande toerisme leidt tot
hogere bestedingen in het binnenland. Deze hogere bestedingen zijn groter dan de dalende
bestedingen van buitenlandse toeristen die niet meer naar Nederland komen. Per saldo
is dit voordelig voor Nederland. Ook de beperkte afname van uitstoot van CO2 en fijnstof, verhoogt de welvaart.
3.2.2 Varianten
De verschillende varianten van een vliegbelasting hebben in de meeste scenario’s in
zowel 2021 als 2030 beperkte effecten op het totaal aantal vluchten, maar leiden wel
tot uiteenlopende verschuivingen tussen verkeerssegmenten. Variant 2a, een vliegtuigheffing
per ton maximaal toegelaten startgewicht (Maximum Take-Off Weight, MTOW), leidt tot
een vrij sterke daling van het vrachtverkeer, doordat vrachtvliegtuigen over het algemeen
zwaarder zijn. In vergelijking met andere varianten wordt hiermee wel de grootste
vermindering van fijnstofuitstoot en geluid bereikt. Met een vlakke ticketheffing
(3d) blijft het aantal vrachtvluchten nagenoeg gelijk en neemt het aantal passagiersvluchten
zeer beperkt af. De eerste combinatievariant (4a) zit qua effecten tussen variant
2a en 3d. De combinatievariant met halve tarieven voor vracht (4b) mitigeert de negatieve
effecten voor het vrachtverkeer en lijkt in veel opzichten op variant 3d.
De onderzoeksresultaten voor bovengenoemde varianten in het jaar 2021 zijn opgenomen
in tabel 2 en tabel 3, respectievelijk volgens het hoge economische scenario en volgens
het lage economische scenario.
Tabel 2: varianten van een vliegbelasting 2a, 3d, 4a, 4b en 4d vergeleken in 2021,
economisch scenario hoog
basis
2a
3d
4a
4b
Passagiers
aantal
Totaal aantal passagiers (mln)
83,7
+ 0,8%
+ 0,0%
+ 0,2%
+ 0,1%
Aantal transferpassagiers (mln)
25,9
+ 3,7%
+ 3,5%
+ 3,4%
+ 3,3%
Aantal OD-passagiers(mln)
57,9
– 0,4%
– 1,5%
– 1,2%
– 1,4%
Vracht
Vracht totaal (1.000 ton)
1690
– 19,2%
+ 7,0%
– 6,5%
+ 0,3%
Vracht in ruim passagiersvluchten (1.000 ton)
887
+ 1,3%
+ 1,3%
+ 1,3%
+ 1,3%
Vracht in vrachtvluchten (1.000 ton)
803
– 41,8%
+ 13,3%
– 15,2%
– 0,8%
Vluchten
Totaal vluchten (1.000)
588
– 0,2%
– 0,1%
– 0,2%
– 0,2%
Vrachtvluchten (1.000)
18
– 32%
+ 0%
– 9%
– 3%
Passagiersvluchten (1.000)
571
+ 0,8%
– 0,1%
+ 0,1%
– 0,1%
Van/naar Schiphol (1.000)
495
+ 1,0%
+ 0,0%
+ 0,2%
+ 0,0%
Van/naar regionale luchthavens (1.000)
76
– 0,8%
– 0,8%
– 0,7%
– 0,7%
Geluid
Woningen binnen 58 dB Schiphol (1.000)
11
– 1,2%
+ 0,0%
– 0,6%
– 0,2%
Emissies luchtvaart
CO2 (Mt)
180
– 0,2%
– 0,1%
– 0,1%
– 0,1%
PM10 (ton)
102
– 2,3%
+ 0,3%
– 0,4%
+ 0,1%
NOx (ton)
3.794
– 2,9%
+ 0,5%
– 0,5%
+ 0,1%
Opbrengst (€ mln, prijspeil 2017)
201
212
212
211
Tabel 3: varianten van een vliegbelasting 2a, 3d, 4a, 4b en 4d vergeleken in 2021,
economisch scenario laag
basis
2a
3d
4a
4b
Passagiers
aantal
Totaal aantal passagiers (mln)
81,9
– 1,1%
– 0,6%
– 0,3%
– 0,4%
Aantal transferpassagiers (mln)
27,1
+ 0,5%
+ 2,3%
+ 2,5%
+ 2,4%
Aantal OD-passagiers(mln)
54,8
– 1,9%
– 2,0%
– 1,7%
– 1,8%
Vracht
Vracht totaal (1.000 ton)
1933
– 21,3%
+ 5,9%
– 8,6%
– 1,5%
Vracht in ruim passagiersvluchten (1.000 ton)
868
– 0,5%
+ 0,7%
+ 0,8%
+ 0,8%
Vracht in vrachtvluchten (1.000 ton)
1065
– 38,3%
+ 10,1%
– 16,4%
– 3,4%
Vluchten
Totaal vluchten (1.000)
579
– 2,4%
– 0,4%
– 1,0%
– 0,7%
Vrachtvluchten (1.000)
19
– 36%
+ 9%
– 17%
– 4%
Passagiersvluchten (1.000)
560
– 1,2%
– 0,7%
– 0,4%
– 0,6%
Van/naar Schiphol (1.000)
494
– 1,0%
– 0,4%
– 0,1%
– 0,3%
Van/naar regionale luchthavens (1.000)
66
– 2,5%
– 2,9%
– 2,6%
– 2,8%
Geluid
Woningen binnen 58 dB Schiphol (1.000)
11
– 1,5%
+ 0,9%
– 0,8%
– 0,1%
Emissies luchtvaart
CO2 (Mt)
180
– 0,2%
– 0,2%
– 0,1%
– 0,1%
PM10 (ton)
102
– 3,8%
+ 0,5%
– 1,5%
– 0,5%
NOx (ton)
3.778
– 5,5%
+ 1,0%
– 2,1%
– 0,6%
Opbrengst (€ mln, prijspeil 2017)
198
200
200
200
De tabellen tonen de effecten van de vier varianten van een vliegbelasting op het
aantal passagiers, de hoeveelheid vracht, het aantal vluchten, de geluidsoverlast
en de fijnstofemissies. De tweede kolom («basis») geeft de referentiesituatie weer
zonder vliegbelasting. De vier kolommen daarna geven de procentuele mutatie weer bij
de betreffende variant ten opzichte van de referentiesituatie.
In alle varianten neemt het aantal OD-passagiers af, wat wordt gecompenseerd door
een toename van het aantal transferpassagiers. Transferpassagiers zijn in varianten
3d, 4a en 4b vrijgesteld. De effecten op de hoeveelheid vervoerde vracht zijn kleiner
dan de effecten op het aantal vrachtvluchten, doordat ongeveer de helft van de vracht
in het ruim van passagiersvliegtuigen wordt vervoerd, wat veelal een deel van de afname
van de vervoerde vracht in vrachtvluchten kan compenseren. Zoals aangegeven zijn de
totale effecten van de belasting van de meeste varianten vrij beperkt, onder andere
doordat de totale beoogde opbrengst van € 200 miljoen (in prijspeil 2017) en de daarbij
behorende tarieven van de belasting zelf vrij laag zijn.
