Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 190 Wijziging van de Wet milieubeheer ten behoeve van de implementatie van Richtlijn (EU) 2018/410 van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2018 tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG ter bevordering van kosteneffectieve emissiereducties en koolstofarme investeringen en van Besluit (EU) 2015/1814 (PbEU L 76)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN DEEL
1. Algemeen
1.1 Aanleiding
Dit wetsvoorstel dient ter verbetering en uitbreiding van het Europese systeem van
handel in broeikasgasemissierechten (hierna: EU-ETS) door implementatie van richtlijn
(EU) 2018/410 van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2018 tot wijziging
van Richtlijn 2003/87/EG ter bevordering van kosteneffectieve emissiereducties en
koolstofarme investeringen en van Besluit (EU) 2015/1814 (PbEU 2018, L76) (hierna:
Richtlijn 2018/410). Richtlijn 2018/410 is een wijziging van de oorspronkelijke ETS-richtlijn
uit 2003 (hierna: EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten), waarin het EU-ETS
is vormgegeven waarmee bedrijven emissierechten voor CO2-emissies kunnen verhandelen.
Doordat op Europees niveau de hoeveelheid beschikbare rechten jaarlijks verminderd
wordt, zal een reductie van CO2-uitstoot in de Europese Unie worden bereikt. In 2020 wordt een reductie van 21% CO2-emissies ten opzichte van 2005 bereikt. De reductiedoelstelling voor het EU-ETS voor
2030 is gesteld op een emissiereductie van 43% CO2-emissies in 2030. (bron: Conclusies van de Europese Raad van 23 en 24 oktober 2014)
Herziening van de EG-Richtlijn handel in broeikasgasemissierechten was nodig om Europese
afspraken ten aanzien van het EU-ETS en het reductiedoel voor 2030 vast te leggen.
De herziening is daarmee van toepassing op de periode 2021–2030, de zogenaamde vierde
handelsperiode.
De belangrijkste wijzigingen van het EU-ETS als gevolg van Richtlijn 2018/410 kunnen
als volgt worden samengevat:
– Hogere jaarlijkse reductie van de beschikbare emissieruimte;
– Meer gerichte bescherming tegen het risico op koolstoflekkage;
– Herziening van de fondsen onder de Richtlijn.
Deze herziening is tevens aangegrepen om het handelssysteem te versterken en het overschot
van emissierechten op de markt te beperken (zie paragraaf 2.1 van deze toelichting).
1.2 Doelstelling
De EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten biedt de basis voor het Europees
handelssysteem in emissierechten, waarbij deze wijziging voor de vierde handelsperiode
(2021 – 2030) het raamwerk vormt. Doordat de hoeveelheid beschikbare rechten jaarlijks
wordt verminderd met 2,2%, wordt er binnen het EU-ETS in 2030 43% minder uitgestoten
ten opzichte van 2005.
Daarnaast benoemt de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) drie (potentieel) aanvullende
effecten van de Richtlijn (Bron: https://www.emissieautoriteit.nl/onderwerpen/wat-is-emissiehandel/docum…):
1. Kostenbesparing bij het realiseren van CO2-reductie;
2. Bewustwordingseffect bij bedrijven van CO2-emissies en kosten;
3. Impuls voor innovatie door ontwikkeling van CO2-arme technieken.
Volgens de NEa zijn de eerste twee effecten reeds merkbaar geweest, het derde effect
slechts in geringe mate (Bron: https://www.emissieautoriteit.nl/onderwerpen/wat-is-emissiehandel/docum…). Het uitblijven van de innovatie-impuls is mede veroorzaakt door een lage CO2-prijs, waardoor het voor bedrijven goedkoper is rechten te kopen dan te investeren
in schonere technologie. Door het handelssysteem te versterken (zie verder paragraaf
2.1) wordt het overschot aan emissierechten aangepakt, wat naar verwachting zal leiden
tot een meer stabiele en hogere CO2-prijs en daarmee tot meer toepassing van schone technieken en innovatie.
1.3 Implementatie en uitvoering
De oorspronkelijke EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten is in Nederland
geïmplementeerd via de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
(Stb. 2004, 511). Het ETS is op 1 januari 2005 van start gegaan. Genoemde implementatiewet heeft
in hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) een regeling van handel in emissierechten
ingevoegd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt in hoofdzaak tot wijziging van hoofdstuk
16 Wm. Voorts worden hoofdstuk 2, hoofdstuk 18 en hoofdstuk 20 Wm en de Algemene wet
bestuursrecht op enkele punten aangepast. Op basis van dit wetsvoorstel zullen ook
het Besluit handel in emissierechten en de Regeling handel in emissierechten worden
gewijzigd. In de transponeringstabel (Bijlage 1) is gedetailleerd aangegeven hoe Richtlijn
2018/410 is omgezet. Gekozen is voor uitsluitend implementatie en daarnaast het doorvoeren
van een klein aantal wijzigingen waarmee administratieve vereenvoudigingen worden
beoogd die nauw samenhangen met de huidige uitvoeringspraktijk. Deze wijzigingen worden
nader toegelicht in de artikelsgewijze toelichting.
