Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 195 Wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet voortgezet onderwijs BES in verband met het faciliteren van een gelijke kans op doorstroom van leerlingen met een diploma voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs in de theoretische of gemengde leerweg naar het hoger algemeen voortgezet onderwijs (Wet gelijke kans op doorstroom vmbo-havo)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
blz.
Algemeen deel
2
Inleiding
2
1:
Noodzaak van dit wetsvoorstel
3
1.1:
Huidige regelgeving met betrekking tot de overstap vmbo-havo
3
1.2:
Problemen die gepaard gaan met de huidige situatie
5
2:
Nieuwe regelgeving
7
2.1:
Geen voortzetting van de toelatingscode
8
2.2:
Gelijke kans op doorstroom
9
2.3:
Voorwaarde aan de doorstroom bij algemene maatregel van bestuur
10
3:
Verhouding ten opzichte van het onderwijsstelsel
13
3.1:
Ruimte om het onderwijs in te richten
13
3.2:
Aansluiting voorwaarden op het nieuwe curriculum
14
3.3:
Samenloop met het project Sterk beroepsonderwijs
15
3.4:
Relatie met doorstroom havo-vwo
15
4:
Verbod op een doubleerverbod
16
5:
Implementatie van de nieuwe regelgeving
16
5.1:
Consequenties voor scholen
16
5.2:
Toezicht op de nieuwe regeling
17
5.3:
Regeldruk
18
6:
Financiële gevolgen
19
7:
Caribisch Nederland
20
8:
Advies en consultatie
20
8.1:
Internetconsultatie
20
8.2:
Advies ATR
25
8.3:
Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
25
8.4:
Advies van de Onderwijsraad
26
9:
Inwerkingtreding
28
Artikelsgewijs
28
Algemeen deel
Inleiding
Het voortgezet onderwijs in Nederland wil voor alle leerlingen de mogelijkheid bieden
onderwijs te volgen op het niveau dat bij de leerling past en is daardoor sterk gedifferentieerd.
Dit is ook zichtbaar binnen het vmbo. De vier verschillende leerwegen bieden de mogelijkheid
om van beroepsgericht tot theoretisch onderwijs te volgen. Het vmbo is geen eindonderwijs:
na het behalen van het diploma stroomt de leerling door naar het mbo of naar het havo.
Hierbij neemt de theoretische leerweg van het vmbo een bijzondere positie in. De theoretische
leerweg heeft de wettelijke opdracht om leerlingen zowel op het mbo als op het havo
als vervolgonderwijs voor te bereiden.1
Leerlingen die onderwijs volgen op het vmbo, moeten relatief vroeg een keuze maken
voor een vervolgopleiding. Om die reden is het van belang dat leerlingen goed worden
voorbereid op de overgang van het vmbo naar vervolgonderwijs zodat zij optimale kansen
krijgen om te kiezen voor een vervolgopleiding die aansluit bij hun capaciteiten en
voorkeur. Het overgrote deel van de leerlingen stroomt na het behalen van hun vmbo-diploma
door naar het mbo. Een deel van de leerlingen die het vmbo heeft afgerond, kiest ervoor
om verder te gaan op het havo. Het is belangrijk om deze stapelroute goed te regelen
voor leerlingen die laatbloeiers zijn of voor leerlingen die niet meteen op de plek
zijn terechtgekomen die het beste past bij hun voorkeur of talenten.
De regering ziet dat, ondanks stappen die havoscholen hebben gezet in het verbeteren
van transparante voorwaarden voor de toelating, nog niet alle vmbo-leerlingen een
gelijke kans op doorstroom naar het havo hebben. Niet elke geslaagde vmbo-leerling
die het in zich heeft krijgt nu de kans om naar het havo te gaan, omdat scholen naast
het diploma verschillende aanvullende toelatingseisen hanteren. Het gaat dan bijvoorbeeld
om een cijfereis waarvan de hoogte per school verschilt, maar ook dat de ene havoschool
een aanbeveling van de mentor van de vmbo-school vraagt terwijl de andere dat niet
doet. Hierdoor wordt voor de ene leerling de kans op doorstroom onmogelijk gemaakt,
terwijl dezelfde leerling op een andere school wel naar het havo zou kunnen doorstromen.
Dit wetsvoorstel heeft als doel om voor alle vmbo-leerlingen in de theoretische (hierna:
tl) of gemengde leerweg (hierna: gl) gelijke voorwaarden vast te stellen voor de doorstroom
van vmbo naar havo. Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat leerlingen die vmbo tl
of gl met succes hebben afgerond en voldoen aan voorwaarden met betrekking tot hun
kennis, vaardigheden of leerhouding, in de regel moeten worden toegelaten tot havo 4.
Die voorwaarden worden bij algemene maatregel van bestuur (hierna: amvb) gesteld.
Het doel is niet om zoveel mogelijk leerlingen naar het havo te leiden in plaats van
het mbo. Het mbo biedt jongeren immers een uitstekende uitgangspositie voor de arbeidsmarkt
en op niveau 4 eveneens een kans op doorstroom naar het hoger onderwijs of een associate degree. Voorop staat dat elke route onder gelijke voorwaarden toegankelijk is en blijft
voor leerlingen.
Vooral leerlingen die vmbo tl of gl hebben afgerond, stromen op dit moment door naar
het havo. Het percentage leerlingen in de theoretische leerweg dat doorstroomt naar
het havo vertoont vanaf 2013 een stijgende tendens. In 2017 ligt het percentage op
17%. Vanuit de gemengde leerweg stroomde in 2017 3,5% van de leerlingen door naar
het havo. Dit aantal is in de afgelopen jaren ongeveer gelijk gebleven. De gemengde
leerweg van het vmbo is een relatief kleine leerweg. Het vierde leerjaar van de gemengde
leerweg bestaat uit een kleine groep leerlingen. Dat komt omdat veel leerlingen in
de loop van het examenjaar als het vakkenpakket het toelaat besluiten om uit te stromen
met een diploma in de theoretische leerweg. Het niveau van de theoretische en gemengde
leerwegen is immers gelijk. Leerlingen uit deze leerwegen doen in de algemeen vormende
vakken (zie ook paragraaf 2.3) dezelfde examens. Hierdoor verdwijnt het onderscheid
tussen deze beide leerwegen in de praktijk steeds meer en kunnen leerlingen zowel
vanuit de gemengde als vanuit de theoretische leerweg doorstromen naar het havo. Dit
wetsvoorstel richt zich dan ook op beide leerwegen.
In deze toelichting wordt beschreven wat de aanleiding voor dit wetsvoorstel is en
wordt een voorstel gedaan om de doorstroom van leerlingen van het vmbo tl en gl naar
het havo op gelijke voet te faciliteren. In paragraaf 1 van deze toelichting wordt
de noodzaak van dit wetsvoorstel toegelicht, paragraaf 2 werkt de voorstellen tot
regelgeving verder uit en paragraaf 3 gaat in op hoe de voorstellen uit dit wetsvoorstel
passen binnen de huidige onderwijsstructuur in Nederland en binnen recente ontwikkelingen.
Paragraaf 4 ziet op het doubleerverbod. In paragraaf 5 wordt nader ingegaan op de
implementatie van de voorgestelde maatregelen. Vervolgens bespreekt paragraaf 6 de
financiële gevolgen. De verhouding met Caribisch Nederland komt aan bod in paragraaf 7.
De uitkomsten van het proces van consultatie en advies staan in paragraaf 8 en tot
slot handelt paragraaf 9 over de inwerkingtreding.
1: Noodzaak van dit wetsvoorstel
In deze paragraaf wordt beschreven op basis van welke huidige regelgeving leerlingen
de overstap van het vmbo naar het havo kunnen maken en welke problemen hierbij zijn
ontstaan die aanleiding hebben gegeven tot dit wetsvoorstel.
1.1: Huidige regelgeving met betrekking tot de overstap vmbo-havo
Eerder werd aangegeven dat de theoretische leerweg van het vmbo-leerlingen voorbereidt
op zowel het middelbaar beroepsonderwijs als op doorstroom binnen het voortgezet onderwijs,
naar het havo. Bij de start van het vmbo in 1999 golden specifieke eisen om te kunnen
doorstromen naar het havo.2 Alleen leerlingen met een vmbo-diploma in de theoretische leerweg hadden de mogelijkheid
om de overstap naar havo 4 te maken. Naast het diploma moesten de leerlingen in de
theoretische leerweg eindexamen gedaan hebben in wiskunde en Duits of Frans om toelaatbaar
te zijn tot het havo.
Sinds 2003 zijn alle wettelijk vastgelegde doorstroomeisen gefaseerd weggenomen. De
eerdergenoemde vakkenpakketeisen zijn in 2003 geschrapt.3 In 2012 is de maximale verblijfsduur in het vmbo geschrapt, waardoor het mogelijk
is geworden om vmbo-diploma’s te stapelen. Ook zijn toen de laatste eisen aan de overstap
van het vmbo naar het havo uit de regelgeving geschrapt. De eisen die werden gesteld
aan de toelating tot de hogere leerjaren in het voortgezet onderwijs vervielen. Hierdoor
konden vanaf dat moment alle leerlingen die het vmbo hebben afgerond toelaatbaar zijn
tot het havo.4
Met deze maatregelen werd beoogd om het stapelen te vergemakkelijken en onnodige drempels
voor wat betreft de toelaatbaarheid van leerlingen tot het havo weg te nemen. Of de
leerling ook daadwerkelijk wordt toegelaten tot het havo bleef een beslissing van
het bevoegd gezag. Dat ligt momenteel verankerd in artikel 27, eerste lid, van de
Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: WVO), artikel 64, eerste lid, van de Wet
voortgezet onderwijs BES (hierna: WVO BES) en artikel 2, eerste lid, van het Inrichtingsbesluit
WVO, respectievelijk Inrichtingsbesluit WVO BES.
In de loop van de jaren werden de verschillen tussen scholen bij de toelating tot
het havo zichtbaar, zoals in het onderwijsverslag van het schooljaar 2011–2012 van
de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de inspectie).5 Naar aanleiding van de bevindingen van de inspectie, maar ook naar aanleiding van
kritiek van ouder- en leerlingorganisaties en van de politiek, ontstond de roep om
meer eenduidigheid en transparantie in de toelatingsvoorwaarden.
Als reactie hierop heeft de VO-raad een code opgesteld om eenduidige toelatingsvoorwaarden
te creëren.6 In augustus 2012 is deze «Toelatingscode overstap vmbo-havo» (hierna: de toelatingscode)
van kracht geworden. Doel van de toelatingscode was meer transparantie bieden over
wat leerlingen en scholen van elkaar mogen verwachten en handvatten geven voor scholen,
ouders en leerlingen bij de overstap. In de toelatingscode was onder meer vastgelegd
dat havoscholen op hun website vermelden welke toelatingsprocedure zij hanteren en
welke regionale afspraken er zijn gemaakt met de vmbo-scholen uit het voedingsgebied
en dat de havo- en vmbo-scholen zich actief inzetten om te voldoen aan de afspraken
die in deze code zijn vastgelegd.
Ook was in de toelatingscode een begrenzing aan de toelatingseisen afgesproken. De
grenzen aan de te stellen eisen waren:
– Havoscholen die aanvullende eisen stellen aan de toelating tot havo 4 voeren in een
vroegtijdig stadium een toelatingsgesprek met de potentiële leerling waarin de toelatingseisen,
het advies van de vmbo-school en de motivatie van de leerling worden besproken.
– Havoscholen betrekken het advies van de vmbo-school over de betreffende leerling altijd
in hun oordeel en treden bij een afwijkende mening met de toeleverende vmbo-school
in overleg.
– Havoscholen stellen maximaal een 6,8 als eis aan het gemiddeld eindexamencijfer.
– Havoscholen hanteren dezelfde regels over doubleren voor leerlingen afkomstig uit
het vmbo als voor leerlingen afkomstig uit havo 3.
Naast afspraken over het toelatingsbeleid werd in de toelatingscode vastgelegd dat
havo- en vmbo-scholen afspraken maken over de invulling van loopbaanoriëntatie en
-begeleiding en de programmatische aansluiting tussen vmbo en havo.
Sinds 2012 is de toelatingscode gemonitord en geëvalueerd. De Onderwijsraad adviseerde
de regering ook om de naleving van afspraken in het veld – zoals de toelatingscode –
te controleren: «Naleving van dit soort afspraken kan er ook voor zorgen dat stapelroutes
toegankelijk blijven. Als te strenge aanvullende selectie wordt tegengegaan, dan kunnen
leerlingen makkelijker overstappen van bijvoorbeeld vmbo naar havo [...].»7 De monitoronderzoeken hebben plaatsgevonden in 2012 (nulmeting), 2014 (tweede meting)
en in 2016 (derde meting). De toelatingscode is na het verlopen van de vooraf afgesproken
looptijd van vier jaar in 2016 niet verlengd. Op dit moment is de code dus niet meer
van kracht, maar geldt de wettelijke systematiek van vrijheid voor het bevoegd gezag
om te beslissen over de toelating. De monitoring van de toelatingscode was bedoeld
om te evalueren of de afspraken werden nagekomen. De resultaten van de monitoronderzoeken
zijn gedeeld met de Tweede Kamer.8
1.2: Problemen die gepaard gaan met de huidige situatie
Hieronder is een aantal afspraken uit de toelatingscode op een rij gezet, waarbij
het percentage van het aantal scholen dat handelt volgens die afspraak, is vermeld.