4. Internetconsultatie
4.1 Samenvatting
Een belasting op luchtvaart was onderwerp van consultatie van 5 juli 2018 tot en met
5 september 2018 (https://www.internetconsultatie.nl/luchtvaartbelasting). In deze consultatie is een aantal vragen voorgelegd die van belang zijn voor de
keuze welk spoor verder wordt uitgewerkt. De uitkomst van het onderzoek naar de vliegbelasting
door CE Delft in 2018 is meegenomen in de vraagstelling van de consultatie. In de
periode van de internetconsultatie zijn in totaal 2332 reacties ontvangen. Daarvan
zijn 1460 reacties openbaar. Een aantal reacties is ook per brief naar de betrokken
bewindspersonen gestuurd. Van het totaal aantal reacties is circa 82% afkomstig van
particulieren en circa 18% van (personeel van) bedrijven. Dit zijn zowel bedrijven
binnen de luchtvaartsector, de reissector als ook hele andere sectoren zoals natuur-
en milieuorganisaties, koepelorganisaties, omwonendenorganisaties en enkele decentrale
overheden. Een aantal van deze organisaties heeft een gezamenlijke reactie gestuurd.
Zo is er één gezamenlijke reactie vanuit de natuur- en milieuorganisaties. Ook hebben
verschillende organisaties, waaronder de Nederlandse Vereniging Luchtvaart Technici,
de Vereniging Nederlandse Cabinepersoneel en Stichting Natuur en Milieu, kant-en-klare
antwoorden op hun website aangeboden. Circa 67% van de reacties waarbij een bedrijfsnaam
is vermeld, komt van KLM of van werknemers van KLM. Verder komen veruit de meeste
reacties uit de regio Amsterdam-Schiphol, zie figuur 3.
Figuur 3: Hoeveelheid reacties op basis van regio
Uit de reacties komt een gemengd beeld naar voren, van zowel uitgesproken voorstanders
als uitgesproken tegenstanders van een vliegbelasting. De reacties duiden niet op
een uitgesproken voorkeur voor een variant van een vliegbelasting die het kabinet
zou moeten uitwerken.
Er is een beperkt aantal onderdelen waar voor- en tegenstanders van de belasting op
één lijn zitten. In alle reacties komt terug dat de luchtvaart moet verduurzamen.
Ook wordt meerdere malen aangegeven dat indien er een vliegbelasting komt de opbrengst
ten goede zou moeten komen aan verduurzaming van de luchtvaart. Zowel voor- als tegenstanders
wijzen er daarnaast op dat bij het instellen van een nationale vliegbelasting een
verschuiving van vliegbewegingen zal plaatsvinden naar andere lidstaten. Om dit effect
tegen te gaan dient een vliegbelasting bij voorkeur Europees, of zelfs wereldwijd,
te worden ingestoken.
De meest gebruikte argumenten van tegenstanders van een vliegbelasting gaan over de
economische gevolgen van een vliegbelasting, waarbij vaak wordt verwezen naar eerdere
en oudere onderzoeken. Daarbij wijzen zij op de verstoring van het gelijke speelveld
als gevolg van een nationale belasting en het risico dat de concurrentiepositie van
de Nederlandse luchtvaart zal verslechteren. Tegelijkertijd geven zij aan dat de recente
effectenstudie in opdracht van het Ministerie van Financiën aantoont dat de belasting
geen positief milieueffect heeft.
Daarnaast is een veel voorkomend argument van tegenstanders dat de sector al bijdraagt
aan verduurzaming via EU ETS en CORSIA. Daarbij geven zij aan dat het heffen van belasting
geen positieve effecten heeft op het reduceren van CO2-emissie, waarbij zij zich beroepen op het genoemde onderzoek van CE Delft. Zij geven
aan dat de handen beter ineen kunnen worden geslagen ten behoeve van maatregelen die
volgens hen wel impact hebben, zoals de inzet van biobrandstoffen en de afronding
van het project om tot een gemeenschappelijk luchtruim en luchtverkeersleiding te
komen (Single European Sky). Tenslotte wijzen tegenstanders op de stapeling van kosten
die naast EU ETS en CORSIA ook optreedt met de luchthavengelden (reeds gedifferentieerde
start- en landingsgelden en de securitykosten) en met de kosten voor de luchtverkeersleiding.
Daarbij noemt KLM nog de belastingen op andere fiscale terreinen die luchtvaartbedrijven
betalen.
Voorstanders wijzen op de impact die de uitstoot van het vliegen op het klimaat heeft,
in combinatie met het feit dat de sector geen accijns of btw betaalt in tegenstelling
tot het minder vervuilende weg- en spoorvervoer. De voorstanders vinden dat de luchtvaartsector
behandeld moet worden zoals iedere andere bedrijfstak en accijns (heffing op vliegtuigbrandstof)
en btw moet betalen. Daarbij geven alle voorstanders aan dat het principe van «de
vervuiler betaalt» zou moeten gelden. Ook geven zij aan dat minder vervuilende alternatieven
zoals de trein op de huidige manier niet kunnen concurreren met de luchtvaart. Door
het vliegverkeer te belasten kan de trein een goed alternatief zijn, zeker op korte
afstanden. Vanuit deze gedachte pleiten vele organisaties, in het geval dat er een
ticketbelasting wordt ingevoerd, voor een belasting met een plat tarief. Van de voorstanders
zijn velen van mening dat de tarieven minimaal zo hoog moeten zijn als de ticketbelasting
in Duitsland.
Over de administratieve lasten van een vliegbelasting worden verschillende dingen
gezegd. Tegenstanders spreken van een verzwaring van administratieve lasten zonder
dit verder te onderbouwen. Voorstanders geven juist aan dat de uitvoerbaarheid voor
de belastingplichtigen geen heikel punt zou moeten zijn. Een enkeling wijst er op
dat bij de vormgeving rekening moet worden gehouden met de uitvoering door de Belastingdienst.
Over de variant die het kabinet zou moeten uitwerken komt het volgende beeld naar
voren. De vertegenwoordigers van de vrachtsector geven aan dat een belasting per vliegtuig
funest zou zijn voor de economische concurrentiepositie van Nederland op het gebied
van vrachtvervoer.
Een zorg van een groot aantal organisaties (onder andere milieuorganisaties en passagiersvervoerders)
is dat transferpassagiers en vrachtvluchten buiten de scope vallen als een ticketbelasting
wordt ingesteld. Aangevoerd wordt dat transferpassagiers en vrachtvliegtuigen ook
gebruik maken van een vliegtuig dat in Nederland opstijgt. Verder zou een belasting
per vliegtuig volgens sommigen prikkelen tot een hogere bezettingsgraad waardoor de
uitstoot per passagier lager wordt. Een ticketbelasting zou deze prikkel niet geven.
Andere partijen benadrukken daarentegen het belang van het onbelast laten van transferpassagiers
voor het in stand houden van het uitgebreide netwerk van verbindingen van en naar
Nederland. Het belasten van transferpassagiers zou de hub-functie van Schiphol beschadigen.
Daarbij geven deze partijen impliciet een voorkeur aan voor een ticketbelasting die
niet geldt voor transferpassagiers.
4.2 Verwerking van de internetconsulatie
Aangezien in de internetconsultatie geen wetsvoorstel is voorgelegd, maar beleidsvragen
zijn voorgelegd die van belang zijn voor de keuze van een variant van een vliegbelasting,
heeft deze consultatie niet geleid tot wetstechnische aanpassingen.