Een deel van de voorgenomen wijzigingen in de Invoeringswet Omgevingswet (Kamerstukken
II 2017/18, 34 986, nr. 2) zal verschuiven naar dit wetsvoorstel, omdat dit wetsvoorstel, gezien de implementatietermijn
die in Richtlijn (EU) 2018/410 is gesteld, in de tweede helft van 2019 in werking
zal moeten treden.
De definitieve implementatie van een aantal bepalingen van de richtlijn in het Besluit
handel in emissierechten en in de Regeling handel in emissierechten is mede afhankelijk
van uitvoeringsmaatregelen en verordeningen die de Europese Commissie ten aanzien
van die bepalingen nog zal vaststellen, waardoor het totale effect van deze herziening
van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten en de onderliggende regelgeving
op het moment van schrijven nog niet in kaart te brengen is.
Een belangrijke rol bij de uitvoering van de wet blijft weggelegd voor de NEa. De
NEa verzorgt en houdt toezicht op de uitvoering van het emissiehandelssysteem in Nederland,
waaronder:
– Verlenen en actualiseren van emissievergunningen;
– Voorbereiden van het toewijzen en verlenen van emissierechten;
– Beheren van de registers voor EV en EU ETS;
– Veilen van emissierechten;
– Toezicht houden op de naleving van wetten en regels;
– Advisering in beleid rond wet- en regelgeving.
Gezien de belangrijke rol van de NEa is de NEa bevraagd bij het opstellen van het
wetsvoorstel1. Daarnaast heeft de NEa een HUF-toets uitgevoerd op het concept-wetsvoorstel.
In de HUF-toets merkt de NEa op dat het voor de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid
voor de NEa primair van belang is dat de toewijzing van emissierechten voor de vierde
handelsperiode helder is geregeld. Juist op dit onderdeel was het wetsvoorstel ten
tijde van het uitvoeren van de HUF-toets nog niet dekkend.
Op 31 december 2018 zijn twee uitvoeringsverordeningen van de Europese Commissie gepubliceerd.
Het betreft Uitvoeringsverordening (EU) nr. 2018/2066 van de Commissie van 19 december
2018 inzake de monitoring en rapportage van de emissies van broeikasgassen overeenkomstig
Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot wijziging van Verordening
(EU) nr. 601/2012 van de Commissie (PbEU 2018, L334) (hierna: Verordening monitoring
en rapportage emissiehandel) en Uitvoeringsverordening (EU) nr. 2018/2067 van de Commissie
van 19 december 2018 inzake de verificatie van gegevens en de accreditatie van verificateurs
krachtens Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad (PbEU 2018, L334)
(hierna: Verordening verificatie en accreditatie emissiehandel).
Daarnaast is op 27 februari 2019 Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 2019/331 van de
Commissie van 19 december 2018 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende
overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten
overeenkomstig artikel 10bis van Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en
de Raad (PbEU 2019, L59) (hierna: Verordening kosteloze toewijzing emissierechten)
gepubliceerd met regels over de wijze waarop de kosteloze toewijzing van emissierechten
moet plaatsvinden tussen 2021 en 2030. In hoofdstuk 18, dat ziet op de handhaving,
zijn de opgenomen verwijzingen naar bovengenoemde verordeningen aangepast en aangevuld.
Niet overgenomen is de suggestie van de NEa om de handhaafbaarheid van ministeriële
regels die zijn vastgesteld met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Wm te
regelen in hoofdstuk 18 van de Wm. Het is niet nodig de handhaafbaarheid van deze
regels aanvullend op te nemen in hoofdstuk 18 van de Wm.
De meest recente aanpassingen in het wetsvoorstel hebben in overleg met de NEa plaatsgevonden.
Wel heeft de NEa aangegeven een tweede HUF-toets uit te willen voeren nadat ook het
Besluit handel in emissierechten, de Regeling handel in emissierechten en de uitvoeringsregels
onder de Richtlijn aangepast zijn, zodat het totale instrumentarium duidelijk is en
daarmee de – zeer waarschijnlijk stijgende – bestuurlijke lasten.
Ook is het Adviescollege Vermindering Regeldruk (ATR) gevraagd het concept-wetsvoorstel
te beoordelen op de gevolgen voor de regeldruk2. Ook het ATR zal opnieuw advies uitbrengen over de wijzingen van het Besluit handel
in emissierechten en de Regeling handel in emissierechten, maar kan instemmen met
indienen van het wetsvoorstel.
Waar in deze memorie van toelichting wordt gesproken over de EG-richtlijn handel in
broeikasgasemissierechten wordt de richtlijn bedoeld inclusief de wijzigingen als
gevolg van Richtlijn 2018/410, tenzij uitdrukkelijk anders is aangegeven.
2. Inhoud
2.1 Herziening op hoofdlijnen
Emissiehandel (EU ETS) is een marktinstrument waarmee de Europese Unie de uitstoot
van broeikasgassen kosteneffectief wil verminderen om zo haar klimaatdoelstellingen
te realiseren. De handel in emissierechten («emissiehandel») is de handel in emissieruimte:
het recht om een bepaalde hoeveelheid broeikasgassen uit te stoten. Doordat vragers
en aanbieders handelen in emissierechten, krijgt broeikasgasuitstoot een prijs. EU-ETS
is een zogenaamde cap and trade-systeem, waarbij een totaal plafond voor de Europese
Unie afgesproken wordt. Binnen dit plafond mag emissieruimte in de vorm van emissierechten
worden verhandeld. Zie ook de Kamerbrief «Europees Klimaatbeleid 2021–2030: ETS, ESR
en LULUCF», 32 813, nr. 191 van 11 juni 2018.