Dit is gebaseerd op de eerdergenoemde metingen. Deze metingen komen voort uit een
representatieve steekproef uit de medewerkers (directeuren, afdelingsleiders, decanen)
van vmbo- en havoscholen.
Tabel 1: bekendheid met de toelatingscode (bron: Oberon)
Totaal vmbo en havo 2012
N=316
Totaal vmbo en havo 2014
N=250
Totaal vmbo en havo 2016
N=272
Bekend met de code
75%
75%
71%
Tabel 2: percentage scholen dat handelt volgens de betreffende afspraak uit de Toelatingscode
overstap vmbo-havo (bron: Oberon)
Scholen met havo afdeling 2012
N=199
Scholen met havo afdeling 2014
N=193
Scholen met havo afdeling 2016
N=188
Terughoudend met eisen stellen
71%
40%
41%
Maximaal een 6,8 als gemiddeld eindcijfer voor de schoolexamens als cijfereis
74%
82%
84%
Samenwerking met havoscholen van andere besturen in de regio
25%
19%
19%
Dezelfde regels m.b.t. doubleren
73%
69%
74%
Vroegtijdig gesprek met leerling over toelating
93%
89%
82%
Kijkend naar de uitkomsten van de drie monitoronderzoeken, is de conclusie dat met
de toelatingscode onvoldoende vooruitgang was geboekt in de gestelde doelen. Meer
dan één op de vier scholen was niet bekend met de code, de vroegtijdige gesprekken
met leerlingen namen af, en het stellen van aanvullende eisen is sterk gegroeid. Ook
de samenwerking tussen havoscholen zou breder moeten zijn toegepast dan dat scholen
dat in de afgelopen jaren hebben gedaan. Dit geldt vooral de samenwerking van havoscholen
met havoscholen van een ander schoolbestuur. De samenwerking tussen havoscholen van
hetzelfde bestuur lag in 2016 dan ook hoger: 55% van de havoscholen werkt samen met
de andere havoscholen van het eigen bestuur. De eis van maximaal een 6,8 voor de overstap
was meer geüniformeerd, maar nog niet overal van toepassing en de inbedding ervan
stagneerde. Tot slot waren (en zijn) er havoscholen die onderscheid maken tussen leerlingen
in havo 4 afhankelijk van of ze afkomstig zijn uit havo 3 of het vmbo, waarbij ze
voor de laatste groep in havo 4 een doubleerverbod hanteren. De toelatingscode heeft
al met al onvoldoende bereikt waarvoor deze was ingesteld: leerlingen onder gelijke
voorwaarden laten doorstromen naar het havo.
Het gebrek aan uniformiteit met betrekking tot de toelating van leerlingen afkomstig
van het vmbo tot het havo – zowel tijdens als na de toelatingscode – leidt bovendien
tot onduidelijkheid bij leerlingen en ouders over waar ze aan toe zijn als de leerling
de overstap wil maken. Zo zijn er signalen dat er havoscholen zijn die drempels hanteren
die niet zijn opgenomen in de toelatingscode. Voorbeelden hiervan zijn: het hebben
van geen onvoldoendes in de vakken Nederlands, Engels of wiskunde, een 7 als gemiddeld
eindexamencijfer of een positief advies van de docenten in het vmbo. Bij het informatiepunt
Ouders & Onderwijs zijn in ieder geval in 2016 dertig meldingen binnengekomen van
ouders van wie hun kind niet werd toegelaten op het havo vanwege bovengenoemde belemmeringen.
Het beeld dat havoscholen wisselende toelatingseisen stellen, die bovendien niet altijd
onderdeel uitmaken van de toelatingscode, komt ook naar voren in een onderzoek onder
leerlingen die de overstap van vmbo naar het havo hebben gemaakt. Dit onderzoek is
uitgevoerd in 2016 en daaruit is bijvoorbeeld gebleken dat leerlingen een motivatiebrief
moesten schrijven of een aanbeveling moesten hebben van de mentor.9
Daarnaast leiden de verschillende en soms onnodig hoge toelatingseisen ertoe dat ouders
en leerlingen veel tijd en moeite moeten steken in het zoeken naar een passende plek
op een havoschool. Alhoewel uit het eerdergenoemde onderzoek uit 2016 blijkt dat onder
ouders van overstappende leerlingen het merendeel van de ouders vindt dat de informatie
die de school gaf over de overstap duidelijk (75 procent) en op tijd (81 procent)
is, de zoektocht voor de ouders desalniettemin extra werk oplevert. Ze moeten soms
bij verschillende havoscholen in de omgeving informeren naar de toelatingseisen. Daarbij
moeten zij bekijken welke instroomeisen de havoschool die het beste bij hun kind past,
hanteert. Vervolgens moeten zij in gesprek met de school over de toelating en moet
de leerling voldoen aan de instroomvoorwaarden.
Bovenop deze belemmeringen bij de instroom van de vmbo-leerling op het havo, is er
ook een belemmering in de doorstroom binnen het havo. Uit onderzoek onder havoscholen
is gebleken dat 26% van de havoscholen een doubleerverbod in het vierde leerjaar van
het havo hanteert voor leerlingen afkomstig uit het vmbo.10 Sommige havoscholen laten voormalige vmbo-leerlingen die doubleren in havo 4 de havo-opleiding
dan niet vervolgen. Dit leidt tot ongelijkheid in de behandeling van leerlingen. In
paragraaf 4 wordt daar verder op ingegaan.
Uit de probleeminventarisatie van deze paragraaf blijkt dat, ondanks de invoering
van de toelatingscode voor vmbo- en havoscholen, leerlingen belemmeringen bij de overstap
ondervinden die ongelijkheid in de hand werken. Te weinig havoscholen zijn terughoudend
met het stellen van toelatingsvoorwaarden. Ook werken scholen te weinig samen met
andere scholen in de regio, anders dan de scholen die onder het eigen schoolbestuur
vallen. Hierdoor is er weinig uniformiteit in de toelatingsvoorwaarden. De regering
vindt dit onwenselijk. Dezelfde leerling krijgt immers op de ene school wel toegang
tot het havo, maar op de andere niet.
2: Nieuwe regelgeving
De genoemde problemen die ouders en leerlingen ervaren bij de overstap van het vmbo
tl of gl naar havo 4 moeten door dit wetsvoorstel en bijbehorende amvb worden opgelost.
Hieronder worden de doelstellingen van de nieuwe regelgeving benoemd.
• Goede toegankelijkheid van havo 4
Leerlingen die willen doorstromen van vmbo tl of gl naar het havo en die daartoe in
staat zijn, behoren hiertoe in principe de mogelijkheid te krijgen. Het uitgangspunt
van toegankelijkheid staat voorop in dit wetsvoorstel en is bijvoorbeeld vastgelegd
in artikel 29, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna:
IVRK), dat bepaalt dat onderwijs gericht moet zijn op een zo volledig mogelijke ontplooiing
van het kind. Voorwaarden voor vmbo-leerlingen met de potentie om ook op het havo
te kunnen slagen, worden geüniformeerd. Havoscholen mogen geen aanvullende onderwijskundige
eisen meer stellen die een overstap van vmbo-leerlingen uit het tl of gl naar havo 4
onnodig moeilijk maken.
• Gelijke behandeling van leerlingen
De andere belangrijke doelstelling van dit wetsvoorstel is dat leerlingen die de overstap
van vmbo tl of gl naar het havo willen maken, gelijk worden behandeld door aan dezelfde
maatstaf qua voorwaarden te moeten voldoen. De ruimte voor havoscholen om een toelatingsbeleid
te voeren, wordt ingeperkt voor leerlingen die voldoen aan de voorwaarden die bij
amvb worden gesteld.
• Duidelijkheid voor leerlingen en ouders
De derde doelstelling van dit wetsvoorstel is dat leerlingen en ouders vooraf op de
hoogte zijn van de doorstroomeis en dat die doorstroomeis op alle scholen hetzelfde
is. Leerlingen kunnen bij de overstap van de onderbouw naar de bovenbouw (vanaf het
derde leerjaar van het vmbo) rekening houden met een mogelijke keuze en de haalbaarheid
voor het havo als vervolgopleiding. Na het derde leerjaar kiest de leerling het vakkenpakket
waarin eindexamen wordt afgelegd. Dit vraagt om een goede voorlichting en een goede
begeleiding door de vmbo-school van de vmbo-leerling bij dit keuzeproces. Dit sluit
aan bij de wettelijke opdracht die de vmbo-school al heeft om ervoor te zorgen dat
de leerling een loopbaandossier samenstelt waarin de leerling zich oriënteert op vervolgstudie
en een beroep na het vmbo.
Ook de Onderwijsraad onderschrijft het belang van stapelen en doorstroom. In 2014
werd het advies «Overgangen in het onderwijs» uitgebracht.11 Hierin schrijft de Onderwijsraad dat bij de overgang van lager naar voortgezet onderwijs
en bij de overgangen naar middelbaar beroepsonderwijs en hoger onderwijs selectie
een steeds grotere rol speelt. Bij de overgang naar het voortgezet onderwijs zijn
het vooral laatbloeiers en leerlingen uit lagere sociaaleconomische milieus die hiervan
de nadelen ondervinden. De Onderwijsraad benadrukt hiermee dat het van belang is dat
voor stapelaars een goede doorstroom, zonder onnodige aanvullende selectie, mogelijk
blijft.
In het vervolg van deze paragraaf wordt uiteengezet waarom en de manier waarop een
gelijke kans op doorstroom wettelijk wordt verankerd. De toelatingscode wordt niet
voortgezet, noch geformaliseerd. Nadat in deze paragraaf eerst is ingegaan op de vraag
waarom die keuze is gemaakt, zal een uiteenzetting volgen van de verankering van de
gelijke kans op doorstroom op wets- en besluitniveau.
2.1: Geen voortzetting van de toelatingscode
De toelatingscode overstap vmbo-havo liep per 1 augustus 2016 af. Er is overwogen
om een nieuwe gedragscode met nieuwe of betere afspraken op te stellen voor de vmbo-
en havoscholen voor overstappende leerlingen van het vmbo naar het havo. Hierover
is overleg gevoerd met de VO-raad, maar ook met Ouders & Onderwijs en het LAKS. Voordeel
van voortzetting van de code zou zijn dat de wet niet hoeft te worden aangepast. Dat
scheelt tijd, biedt flexibiliteit en het vermindert het aantal regels. Echter, zoals
eerder is aangegeven, is het problematisch dat niet alle vmbo- en havoscholen zich
hielden aan de afspraken die gemaakt zijn in de gedragscode. Er zijn op basis daarvan
geen redenen om aan te nemen dat een nieuwe code wel het gewenste resultaat zou boeken.
Een code is immers niet afdwingbaar.
Het formaliseren en wettelijk vastleggen van de toelatingscode biedt evenmin uitkomst.
Daar leent het instrument zich naar zijn aard niet voor. De toelatingscode bestaat
uit een set van afspraken die een kader vormen waarbinnen de scholen een eigen invulling
kunnen geven aan het toelatingsbeleid, lang niet alleen maar concrete gedragsnormen.
Door de ruimte die de toelatingscode biedt, zou het vastleggen ervan dus ook nog steeds
niet leiden tot de gewenste gelijke behandeling en duidelijkheid.
Volgens de regering is de bestaande ongelijkheid onhoudbaar. Ook vanuit de Tweede
Kamer is de wens geuit om een goede doorstroom van vmbo naar havo wettelijk te regelen.
Een jaar voordat de toelatingscode af zou lopen, is de regering door de Tweede Kamer
via moties verzocht om de doorstroom van vmbo-leerlingen naar het havo niet te belemmeren
en de drempels daarvoor weg te nemen. De eerste aangenomen motie waarin de regering
wordt verzocht om leerlingen met een vmbo tl- of gl-diploma het recht te geven om
door te stromen naar het havo dateert van november 2015.12 Met een reactie op deze motie is gewacht totdat de gedragscode voor de derde en laatste
keer, medio 2016, zou worden geëvalueerd. Redenering was dat op basis van deze evaluatie
en de stand van zaken met betrekking tot de naleving van de code een goede en weloverwogen
beslissing kon worden genomen over wel of geen voortzetting van de code. Voordat deze
evaluatie aan de Tweede Kamer werd gepresenteerd werd de regering voor de tweede keer
via een motie verzocht om de drempels in de doorstroom van het vmbo naar het havo
weg te nemen, via een motie in 2016.13
Nu na de derde monitor van de toelatingscode blijkt dat de toelatingscode niet het
gewenste resultaat heeft opgeleverd, lijkt het gerechtvaardigd om de ongelijkheid
voor vmbo-leerlingen die willen doorstromen te gaan regelen op een manier die beter
afdwingbaar is.