Voor de keuze tussen de varianten van een vliegbelasting bood de uitkomst van de internetconsultatie
weinig aanknopingspunten, omdat er een verdeeld beeld naar voren kwam met uitgesproken
voor- en tegenstanders van een vliegbelasting. Bovendien kwam de keuze voor een bepaalde
variant van een vliegbelasting vaak niet aan de orde. Daar waar dit wel aan de orde
kwam gaven de respondenten vanuit de milieuhoek, reiswereld en low-cost carriers aan
dat vrachtvluchten en transferpassagiers wel moeten worden belast, terwijl de respondenten
uit luchtvaartsector die hun geld verdienen met vracht- en transfervluchten juist
aangaven dat deze vluchten niet moeten worden belast. De argumenten die naar voren
kwamen in de internetconsultatie zijn meegewogen bij de uiteindelijke keuze voor een
variant.
Wat betreft twee punten van kritiek uit de internetconsulatie wordt het volgende opgemerkt.
De luchthavengelden (met een differentiatie naar gewicht en geluidsklasse) zijn geen
rijksbelasting maar de vergoeding (prijs) die de luchtvaartmaatschappijen betalen
voor de diensten van de luchthaven. De opbrengsten van een rijksbelasting vloeien
in de algemene middelen ter financiering van de overheidsuitgaven. De in het regeerakkoord
genoemde heffing op lawaaiige en vervuilende vliegtuigen is een rijksbelasting. In
het regeerakkoord is aangegeven dat een vliegbelasting in 2021 leidt tot een opbrengst
€ 200 miljoen (prijspeil 2017). Dit staat los van de vraag welke variant uiteindelijk
wordt ingevoerd.
De aangevoerde stapeling van de vliegbelasting met de differentiatie van de luchthavengelden
naar geluid en gewicht en met het EU ETS voor de CO2-uitstoot van intra-Europese vluchten en het CORSIA kan inderdaad optreden. Deze instrumenten
kunnen evenals een vliegbelasting tot extra kosten leiden voor vieze, vervuilende
en lawaaiige vliegtuigen. In het onderzoek van CE Delft zijn deze kosten meegenomen.
Een stapeling van deze kosten is niet per definitie slecht maar kan ook doelbewust
worden gekozen.
5. Overwegingen bij de keuze van een vliegbelasting waarbij transferpassagiers zijn
uitgezonderd
Een belasting op luchtvaart in Europees verband heeft de voorkeur van het kabinet.
Daar is dan ook aan gewerkt en dat blijft ook de inzet in de komende periode. Omdat
niet zeker is dat invoering in Europees verband per 2021 zal lukken, is parallel aan
de Europese route ook nationale wetgeving voorbereid die conform het regeerakkoord
een vliegbelasting per 2021 mogelijk maakt. Mocht op Europees niveau een belasting
op de luchtvaart worden ingevoerd dan kan daar altijd bij worden aangesloten.
Het kabinet heeft uitgebreid de voor- en nadelen van verschillende varianten van een
vliegbelasting onderzocht en tegen elkaar afgewogen (zie ook paragraaf 3). Het gaat
daarbij vooral om de keuze tussen een vliegtuig- en een ticketbelasting. Een vliegtuigbelasting
belast elk vertrekkend vliegtuig, ongeacht of het een passagiers- of vrachtvliegtuig
is. De onderzochte ticketbelasting belast alleen de vertrekkende passagier, waarbij
de transferpassagier wordt uitgesloten.
Het kabinet heeft uiteindelijk gekozen voor een combinatie van beide varianten, een
vliegbelasting per vertrekkende passagier, waarbij transferpassagiers zijn uitgezonderd,
en een vliegbelasting op het gewicht van vertrekkende vrachtvliegtuigen, waarbij lawaaiige
vliegtuigen zwaarder worden belast. De facto komt dit neer op een belasting met twee
maatstaven van heffing.
De voorgestelde vliegbelasting per vertrekkende passagier voorkomt de mogelijke nadelige
gevolgen voor de hub-functie en het internationale netwerk van verbindingen van Schiphol
van een vliegtuigbelasting. Bovendien sluit een belasting per passagier aan bij de
belastingen op luchtvaart van andere Europese landen. Voorkomen wordt dat een vertrekkende
passagier die zijn reis aanvangt bijvoorbeeld op een Duitse, Franse of Engelse luchthaven
en via Schiphol doorreist naar een intercontinentale bestemming, zowel op de luchthaven
van vertrek als op Schiphol met een vliegbelasting wordt geconfronteerd. Een belasting
per vrachtvliegtuig zoals voorgesteld is in lijn met het regeerakkoord en met het
principe dat de vervuiler betaalt. De voorgestelde combinatie van de ticketbelasting
met een vrachtheffing heeft relatief gunstige economische effecten en milieueffecten.
Uitkomst van de doorrekening van CE Delft van de ticketbelasting was namelijk dat
het aantal vrachtvluchten relatief sterk zou toenemen. Een vliegtuigbelasting had
het tegenovergesteld effect op het aantal vrachtvluchten. Bij de gekozen variant is
in 2021 sprake van een zeer beperkte daling van het aantal vrachtvluchten. Het aantal
tonnen luchtvracht blijft nagenoeg gelijk.
Voor wat betreft de tariefdifferentiatie bij de belasting per passagier heeft het
kabinet gekozen voor een vlak tarief, dat leidt tot relatief hoge kosten per ticket
op korte afstanden. Er zijn verschillende tariefmogelijkheden onderzocht, zoals een
tariefdifferentiatie volgens de Duitse zone indeling, een belasting met een vlak tarief
en een belasting met een degressief tarief. De verschillen tussen deze varianten voor
wat betreft de milieueffecten- en de economische effecten waren minimaal. Bij één
uniform tarief voor alle tickets (transfer uitgezonderd) worden korte afstanden binnen
Europa relatief zwaarder belast dan lange afstanden. Hierdoor worden alternatieve
vervoersvormen (bus, trein, auto) naar bestemmingen die ook goed over land bereikt
kunnen worden ten opzichte van het vliegtuig aantrekkelijker dan nu het geval is.
Dit sluit goed aan bij de duurzaamheidsinspanningen van het kabinet om de trein meer
als een volwaardig alternatief voor het vliegtuig te ontwikkelen voor de relatief
korte Europese afstanden. Een vlak tarief is bovendien eenvoudiger uitvoerbaar dan
een belasting met een differentiatie naar bestemming.
Voor wat betreft de belasting per vrachtvliegtuig is gekozen voor een differentiatie
naar geluidsklasse. Lawaaiige vliegtuigen krijgen een hoger tarief per ton maximaal
toegelaten startgewicht (MTOW) dan minder lawaaiige vrachtvliegtuigen. Dit kan voor
de luchtvaartmaatschappijen een prikkel vormen om sneller met moderne vrachtvliegtuigen
te gaan vliegen.
De vracht die wordt vervoerd in het ruim van een passagiersvliegtuig wordt niet apart
belast. Dit zou leiden tot uitvoeringstechnische complicaties.