Herziening van de EG-Richtlijn handel in broeikasgasemissierechten was nodig om Europese
afspraken ten aanzien van het EU-ETS en het reductiedoel voor 2030 vast te leggen.
Zo is overeengekomen het emissieplafond verder te verlagen. De jaarlijkse verlaging
van het emissieplafond vanaf 2021 wordt vergroot van 1,74% naar 2,2%, om hiermee tot
43% emissiereductie in 2030 ten opzichte van 2005 te komen. Dit reductiepercentage
wordt in ieder geval geëvalueerd in het licht van de ambitiecyclus (de vijfjaarlijkse
verhoging van de ambitie teneinde de stijging van de temperatuur ruim onder de 2 graden
Celsius te houden) onder de Overeenkomst van Parijs en zou kunnen leiden tot een verdere
verhoging van het jaarlijkse reductiepercentage.
Daarbij is de herziening benut om het handelssysteem te versterken. Waar het EU-ETS
per definitie de hoeveelheid CO2 verlaagt (omdat er een plafond afgesproken is, waardoor er simpelweg niet meer rechten
zijn), is innovatie vooralsnog uitgebleven. Dit werd mede veroorzaakt door een lage
CO2-prijs en het ontbreken van lange termijn stabiele prijsontwikkeling. Voor bedrijven
is het goedkoper rechten te kopen dan te investeren in schonere technologie. Daarom
wordt het overschot aan emissierechten op de markt verder aangepakt. Vanaf 2019 wordt
een hoeveelheid emissierechten buiten de markt gehouden en opgenomen in de marktstabiliteitsreserve
(MSR). Voor de periode tussen 2019 en 2023 wordt de hoeveelheid emissierechten die
jaarlijks in de MSR wordt opgenomen verdubbeld (van 12% naar 24%). Vanaf 2023 wordt
vervolgens jaarlijks een hoeveelheid emissierechten in de MSR vernietigd. Hierbij
gaat het om de hoeveelheid emissierechten in de MSR minus de hoeveelheid geveilde
emissierechten in het voorgaande jaar. In 2023 betekent dit dat een hoeveelheid van
ongeveer twee miljard emissierechten wordt vernietigd. Het vernietigen van emissierechten
vindt plaats nadat de MSR eerst is geëvalueerd. Met deze nieuwe stap wordt het overschot
aan emissierechten op de markt structureel aangepakt.
Het risico op koolstoflekkage kan worden omschreven als het risico dat marktpartijen
en de bijbehorende emissies zich vanwege de kosten van het EU ETS naar derde landen
verplaatsen. Om dit risico te verkleinen wordt verzekerd dat er voldoende gratis emissierechten
beschikbaar zijn. Hiertoe wordt op Europees niveau een reserve van 3% gratis emissierechten
ingesteld. Sectoren die risico op koolstoflekkage lopen, hebben hiermee meer zekerheid
om 100% gratis emissierechten ten opzichte van de benchmark voor die sector te ontvangen.
De hoeveelheid gratis emissierechten voor sectoren waar dit risico zich niet voordoet,
neemt vanaf 2026 geleidelijk af van 30% gratis rechten ten opzichte van de benchmark
naar nul in 2030. ETS-deelnemers komen, evenals onder de huidige handelsperiode, niet
in aanmerking voor gratis emissierechten voor hun elektriciteitsproductie.
De toewijzing van gratis emissierechten aan bedrijven wordt dynamischer ten opzichte
van de derde handelsperiode. Bij de hoeveelheid emissierechten die een bedrijf jaarlijks
ontvangt, zal in de nieuwe handelsperiode veel meer rekening worden gehouden met productiestijgingen
en -dalingen, jaarlijks wordt de toewijzing herzien als deze daling en stijging groter
is dan 15%. Daarnaast wordt bij de hoeveelheid toe te wijzen emissierechten rekening
gehouden met de technologische ontwikkeling sinds 2008, waardoor de verwachting is
dat er minder emissies per eenheid product kunnen worden vastgesteld in de productbenchmarks
en bedrijven daarmee minder emissierechten per eenheid product krijgen toegewezen.
De exacte invulling van de toewijzing en de aanpassing van de benchmarks wordt uitgewerkt
in gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen van de Europese Commissie.
Het derde grote punt bij de herziening behelst, naast versterking van de werking van
het EU-ETS en de bescherming tegen koolstoflekkage, de fondsen onder het EU-ETS: het
modernisatiefonds en innovatiefonds. Overeengekomen is dat de bestedingen uit de fondsen
in lijn moeten zijn met de doelstellingen uit het klimaat- en energiepakket voor 2030.