Op basis van de constatering dat de ongelijkheid voortduurt, dat gediplomeerde vmbo-leerlingen
tegen selectiecriteria oplopen die een doorstroom naar het havo belemmeren en een
breed gedragen politieke wens om doorstromen te bevorderen, heeft de regering het
besluit genomen om een gelijke kans op doorstroom wettelijk te verankeren. Hiermee
wordt geborgd dat voor alle leerlingen dezelfde doorstroomvoorwaarden gelden en dat
de havoscholen de leerlingen niet kunnen weigeren op gronden die niet transparant
of gelijk zijn.
2.2: Gelijke kans op doorstroom
Dit wetsvoorstel leidt ertoe dat het toelatingsbeleid van het bevoegd gezag van de
havo in de wet wordt ingeperkt. Het toelatingsbeleid is geregeld in artikel 27 WVO
en artikel 64 WVO BES. Onderliggend aan die artikelen is het uitgangspunt dat het
bevoegd gezag van de school beslist over de toelating van leerlingen, hetgeen ook
geformaliseerd is in artikel 2, eerste lid, van het Inrichtingsbesluit WVO, respectievelijk
Inrichtingsbesluit WVO BES. Het huidig toelatingsstelsel houdt in dat de wet regelt
in welke gevallen leerlingen niet mogen worden toegelaten. Er is dus geen vrijheid
voor het bevoegd gezag om tegen de wettelijke toelatingsvoorwaarden in, de leerling
toch toe te laten. Verder betreft dit minimumeisen: het bevoegd gezag heeft het recht
om aanvullende eisen te stellen.
Voor de toelating van leerlingen met een vmbo-diploma theoretische of gemengde leerweg
vormt dit wetsvoorstel een uitzondering op het huidige toelatingsregime van artikel
27 WVO en artikel 64 WVO BES. In de vorige paragraaf is onderbouwd waarom het bestaande
instrument, de toelatingscode, de beoogde werking niet heeft. Zoals in paragraaf 1.1
is aangegeven zijn er in het verleden voorwaarden aan de doorstroom gesteld in het
Inrichtingsbesluit WVO, maar deze toelatingsregels waren vanwege de opzet van artikel
27 WVO geformuleerd vanuit het uitgangspunt «het bevoegd gezag kan slechts toelaten
onder voorwaarde dat». Dat betekent dat scholen vanuit dit uitgangspunt nog steeds
de vrijheid zouden hebben om extra eisen aan de doorstroom te stellen. Om die extra
eisen onmogelijk te maken wordt de vrijheid van scholen om over deze doorstroom van
vmbo tl of gl naar havo te beslissen in de wet ingeperkt.
Met dit wetsvoorstel wordt de bevoegdheid van het bevoegd gezag uitgesloten om nog
aanvullende eisen te stellen aan de toelating van gediplomeerde vmbo gl- of tl-leerlingen
tot havo 4 die betrekking hebben op hun kennis, vaardigheden of leerhouding. Die termen
gezamenlijk worden ook wel aangeduid met het begrip «competenties». De regering wil
een eigen oordeel door het bevoegd gezag over de inhoudelijke geschiktheid van de
leerling als voorwaarde voor de toelating tot havo 4 uitsluiten. Met een oordeel over
kennis, vaardigheden of leerhouding wordt onder andere gedoeld op:
• schooleigen eisen rondom vakken(pakketten) op het vmbo;
• schooleigen eisen rondom de hoogte van het gemiddelde cijfer op het vmbo;
• aanbevelingsbrieven van een docent, mentor, decaan of directeur;
• motivatiebrieven van de leerling;
• het weigeren van de toelating omdat de leerling eerst een jaar MBO is gaan volgen
en vervolgens toch de overstap willen maken naar het havo, bijvoorbeeld omdat de studievoortgang
op het MBO te wensen overliet.
Bovenstaand overzicht is niet uitputtend bedoeld. Elk oordeel over de inhoudelijke
geschiktheid van een leerling met een vmbo tl- of gl-diploma op basis van diens vooropleiding
mag als gevolg van dit wetsvoorstel geen drempel meer vormen voor toelating van de
leerling tot havo 4. Het bevoegd gezag mag de toelatingsbeslissing dus niet meer laten
afhangen van de vraag of de leerling het onderwijs in het leerjaar waarvoor toelating
wordt gevraagd, naar zijn verwachting met voldoende resultaat zal kunnen volgen.
De regering benadrukt dat dit wetsvoorstel de voorwaarden voor toelating tot havo 4
voor een specifieke groep uniformeert. Dit neemt echter niet weg dat de hoofdregel
– het bevoegd gezag beslist over de toelating – voor het overige in stand blijft.
Dat geldt ook voor de andere regels die betrekking hebben op de toelating van leerlingen
in het algemeen en die losstaan van het oordeel van het bevoegd gezag over kennis,
vaardigheden of leerhouding van de leerling. Dit betekent dat de bevoegdheid van het
bevoegd gezag om te beslissen over de toelating bijvoorbeeld op gronden die (in het
bijzonder onderwijs) verband houden met de richting van de school of redenen rondom
capaciteit in stand blijft. Dat een leerling niet geweigerd mag worden op basis van
een oordeel over kennis, vaardigheden of leerhouding, sluit immers niet uit dat het
bevoegd gezag wel eigen beleid mag blijven voeren op punten die niet raken aan de
competenties van de leerling. Dit wetsvoorstel laat die aspecten ongemoeid. Daarnaast
laat de wetsbepaling de ruimte om een leerling met een vmbo tl-diploma die niet aan
de voorwaarden uit de amvb voldoet, maar waarvan het bevoegd gezag denkt dat deze
wel in staat is met succes in te stromen in havo 4, desalniettemin toe te laten. De
school mag zelf geen hogere drempel hanteren waar het om de inhoudelijke geschiktheid
van de leerling gaat, wel een lagere.
Met oog op de uitzondering in de systematiek van de wet zoals in deze paragraaf beschreven,
het feit dat de geregelde thematiek raakt aan artikel 23 van de Grondwet (zie paragraaf 3.1)
en het daarmee samenhangende primaat van de wetgever, is ervoor gekozen dit voorstel
bij wet als apart artikel te regelen. Daarom wordt ook de hoofdregel, de bevoegdheid
van het bevoegd gezag om te beslissen over de toelating van leerlingen, naar wetsniveau
getild en is betrokkenheid van de wetgever op dit thema in het heden en de toekomst
verzekerd.
2.3: Voorwaarde aan de doorstroom bij algemene maatregel van bestuur
Uit het tweede lid van de artikelen 27a WVO, respectievelijk 64a WVO BES, volgt dat
de regering mogelijke, door de havoschool te hanteren doorstroomvoorwaarden kan bepalen.
Deze bij amvb te stellen eisen hebben betrekking op kennis, vaardigheden of leerhouding
van de leerling.
De regering ziet vooralsnog aanleiding om als doorstroomvoorwaarde te stellen dat
met succes eindexamen vmbo moet zijn gedaan in een extra vak. Hieronder wordt die
keuze nader onderbouwd. Vooraf moet worden opgemerkt dat er niet voor is gekozen om
deze voorwaarde in de wet op te nemen, omdat daarmee starheid van de regels over doorstroom
in de hand wordt gewerkt. Flexibiliteit is geboden, gelet op de in paragraaf 3.2 beschreven
ontwikkelingen met betrekking tot met name het curriculum, als gevolg waarvan het
noodzakelijk kan blijken om de doorstroomvoorwaarde aan te passen of zelfs te laten
vervallen. De delegatie van de bevoegdheid om de doorstroomvoorwaarde te stellen,
maakt het mogelijk om snel op die ontwikkelingen in te spelen.
De doorstroomvoorwaarde van het extra vak moet de overstap van het vmbo naar het havo
soepeler laten verlopen. Deze overstap is namelijk niet gemakkelijk. Het vraagt van
de leerling niet alleen een extra inspanning op de lesstof en het aantal vakken, maar
het vraagt ook om andere studievaardigheden. Dit blijkt uit een onderzoek van de Stichting
Leerplanontwikkeling naar de programmatische aansluiting van het eindexamen van het
vmbo tl op de tussendoelen van havo 3 en naar de pedagogisch-didactische aansluiting.14 Ook uit het in 2010 uitgevoerde onderzoek van het Expertisecentrum Beroepsonderwijs
naar het studiesucces van voormalig vmbo-leerlingen op het havo blijkt dat «voor doorstromende
vmbo’ers de havo-leerstof en -cultuur nieuw is, en extra aanpassing vraagt, temeer
omdat het vakkenpakket op het havo breder is en vmbo’ers vakken moeten inhalen.»15
Naast het feit dat de samenstelling van het vakkenpakket waarin een vmbo-leerling
eindexamen aflegt verschilt ten opzichte van het vakkenpakket waarin een havoleerling
eindexamen aflegt, doet een havist ook eindexamen in één algemeen vormend vak (hierna:
avo-vak) meer dan een vmbo tl-leerling en in twee avo-vakken meer dan een vmbo gl-leerling
(de gl-leerling doet in plaats van een avo-vak een centraal schriftelijk en praktijkexamen
in een beroepsgericht programma).
In de verdere uitwerking van de voorwaarden met betrekking tot de kennis, vaardigheden
of leerhouding van de vmbo tl- of gl-leerling die bij amvb kunnen worden gesteld,
moet de regering zich hier rekenschap van geven. Om de eerdergenoemde verschillen
tussen het vmbo tl en gl enerzijds en havo anderzijds te overbruggen, wordt gedacht
om aan de doorstroom de voorwaarde te verbinden dat de tl- én de gl-leerling succesvol
eindexamen moet hebben afgelegd in minstens één extra vak. Gedacht wordt aan een algemeen
vormend vak. Dit betreft een vak dat gericht is op algemene ontwikkeling van de leerling,
zoals geschiedenis, aardrijkskunde, economie of Frans en waarin de leerling een centraal
eindexamen kan afleggen. Daarnaast wordt er aan gedacht dat het extra vak ook deel
moet uitmaken van het vakkenpakket waarin de leerling op het havo centraal eindexamen
kan doen. Dit zal leiden tot een nog betere aansluiting van de leerling op havo 4.
De vakken lichamelijke opvoeding, culturele en kunstzinnige vorming en maatschappijleer
zouden dan hier niet toe worden gerekend omdat deze vakken onderdeel uitmaken van
het gemeenschappelijk deel van de vakken die alle leerlingen moeten volgen in alle
leerwegen van het vmbo, havo en vwo en daarmee deel uitmaken van het verplicht gemeenschappelijk
deel van het curriculum. Alle leerlingen volgen deze vakken dus sowieso, waardoor
ze niet mee kunnen tellen als een extra vak.
Met succes eindexamen doen in een extra vak vraagt een extra inspanning van de leerling,
maar helpt tegelijkertijd bij de voorbereiding op de inhoud en werklast van het havo.
De leerling laat zien bereid en in staat te zijn om een extra investering te doen
in voorbereiding op de breedte en omvang van een vakkenpakket op het havo. Voor de
gl-leerling wordt gekozen om deze geen twee extra vakken te laten doen, omdat de leerling
dan verhoudingsgewijs met een leerling in de theoretische leerweg veel meer onderwijsuren
zou volgen. Inclusief het beroepsgerichte deel waar de gl-leerling eindexamen in doet
(de tl-leerling volgt dit beroepsgericht eindexamenprogramma niet), zou de werkdruk
voor de gl-leerling dan namelijk hoger komen te liggen dan voor de tl-leerling. Ook
voor de gl-leerling vraagt het dus een flinke extra inspanning om in één vak extra
eindexamen te doen.
Nu al volgt een deel van de leerlingen een extra vak in het eindexamenjaar van het
vmbo. In 2018 deed 33,8 procent van de leerlingen in de theoretische leerweg eindexamen
in een extra vak en 41,1 procent van de leerlingen in de gemengde leerweg deed dat.
Het verplichten van het met succes eindexamen doen in een extra vak bouwt dus voort
op een bestaande praktijk.
Het slaagpercentage in 2016 van leerlingen die in 2014 vanuit het vmbo-tl met een
extra vak naar het havo doorstroomden, is hoger dan wanneer de leerling niet in een
extra vak eindexamen heeft afgelegd, respectievelijk 67,7% en 60,2% (bron: DUO). Bij
leerlingen die in 2014 vanuit de gemengde leerweg doorstroomden naar het havo ligt
het slaagpercentage na twee jaar op 64,5% voor leerlingen met een extra vak en op
65,2% zonder een extra vak. In de jaren daarvoor was er wel een duidelijk verschil
(61,7% met een extra vak ten opzichte van 40,7% zonder extra vak). Uit de cijfers
blijkt ook dat in 2015, na 3 jaar havo, 74,8% van de gl-leerlingen en 76,7% van de
tl-leerlingen voor het havo is geslaagd. Al deze leerlingen stroomden in met een extra
vak.