6. Vormgeving en tarieven van de vliegbelasting
De vliegbelasting zal worden geheven over het vertrek van een passagier met een vliegtuig
of het vertrek van een vrachtvliegtuig vanaf een in Nederland gelegen luchthaven.
Daarbij richt de vliegbelasting zich op de burgerluchtvaart. Militaire luchtvaart
wordt niet in de heffing betrokken. De vliegbelasting wordt onderdeel van de Wet belastingen
op milieugrondslag (Wbm).
De belasting wordt geheven van de exploitant van de luchthaven (daaronder wordt mede
begrepen een burgerexploitant op een militaire luchthaven) waarvandaan het vliegtuig
vertrekt. Deze exploitant is namelijk eenvoudig in staat om op basis van gegevens
die de luchtvaartmaatschappijen hebben verstrekt aangifte te doen. Het gaat daarbij
in ieder geval om de volgende gegevens: het aantal vertrokken passagiers en vliegtuigen,
het MTOW per vrachtvliegtuig, de geluidsklasse per vrachtvliegtuig, en of het een
burgervliegtuig of militair vliegtuig betreft. De belasting zal naar verwachting door
de exploitant van de luchthaven worden doorberekend aan de luchtvaartmaatschappij,
die het op zijn beurt kan doorberekenen aan zijn klanten.
Bij deze vliegbelasting blijven kleinere vliegtuigen met een maximaal toegelaten startgewicht
van 8.616 kilogram of minder buiten de heffing. Hiermee wordt aangesloten bij het
gewichtscriterium dat wordt gehanteerd voor het bepalen van de geluidshoeveelheid
van kleinere vliegtuigen.
Verder blijven passagiers- en vrachtvliegtuigen die vanaf kleinere luchthavens vertrekken
buiten de heffing. Het gaat daarbij om luchthavens waarvan de start- en landingsbaan
korter is dan 2.100 meter. Met dit laatste criterium wordt aangesloten bij de baanlengte
waarboven een milieueffectrapportage verplicht is. Beneden deze baanlengte kan maar
zeer beperkt van de luchthaven gebruik worden gemaakt door grotere vliegtuigen. Daarbij
speelt overigens ook een rol dat deze kleinere luchthavens niet beschikken over een
eigen luchtverkeersleiding. De uitzondering van kleinere vliegtuigen en kleinere luchthavens
is – net als bij de vliegbelasting van 2008/2009 – aangebracht uit oogpunt van uitvoerbaarheid.
Het tarief van de vliegbelasting per passagier zal op basis van prijspeil 2017 € 7,000
worden.
Zoals eerder aangegeven geldt bij vrachtvliegtuigen een tarief per ton MTOW, afhankelijk
van de geluidsproductie van het vliegtuig. In het eerdergenoemde onderzoek naar de
milieueffecten van verschillende varianten van een vliegbelasting is uitgegaan van
een indeling in vier klassen bij de belasting per vliegtuig. Voor de definitieve vormgeving
is gekozen voor een indeling in twee geluidsklassen. Daartoe geldt een tarief per
vertrekkend vrachtvliegtuig per ton MTOW van € 3,850 en een lager tarief per vertrekkend
vrachtvliegtuig per ton maximaal startgewicht voor de minst lawaaiige vrachtvliegtuigen
in de laagste geluidklassen (bij een ΔEPNdB gelijk aan of lager dan –20) van € 1,925.9 Het merendeel van de vrachtvliegtuigen (circa 85%) valt nu in de hoge tariefklasse.
Deze heffing van een vliegbelasting per ton MTOW sluit aan bij de administratieve
systemen van de luchthavengelden. Zijn er toch administratieve aanpassingen nodig,
dan is er voldoende tijd voor aanpassingen.
De hoogte van de voorgestelde tarieven per vertrekkende passagier en per vertrekkend
vrachtvliegtuig zijn gebaseerd op de volgende uitgangspunten. Ten eerste moet de belastingdruk
op vrachtvluchten er niet toe leiden dat het aantal vrachtvluchten sterk zou afnemen.
Ten tweede moet de tariefdifferentiatie voor vrachtvluchten aansluiten bij de differentiatie
in geluidsklassen van de luchthavengelden die de luchthaven Schiphol recent heeft
gepubliceerd10. En ten derde moeten de opbrengsten gezamenlijk leiden tot een opbrengst van € 200 miljoen
(prijspeil 2017).
De tarieven en de opbrengst zijn gezien de afspraak in het regeerakkoord weergegeven
in prijspeil 2017, waarbij gebruik is gemaakt van gegevens over de verwachte aantallen
passagiers en vrachtvluchten in 2021. Bij het Belastingplan 2021 zullen de tarieven
nog precies worden vastgesteld op basis van meer recente cijfers van aantallen passagiers
en vrachtvluchten, en met indexatie naar prijspeil 2021.
De situatie kan zich voordoen dat komt vast te staan, dat bedragen die een exploitant
van een luchthaven voor zijn activiteiten in rekening brengt aan een luchtvaartmaatschappij
geheel of gedeeltelijk niet zijn en niet zullen worden ontvangen. Dit kan zich bijvoorbeeld
voordoen in geval van insolvabiliteit of faillissement van de luchtvaartmaatschappij.
Na invoering van de vliegbelasting betekent dit dat dan ook komt vast te staan dat
de in die bedragen doorberekende vliegbelasting, die de exploitant van de luchthaven
ter zake verschuldigd is, geheel of gedeeltelijk niet is of zal worden ontvangen.
Sinds 2017 voorziet de Wbm voor enkele andere belastingen onder voorwaarden in toepassing
van een vermindering op de verschuldigde belasting in dergelijke situaties. Deze regeling
geldt voor de belasting op leidingwater, de afvalstoffenbelasting en de energiebelasting
en is opgezet langs dezelfde lijnen als de vergelijkbare tegemoetkoming in de btw.
De aanspraak op de vermindering ontstaat op het tijdstip waarop komt vast te staan
dat de ter zake te ontvangen bedragen niet zijn en niet zullen worden ontvangen, maar
in ieder geval uiterlijk één jaar na het tijdstip waarop de niet ontvangen bedragen
opeisbaar zijn geworden. Evenals voorheen wordt het bedrag van de vermindering in
alle gevallen berekend naar evenredigheid van het niet ontvangen deel van de eerder
in rekening gebrachte bedragen. Deze regeling gaat ook gelden voor de vliegbelasting.
De wettelijke regeling voorziet in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur
voorwaarden en beperkingen aan de vermindering te verbinden en bij ministeriële regeling
uitvoeringsregels te stellen. Bij de invoering van de vermindering is een voornemen
uitgesproken om in ieder geval voor de energiebelasting en de belasting op leidingwater
te bezien hoe de berekening in bepaalde gevallen moet verlopen. Ook bij de vliegbelasting
is het voornemen om in ieder geval te bezien hoe de berekening in bepaalde gevallen
moet verlopen.
7. Budgettaire aspecten
De vliegbelasting zal conform het regeerakkoord € 200 miljoen in prijzen van 2017
opbrengen. Het bedrag in prijspeil 2017 is weergegeven in tabel 3. De ramingen die
ten grondslag liggen aan de budgettaire effecten van de maatregel worden nader toegelicht
in de bijlage Ramingstoelichting11.