Het modernisatiefonds, bedoeld voor de omvorming van industrie in arme landen en derhalve
niet (direct) relevant voor Nederland, wordt gevuld met 2% van de totaal beschikbare
emissierechten en is bestemd voor lidstaten met een BBP dat 60% of minder van het
EU gemiddelde bedraagt. De middelen mogen niet gebruikt worden voor investeringen
in vaste fossiele brandstoffen (zoals kolen).
In aanvulling op het modernisatiefonds mag een aantal minder vermogende lidstaten
tijdelijk een deel van hun te veilen emissierechten aan hun elektriciteitssector geven.
Deze middelen moeten bestemd zijn voor de modernisatie, diversificatie en verduurzaming
van de elektriciteitssector.
Het innovatiefonds zal bestaan uit de opbrengst van het veilen van 450 miljoen emissierechten
en wordt mogelijk later aangevuld met 50 miljoen extra emissierechten. Het innovatiefonds
kan, naast projecten gericht op hernieuwbare energie en carbon capture and storage
(CCS), ook gebruikt worden voor innovatieve projecten bij bedrijven en projecten gericht
op carbon capture and usage (CCU). Het innovatiefonds zal ook openstaan voor Nederlandse
bedrijven. Op het moment van schrijven wordt het innovatiefonds herzien.
2.2 Begrip installatie
In de Omgevingswet wordt het begrip inrichting losgelaten. Vooruitlopend op de inwerkingtreding
van de Invoeringswet Omgevingswet wordt gekozen voor het begrip «broeikasgasinstallatie».
Omdat de Invoeringswet Omgevingswet naar alle waarschijnlijkheid in werking treedt
gedurende de vierde handelsperiode is het niet wenselijk het begrip inrichting te
handhaven, omdat anders gedurende de handelsperiode de basis van de vergunning wijzigt.
Er vindt immers een verschuiving plaats van inrichting naar broeikasgasinstallatie
en daarmee kunnen de grenzen van het vergunde net anders komen te liggen. Daarom wordt
in het voorliggende voorstel alleen nog het begrip «broeikasgasinstallatie» gebruikt.
Via het overgangsrecht (artikel III) wordt geregeld dat de overgang naar «broeikasgasinstallatie»
geldt vanaf de start van de nieuwe handelsperiode. Het voornemen is dat op termijn
ook hoofdstuk 16 van de Wm opgaat in de Omgevingswet.
2.3 Wijzigingen in productie
In de nieuwe handelsperiode wordt veel meer rekening gehouden met stijgingen en -dalingen
van de productie, waardoor de hoeveelheid gratis emissierechten die een bedrijf ontvangt
toe- of af kan nemen. De exploitant van de betrokken broeikasgasinstallatie moet jaarlijks
het activiteitenniveau melden aan de NEa. Op grond van artikel 10 bis, twintigste
lid, van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten is sprake van een aanzienlijke
vermindering of verhoging als een broeikasgasinstallatie 15% meer of minder in bedrijf
is geweest, volgens een beoordeling op basis van een voortschrijdend gemiddelde van
twee jaar. Dit zal nader opgenomen en uitgewerkt worden in gedelegeerde handelingen
van de Europese Commissie en zo nodig in het Besluit handel in emissierechten respectievelijk
de Regeling handel in emissierechten.
3. Regeldruk
3.1 Inleiding
De regeldruk die direct voortvloeit uit dit wetsvoorstel bestaat op de eerste plaats
uit eenmalig kosten voor het kennisnemen van de wijzigingen in de Wm en het treffen
van eventuele voorbereidingen daarop. Deze zijn naar verwachting gering en kunnen
gevat worden binnen de brandbreedte die wordt gehanteerd voor de extra regeldruk ten
gevolge van productiegegevensverzameling en verificatie (Bron: Sira Consulting, Actal
IV, Administratieve Lasten NOx- en CO2-emissiehandel, Nieuwegein, 2004). Deze bedragen tussen de EUR 3.156.000 en EUR 5.250.000
voor de gehele handelsperiode (zie tabel in 3.2). Dit zijn kosten die extra zijn ten
opzichte van de derde handelsperiode.
De voornaamste regeldruk van handel in emissierechten vloeit voort uit de rechtstreeks
werkende Europese uitvoeringsmaatregelen en mogelijk uit de algemene maatregel van
bestuur en de ministeriele regeling die worden aangepast op basis van het onderhavige
wetsvoorstel en de uitvoeringsregels van de Europese Commissie. De regeldruk zal met
name bestaan uit het kunnen voldoen aan de monitoringsvereisten die worden opgenomen
in Europese uitvoeringsmaatregelen en/of de ministeriële regeling inzake de monitoring,
voor zover die niet rechtstreeks volgen uit Verordening (EU) nr. 601/2012 van de Commissie
van 21 juni 2012 inzake de monitoring en rapportage van de emissies van broeikasgassen
overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad (PbEU 2012,
L181) (hierna: Verordening monitoring en rapportage emissiehandel). De uitvoeringsregels
zijn op moment van schrijven nog in onderhandeling: omdat deze regels weer van invloed
zijn op de inhoud van de algemene maatregel van bestuur en van de regeling, is het
op dit moment niet mogelijk een exacte berekening te maken van de regeldruk. Deze
berekening zal onderdeel uit maken uit de nota van toelichting bij het besluit. Op
basis van onder andere berekeningen van de Europese Commissie (als onderdeel van de
impact assessment: https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/ets/revision/docs/impact_a…) is wel een grove inschatting te maken van de verschillen ten opzichte van de derde
handelsperiode.