De regering realiseert zich dat deze slaagpercentages verbeterd kunnen worden. Het
slaagpercentage in 2016 op het havo van leerlingen die afkomstig waren van het vmbo
en een gemiddeld eindcijfer voor het vmbo hadden dat gelijk of hoger lag dan een 6,8
ligt hoger dan de hiervoor genoemde percentages: een slaagpercentage van 80,4% voor
vmbo-gl en van 82,1% voor vmbo-tl (na 3 jaar havo). In de toelatingscode werd de afspraak
gemaakt dat wanneer havoscholen een cijfereis stellen, dit maximaal een 6,8 als gemiddeld
eindcijfer voor de schoolexamens mocht zijn. Deze cijfereis wordt door een groot aantal
havoscholen gehanteerd. Op basis hiervan kan worden overwogen om een cijfereis als
doorstroomvoorwaarde te stellen. De regering zou dan kiezen voor een cijfereis die
gebaseerd is op het gehele eindexamen van de vmbo-leerling en niet alleen op de schoolexamens.
Dit heeft, mede gezien de hierboven aangehaalde cijfers, zeer waarschijnlijk een positief
effect op de slaagpercentages .
Een dergelijke doorstroomvoorwaarde kent ook nadelen. Veel vmbo-leerlingen wordt daarmee
de kans ontnomen om door te stromen naar het havo. In 2018 voldeden 28,8% van de vmbo-leerlingen
aan de cijfereis van een 6,8 of hoger als gemiddeld eindcijfer. Daarbij komt dat het
stellen van een cijfereis het probleem van de moeilijke programmatische aansluiting
tussen het vmbo en het havo niet oplost. Het is logisch dat leerlingen met hogere
cijfers de kloof in curriculum tussen vmbo en havo beter kunnen overbruggen, maar
de regering ziet het als haar taak die kloof te verkleinen (zie ook paragraaf 3.2).
Een extra vak op het vmbo, dat ook kan worden meegenomen naar havo 4, biedt de leerling
een verbetering van de programmatische aansluiting. Bovendien geldt dat de goed presterende
leerlingen op het vmbo het ook aankunnen om een extra vak aan hun vakkenpakket toe
te voegen. Hiermee komen zij dan ook in aanmerking voor een doorstroom van het vmbo
naar het havo.
Definitieve besluitvorming over en uitwerking en verfijning van deze voorwaarden zal
plaatsvinden in de wijziging van het Inrichtingsbesluit WVO en Inrichtingsbesluit
WVO BES. In de uitwerking van dat traject zal ook dieper worden ingegaan op de consequenties
hiervan voor leerlingen en scholen.
3: Verhouding ten opzichte van het onderwijsstelsel
Dit wetsvoorstel staat niet op zichzelf, maar moet haar uitwerking vinden in de context
van het huidige onderwijsstelsel en de ontwikkelingen die daarin plaatsvinden. Allereerst
wordt de verhouding besproken tot de vrijheid van onderwijs. Vervolgens wordt nader
ingegaan op de verhouding van dit voorstel tot recente ontwikkelingen in het vmbo
en tot slot wordt de overgang havo-vwo bezien.
3.1: Ruimte om het onderwijs in te richten
De voorgestelde wijzigingen in dit wetsvoorstel raken aan de vrijheid van inrichting
als onderdeel van de vrijheid van onderwijs, neergelegd in artikel 23, zesde lid,
van de Grondwet. Het openbaar onderwijs kent geen richting maar ook voor dit onderwijs
geldt een zekere mate van inrichtingsvrijheid. Om beide aspecten samen te behandelen
wordt er hier gesproken van de ruimte om het onderwijs in te richten.
Het voorliggende voorstel, om leerlingen die een diploma tl of gl hebben behaald met
een aanvullend vak in principe toe te laten tot havo 4, beperkt de ruimte van scholen
in hun toelatingsbeleid. Immers, de mogelijkheid van het bevoegd gezag om eisen te
stellen aan kennis, vaardigheden of leerhouding van leerlingen met een diploma tl
of gl, bijvoorbeeld rondom het cijfergemiddelde, wordt ingeperkt. De inhoudelijke
rechtvaardiging die de regering ziet om dit voorstel in te dienen is eerder in deze
toelichting al aan bod gekomen.
Naar het oordeel van de regering is de inperking van de ruimte van scholen om het
onderwijs in te richten proportioneel. Het voorstel betreft allereerst een beperkte
groep leerlingen en laat daarnaast de vrijheid om een toelatingsbeleid te hanteren
dat losstaat van een oordeel over kennis, vaardigheden of leerhouding van de leerlingen
in stand. Voorwaarde daarbij is wel dat dergelijke voorwaarden voldoen aan de daarvoor
in het algemeen geldende eisen, bijvoorbeeld op grond van denominatie. Eveneens kan
plaatsgebrek van de school voor alle leerlingen die toegang vragen tot de havo een
rol blijven spelen. De vrijheid van het bevoegd gezag om een leerling die niet aan
de gestelde voorwaarden voldoet alsnog tot het havo toe te laten als zij de leerling
daartoe in staat acht, wordt bovendien ook niet aangetast. Daarvoor wordt immers de
hoofdregel dat het bevoegd gezag beslist over de toelating van leerlingen tot de school
naar de eerste zin van het eerste lid van artikel 27 WVO gebracht. Het bevoegd gezag
mag de toelating van de leerling tot havo 4 niet belemmeren met aanvullende voorwaarden
ten opzichte van wat bij amvb geregeld gaat worden. Het toelaten van de leerling zonder
toepassing te geven aan de voorwaarden uit de amvb mag alsnog.
Als gevolg van dit wetsvoorstel wordt bij amvb de extra eis gesteld dat met succes
eindexamen is afgelegd in minstens één extra vak. Dit heeft tot doel een verantwoorde
en kansrijke overgang naar het havo te bewerkstelligen. Het doen van eindexamen in
een extra vak dat ook op het havo wordt aangeboden vergroot de inhoudelijke aansluiting.
Daarnaast zal de extra inspanning die dit van de leerling vergt, leiden tot een betere
voorbereiding op de werkdruk in het havo. Ook dat heeft invloed op dat uiteindelijke
proportionaliteit van de voorgestelde maatregelen.
De subsidiariteit van de beperking is in paragraaf 1.2 en 2.1 reeds aan bod gekomen.
Er is in het verleden gepoogd door middel van minder vergaande middelen zoals de toelatingscode
het beleid van bevoegd gezagsorganen te uniformeren, maar dit heeft niet tot het gewenste
resultaat geleid. Zonder de in dit wetsvoorstel voorgestelde inperking van de ruimte
om het onderwijs in te richten blijft er voor de individuele vmbo-leerling met een
diploma tl of gl te veel afhangen van de discretie van het bevoegd gezag.
3.2: Aansluiting voorwaarden op het nieuwe curriculum
In het regeerakkoord is opgenomen dat de curriculumherziening voor het primair en
voortgezet onderwijs wordt voortgezet. In maart 2018 startten in dit kader negen ontwikkelteams
– bestaande uit leraren en schoolleiders – met de ontwikkeling van bouwstenen voor
een vernieuwd curriculum. De tussenproducten van de ontwikkelteams worden openbaar
gemaakt, zodat belanghebbenden en ervaringsdeskundigen hun feedback erop kunnen geven.
Daarnaast worden de tussenproducten getoetst op ontwikkelscholen in het primair en
voortgezet onderwijs. Hierbij is onder meer aandacht voor de vraag of scholen – ook
met het oog op een goede aansluiting tussen schoolsoorten en sectoren – in de praktijk
met de bouwstenen uit de voeten kunnen.
De ontwikkelteams werken aan de vakgebieden Burgerschap, Digitale geletterdheid, Engels/moderne
vreemde talen, Nederlands, Rekenen/Wiskunde, Bewegen & Sport, Kunst & Cultuur, Mens
& Natuur en Mens & Maatschappij. De ontwikkelteams zijn breed samengestelde teams
van leraren en schoolleiders uit de sectoren primair en voortgezet onderwijs. Een
bouwsteen beschrijft per «leergebied» de kern van wat een leerling moet kennen en
kunnen. Doel is dat deze bouwstenen worden gebruikt om de kerndoelen en eindtermen
te herzien.
De onderwijsprogramma’s op het vmbo en het havo sluiten niet op elkaar aan; de zogenoemde
programmatische aansluiting van het vmbo op het havo is derhalve problematisch. Het
onderwijsprogramma op het vmbo is gericht op doorstroom naar het havo. Met de herziening
van het curriculum in het voortgezet onderwijs is de versterking vaneen doorgaande
leerlijn een belangrijk doel. In de door de ontwikkelteams te ontwikkelen bouwstenen
wordt dan ook aandacht besteed aan de programmatische aansluiting tussen en binnen
de onderwijssectoren. Een verbetering van deze aansluiting moet uiteindelijk ook tot
uitdrukking komen in het nieuwe formele curriculum (kerndoelen en eindtermen). Op
deze manier draagt de curriculumherziening bij aan een verbetering van de programmatische
aansluiting tussen het vmbo en het havo.
Op termijn zouden, afhankelijk van de concrete uitwerking hiervan, de voorwaarde(n)
om door te kunnen stromen van vmbo naar havo, zoals het moeten volgen van een extra
algemeen vormend vak, kunnen wijzigen. Wanneer de vakken inhoudelijk beter op elkaar
aansluiten, is de overgang kleiner en zou de leerling soepeler door kunnen stromen
naar het havo. Zolang de uitwerking hiervan echter nog niet zeker is, blijven aanvullende
voorwaarden nodig. De regering ziet deze voorwaarde daarom nadrukkelijk als een tussenstap.
Daarnaast stimuleert de regering gedurende de periode dat deze curriculumherziening
nog niet heeft plaatsgevonden doorstroomprogramma’s voor leerlingen die de overstap
van het vmbo naar het havo maken. Binnen deze doorstroomprogramma’s komt naast de
begeleiding van leerlingen ook de programmatische aansluiting tussen de lesstof op
het vmbo en het havo aan bod. Met deze subsidie kunnen vmbo-scholen leerlingen voorbereiden
op de overstap naar het havo door ze op onderdelen van een vak bij te spijkeren, ervaring
op te laten doen van de werkwijze op het havo en door ze op het havo te begeleiden.
Sinds augustus 2017 worden deze programma’s vanuit het Gelijke kansenbeleid gesubsidieerd.
De doorstroomprogramma’s hebben betrekking op zowel het mbo als het havo. Vmbo-scholen
vragen subsidie aan voor de begeleiding van leerlingen die vanuit het vmbo de stap
naar het vervolgonderwijs maken, het mbo of het havo. De doorstroomprogramma’s worden
gemonitord. Onderzocht zal worden hoe scholen de programma’s inrichten en waaruit
de inhoud van de programma’s bestaat. In dat verband zal ook worden bekeken of de
doorstroomprogramma’s voor bredere invoering in aanmerking komen en of dat behoort
te leiden tot aanpassingen van de bij amvb te stellen doorstroomvoorwaarde. Thans
zijn deze doorstroomprogramma’s echter nog niet geschikt om als doorstroomvoorwaarde
te hanteren, aangezien er nog onvoldoende ervaring mee is, zij van school tot school
verschillen, en niet op iedere school worden verzorgd.
3.3: Samenloop met het project Sterk beroepsonderwijs
In het advies van de Onderwijsraad «Herkenbaar vmbo met sterk vakmanschap» worden
diverse problemen geconstateerd en suggesties gedaan voor een sterk vmbo.16Op basis van dit advies is een verkenning uitgevoerd naar de inrichting van het vmbo.
Uit deze verkenning is een aantal lijnen naar voren gekomen waarlangs het vmbo beter
kan worden ingericht. Uitgangspunten hierbij zijn: er is ruimte voor verschillen,
praktisch talent wordt herkend en erkend en het onderwijs moet zoveel mogelijk jongeren
naar een startkwalificatie met een kans op werk begeleiden. Doel is dat elke vmbo-leerling
het vervolgonderwijs kiest dat past bij zijn of haar talenten. Met het programma Sterk
beroepsonderwijs wordt uitvoering gegeven aan een pakket van maatregelen gericht op
de versterking van het beroepsonderwijs inclusief de verbetering van de aansluiting
van het vmbo op het mbo. Het overgrote deel van de leerlingen gaat na het behalen
van een vmbo-diploma naar het mbo. Een sterke beroepsroute van vmbo naar mbo is daarom
van belang. Tegelijkertijd moet de route vmbo-havo ook toegankelijk zijn voor die
leerlingen die naar het havo willen en kunnen doorstromen. Daarom wordt voor beide
uitstroomroutes een wetsvoorstel uitgewerkt.17 Het wetsvoorstel als gevolg van het traject Sterk beroepsonderwijs zal de maatregelen
uit dit wetsvoorstel ongemoeid laten.