Tabel 3: Budgettaire gevolgen (mln. euro’s, prijspeil 2017)
2021
structureel
Vliegbelasting
200
200
8. Gevolgen voor bedrijfsleven en burger
De invoering van de voorgestelde vliegbelasting heeft een verwaarloosbare toename
van de administratieve lasten van bedrijven tot gevolg. De over een tijdvak verschuldigde
belasting moet op aangifte worden voldaan door de belastingplichtige exploitanten
van in Nederland gelegen luchthavens. De initiële kosten van de maatregel zijn naar
verwachting zeer beperkt, omdat er voor de vliegbelasting nauw wordt aangesloten bij
de bestaande systemen van die exploitanten. De initiële kosten worden ingeschat op
circa € 150.000.
De exploitanten zijn nu al eenvoudig in staat om op basis van de gegevens die de luchtvaartmaatschappijen
aan hen moeten verstrekken aangifte te doen. Uitgaand van een kwartaalaangifte, dienen
de huidige zes exploitanten viermaal per jaar een aangifte in bij de Belastingdienst.
De structurele administratieve lasten voor de exploitanten die hiermee gepaard gaan
bedragen circa € 50.000 per jaar.
9. Uitvoeringskosten Belastingdienst
Dit wetsvoorstel is door de Belastingdienst beoordeeld met een uitvoeringstoets. De
Belastingdienst acht het voorstel uitvoerbaar per de beoogde inwerkingtredingsdatum.
De gevolgen voor de uitvoering zijn beschreven in de uitvoeringstoets die als bijlage
is bijgevoegd12. De uitvoeringskosten van deze maatregelen worden opgevangen binnen begrotingshoofdstuk
IX, waarbij wordt gekeken naar dekkingsmogelijkheden binnen artikel 1, artikel 9 en
de geoormerkte middelen op artikel 10 van dat begrotingshoofdstuk.
10. Evaluatie
De vliegbelasting zal 5 jaar na inwerkingtreding worden geëvalueerd. Daarbij zal in
ieder geval worden ingegaan op de opbrengst en de effecten op het vliegverkeer in
vergelijking met de omringende landen.
11. Inwerkingtreding
De inwerkingtreding van de wet zal plaatsvinden bij koninklijk besluit zodat, in het
geval het lukt voor 2021 een Europese heffing in te voeren, deze nationale vliegbelasting
niet in werking hoeft te treden.
Beoogd wordt de vliegbelasting in werking te laten treden met ingang van 1 januari
2021. Hiermee krijgen de exploitanten van de luchthavens de gelegenheid om hun administratieve
systemen aan te passen aan de invoering van deze belasting. Ook heeft de Belastingdienst
zo voldoende voorbereidingstijd voor het aanpassen van de betreffende systemen.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I, onderdelen A en B (artikel 1 en artikelen 72 tot en met 79 van de Wet belastingen
op milieugrondslag)
In artikel I, onderdelen A en B, wordt geregeld dat in de Wbm een vliegbelasting wordt
opgenomen. Daartoe wordt in de Wbm de opsomming van belastingen in artikel 1 aangevuld
met een vliegbelasting en wordt na hoofdstuk VI van die wet een hoofdstuk VII ingevoegd.
Dit wordt geregeld in respectievelijk onderdeel A en onderdeel B. De verschillende
artikelen worden hierna toegelicht, waarbij de indeling van genoemd hoofdstuk VII
wordt aangehouden.
Afdeling 1. Begripsbepalingen
De begripsbepalingen die van belang zijn voor de heffing van de vliegbelasting worden
opgenomen in artikel 72 Wbm. Deels zijn deze begripsbepalingen van belang voor zowel
de heffing van vliegbelasting per passagier als de heffing van vliegbelasting per
vrachtvliegtuig. Dit betreft de onderdelen a (luchthaven), b (exploitant van de luchthaven),
c (vliegtuig) en e (luchtvaartmaatschappij). De begripsbepalingen in de onderdelen
f (passagier) en g (lid van het boordpersoneel) zijn alleen van belang voor de heffing
van de vliegbelasting per passagier. De begripsbepalingen in de onderdelen d (vrachtvliegtuig)
en h (geluidsklasse) ten slotte zijn alleen van belang voor de heffing per vrachtvliegtuig.
Artikel 72, onderdeel a (luchthaven)
De omschrijving van het begrip «luchthaven» sluit aan bij het begrip luchthaven zoals
gedefinieerd in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart. Het betreft kort gezegd
een terrein dat geheel of gedeeltelijk is bestemd voor het opstijgen en het landen
van luchtvaartuigen en de activiteiten die daarmee samenhangen. Het begrip luchthaven
wordt daarbij voor de toepassing van de vliegbelasting beperkt tot luchthavens voor
zover deze als burgerluchthavens worden gebruikt, of, indien het een militaire luchthaven
betreft, voor zover deze mede voor andere dan militaire luchtvaart wordt gebruikt.
Dit laatste doet zich op dit moment in Nederland alleen voor op de militaire luchthaven
Eindhoven. Met de toevoeging van het vereiste dat de luchthaven beschikt over een
start- en landingsbaan van minimaal 2.100 meter wordt de heffing specifiek gericht
op de grotere luchthavens. De heffing is gericht op deze grotere luchthavens omdat
daarvandaan op regelmatige basis zwaardere vliegtuigen vertrekken. Het vertrek van
een vliegtuig van een van de vele kleinere luchthavens in Nederland wordt dus niet
in de heffing betrokken. Daarbij kan worden gedacht aan vliegvelden voor sportvliegtuigen.
De lengte van minimaal 2.100 meter is gekozen omdat deze lengte ook wordt gehanteerd
in de bijlage behorende bij het Besluit milieueffectrapportage voor de gevallen waarin
het maken van een milieueffectrapportage verplicht is.13 Dit geldt voor Schiphol, Rotterdam Airport, Eindhoven Airport, Maastricht Aachen
Airport, Groningen Airport Eelde en Lelystad Airport. In de definitie van het begrip
luchthaven wordt verwezen naar het begrip «exploitant van de luchthaven». Dit laatste
begrip wordt gedefinieerd in artikel 72, onderdeel b, Wbm, en ziet mede op de burgerexploitant
van een militaire luchthaven, zoals toegelicht bij dat onderdeel. Hiermee wordt bereikt
dat bij de militaire luchthaven Eindhoven, waarbij het terrein mede in gebruik is
voor de burgerluchtvaart, alleen dat medegebruik van de luchthaven door de burgerexploitant
in de heffing wordt betrokken. Het vertrek van Nederlandse of bondgenootschappelijke
militaire vliegtuigen vanaf een luchthaven wordt niet betrokken in de heffing van
vliegbelasting ingevolge de in artikel 72, onderdeel c, Wbm opgenomen definitie van
het begrip vliegtuig.
Artikel 72, onderdeel b (exploitant van de luchthaven)
Het begrip «exploitant van de luchthaven» wordt gedefinieerd als rechtspersoon of
natuurlijke persoon die de luchthaven als onderneming drijft. Hieronder wordt mede
begrepen de burgerexploitant, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart.
De laatste situatie doet zich op dit moment alleen voor op Eindhoven Airport.