3.2 Regeldruk van een systeem van handel in emissierechten
De regeldruk van een systeem van handel in emissierechten bestaat uit algemene informatieverplichtingen,
het aanmelden bij de NEa (voor nieuwe broeikasgasinstallaties), het opstellen van
een monitoringsprotocol, het meten en monitoren van de emissies, het intern organiseren
van de gegevensverwerking en -opslag, het opstellen en het extern laten verifiëren
van het emissieverslag en het deelnemen aan de handel in emissierechten.
In Nederland vallen ca. 450 bedrijven onder de reikwijdte van de EG-richtlijn handel
in broeikasgasemissierechten (bron: https://www.emissieautoriteit.nl/onderwerpen/deelnemers-ets/vraag-en-an…). Deze bedrijven kunnen meerdere broeikasgasinstallaties in bedrijf hebben. Omdat
deze herziening betrekking heeft op inmiddels de vierde handelsperiode, nemen veel
bedrijven al deel aan het handelssysteem. Veel van de genoemde verplichtingen, zoals
het opstellen van een monitoringsprotocol, het meten en monitoren van de emissies,
het intern organiseren van de gegevensverwerking en -opslag, zijn derhalve geen nieuwe
verplichtingen en volgen direct uit de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
of de onderliggende uitvoeringsregels. De indicatieve bepaling (zie tabel) geeft dan
ook alleen inzicht in het verschil ten opzichte van de derde handelsperiode. Omdat
gekozen is uitsluitend implementatie zonder verdere nationale toevoegingen kan de
berekening uit de effectrapportage van de Europese Commissie behorende bij de EG-richtlijn
handel in broeikasgasemissierechten worden gehanteerd.
De NEa heeft voorafgaand aan de herziening van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
mogelijkheden voor vereenvoudiging van het ETS in kaart gebracht. Het betrof voorstellen
voor wijzigingen in de richtlijn zelf, de verordeningen en Nederlandse uitvoeringspraktijk/de
werkwijze van de NEa. Uiteindelijk is het vervallen van de periodieke toets van de
emissievergunning en de uitbreiding van het uitsluiten van kleine emittenten in de
richtlijn opgenomen. Welke wijzigingsvoorstellen in de uitvoeringsregels worden opgenomen,
kan op dit moment nog niet worden gezegd.
Deze volgende uitvoeringsregels zijn nog in onderhandeling, waardoor de exacte regeldruk
nog niet te bepalen is:
– Herziening van de Verordening monitoring en rapportage emissiehandel: eisen aan de
monitoring en rapportage door deelnemende bedrijven aan het bevoegd gezag (in Nederland
de NEa) moet gebeuren;
– Herziening van Verordening (EU) nr. 600/2012 van de Commissie van 21 juni 2012 inzake
de verificatie van broeikasgasemissie- en tonkilometerverslagen en de accreditatie
van verificateurs krachtens Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de
Raad (PbEU 2012, L181): eisen aan de verificatie van de verslagen en de accreditatie
van de verificateurs;
– De verordening inzake geharmoniseerde toewijzing van gratis emissierechten: werkwijze
voor het toekennen van gratis rechten aan bedrijven die voldoen aan de criteria die
bepalen of een bedrijfstak gevoelig is voor koolstoflekkage (carbon leakage).
De meeste bedrijven die deelnemen aan EU-ETS krijgen jaarlijks een hoeveelheid emissierechten
gratis toegewezen. Voor de opwekking van elektriciteit worden geen gratis emissierechten
verleend, omdat verondersteld wordt dat de extra kosten worden doorgerekend aan de
afnemer. In Nederland komen ongeveer 375 bedrijven in aanmerking voor gratis emissierechten.
Ieder jaar moet elk bedrijf evenveel emissierechten inleveren als het aan tonnen broeikasgas
heeft uitgestoten. Wanneer een bedrijf meer uitstoot dan het aan rechten heeft, dan
moet het extra rechten bijkopen via veilingen of handel. De uitstoot kan ook meevallen
en lager uitvallen dan de hoeveelheid gratis verkregen rechten. Dit kan zo zijn als
het bedrijf bijvoorbeeld heeft geïnvesteerd in maatregelen om de uitstoot te verminderen.
Het bedrijf houdt dan emissierechten over en kan deze verhandelen. Bedrijven kunnen
dus zelf een afweging maken wat het meest kosteneffectief is: investeren in schonere
technologie of emissierechten bijkopen. Op deze manier draagt het ETS bij aan een
kosteneffectieve transitie naar een duurzame en klimaatneutrale economie.
In de nieuwe handelsperiode wordt veel meer rekening gehouden met productiestijgingen
en -dalingen bij het toekennen van gratis rechten, waardoor de toewijzing van emissierechten
dynamischer wordt (zie paragraaf 2.2). De exploitant van de betrokken broeikasgasinstallatie
moet jaarlijks het activiteitenniveau rapporteren aan de NEa. Door deze aanpassing
zal de regeldruk stijgen (zie onderstaande tabel). Daar staat tegenover dat de regeldruk
iets zal dalen doordat de systematiek voor wijzigingen in de toewijzing tegelijkertijd
wordt vereenvoudigd.