3.4: Relatie met doorstroom havo-vwo
Met dit wetsvoorstel wordt een einde gemaakt aan de mogelijkheid om aanvullende onderwijskundige
toelatingseisen te stellen door een bevoegd gezag van het havo voor leerlingen met
een diploma vmbo tl of gl. In het kader van de doorstroom van het havo naar het vwo
speelt soortgelijke problematiek, zo blijkt uit onderzoek.18 Een wetswijziging die regels voor deze doorstroom geeft, is in voorbereiding.19 Beide voorstellen zullen zoveel mogelijk met elkaar corresponderen, maar er zal ook
rekening moeten worden gehouden met relevante verschillen tussen beide soorten overgangen.
4: Verbod op een doubleerverbod
De discussie over het doubleerverbod op havo 4 voor voormalig vmbo-leerlingen is gekoppeld
aan die over doorstroom. Dit komt onder andere omdat hierover in de toelatingscode
afspraken zijn gemaakt. Ook wordt de beslissing over het van toepassing zijn van het
doubleerverbod vaak al bij toelating van de vmbo-leerling tot havo 4 gemaakt. Bij
motie van de Tweede Kamer is de regering verzocht de mogelijkheid voor scholen om
te kiezen voor een doubleerverbod op het havo voor gediplomeerde oud-vmbo-leerlingen
wettelijk onmogelijk te maken.20 In reactie op deze motie heeft de Staatssecretaris van OCW in december 2015 een brief
aan de Tweede Kamer gestuurd waarin uitgesproken werd dat het ongewenst is wanneer
scholen onderscheid maken tussen leerlingen afkomstig uit de onderbouw havo en leerlingen
die van het vmbo komen. Daarbij is toegezegd dat onderzocht ging worden hoe een dergelijk
onderscheid onmogelijk gemaakt kon worden en dat daarop in 2016 zou worden teruggekomen.21 Bij brief in januari 2017 bij de aankondiging van dit wetsvoorstel is aangekondigd
dat een verbod op een doubleerverbod in de wet- en regelgeving zou worden verankerd.22
Vanwege de samenhang tussen de problematiek omtrent de doorstroom en het doubleerverbod
zal, tegelijkertijd met het stellen van de doorstroomvoorwaarde, in het Inrichtingsbesluit
WVO een verbod worden neergelegd met betrekking tot (ongelijke behandeling in het
kader van) het doubleerverbod. Dit verbod zal zijn grondslag vinden in artikel 27,
eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs. In de nota van toelichting bij
de amvb zal de inhoudelijke onderbouwing tegen het doubleerverbod verder aan bod komen.
5: Implementatie van de nieuwe regelgeving
In deze paragraaf worden de uitvoeringsgevolgen van dit wetsvoorstel beschreven. Het
gaat hierbij om de gevolgen voor de vmbo- en de havoscholen, wat er verandert in het
toezicht door de inspectie en welke regeldruk gepaard gaat met dit wetsvoorstel.
5.1: Consequenties voor scholen
Het wettelijk vastleggen van regels voor een gelijke kans op doorstroom heeft gevolgen
voor havoscholen, vmbo-scholen en mbo-instellingen. Deze gevolgen hebben als eerste
betrekking op de bevoegdheid tot toelating van het bevoegd gezag van de havoschool.
Maar er zijn ook praktische gevolgen voor zowel de havoschool als de vmbo-school.
Het is belangrijk om dit scherp te hebben en dat deze scholen goed voorbereid zijn
op de veranderingen die dit wetsvoorstel met zich meebrengt.
Als gevolg van dit wetsvoorstel zal de beslissingsbevoegdheid van het bevoegd gezag
van de havoschool veranderen. De plaatsingsprocedure van gediplomeerde leerlingen
die afkomstig zijn van de theoretische of gemengde leerweg en die mogen doorstromen
naar havo 4 zal hierdoor anders verlopen dan tot nu gebeurde. Deze leerlingen kunnen
enkel worden afgewezen op gronden die bij amvb kunnen worden gesteld. Wanneer een
doorgestroomde vmbo-leerling deelneemt aan havo 4, is de havoschool ervoor verantwoordelijk
dat deze goed wordt begeleid op het havo, net als bij de leerlingen die al havist
waren. Uit het huidige systeem van de WVO en WVO BES vloeit al voort dat de scholen
een zorgplicht voor leerlingen hebben om hen te stimuleren het beste uit zichzelf
te halen.23
Ook voor vmbo-scholen die onderwijs aanbieden in de gemengde en de theoretische leerweg
heeft een gelijke kans op doorstroom naar het havo gevolgen. De inwerkingtreding van
dit wetsvoorstel met de bijbehorende amvb vraagt dat de leerling aan het einde van
het derde leerjaar van het vmbo tl of gl een keuze maakt voor de samenstelling van
het vakkenpakket waarin eindexamen wordt afgelegd en of de leerling wel of geen extra
vak kiest. Bij dit keuzemoment horen een goede loopbaanoriëntatie door de leerling
en goede informatie plus een gedegen advies aan de leerling vanuit de school. Zo voeren
sommige scholen aan het begin en aan het einde van het derde leerjaar een gesprek
met de leerling over de doorstroommogelijkheden na het behalen van het vmbo-diploma.
Ook hoort daar bij dat de docent op de vmbo-school al aandacht heeft voor de studievaardigheden
die de leerling straks nodig heeft op het havo.
In de toelatingscode waren afspraken opgenomen die betrekking hadden op een onderlinge
samenwerking tussen het vmbo en het havo. Ook met de invoering van een gelijke kans
op doorstroom is het belangrijk dat de scholen afspraken blijven maken over de voorbereiding
van vmbo-leerlingen op de overstap naar het havo. Dit verbetert een succesvolle doorstroming.
Om voor leerlingen de overstap vanuit het vmbo naar vervolgonderwijs beter te laten
verlopen is voor vmbo-scholen en voor havoscholen, in het kader van het Gelijke kansenbeleid,
subsidie beschikbaar gesteld. Er is met ingang van 2017 extra geld beschikbaar gesteld
door de regering om doorstroomprogramma’s vmbo-vervolgonderwijs (zowel vmbo-mbo als
vmbo-havo) door scholen voor leerlingen die dat nodig hebben, in te richten. Deze
doorstroomprogramma’s voor vmbo-havo kunnen naar verwachting inzichten en goede voorbeelden
opleveren over hoe docenten, maar ook decanen en schoolleiders in het vmbo-leerlingen
op de overstap naar het havo kunnen voorbereiden. De resultaten van deze doorstroomprogramma’s
worden gemonitord en zullen worden gedeeld onder de scholen.
Voor mbo-instellingen verandert er het minst. Net zoals voorheen zal het overgrote
deel van de vmbo-leerlingen doorstromen naar het mbo. Ook kunnen leerlingen, mochten
ze daar na het havo alsnog voor kiezen of als het havo niet bevalt of niet lukt, alsnog
instromen in het mbo. Het is aan de havoschool om de leerling dan te begeleiden bij
de overstap naar het mbo en de leerling bijvoorbeeld te wijzen op de aanmelddatum
van 1 april, die per studiejaar 2018–2019 samen met het toelatingsrecht in het mbo
wordt geïntroduceerd.
5.2: Toezicht op de nieuwe regeling
De invoering van een wettelijk verankerde doorstroommogelijkheid voor gediplomeerde
vmbo-leerlingen brengt met zich mee dat de havoschool gehouden is om te handelen conform
deze wettelijke opdracht. Erop toezien dat havoscholen dit ook daadwerkelijk doen,
behoort tot de verantwoordelijkheid van de inspectie. De veranderingen in dit toelatingsbeleid,
als gevolg van dit wetsvoorstel, worden onderdeel van hun nalevingstoezicht. Wanneer
er signalen zijn dat scholen zich niet aan de wettelijke eisen houden die gelden voor
toelating voor vmbo-gediplomeerden, zal de inspectie handhavend optreden. Na hoor
en wederhoor, zal vastgesteld moeten worden of de school inderdaad de wet heeft overtreden
en een herstelopdracht krijgt, waarmee de leerling alsnog moet worden toegelaten.
Als dit niet gebeurt kunnen bekostigingssancties worden opgelegd.
De onderwijsresultaten zoals de inspectie die vaststelt zijn belangrijk voor de havoscholen.
Havoscholen geven aan zich zorgen te maken dat sommige doorgestroomde vmbo-leerlingen
slechte resultaten boeken waardoor de onderwijsresultaten van de havoschool minder
succesvol zullen zijn. Daarnaast leidt de publieke informatie over bijvoorbeeld de
slagingspercentages van scholen ertoe dat er een neiging kan ontstaan om de toelating
van leerlingen te beperken die een deuk in het imago van de school kunnen opleveren.24 In dat licht is het voordeel van dit wetsvoorstel dat alle scholen dezelfde voorwaarden
zullen hanteren waarmee een gelijker speelveld ontstaat. Ander voordeel is dat met
de voorwaarde dat de vmbo-leerling eindexamen in een extra vak moet hebben afgelegd,
de leerling beter voorbereid aan havo 4 kan deelnemen. Hierdoor wordt ook een deuk
in het imago mede voorkomen. Wanneer een school veel doorstromers in de leerlingpopulatie
heeft, zal de inspectie het gesprek aangaan over de manier waarop de school deze leerlingen
ondersteunt. Als een school kan aantonen dat deze leerlingen ondanks alle inspanningen
toch uitvallen of laag presteren, kan de inspectie bij het beoordelen van de onderwijskwaliteit
hier rekening mee houden.
Het toezicht en de beoordeling van de opbrengsten is gericht op een individuele school.
Aanvullend daarop is het voor alle havoscholen goed om te weten hoe andere havoscholen
stapelende leerlingen optimale kansen en begeleiding bieden. Daarom zal een jaar nadat
met deze nieuwe wettelijke bepalingen is gewerkt, een thema-onderzoek worden uitgevoerd
door de inspectie. Met dit onderzoek wordt geëvalueerd hoe scholen omgaan met de nieuwe
wettelijke eisen. Hierin wordt ook aandacht besteed aan goede voorbeelden, namelijk
havoscholen die een hoge toegevoegde waarde realiseren met leerlingen die afkomstig
zijn van het vmbo.
5.3: Regeldruk
Van de maatregelen uit dit wetsvoorstel is nagegaan welke administratieve lasten er
voor vmbo-scholen, havoscholen en voor ouders ontstaan of verminderen. Daarnaast is
ook gekeken naar de inhoudelijke nalevingskosten die gepaard gaan met de naleving
van dit wetsvoorstel door scholen. Administratieve lasten zijn de kosten die personen
of instellingen moeten maken om te voldoen aan de informatieverplichtingen aan de
overheid, voortvloeiend uit wet- en regelgeving. Inhoudelijke nalevingskosten zijn
de kosten die personen of instellingen moeten maken om te voldoen aan de inhoudelijke
eisen die wet- en regelgeving stellen.
Voor havoscholen nemen de administratieve lasten toe. Dit wordt veroorzaakt doordat
de inspectie van het onderwijs zal toezien of de havoscholen zich houden aan hetgeen
dat in dit wetsvoorstel wordt geregeld. Dat brengt voor alle havoscholen gezamenlijk
jaarlijks in totaal ruim € 385.000 aan administratieve lasten met zich mee. Ook vloeien
er administratieve lasten voort uit de deelname van havoscholen aan het themaonderzoek
dat door de inspectie zal worden uitgevoerd. Deze lasten zijn berekend op € 15.000.
Voor de havoscholen zijn er ook nalevingskosten verbonden aan dit wetsvoorstel. Het
gaat om de organisatie van de begeleiding van leerlingen (€ 385.000) en om de kosten
voor de aanpassing van de schoolgids en de website in verband met de nieuwe toelatingsvoorwaarden
(€ 30.000).
Voor de havoscholen vervallen er ook nalevingskosten, namelijk de kosten voor het
opstellen van toelatingscriteria tot havo 4 voor leerlingen afkomstig van het vmbo
en de kosten voor de toetsing op de toelaatbaarheid van de vmbo-leerling die om toelating
tot havo 4 verzoekt. Het gaat hierbij om lasten die voortvloeiden uit het eigen toelatingsbeleid
en de toelatingscode overstap vmbo-havo. Door de uniformering van de toelatingsvoorwaarden,
hoeft de havoschool deze niet namelijk meer zelf op te stellen. Maar er is geen wettelijke
regel die wordt afgeschaft. En deze verlichting van regeldruk is niet eenduidig te
berekenen, omdat elke havoschool zich in meer of mindere mate conformeerde aan toelatingscode.
Daarom is er geen afname van de administratieve lasten berekend.
Als gevolg van dit wetsvoorstel nemen de regeldruk, de administratieve lasten en de
nalevingskosten, in het eerste jaar na de invoering van dit wetsvoorstel toe met €
815.000. In de jaren daarna zullen er lasten voortvloeien uit het toezicht door de
inspectie (op verzoek inzage verlenen in de toelatingsvoorwaarden) en uit de organisatie
van de begeleiding van ingestroomde leerlingen met een bedrag van € 770.000.