Artikel 72, onderdeel c (vliegtuig)
Het begrip «vliegtuig» is op zichzelf niet gedefinieerd en kan naar het normale spraakgebruik
worden uitgelegd. De vliegbelasting ziet dus niet op luchtvaartuigen als helikopters
en luchtballonnen. Voor de toepassing van de vliegbelasting wordt het begrip vliegtuig
beperkt tot gemotoriseerde vliegtuigen. De vliegbelasting ziet dus evenmin op zweefvliegtuigen.
Het begrip vliegtuig wordt nader beperkt door daaraan een ondergrens voor het maximaal
toegelaten startgewicht te verbinden van meer dan 8.616 kg. Deze grenswaarde is ontleend
aan het gewichtscriterium dat wordt gehanteerd voor het bepalen van de geluidshoeveelheid
van kleine vliegtuigen. Kleine vliegtuigen blijven daarmee buiten de heffing. Het
betreft bijvoorbeeld kleinere vliegtuigen waarmee rondvluchten worden uitgevoerd,
reclamevliegtuigen, sproeivliegtuigen en lesvliegtuigen. Voorts wordt expliciet vermeld
dat vliegtuigen die in gebruik zijn bij de Nederlandse krijgsmacht of een krijgsmacht
van onze bondgenoten niet onder het begrip vliegtuig worden begrepen. Deze uitzondering
is noodzakelijk om te voorkomen dat dergelijke vliegtuigen in de heffing worden betrokken
bij vertrek van een burgerluchthaven.
Artikel 72, onderdeel d (vrachtvliegtuig)
Een vrachtvliegtuig is voor de toepassing van de vliegbelasting een vliegtuig waarmee
een vlucht wordt uitgevoerd met het doel alleen goederen te vervoeren, daaronder begrepen
luchtpost. Vliegtuigen waarmee een dergelijke vlucht wordt uitgevoerd vormen ook voor
de heffing van luchthavengelden een aparte categorie met een eigen tariefsystematiek.
De vliegbelasting voor vrachtvliegtuigen sluit hierbij aan. Zoals hiervoor toegelicht
is het begrip vliegtuig voor de toepassing van de vliegbelasting nader beperkt in
artikel 72, onderdeel c, Wbm. Deze beperkingen gelden dus evenzeer voor vrachtvliegtuigen
als bedoeld in artikel 72, onderdeel d, Wbm. Kleinere vliegtuigen waarmee een vlucht
wordt uitgevoerd met het doel alleen goederen te vervoeren en militaire vliegtuigen
worden dientengevolge niet aangemerkt als vrachtvliegtuig in de zin van de vliegbelasting.
Artikel 72, onderdeel e (luchtvaartmaatschappij)
Voor het begrip «luchtvaartmaatschappij» wordt verwezen naar de definitie van dit
begrip in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart. Het betreft een onderneming
die geheel of gedeeltelijk haar bedrijf maakt van het vervoer van personen, dieren
of goederen met luchtvaartuigen. Dit begrip wordt voor de toepassing van de vliegbelasting
aangevuld, zodat ook het vertrek van passagiers en vrachtvliegtuigen buiten de ondernemingssfeer
in de heffing wordt betrokken. Als luchtvaartmaatschappij wordt daarom mede aangemerkt
ieder ander op wiens naam een vliegtuigis ingeschreven in het register, bedoeld in
artikel 3.3, tweede lid, van de Wet luchtvaart, of in een buitenlands register van
luchtvaarttuigen.
Artikel 72, onderdeel f (passagier)
Voor het begrip «passagier» kan niet worden aangesloten bij een wettelijke definitie.
In plaats daarvan wordt aangesloten bij wat onder passagier wordt verstaan in de praktijk
van de facturering aan luchtvaartmaatschappijen voor door de luchthaven verleende
diensten aan luchtreizigers, te weten: elke reiziger van 2 jaar of ouder die anders
dan als lid van het boordpersoneel wordt vervoerd met een vliegtuig.
Artikel 72, onderdeel g (lid van het boordpersoneel)
Voor het begrip «lid van het boordpersoneel» wordt verwezen naar de definitie van
dit begrip in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart. Dat is ieder die aan
boord van een vliegtuig tijdens de vlucht hetzij werkzaamheden verricht die van direct
belang zijn voor de bediening van het vliegtuig, hetzij werkzaamheden verricht of
heeft te verrichten ten behoeve van de inzittenden of de lading. Dit begrip wordt
voor de toepassing van de vliegbelasting aangevuld. Ook een persoon die uitsluitend
wordt vervoerd om aan boord van een ander vliegtuig tijdens een vlucht van dat andere
vliegtuig werkzaamheden als lid van het boordpersoneel te verrichten, wordt voor de
toepassing van deze belasting aangemerkt als lid van het boordpersoneel.
Artikel 72, onderdeel h (geluidsklasse)
Voor het begrip «geluidsklasse» wordt aangesloten bij de in de luchtvaartsector gebruikte
wijze waarop vliegtuigen worden ingedeeld in geluidscategorieën voor de heffing van
luchthavengelden. Dat gebeurt aan de hand van de geluidsproductie van het vliegtuig,
conform de door de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie ICAO (International
Civil Aviation Organization) erkende en aanvaarde certificering van dat vliegtuig.
Het geluidsniveau wordt uitgedrukt in EPNdB-waarden (de waarden van het zogenoemde
effectief waargenomen geluid). Het betreft de EPNdB-waarden zoals gedefinieerd in
bijlage 16, boekdeel I, die ICAO ingevolge het op 7 december 1944 te Chicago tot stand
gekomen Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart heeft vastgesteld (Stb. 1947,
H 165 en Trb. 1973, 109). In artikel 77, tweede lid, Wbm worden aan de hand van deze waarden twee geluidsklassen
vastgesteld. De indeling van het vertrekkende vliegtuig in een van deze geluidsklassen
bepaalt de hoogte van het tarief per 1.000 kilogram maximaal toegelaten startgewicht
van dat vliegtuig.
Afdeling 2. Grondslag en belastingplicht
Artikel 73 (grondslag)
In artikel 73 Wbm wordt de grondslag van de vliegbelasting geregeld. Deze grondslag
is tweeledig. De vliegbelasting per passagier wordt geheven ter zake van het vertrek
van een passagier met een vliegtuig vanaf een in Nederland gelegen luchthaven. Dit
is geregeld in artikel 73, eerste lid, onderdeel a, Wbm. Ingevolge het tweede lid
van genoemd artikel 73 wordt een zogenoemde transfer niet aangemerkt als vertrek.
Van een transfer is sprake in de volgende situatie:
– het vertrek van de luchthaven vindt plaats als onderdeel van één vervoersovereenkomst
in aansluiting op het moment van aankomst van de passagier met een vliegtuig op die
luchthaven;
– die aansluiting is de belangrijkste reden voor het gebruik van de luchthaven; en
– de passagier heeft het gebied van de luchthaven dat een vertrekkende passagier alleen
met een geldig vervoersbewijs mag betreden niet langer dan 24 uur verlaten tussen
het moment van aankomst en het moment van vertrek.
Bij de toepassing hiervan wordt de systematiek gevolgd die luchthavens hanteren bij
de berekening van luchthavengelden.
De grondslag voor de vliegbelasting per vrachtvliegtuig is ingevolge artikel 73, eerste
lid, onderdeel b, Wbm het vertrek van een vrachtvliegtuig vanaf een in Nederland gelegen
luchthaven.