Inschatting regeldruk over de gehele handelsperiode
Activiteit
Aantal bedrijven
Aantal werkdagen
Eenheid
Kosten per eenheid (EUR)
Totaal
Gegevens verzamelen en rapporteren voor initiële toewijzing gratis rechten*
375
10
Werkdagen
300
1.125.000
Verificatie van gegevens*
375
2
Werkdagen
800
600.000
Initiële gegevens productiewijzing verzamelen**
375
2
Werkdagen
300
225.000
Verificatie initiële gegevens productiewijzing**
375
0,5
Werkdagen
800
150.000
Jaarlijkse gegevens productiewijzing verzamelen***
165
2x10
Werkdagen
300
990.000
Verificatie jaarlijkse gegevens productiewijzing****
165
0,5x10
Werkdagen
800
660.000
TOTAAL over 10 jaar
3.750.000
(bronnen: Sira Consulting, Actal IV, Administratieve Lasten NOx- en CO2-emissiehandel, Nieuwegein, 2004 en Ecofys, Impact of EU ETS phase IV proposals on
administrative costs and quality of the data collection process, Utrecht, 2016)
* Het gaat om reguliere werkzaamheden die voor aanvang van elke nieuwe handelsperiode
in het ETS moeten worden verricht, zodat een bedrijf in aanmerking komt voor het ontvangen
van gratis emissierechten.
** Zie toelichting 2.3. De wijzigingen in de gratis toewijzing zijn alleen relevant
voor bedrijven die daarvoor in aanmerkingen komen (ca. 375 van de 450 bedrijven in
Nederland). Bij de initiële gegevens worden de productiegegevens verzameld over de
5 voorgaande productiejaren. Dit is ingeschat op twee werkdagen, maar kan – ter indicatie-
gelijkgesteld worden aan «gegevens verzamelen en rapporteren».
*** 44% van de bedrijven heeft naar verwachting te maken met jaarlijkse wijzigingen
in de productiegegevens. Het gaat naar schatting om twee werkdagen per jaar binnen
de tienjarige handelsperiode.
***** Het betreft 0,5 werkdagen per jaar binnen de tienjarige handelsperiode.
Als uitgegaan wordt van hogere initiële kosten bij productiewijzigingen (zie tabel,
resp. 10 en 2 werkdagen), dan komt de regeldruk op EUR 5.250.000 voor de gehele handelsperiode.
De initiële kosten worden met name in 2020 gemaakt en bedragen tussen de EUR 2.100.000
(uitgaande van de onderkant van de bandbreedte) en EUR 3.600.000 (uitgaande van de
bovenkant van de bandbreedte). In de jaren daarna bedragen de jaarlijkse kosten circa
165.000 euro. Als de totale regeldruk per jaar uitgedrukt wordt dan is dat tussen
de EUR 375.000 (uitgaande van de onderkant van de bandbreedte) en EUR 525.000 (uitgaande
van de bovenkant van de bandbreedte)
In de onderhandelingen bij het tot stand komen van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
heeft Nederland op basis van signalen van het bedrijfsleven en het onderzoek naar
vereenvoudigingsopties van het EU-ETS (bron: Een eenvoudig effectief EU ETS, NEa,
2015) al in een vroeg stadium aandacht gevraagd voor vereenvoudiging van de verplichtingen
voor bedrijven onder het EU ETS. Dit heeft geleid tot het opnemen van de eis tot vereenvoudigen
bij het uitwerken van de onderliggende (uitvoerings-)regelgeving. Ook is er ruimte
gekomen voor een gebruiksvriendelijker rekeningbeheer. Deze bepalingen, die zouden
moeten leiden tot een daling van de regeldruk, zullen verder uitgewerkt worden in
de Uitvoeringsverordeningen, die op dit moment nog in onderhandeling zijn.
Daarnaast kunnen meer bedrijven met geringe emissies van de administratieve verplichtingen
van het EU-ETS worden vrijgesteld. Bedrijven die jaarlijks minder dan 2.500 ton CO2-equivalenten uitstoten (in elk van de drie jaar voorafgaand aan de melding bij de
Commissie), kunnen vrijgesteld worden van een groot deel van de verplichtingen volgend
uit de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten. Nederland is voornemens deze
groep bedrijven bij algemene regels inderdaad vrij te stellen van deze verplichtingen,
wat zou leiden tot een daling van de regeldruk. Ook kunnen reserve- of back-up eenheden
die minder dan 300 uur operationeel waren (in elk van de drie jaar voorafgaand aan
de melding bij de Commissie) uitgesloten worden van de verplichtingen. Ook hier wil
Nederland invulling aan geven bij algemene regels.
Vereenvoudigingsopties
In het onderzoek van de NEa13 worden verschillende mogelijkheden genomen om het ETS te verbeteren. Van de mogelijkheden
die de NEa eigenstandig kan uitvoeren, is het NEa-loket ingevoerd. Het NEa-loket wijst
via een paar stappen de weg naar formulieren, sjablonen en applicaties zoals registers.