Hierbij wordt opgemerkt dat dit bedrag is gebaseerd op het huidige aantal leerlingen
dat vanuit de gemengde of de theoretische leerweg naar het havo doorstroomt. Wanneer
dit aantal toe- of afneemt, zullen ook de administratieve lasten toe- of afnemen.
Voor ouders neemt de regeldruk door dit wetsvoorstel af met twee uur (omgerekend €
30 volgens de berekeningssystematiek). In totaal neemt de regeldruk voor ouders af
met ruim € 250.000. Dat bedrag is gebaseerd op het aantal overgestapte leerlingen
in 2017 (8407). De uniformering van de regels met betrekking tot de doorstroom van
vmbo naar havo 4 betekent voor ouders en scholen een verlichting van de regeldruk
ten opzichte van de huidige situatie. Het scheelt ouders tijd om zich te verdiepen
in de toelatingseisen van de havoschool en/of scholen van hun voorkeur. Waarschijnlijk
zal hierdoor ook de ervaren regeldruk bij ouders verminderen. Dit kan bijvoorbeeld
doordat ouders als gevolg van deze regeling niet meer op verschillende plekken hoeven
te zoeken naar de toelatingsvoorwaarden en bijvoorbeeld omdat hun kind geen motivatiebrief
hoeft te schrijven of een aanbeveling van de mentor moet verkrijgen.
6: Financiële gevolgen
Dit wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de Onderwijsbegroting en voor de algemene
Rijksbegroting. De verwachting is dat de verandering in de wet- en regelgeving als
gevolg van dit wetsvoorstel tot meer duidelijkheid leidt voor leerlingen in het vmbo
(gl en tl), maar dat het aantal vmbo-leerlingen dat doorstroomt naar het havo per
saldo gelijk blijft. Er wordt daarom geen financieel effect verwacht voor de onderwijsbegroting.
In de huidige situatie stroomde in 2017 17,2% van de leerlingen in vmbo-tl door naar
havo 4. De potentiële doelgroep die volgens de huidige sectorafspraken kan doorstromen,
is 34,4%. Dit is het percentage leerlingen dat voldoet aan de op dit moment meest
gehanteerde eis: namelijk dat een leerling een 6,8 of hoger moet hebben om door te
mogen stromen naar het havo. In de praktijk zien we echter ook leerlingen doorstromen
die geen 6,8 of hoger als eindcijfer hebben, maar doordat de school andere voorwaarden
stelt toch worden toegelaten tot het havo.
In de nieuwe situatie wordt beoogd dat een leerling mag doorstromen als hij of zij
een extra algemeen vormend (avo) vak volgt. Het aandeel leerlingen dat naar havo doorstroomde
en een extra vak volgde was in 2016 circa 9% van het aantal geslaagde vmbo-leerlingen.
Als eenzelfde hoeveelheid leerlingen in de toekomst wil doorstromen als nu doorstroomt
(ca. 17,2%), zal een groot deel van de leerlingen een extra vak moeten gaan volgen
óf zal een groter aandeel van de leerlingen die nu al een extra vak volgen naar het
havo moeten willen doorstromen. De verwachting is dat niet elke leerling die potentieel
zou willen doorstromen bereid is om een extra vak te volgen en dat niet elke leerling
die nu al een extra vak volgt naar het havo zal willen doorstromen. Dit kan de potentiële
doelgroep van doorstromers naar havo verkleinen. Tegelijkertijd verwachten we dat
er een groep is die die nu al een extra vak volgt of die bereid is om dat te volgen,
maar die nu belemmeringen ondervindt om te kunnen doorstromen (bijvoorbeeld door te
lage cijfers of strengere eisen van school). In de toekomst wordt het voor deze groep
wel mogelijk om door te stromen. Door dit wetsvoorstel en onderliggend besluit zal
een deel van deze groep wel kunnen doorstromen waardoor de potentiële doelgroep groter
kan worden. Per saldo verwachten dat deze twee effecten elkaar zullen opheffen en
het doorstroompercentage gelijk blijft.
7: Caribisch Nederland
De voorgestelde wijzigingen in de Wet op het Voortgezet onderwijs worden analoog doorgevoerd
in de WVO BES. Hetzelfde geldt voor de in de wijzigingen op amvb-niveau, maar dan
in het Inrichtingsbesluit WVO BES. Uitgangspunt is dat bepalingen voor Europees en
Caribisch Nederland synchroon worden gewijzigd, rekening houdend met de specifieke
situatie op de eilanden. Het voortgezet onderwijs in Caribisch Nederland wijkt op
punten af van Europees Nederland. Dit komt onder andere tot uitdrukking in het Tijdelijk
besluit Saba Comprehensive School en Gwendoline van Puttenschool BES. Op Saba en Sint
Eustatius is Engels de instructietaal en volgt men andere onderwijsprogramma’s. Daarbij
is sprake van een permanente afwijking van de WVO BES.25 Dit wetsvoorstel, dat mede ziet op aanpassing van de WVO BES, zal daar geen verandering
in aanbrengen. Voor Bonaire, waar de WVO BES wel de basis van het middelbare schoolsysteem
is, zal de gelijke kans op doorstroom wel gaan gelden en tegelijk met Europees Nederland
in werking treden.
8: Advies en consultatie
8.1: Internetconsultatie
Het wetsvoorstel is op 5 maart 2018 opengesteld voor internetconsultatie. De consultatie
is op 2 april 2018 gesloten. In totaal zijn er 22 openbare en 23 besloten reacties
ontvangen. De openbare reacties zijn na de periode van de internetconsultatie gepubliceerd
op de website www.internetconsultatie.nl. In deze paragraaf wordt de inhoud van deze gepubliceerde reacties beschreven, per
thema, en geeft de regering daarop een reactie.
De meeste reacties op de internetconsultatie kwamen van mensen die zijn verbonden
aan een scholengemeenschap voor vmbo, havo en vwo. Ook zijn er enkele reacties ontvangen
van mensen verbonden aan een school voor havo/vwo, van een vmbo-school en reacties
van mensen die werken op het VAVO. Ook heeft een aantal partijen gereageerd op het
wetsvoorstel. Het gaat om de Vereniging Openbaar Onderwijs, de VVSL (Vereniging van
Schooldecanen en Loopbaanbegeleiders), de NVS-NVL (vereniging voor alle begeleiders
in het vo en mbo), Kers & Kers Loopbaancoaching, Ouders & Onderwijs en de VO-raad.
Inhoud van de openbare reacties
Drempelloze doorstroom
In sommige reacties wordt geschreven dat dit voorstel een drempelloze doorstroom van
vmbo naar havo creëert en de regering de overstap van het vmbo naar het mbo diskwalificeert.
Extra vak
Verschillende partijen gaven een reactie op de voorwaarde die zal worden gesteld aan
de gelijke kans op doorstroom van het vmbo naar havo, namelijk het extra vak waarin
de leerling op het vmbo eindexamen heeft gedaan. Aangegeven wordt dat men vindt dat
onder andere het extra vak een avo-vak moet zijn, of dat het extra vak moet worden
afgesloten met een centraal schriftelijk examen of dat het vakkenpakket op het vmbo
moet aansluiten op een profiel op de havo (tenminste 3 vakken overlap). Achtergrond
van deze reacties is dat een groot deel van de partijen onderkent dat de programmatische
aansluiting tussen het vmbo gl en tl op havo verbeterd moet worden. En dat het extra
vak hierbij een stap in goede richting is. Men vindt daarbij ook dat een structurele
verbetering van de aansluiting curriculum vmbo-havo nodig is waarbij een aanpassing
van de eindtermen vmbo moet plaatsvinden.
Doorstroomprogramma’s
Een aantal partijen geeft aan dat leerlingen die het vak wiskunde kiezen, bijgespijkerd
moeten worden. Ook de vakken Nederlands en Engels worden genoemd als vakken waarin
vmbo-leerlingen moeten worden bijgespijkerd om vervolgens op de havo beter te slagen.
Voorgesteld wordt om aanvullende programma’s in het examenjaar aan te bieden of overstapprogramma’s
na het vmbo-examen om leerlingen op onderdelen van het curriculum bij te spijkeren,
in de vorm van een zomerschool.
In één van de reacties wordt voorgesteld om de doorstroom van vmbo naar havo niet
bij wet te regelen (en ook de eis van het extra vak niet vast te leggen) maar scholen
verplicht te stellen om aan de inspectie duidelijk te maken hoe zij een soepele doorstroom
van vmbo naar havo bereiken. Hierbij wordt ook een doorstroomprogramma genoemd als
de beste voorbereiding op de overstap.
Kernvakkenregeling
Voor wat betreft op de lastige overstap van vmbo naar havo vragen sommige partijen
om de kernvakkenregeling die geldt voor havo en vwo ook toe te passen op het vmbo.
Deze kernvakkenregeling houdt in dat een leerling voor het eindexamen moet slagen
met een totaal van 18 punten voor de vakken Nederlands, Engels en wiskunde, waarbij
de leerling voor slechts een van deze drie vakken een 5 mag hebben als eindcijfer.
Redenering is dat een leerling die aan de kernvakkenregeling voldoet meer kans maakt
op het succesvol doorlopen van de havo.
Ook wordt door enkelen gepleit voor het behouden van de huidige cijfernorm in de plaats
van een extra vak.
Bewuste overstap van de leerling
Naast de reacties op het curriculum werd aangegeven dat een goede loopbaanoriëntatie
en -begeleiding van leerlingen, een studiekeuzecheck of het tijdelijk meedoen in havo 4
bijdragen aan een goed voorbereide en bewuste overstap van het vmbo naar het havo.
Uitvoering door scholen
In een aantal reacties wordt vermeld dat er meer geld nodig is voor de vmbo-scholen
om het extra vak aan te kunnen bieden. Ook omdat ouders hun kinderen zullen stimuleren
om voor de zekerheid zeven vakken te volgen om de optie van de havo open te houden.
Ook wordt gesteld dat er meer geld voor de havoscholen nodig is om doorgestoomde vmbo-leerlingen
te begeleiden en dat de administratieve lasten te laag zijn ingeschat. Hierbij wordt
ook twee keer genoemd dat indien door een grote toeloop van leerlingen naar havo 4
er te weinig capaciteit zal zijn waardoor wachtlijstproblematiek zal ontstaan. Gevraagd
werd wie beslist over de toelating van de leerling tot havo 4: het bevoegd gezag,
de schoolleiding of de docentenvergadering.
Ook werd aandacht gevraagd voor de manier waarop de inspectie havoscholen beoordeeld.
Scholen moeten niet worden afgerekend door de inspectie op slagingspercentages en
doorstroom.
Tot slot wordt vermeld dat een actieve rol van de medezeggenschapsraad van de school
nodig is om het gesprek met het bevoegd gezag van de school op gang te brengen en
dat de school de ouders goed moet informeren over deze nieuwe mogelijkheid van doorstroming
en begeleiding in leerjaar 2 en 3 van het vmbo.
Reactie van de regering
De regering merkt als eerste op dat in een aantal reacties wordt geschreven over een
drempelloze doorstroom van vmbo naar havo. Hieraan wordt een grote toestroom naar
havo 4 als gevolg verbonden. Op dit punt wil de regering een misverstand wegnemen.
Dit wetsvoorstel regelt weliswaar dat de havoschool een gediplomeerde vmbo-leerling
die aan de bij amvb te stellen voorwaarden voldoet in de regel zal moeten toelaten.
Echter, dit is geen drempelloze doorstroommogelijkheid voor vmbo-leerlingen die in
het bezit zijn van een diploma.
Ook merkt de regering op dat een aantal reacties betrekking hebben op het beleid van
de school met betrekking tot de organisatie van het onderwijs en de begeleiding van
leerlingen. Het gaat om suggesties zoals een goede voorlichting aan ouders, dat leerlingen
kunnen meedraaien in havo 4 en het informeren van vmbo-docenten over de lesstof in
havo 4. Dat zijn goede suggesties, maar deze leiden niet tot een aanpassing van dit
wetsvoorstel.
In de amvb zal de voorwaarde van het extra vak worden geregeld, in ieder geval totdat
de programmatische aansluiting tussen het vmbo en het havo structureel is verbeterd.
Hiermee wordt een deel van het curriculumverschil tussen vmbo en havo beslecht. In
de uitwerking van de amvb zullen de reacties over het extra vak dus worden meegenomen.
De reacties bevatten waardevolle aandachtspunten om in de overwegingen te betrekken.
Hierover valt meer te lezen in paragraaf 2.3.
Dat geldt ook voor de structurele verbetering van de aansluiting van het curriculum
tussen het vmbo gl/tl en de havo. Dit zal vorm krijgen in het traject van Curriculum.nu.
Zie daarvoor ook paragraaf 3.2.