Artikel 74 (belastingplichtige)
In dit artikel wordt bepaald van wie de belasting wordt geheven (de belastingplichtige).
Dat is de exploitant van de luchthaven. Omdat het begrip exploitant van de luchthaven
mede ziet op de burgerexploitant van een militaire luchthaven (zoals toegelicht bij
artikel 72, onderdelen a en b, Wbm), is deze burgerexploitant eveneens belastingplichtig.
De luchthaven kan de verschuldigde belasting in rekening brengen aan de betrokken
luchtvaartmaatschappijen. Ingevolge het voorgestelde artikel 79, tweede lid, Wbm zijn
deze maatschappijen verplicht de verschuldigde belasting die de exploitant van de
luchthaven ter zake aan hen in rekening brengt aan hem te betalen.
Afdeling 3. Maatstaf van heffing en verschuldigdheid
Artikel 75 (maatstaf van heffing)
Voor de vliegbelasting ten aanzien van passagiers wordt de maatstaf van heffing gevormd
door het aantal passagiers dat met een vliegtuig vanaf de luchthaven vertrekt. Dit
wordt geregeld in artikel 75, onderdeel a, Wbm. Voor de heffing ten aanzien van vrachtvliegtuigen
wordt de belasting ingevolge artikel 75, onderdeel b, Wbm, berekend over het maximaal
toegelaten startgewicht van het vertrekkende vrachtvliegtuig. Het tarief zoals voorgesteld
in artikel 77 Wbm is daarbij afhankelijk van de geluidsklasse van het vrachtvliegtuig.
De exploitant van de luchthaven ontvangt ingevolge het voorgestelde artikel 79, eerste
lid, Wbm van de betrokken luchtvaartmaatschappijen de voor de heffing van de vliegbelasting
relevante gegevens over de vertrekkende passagiers en vrachtvliegtuigen. Gegevens
over de vertrekkende passagiers en vrachtvliegtuigen worden door de luchtvaartmaatschappijen
ook aan de luchthaven verstrekt in het kader van de berekening van luchthavengelden.
Artikel 76 (verschuldigdheid)
De belasting wordt verschuldigd op het tijdstip van vertrek van de passagier met een
vliegtuig, onderscheidenlijk het tijdstip van vertrek van het vrachtvliegtuig. Dit
wordt geregeld in artikel 76, onderdelen a en b, Wbm. Dit tijdstip is van belang voor
de toepassing van artikel 89 Wbm, dat geldt voor alle in de Wbm geregelde belastingen.
Ingevolge artikel 89, eerste lid, Wbm moet namelijk de in een tijdvak verschuldigd
geworden belasting op aangifte worden voldaan. Bij de voorgestelde vliegbelasting
zal dus de belasting die in de loop van het tijdvak verschuldigd is geworden ter zake
van het vertrek van passagiers en vrachtvliegtuigen, op aangifte moeten worden voldaan.
De formulering in artikel 89, eerste lid, Wbm heeft tot gevolg dat de bepalingen van
de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) gelden die specifiek zien op de heffing
van belasting bij wege van voldoening op aangifte (artikelen 19 en 20 AWR). Dit betekent
dat de belastingplichtige gehouden is om de belasting binnen één maand na het einde
van het tijdvak overeenkomstig de aangifte aan de ontvanger te betalen (artikel 19,
eerste lid, AWR). Dit tijdvak zal op basis van artikel 19, tweede lid, AWR bij ministeriële
regeling worden vastgesteld op een kwartaal.
Afdeling 4. Tarief
Artikel 77 (tarief)
Artikel 77, eerste lid, Wbm regelt het tarief voor de verschillende segmenten. Voor
de heffing per vertrekkende passagier geldt ingevolge artikel 77, eerste lid, onderdeel
a, Wbm een vlak tarief van € 7,000 per passagier. Voor vrachtvliegtuigen is ingevolge
artikel 77, eerste lid, onderdelen b en c, Wbm de verschuldigde belasting afhankelijk
van het maximaal toegelaten startgewicht en de geluidsklasse van het vrachtvliegtuig.
Volgens internationale afspraken is voor ieder vliegtuig het zogenoemde MTOW (Maximum
Take-Off Weight) vastgelegd in het individuele registratiebewijs van het vliegtuig.
Hoe hoger dit gewicht is, hoe hoger de te betalen vliegbelasting. Het maakt daarbij
geen verschil of het vrachtvliegtuig daadwerkelijk tot aan dat maximale gewicht beladen
is. Een verdere differentiatie wordt aangebracht door in de tariefstelling rekening
te houden met de geluidsproductie van het vertrekkende vliegtuig. Hiertoe worden vrachtvliegtuigen
in twee geluidsklassen ingedeeld. De indeling van het vertrekkende vrachtvliegtuig
in een geluidsklasse bepaalt de hoogte van het tarief per 1.000 kilogram maximaal
toegelaten startgewicht van dat vliegtuig. Voor relatief lawaaiige vrachtvliegtuigen
in geluidsklasse A bedraagt het tarief € 3,850 per 1.000 kilogram maximaal toegelaten
startgewicht. Voor relatief minder lawaaiige vliegtuigen in geluidsklasse B geldt
een tarief van € 1,925 per 1.000 kilogram.
In het tweede lid van het voorgestelde artikel 77 Wbm worden de twee geluidsklassen
vastgesteld. Zoals toegelicht bij artikel 72, onderdeel h, Wbm gebeurt de indeling
van een vliegtuig in een geluidsklasse aan de hand van de geluidsproductie conform
de door ICAO erkende en aanvaarde certificering van dat vliegtuig. Daarbij wordt het
geluidsniveau uitgedrukt in EPNdB-waarden zoals gedefinieerd in bijlage 16, boekdeel
I, die ICAO ingevolge het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart heeft
vastgesteld. Voor de heffing van de vliegbelasting wordt de grens tussen de relatief
lawaaiige geluidsklasse A en de minder lawaaiige geluidsklasse B vastgesteld op –20
ΔEPNdB of lager. Hoe hoger deze waarde is (dat is: hoe kleiner het verschil met nul),
hoe lawaaiiger het vliegtuig. Vliegtuigen in de relatief lawaaiige geluidsklasse A
hebben dus een ΔEPNdB van –19 of hoger, bijvooorbeeld –12. Vliegtuigen in de minder
lawaaiige geluidsklasse B hebben een ΔEPNdB van –20 of lager, bijvooorbeeld –26.14De vliegbelasting voor vrachtvliegtuigen sluit met deze indeling in twee geluidsklassen
aan bij de grens tussen de geluidscategorieën S4 en S5 binnen de indeling in zeven
geluidscategorieën voor de luchthavengelden van de luchthaven Schiphol. Die indeling
is van toepassing in 2021 ingevolge de door de luchthaven op 31 oktober 2018 vastgestelde
«Schiphol Tarieven en Voorwaarden» voor de periode van 1 april 2019 tot en met 31 maart
2022. Het voorgaande betekent dat relatief lawaaiige vrachtvliegtuigen in de geluidscategorieën
S1 tot en met S4 voor de toepassing van de vliegbelasting in geluidsklasse A vallen.