Sinds eind 2016 kunnen zaken met betrekking tot monitoring en toewijzing online worden
geregeld. In de digitale omgeving is een actueel overzicht van alle zaken bij de NEa
voor 1 of meerdere inrichtingen, kan de behandelstatus worden geraadpleegd en kunnen
documenten worden ingediend (bijv. emissieverslag).
Vereenvoudiging van de toewijzingsmeldingen is niet langer nodig, nu op EU niveau
gekozen is voor een meer dynamisch toewijzingssysteem waarbij productiewijzigingen
worden verwerkt.
Vereenvoudiging van het registeradministratie systeem wordt nader bekeken nadat besloten
is of de NEa over stapt naar een nieuwe registeradministratiesysteem.
Gevolgen voor uitvoeringslasten van de NEa
De uitvoeringsregels van de Europese Commissie, en de daarmee samenhangende algemene
maatregel van bestuur en de regeling zullen leiden tot een toename van de uitvoeringslasten
voor de NEa. Op grond van de uitvoeringsregels moeten ongeveer 375 bedrijven een plan
opstellen waarin ze beschrijven hoe ze de gegevens voor de berekening van de toewijzing
verzamelen en op welke manier ze de wijzigingen in het niveau van in bedrijf zijn
bewaken. Het ligt voor de hand de beoordeling van dit plan en de significante wijzigingen
daarvan te beleggen van bij de NEa. Daarnaast zullen de uitvoeringslasten van de NEa
structureel toenemen, omdat ook de beoordeling van de jaarlijkse rapportages van de
375 bedrijven over hun activiteitenniveau bij de NEa zal worden belegd.
3.3 Evaluatie naar aanleiding van het Verdrag van Parijs
De Europese reductiedoelstelling voor CO2 in 2030, is vastgesteld voor de totstandkoming van het Klimaatverdrag van Parijs.
Naar aanleiding van het Verdrag van Parijs en de ambitiecyclus die hier onderdeel
van is, is denkbaar en biedt de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten ook
de mogelijkheid om naar onderdelen, waaronder het jaarlijkse reductiepercentage opnieuw
te kijken. Het is namelijk niet duidelijk of de hierboven genoemde richtlijn voldoende
ambitieus is om de doelstellingen van het Verdrag te halen. Dit kan leiden tot een
aanpassing van de jaarlijkse verlaging van het emissieplafond en daarmee tot een stijging
van CO2-prijs en daarmee de inhoudelijke nalevingskosten. Deze evaluatie vindt niet voor
2023 plaats, omdat dan de eerste afgesproken algemene inventarisatie (de «global stocktake»)
in het kader van het Verdrag van Parijs wordt gehouden. Op grond van artikel 30, derde
lid, van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten zal dat de basis zijn
waarop de Europese Commissie voorstellen kan doen tot herziening van genoemde richtlijn
en zo nodig, de jaarlijkse verlaging van het plafond.
Bedrijven moeten kennis nemen van de wijzigingen in de regelgeving. Deze lasten zijn
relatief laag ten opzichte van de kosten als gevolg van gegevens verzamelen en verificatie
en daarom is aangenomen dat deze kosten binnen de bandbreedte vallen van EUR 4.280.000
tot EUR 5.756.000 voor de gehele handelsperiode.
II. ARTIKELEN
Artikel I
Onderdeel A
De definities van drie nieuwe verordeningen, te weten; de Verordening monitoring en
rapportage emissiehandel, de Verordening verificatie en accreditatie emissiehandel
en de Verordening kosteloze toewijzing emissierechten, worden aangepast respectievelijk
toegevoegd aan artikel 1.1, eerste lid, van de Wm.
Onderdeel B
De NEa wordt aangewezen voor de uitvoering van de gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen
als bedoeld in artikel 10bis, eerste en 21e lid van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten. Het gaat vooral om de
goedkeuring van de plannen waarin bedrijven moeten beschrijven hoe ze de gegevens
voor de berekening van de toewijzing verzamelen en op welke manier zij de wijzigingen
in het niveau van in bedrijf zijn bewaken. Een andere taak is de beoordeling van de
jaarlijkse rapportages over het niveau van in bedrijf zijn. Artikel 28 quater van
de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten bepaalt dat de Europese Commissie
bevoegd is gedelegeerde handelingen vast te stellen ter aanvulling van deze richtlijn
wat betreft de nodige bewaking, rapportage en verificatie van de emissies met het
oog op de tenuitvoerlegging van het Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International
Aviation (CORSIA) van de International Civil Aviation Organization (ICAO) voor alle
routes die daaronder vallen. In dit onderdeel wordt de NEa expliciet aangewezen voor
de uitvoering daarvan in Nederland.
Onderdelen C en D
In verband met een herindeling van departementale taken onder kabinet Rutte-III valt
het thema klimaat onder de Minister van Economische Zaken en Klimaat. In de Wm wordt
met Onze Minister de Minister van Infrastructuur en Waterstaat bedoeld. In dit onderdeel
wordt daarom voorgesteld «Onze Minister» in paragraaf 2.1, dat ziet op de NEa, en
in hoofdstuk 16, dat ziet op de handel in emissierechten, te vervangen door «Onze
Minister van Economische Zaken en Klimaat».