Ten aanzien van de reacties over doorstroomprogramma’s deelt de regering de mening
dat deze programma’s kunnen bijdragen aan een goede overstap. In het kader van het
Gelijke kansenbeleid wordt de ontwikkeling van doorstroomprogramma’s ook gestimuleerd.
De regering ziet niet de noodzaak om voor het vmbo ook de kernvakkenregeling toe te
passen. Met dit wetsvoorstel gaat het erom dat leerlingen die na het vmbo naar het
havo willen doorstromen, daartoe een kans krijgen en daarop worden voorbereid. Een
kernvakkenregeling die specifiek geldt voor overstappende leerlingen zou een onevenredige
verzwaring zijn van de toelatingsvoorwaarden. Dat geldt ook voor het hanteren van
een cijfernorm voor vmbo-leerlingen. Daar komt bij dat een cijfernorm niet bijdraagt
aan de verbetering van de inhaalslag op het onderwijsprogramma die de leerling moet
maken in havo 4. Het wetsvoorstel zal op deze punten niet worden aangepast.
Een goede loopbaanoriëntatie en -begeleiding (LOB) draagt bij aan een bewuste keuze
van de leerling voor vervolgonderwijs na het vmbo. De regering ziet dit als een taak
van vmbo-scholen en daarom is ook wettelijk voorgeschreven dat LOB onderdeel uitmaakt
van het onderwijsprogramma van het vmbo. Omdat dit al wettelijk is geregeld, hoeft
dit wetsvoorstel hier niet op te worden aangepast.
Een aantal partijen geeft aan extra geld nodig te hebben voor het extra vak in het
vmbo. Volgens de regering wordt via de huidige bekostiging hiervoor geld beschikbaar
gesteld. Of en hoe scholen hun leerlingen een extra vak bieden, wordt door de scholen
zelf bepaald. Op basis van het onderwijsaanbod van de school kan de leerling een vakkenpakket
van zeven vakken kiezen. Vanwege de overlap in de vakken van de profielen zou er voor
leerlingen in principe genoeg te kiezen moeten zijn om een vakkenpakket van zeven
(tl), of zes (gl) vakken, samen te stellen. Een groot deel van de vmbo-scholen biedt
al langer aan vmbo-leerlingen de mogelijkheid om in een extra vak eindexamen te doen.
Hiernaast kunnen vmbo-scholen aan hun leerlingen extra begeleiding en extra onderwijstijd
bieden via een doorstroomprogramma vmbo-havo. De regering heeft hiervoor subsidie
beschikbaar gesteld met het Gelijke kansenbeleid.
Voor wat betreft de begeleiding van voormalig vmbo-leerlingen in havo 4 is de regering
van mening dat dit is opgenomen in de bekostiging aan de havoscholen.
De regering verwacht niet dat er wachtlijstproblematiek zal ontstaan als gevolg van
dit wetsvoorstel. De verwachting is dat het aantal vmbo-leerlingen dat doorstroomt
naar het havo per saldo gelijk blijft, zie daarvoor ook paragraaf 6.
Gevraagd werd wie de toelatingsbeslissing neemt. Het bevoegd gezag beslist over de
toelating van de vmbo-leerling tot havo 4. Met dit wetsvoorstel wordt deze positie
ten aanzien van de toelating van voormalig vmbo-leerlingen tot havo 4 veranderd, zoals
al in de toelichting is vermeld.
In reactie op de opmerkingen over de medezeggenschap wordt benadrukt dat dit wetsvoorstel
niet als doel heeft om de positie van de medezeggenschap te veranderen. Het blijft
onveranderd dat het bevoegd gezag de relatie met de medezeggenschapsraad onderhoudt
en het is aan het bevoegd gezag van de vmboschool om de aanbevelingen ten aanzien
van de medezeggenschap eventueel over te nemen. Het leidt daarom niet tot een wijziging
in dit wetsvoorstel.
Overige punten
In deze alinea wordt een aantal punten genoemd die niet in de bovenstaande gebundelde
thema’s zijn beschreven. Ze worden daarbij ook voorzien van een reactie van de regering.
Aangegeven werd dat ook de overstap van havo naar vwo bij dit wetsvoorstel moest worden
geregeld. Zie daarover paragraaf 3.4.
Verzoek van het VAVO-netwerk is om de eis van het extra vak niet te laten gelden voor
de toelatingseisen van het volwassenenonderwijs. Hiermee wordt gevraagd of het VAVO
ook leerlingen kan toelaten die niet aan de gestelde voorwaarde voldoen. De regering
geeft hierbij aan dat met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat leerlingen die in een
extra vak op het vmbo eindexamen hebben afgelegd, in principe niet door het bevoegd
gezag van de havoschool mogen worden geweigerd. De havoschool kan echter nog steeds
een leerling toelaten die niet aan deze voorwaarde voldoet. De gestelde eis is een
maximum eis. In dezelfde lijn kan het VAVO op basis van eigen beleid en na instemming
van de havoschool in het geval van een leerling jonger dan 18, besluiten om een leerling
toe te laten die geen extra vak heeft gevolgd in het examenjaar van het vmbo. Er kunnen
redenen voor zijn om de leerling die bijvoorbeeld in zes vakken eindexamen heeft gedaan
maar vanwege persoonlijke omstandigheden niet naar de havoschool kan of wil, toe te
laten tot het VAVO.
Twee partijen vragen aandacht voor de relatie van dit wetsvoorstel met de gewenste
invoering van praktisch onderwijs in de theoretische leerweg van het vmbo en met de
eerder gecreëerde mogelijkheid dat tl-leerlingen ook een beroepsgericht keuzevak kunnen
kiezen in het vrije deel van het vakkenpakket. De regering merkt hierover op dat de
gemengde en theoretische leerwegen van het vmbo de komende jaren worden samengebracht
in één leerweg. Voor de verbetering van de voorbereiding op het vervolgonderwijs – ook
op het havo – krijgt elke leerling een praktijkgerichte component in het onderwijsprogramma.
Een gedragen advies vanuit het onderwijs over de gewenste invulling van de praktijkgerichte
component is recent aangeboden en wordt door de regering bestudeerd.26
Er zijn twee onderwerpen waarvoor aandacht wordt gevraagd en waarvan de regering de
mening deelt dat ze van belang zijn, maar ze vallen buiten de orde van dit wetsvoorstel.
Het gaat om een verdere flexibilisering van het onderwijs en examinering in de bovenbouw
van het voortgezet onderwijs meer ruimte biedt voor diepgaand leren. En het gaat om
de vraag om in de onderwijswetgeving een verwijzing naar artikel 29 van het IVRK (onderwijs
is immers gericht op de ontplooiing van het kind) op te nemen. Het flexibiliseren
van onderwijs en examinering is een zeer veelomvattend onderwerp dat buiten de focus
van dit wetsvoorstel valt. Hetzelfde geldt voor artikel 29 IVRK. Hoewel in paragraaf 2
van de toelichting naar de betreffende bepaling wordt verwezen, zal er geen expliciete
verwijzing naartoe worden opgenomen in de WVO. De norm achter die bepaling is veel
verstrekkender dan het thema doorstroom.
Tot slot werd aangegeven dat onderzoek naar het effect van dit wetsvoorstel belangrijk
is. De regering deelt deze mening. De effecten van dit wetsvoorstel zullen dan ook
worden gevolgd. Ook zal de inspectie een themaonderzoek uitvoeren naar de doorstroom
van vmbo naar havo. Dit is opgenomen in de toelichting in paragraaf 5.2.
8.2: Advies ATR
Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft gedurende de periode van de internetconsultatie
advies op dit wetsvoorstel uitgebracht. In deze paragraaf wordt aangegeven wat het
advies van de ATR was en de manier waarop het advies is verwerkt in dit wetsvoorstel.
Voor zover het advies van de ATR heeft geleid tot een aanpassing in de berekening
van de regeldruk die voortkomt uit dit wetsvoorstel, is deze verwerkt in paragraaf 5.3.
De belangrijkste veranderingen zijn:
1. In het advies van de ATR wordt vermeld dat de gevolgen voor de regeldruk te laag zijn
ingeschat. Volgens de ATR moeten de administratieve lasten voor havoscholen als gevolg
van deelname aan het themaonderzoek dat door de inspectie zal worden uitgevoerd, ook
worden betrokken bij de berekening van de regeldruk. Dit advies is opgevolgd.
2. De ATR adviseerde dat de nalevingskosten die voortvloeiden vanuit de Toelatingscode
overstap vmbo-havo niet mee berekend moeten worden omdat het geen wet- en regelgeving
betreft. Om die reden zijn de nalevingskosten die vervallen als gevolg van de uniformering
van de toelatingseisen voor de havoscholen nu buiten beschouwing gelaten.
Door deze aanpassingen in de berekening van de regeldruk valt de som van de administratieve
lasten de nalevingskosten voor havoscholen hoger uit dan aanvankelijk werd berekend.
Het advies van de ATR om de eventuele regeldrukgevolgen voor scholen die voortvloeien
uit het programma Sterk beroepsonderwijs en Curriculum.nu ook te berekenen en op te
nemen in dit wetsvoorstel is niet opgevolgd. Deze programma’s zijn nog volop in ontwikkeling
waardoor er op dit moment nog geen concrete regeldrukgevolgen hieruit voortvloeien.
Wanneer wetgeving op deze terreinen tot stand zal komen, worden bij die betreffende
wetgevingsvoorstellen de regeldrukgevolgen in beeld gebracht. Dit geldt ook voor het
advies van de ATR om de regeldrukgevolgen van de bij amvb nader te stellen voorwaarde(n)
in dit wetsvoorstel op te nemen. Op dit moment kunnen deze gevolgen echter nog niet
volledig worden overzien. Daarom is ervoor gekozen om deze regeldrukgevolgen te presenteren
in de toelichting bij die amvb.
Tot slot adviseerde de ATR om de regeldrukgevolgen als gevolg van de doorstroomprogramma’s
vmbo-mbo en vmbo-havo, die worden uitgevoerd in het kader van het Gelijke kansenbeleid,
te benoemen. Dit advies is niet opgevolgd. De inbedding van de maatregelen uit dit
wetsvoorstel in het Gelijke kansenbeleid en de daarbij behorende doorstroomprogramma’s
is niet meegenomen in dit wetsvoorstel. Reden is dat de gevolgen voor de regeldruk
die de doorstroomprogramma’s met zich mee brengen, al berekend zijn in het Beleidskader
subsidie doorstroomprogramma’s.
8.3: Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
Dit wetsvoorstel is voorgelegd aan de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) voor een toets
op de uitvoerbaarheid. Hierbij is onderzocht welke gevolgen het wetsvoorstel heeft
voor de uitvoering door zowel DUO als de Inspectie van het onderwijs voor een toets
op de handhaafbaarheid en door de Auditdienst Rijk (ADR) voor een toets op de rechtmatigheid.
De conclusie van DUO over de uitvoerbaarheid van dit wetsvoorstel is dat het wetsvoorstel
in principe uitvoerbaar is. DUO geeft daarbij aan dat de daadwerkelijke impact pas
kan worden bepaald nadat de nog op te stellen algemene maatregel van bestuur voor
toetsing is voorgelegd. De reactie van de regering is dat ook op de nog op te stellen
amvb een uitvoeringstoets door DUO zal volgen.
DUO verwacht wel dat als gevolg van deze wijziging in de wet- en regelgeving er in
het eerste jaar extra werk zal zijn voor wat betreft de voorlichtingstaak van DUO.
Ten aanzien van de nalevingsaspecten stelt de inspectie vast dat dit wetsvoorstel
«de kapstok» is op basis waarvan de doorstroom van vmbo gl/tl naar havo wordt geregeld
en dat hierover geen opmerkingen zijn. De inspectie merkt op dat de handhaving van
een verbod op een doubleerverbod voor leerlingen die afkomstig zijn van het vmbo in
havo 4 moet worden geregeld per amvb. Na overleg met de inspectie is besloten dit
uit te werken in de nog op te stellen amvb. Door de inspectie wordt aangegeven dat
het themaonderzoek naar de doorstroom vmbo-havo zal worden opgenomen in het Jaarwerkplan
van 2020.
De ADR heeft geen opmerkingen gemaakt bij dit wetsvoorstel.