De minder lawaaiige vrachtvliegtuigen in de geluidscategorieën S5 tot en met S7 vallen
in geluidsklasse B. Voor de exploitanten van de overige grotere Nederlandse luchthavens
betekent het voorgaande dat, voor zover dat nu nog niet gebeurt, ook zij bij de invoering
van de vliegbelasting de geluidsklasse van de vertrekkende vrachtvliegtuigen in de
administratie moeten gaan opnemen.
Afdeling 5. Verplichtingen ten dienste van de belastingheffing
Artikel 78 (verplichtingen belastingplichtige)
De vliegbelasting wordt geheven van belastingplichtigen (de exploitanten van de luchthavens)
die al op grond van artikel 52 AWR verplicht zijn om een administratie te voeren.
Deze administratie zal ook de relevante gegevens dienen te bevatten ten behoeve van
de heffing van de vliegbelasting. Zo moeten uit de administratie de gegevens blijken
over de aantallen vertrekkende passagiers en het aantal vertrokken vliegtuigen (onderscheiden
naar burger- en militaire vliegtuigen), het maximaal toegelaten startgewicht per vliegtuig
en de geluidsklasse per vliegtuig. De administratie zoals deze door de exploitanten
van de grotere Nederlandse luchthavens wordt gevoerd om diverse kosten te kunnen doorberekenen
aan de luchtvaartmaatschappijen van door hen aan die maatschappijen bewezen diensten,
vormt daarbij het uitgangspunt. Andere meer specifieke eisen aan de administratie
worden voor de vliegbelasting vooralsnog niet gesteld. Mocht daar in de toekomst niettemin
behoefte aan blijken te bestaan – bijvoorbeeld vanuit een oogpunt van rechtszekerheid
voor belastingplichtigen of handhaafbaarheid van de vliegbelasting – dan kan daartoe
gebruik worden gemaakt van de voorgestelde delegatiebepaling in artikel 78 Wbm. Dit
artikel voorziet in een delegatiebepaling om bij ministeriële regeling nadere regels
te kunnen stellen omtrent de wijze waarop de belastingplichtige zijn administratie
moet voeren voor de toepassing van de vliegbelasting.
Artikel 79 (verplichtingen luchtvaartmaatschappijen)
In artikel 79, eerste lid, Wbm wordt voorzien in een uitdrukkelijke verplichting voor
de luchtvaartmaatschappijen om de voor de heffing noodzakelijke gegevens te verstrekken
aan de exploitant van de luchthaven. Deze gegevens verstrekken de luchtvaartmaatschappijen
tegelijk met de gegevens die luchtvaartmaatschappijen als gebruiker van de luchthaven
aan de exploitant van die luchthaven moeten verstrekken. Vaak zal het bovendien gegevens
betreffen die de luchtvaartmaatschappijen ook al aan de luchthaven verstrekken in
het kader van de vaststelling van de luchthavengelden. De verhoging van de administratieve
lasten kan daardoor worden beperkt. In artikel 79, tweede lid, Wbm, wordt expliciet
geregeld dat de luchtvaartmaatschappijen verplicht zijn de vliegbelasting te betalen
die de exploitant van de luchthaven hen in rekening brengt. Het betreft dan uiteraard
vliegbelasting die de exploitant van de luchthaven verschuldigd is voor het vertrek
van passagiers of van een vrachtvliegtuig van die betrokken luchtvaartmaatschappij.
Artikel I, onderdeel C (artikel 90 van de Wet belastingen op milieugrondslag)
In artikel I, onderdeel C, wordt geregeld dat de tarieven van de vliegbelasting jaarlijks
worden geïndexeerd. Daartoe wordt artikel 77, eerste lid, Wbm toegevoegd in de opsomming
van tariefartikelen in artikel 90 Wbm.
Artikel I, onderdeel D (artikel 92 van de Wet belastingen op milieugrondslag)
Bij artikel I, onderdeel D, wordt de vliegbelasting toegevoegd aan de opsomming in
artikel 92, eerste lid, Wbm. Hierdoor wordt geregeld dat een vermindering op de verschuldigde
belasting kan worden toegepast, voor zover komt vast te staan dat een door de exploitant
van de luchthaven ter zake te ontvangen bedrag niet is en niet zal worden ontvangen.
Dit betekent dat de aanspraak op de vermindering van belasting ontstaat op het tijdstip
waarop komt vast te staan dat het ter zake te ontvangen bedrag niet is en niet zal
worden ontvangen, met dien verstande dat deze aanspraak uiterlijk ontstaat één jaar
na het tijdstip waarop het geheel of gedeeltelijk niet ontvangen bedrag opeisbaar
is geworden. Dit volgt uit artikel 92, tweede lid, Wbm. Evenals voorheen wordt het
bedrag van de vermindering in alle gevallen berekend naar evenredigheid van het niet
ontvangen deel van de eerder in rekening gebrachte bedragen. Om bij deelbetalingen
vast te stellen voor welk deel van de verschuldigde belasting aanspraak bestaat op
de vermindering, wordt het gehele bedrag in aanmerking genomen dat aan de luchtvaartmaatschappij
in rekening is gebracht door de exploitant van de luchthaven. Voor zover de exploitant
van de luchthaven op een later tijdstip alsnog een bedrag ontvangt ter zake waarvan
de aanspraak op de vermindering van belasting is ontstaan, wordt die exploitant de
vliegbelasting opnieuw verschuldigd op het tijdstip van ontvangst. Dit volgt uit het
derde lid van artikel 92 Wbm. Bij deelbetalingen geldt daarbij weer de hiervoor bedoelde
evenredige toerekening. Artikel 92, vijfde en zesde lid, Wbm bieden de mogelijkheid
om bij algemene maatregel van bestuur voorwaarden en beperkingen te stellen, respectievelijk
bij ministeriële regeling uitvoeringsregels te stellen. Van deze mogelijkheid zal
gebruik worden gemaakt om de te volgen wijze van berekening van de vermindering voor
de vliegbelasting nader te specificeren.
Artikel II (Inwerkingtredingsbepaling)
Ingevolge artikel II treedt de vliegbelasting in werking op een bij koninklijk besluit
vast te stellen tijdstip. Reden hiervoor is dat, zoals in het algemeen gedeelte van
deze toelichting al is vermeld, in het geval het lukt voor 2021 een Europese heffing
in te voeren, deze nationale belasting op vertrekkende passagiers en vrachtvliegtuigen
niet in werking hoeft te treden. Bij genoemd besluit kan worden bepaald wat de lengte
van het eerste belastingtijdvak wordt. Dit geeft de ruimte om bij inwerkingtreding
een langer eerste tijdvak vast te stellen.
De Staatssecretaris van Financiën, M. Snel
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
M. Snel, staatssecretaris van Financiën
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 32 | Voor |
| PVV | 20 | Tegen |
| CDA | 19 | Voor |
| D66 | 19 | Voor |
| GroenLinks | 14 | Voor |
| SP | 14 | Tegen |
| PvdA | 9 | Voor |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| 50PLUS | 4 | Voor |
| PvdD | 4 | Voor |
| DENK | 3 | Tegen |
| SGP | 3 | Voor |
| FVD | 2 | Tegen |
| Van Haga | 1 | Voor |
| Van Kooten-Arissen | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.