8.4: Advies van de Onderwijsraad
De Onderwijsraad heeft advies uitgebracht op dit wetsvoorstel. Kern van het advies
van de Onderwijsraad aan de regering is dat dit wetsvoorstel een stap in de goede
richting is om de doorstroom van leerlingen vanuit het vmbo gl en tl naar het havo
te verbeteren. De Onderwijsraad onderschrijft de doelen van het wetsvoorstel, namelijk
de verbetering van de toegang van vmbo’ers tot het havo en de gelijke voorwaarden
waaronder deze leerlingen kunnen overstappen. De regering ziet dit als een steun voor
het wetsvoorstel. De regering is van mening dat dit wetsvoorstel nodig is om deze
route voor alle leerlingen onder dezelfde voorwaarden toegankelijk te maken. De Onderwijsraad
geeft daarbij ook aan dat met het wetsvoorstel de problemen bij de doorstroom van
vmbo naar havo niet helemaal worden opgelost. Daarom adviseert de Onderwijsraad de
regering aanvullende maatregelen te nemen om de slaagkans van vmbo-leerlingen op het
havo ter verbeteren. De regering onderschrijft dat er aanvullend beleid nodig is dat
er op is gericht dat vmbo-leerlingen de overstap naar het havo beter kunnen maken
en ook succesvol zijn op het havo. De regering zal de adviezen van de Onderwijsraad
over het aanvullend beleid op dit wetsvoorstel betrekken bij de verdere uitwerking
van het aanvullend beleid rondom de wettelijke regeling voor vmbo-leerlingen die overstappen
naar het havo. De nog op te stellen amvb waarin de nadere voorwaarden worden neergelegd
maakt daar onderdeel van uit. De keuze voor de voorwaarden zullen hierin ook worden
toegelicht.
De Onderwijsraad adviseert om niet te wachten op het nieuwe curriculum voor het funderend
onderwijs en nu te starten met de verbetering van de programmatische aansluiting van
het vmbo op het havo. Het verschil van de havo ten opzichte van het vmbo heeft betrekking
op de inhoud van een aantal vakken, de pedagogische en didactische benadering op de
havo en de examenprofielen. De regering ziet ook dat de programmatische aansluiting
tussen het vmbo en het havo verbeterd moet worden. De structurele verbetering maakt
onderdeel uit van de herziening van het curriculum van het funderend onderwijs. Deze
curriculumherziening zal nog enige jaren in beslag nemen voordat deze daadwerkelijk
zijn beslag heeft gekregen in de wet- en regelgeving. Vooruitlopend hierop zijn sinds
2017 doorstroomprogramma’s vmbo-mbo en vmbo-havo met een subsidieregeling gestimuleerd.
Doorstroomprogramma kunnen tijdelijk de problemen van de programmatische aansluiting
ondervangen tot het nieuwe curriculum is ingevoerd. Leerlingen volgen dan bijvoorbeeld
extra onderwijs om deficiënties in kennis en vaardigheden van een aantal vakken weg
te werken. De Onderwijsraad geeft als advies om opstroomklassen en schakelprogramma’s,
met geïntegreerde docententeams, te stimuleren. In een opstroomklas of in een doorstroomprogramma
worden leerlingen op het vmbo in het laatste leerjaar voorbereid op een overstap naar
het havo. Deze aanbeveling sluit in de kern aan bij de huidige gesubsidieerde doorstroomprogramma’s.
In de doorstroomprogramma’s vmbo-havo wordt ook ingezet op de verbetering van de programmatische
aansluiting tussen het vmbo gl/tl en havo 4. In paragraaf 3.2 wordt nader ingegaan
op deze doorstroomprogramma’s.
Hierbij vraagt de Onderwijsraad ook aandacht voor de implicaties van de recent aangekondigde
plannen ter versterking van het beroepsonderwijs. Op de relatie van dit wetsvoorstel
en het programma Sterk beroepsonderwijs wordt paragraaf 3.3 nader ingegaan.
De Onderwijsraad adviseert de loopbaanoriëntatie en -begeleiding (LOB) te versterken.
Dit heeft als doel dat leerlingen goed worden begeleid bij het maken van een keuze
voor vervolgonderwijs na het vmbo en een goede oriëntatie op het havo.
LOB heeft met de invoering van de profielen in het vmbo en plek gekregen in de regelgeving.
In de regelgeving is vastgelegd dat de leerling in de theoretische leerweg van het
vmbo zijn loopbaanontwikkeling in een loopbaandossier moet vastleggen.27 Voor de andere leerwegen is dit wettelijk geregeld met de invoering van de profielen
in het vmbo. Om scholen te ondersteunen bij de ontwikkeling van LOB en de uitvoering
daarvan zijn handreikingen opgesteld.
De Onderwijsraad adviseert om bij de uitoefening van het toezicht de scholen ruimte
te geven om het aansluitingsprobleem aan te pakken. Ook adviseert de Onderwijsraad
de inspectie om statistieken bij te houden over doorgestroomde leerlingen. De regering
geeft als reactie hier op aan dat in de toelichting is opgenomen dat «als een school
kan aantonen dat deze leerlingen ondanks alle inspanningen toch uitvallen of laag
presteren, de inspectie bij het beoordelen van de onderwijskwaliteit hier rekening
mee kan houden». De inspectie zal een thema-onderzoek uitvoeren naar de wijze waarop
scholen omgaan met doorgestroomde leerlingen. Met de inspectie zal worden besproken
of hierbij ook statistische gegevens gebruikt kunnen worden. Op basis van dit onderzoek
wordt bezien of een aanpassing van het toezichtmodel op dit punt wel of niet nodig
is.
Naast deze aanbevelingen voor aanvullend beleid om de overstap van vmbo-leerling naar
het havo te verbeteren, geeft de Onderwijsraad de regering als aanbeveling om de doorstroomvoorwaarden
die bij amvb zal worden neergelegd zorgvuldig af te wegen en goede voorwaarden te
kiezen die gebaseerd zijn op een zorgvuldige afweging en onderbouwing. De Onderwijsraad
kijkt hierbij naar het studiesucces van vmbo-leerlingen op het havo. De raad geeft
aan dat ook andere eisen dan een extra vak relevante voorwaarden kunnen zijn, zoals
een cijfereis of eisen aan de vakkenpakketten van leerlingen.
Deze aanbeveling neemt de regering serieus in overweging. Op dit moment wordt gedacht
aan de voorwaarde van het vak. Deze voorwaarde is gebaseerd op een bestaande praktijk
bij een groot deel van de vmbo-scholen, vooral bij vmbo-scholen die zijn verbonden
aan een scholengemeenschap. De slaagpercentages van leerlingen met een extra vak liggen
ook hoger dan van leerlingen zonder een extra vak. Ook de Stichting Leerplanontwikkeling
doet in een rapport over de overstap van het vmbo naar het havo het voorstel van een
«zevende vak» voor leerlingen in de theoretische leerweg om de overstap en de aansluiting
met het havo te verbeteren.28 In de nog op te stellen amvb met de voorwaarden voor degelijke kans op doorstroom
van vmbo naar havo zal de regering zich verder rekenschap geven van deze aanbeveling
van de Onderwijsraad. De regering is geen voorstander van het stellen van een cijfereis
als doorstroomvoorwaarde. In deze toelichting is in paragraaf 2.3 de argumentatie
hiervoor opgenomen.
Aan het slot van het advies, vraagt de Onderwijsraad aandacht voor de balans tussen
de vrijheid van inrichting van het onderwijs door scholen, individuele rechten van
burgers en maatschappelijke belangen. De Onderwijsraad vraagt de regering hierover
een fundamentele beschouwing te maken, mede naar aanleiding van de invoering van een
doorstroomrecht op basis van dit wetsvoorstel en het eerder wettelijke geregelde toelatingsrecht
tot het mbo.
De regering merkt op dat de NCOR eerder een rapport heeft uitgebracht over leerrecht
als structurele grondslag voor wetgeving.29 De NCOR deed dit in opdracht van de regering, naar aanleiding van de motie Van Meenen
c.s.30 In deze motie werd de regering verzocht om een onderzoek naar hoe de Nederlandse
wetgeving leerrecht belemmert en hoe verankering van leerrecht mogelijk is. In vervolg
daarop heeft het kabinet in het regeerakkoord afgesproken om te onderzoeken hoe het
leerrecht van kinderen wettelijk kan worden vastgelegd.31 De regering is van plan om hieraan in 2019 uitvoering te geven.
9: Inwerkingtreding
Er wordt naar gestreefd dit wetsvoorstel, gelijktijdig met de nog uit te werken amvb,
zo spoedig mogelijk in werking te laten treden, zo mogelijk nog in schooljaar 2019–2020.
Artikelsgewijs
Artikel I, onderdeel A, en artikel II, onderdeel A
In het eerste lid van artikel 27 WVO, respectievelijk 64 WVO BES, wordt geregeld dat
het bevoegd gezag beslist over de toelating van leerlingen. Deze bepaling is op dit
moment nog opgenomen in het eerste lid van artikel 2 van het Inrichtingsbesluit WVO
en het eerste lid van artikel 2 van het Inrichtingsbesluit WVO BES. Er wordt voor
gekozen deze hoofdregel als eerste zin van het eerste lid van artikel 27 WVO, respectievelijk
64 WVO BES, te positioneren, omdat in de rest van die bepalingen afwijkingen op de
hoofdregel worden geformuleerd. Gevolg van deze wijziging is dat bij de amvb die tegelijkertijd
met dit wetsvoorstel in werking moet treden, de bepaling in het Inrichtingsbesluit
WVO en Inrichtingsbesluit WVO BES komt te vervallen omdat deze voortaan in de wet
te vinden is. De passage «met inachtneming van deze paragraaf» is toegevoegd om de
verhouding duidelijk te maken tot de rest van de artikelen in paragraaf 1 van hoofdstuk 1
van afdeling 1 van titel II van de WVO, respectievelijk WVO BES, die toezien op de
toelating van leerlingen. Specifiek gebeurt dat vooruitlopend op de nieuw te introduceren
artikelen in artikel I, onderdeel B, en artikel II, onderdeel B, van dit wetsvoorstel.
Vervolgens volgt een wetstechnische aanpassing vanwege de invoeging van een nieuwe
eerste volzin. Daarom moet de verwijzing naar de eerste volzin in de nieuwe derde
volzin van beide bepalingen worden gewijzigd naar tweede volzin.
Artikel I, onderdeel B, en artikel II, onderdeel B
De belangrijkste inhoudelijke bepaling wordt ingevoegd door middel van een nieuw artikel
27a WVO en 64a WVO BES. Er is voor gekozen dit als apart artikel te regelen omdat
het zowel een inhoudelijke als wetstechnische afwijking is van de systematiek rondom
toelating die de WVO en WVO BES tot nu toe kennen. Zie hiervoor ook paragraaf 2.2
van het algemeen deel van de toelichting. In het eerste lid wordt de beperking van
de toelatingsvrijheid van het bevoegd gezag geregeld, namelijk dat hij de toelating
van een leerling met een diploma vmbo-tl of -gl tot havo 4 niet mogen weigeren op
grond van zijn oordeel over kennis, vaardigheden of leerhouding van de leerling. Het
tweede lid verbindt daar als uitzondering op het eerste lid vervolgens de voorwaarden
aan die bij amvb gesteld worden met betrekking tot het door de eerdergenoemde kennis,
vaardigheden of leerhouding en vormt daarmee het spiegelbeeld van het eerste lid.
Zie hiervoor ook paragraaf 2.3 van het algemeen deel van de toelichting.
Zoals in paragraaf 2.3 is aangegeven, wordt thans gedacht aan het stellen van de voorwaarde
van het extra vak. Daarmee wordt tegelijkertijd de gelijkheid van leerlingen bevorderd
en worden zij beter voorbereid op de overstap naar het havo. Het is goed mogelijk
dat de te stellen doorstroomvoorwaarde in de toekomst moet wijzigen of vervallen,
mede als gevolg van ontwikkelingen die momenteel gaande zijn. Die ontwikkelingen zijn
in paragraaf 3.2 genoemd. Het betreft de herziening van het curriculum en de subsidiëring
van doorstroomprogramma’s, waarmee thans ervaring wordt opgedaan. Om met de benodigde
flexibiliteit in te kunnen spelen op deze ontwikkelingen, is ervoor gekozen om de
bevoegdheid tot vaststelling van de doorstroomvoorwaarde aan de regering te delegeren.
Omdat het vaststellen van de doorstroomvoorwaarde een bevoegdheid en geen verplichting
betreft, wordt de mogelijkheid opengelaten dat deze in de toekomst komt te vervallen,
bijvoorbeeld omdat de curriculumherziening zorgt voor een verbetering van de aansluiting
tussen het vmbo en het havo. Doordat de voorwaarde slechts mag zien op kennis, vaardigheden
of leerhouding van de leerling, is het mogelijk om eisen te stellen aan het door de
leerling afgelegde eindexamen, maar het is ook denkbaar dat – indien dat nuttig, noodzakelijk
en uitvoerbaar blijkt – als voorwaarde zal worden gehanteerd dat de leerling moet
hebben deelgenomen aan een doorstroomprogramma.
Artikel I, onderdeel C
Dit betreft een wetstechnische aanpassing, omdat als gevolg van artikel I, onderdeel
A, een volzin aan het eerste lid van artikel 27 WVO wordt toegevoegd.
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A. Slob, minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 32 | Voor |
| PVV | 20 | Voor |
| CDA | 19 | Voor |
| D66 | 19 | Voor |
| GroenLinks | 14 | Voor |
| SP | 14 | Voor |
| PvdA | 9 | Voor |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| 50PLUS | 4 | Voor |
| PvdD | 4 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Tegen |
| FVD | 2 | Tegen |
| Van Haga | 1 | Voor |
| Van Kooten-Arissen | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.