Daarnaast wordt «Onze Minister van Economische Zaken» op een aantal plaatsen gewijzigd
in «Onze Minister van Economische Zaken en Klimaat».
Onderdelen E, F, G, I, L, M, Q, EE, GG en II
Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt het begrip «inrichting»
uit de Wm losgelaten en gekozen voor het begrip «broeikasgasinstallatie». Dit is een
logisch gevolg van de in de Omgevingswet gekozen lijn om het begrip inrichting als
centraal aangrijpingspunt voor regulering van milieubelastende activiteiten los te
laten.
In artikel 16.1, tweede lid, Wm is de term broeikasgasinstallatie reeds gedefinieerd
als een «vaste technische eenheid waarin één of meer activiteiten worden verricht,
die een emissie van een broeikasgas in de lucht veroorzaken en die behoren tot een
categorie die met betrekking tot het betrokken broeikasgas bij algemene maatregel
van bestuur is aangewezen, alsmede andere activiteiten die met eerstbedoelde activiteiten
rechtstreeks samenhangen en daarmee technisch in verband staan en die gevolgen kunnen
hebben voor de emissie van het betrokken broeikasgas in de lucht».
Overal waar in hoofdstukken 2, paragraaf 2.1 en hoofdstuk 16 van de Wm de term inrichting
is gebruikt, dan wel de term inrichting in werking hebben, wordt nu de term broeikasgasinstallatie
respectievelijk broeikasgasinstallatie exploiteren gebruikt.
Onderdeel J
Zoals toegelicht wordt het begrip inrichting in de hoofdstukken 2 en 16 van de Wm
vervangen door het begrip broeikasgasinstallatie. Dit betekent dat afdeling 16.2.1.
van toepassing zal zijn op broeikasgasinstallaties. Het eerste lid van artikel 16.2
van de Wm wordt dienovereenkomstig aangepast. Het derde lid van dit artikel komt te
vervallen, omdat de begrippen brandstofverbruik en grondstofverbruik niet worden gebruikt
in Afdeling 16.2.1.
Onderdeel K
In artikel 16.2b van de Wm, waarin de mogelijkheid om kleine emittenten uit te sluiten
van de reikwijdte van het EU-ETS staat uitgewerkt (opt-out), wordt verduidelijkt dat
eventuele wederopname in het EU-ETS definitief is voor de rest van de handelsperiode.
Als een inrichting middels een opt-out buiten het EU-ETS valt en na een bepaalde periode
binnen dezelfde handelsperiode weer is opgenomen in het EU-ETS omdat de door die inrichting
veroorzaakte emissies de in artikel 27, eerste lid, van de EG-richtlijn handel in
broeikasgasemissierechten opgenomen hoeveelheid overschrijden danwel omdat de maatregelen
die een gelijkwaardige bijdrage leveren tot emissiereductie niet langer van toepassing
zijn, blijft de broeikasgasinstallatie in het EU-ETS gedurende de rest van de in artikel
11, eerste lid, van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten, bedoelde
periode waarin ze werd ingevoerd.
Onderdelen N en DD
Artikel 10bis, negentiende en twintigste lid, van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
is gewijzigd en bepaalt dat vanaf 2021 het meer of minder in bedrijf zijn van een
installatie dat een bepaalde drempel overschrijdt, leidt tot een aanpassing van de
kosteloze toewijzing van emissierechten. De meldingsplicht die in artikel 16.13a van
de Wm is opgenomen, wordt hiermee in overeenstemming gebracht. Artikel 16.34b, eerste
lid, onderdeel d, van de Wm, waarin de gevallen benoemd staan waarbij een besluit
houdende kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten kan worden gewijzigd of
ingetrokken, wordt om dezelfde reden overeenkomstig aangepast.
Aangezien het nog niet duidelijk is wat er in de uitvoeringsmaatregelen en verordeningen
van de Commissie zal worden vastgesteld is het niet zeker of het noodzakelijk is om
bij ministeriële regeling nadere regels te stellen over de meldingsplicht. De duiding
in artikel 16.13a, eerste lid, van de Wm dat er nadere regels worden gesteld wordt
daarom aangepast in een kan-bepaling.
Onderdeel O
Artikel 16.15 van de Wm bepaalt dat de NEa het bevoegde gezag voor de omgevingsvergunning
een exemplaar van het emissieverslag en het bijbehorende verificatierapport zendt.
In de praktijk heeft deze toezending geen meerwaarde. De emissiecijfers worden gepubliceerd
op de website van de NEa. Voorgesteld wordt daarom de NEa alleen op verzoek van het
betrokken andere bestuursorgaan de stukken aan het andere bestuursorgaan toe te laten
zenden.
Onderdeel P
In bepaalde gevallen maakt de NEa een conservatieve schatting van de emissies van
een installatie. Bijvoorbeeld indien er door de exploitant geen geverifieerd jaarlijks
emissieverslag is ingediend binnen de daarvoor vastgestelde termijn of indien dit
verslag niet voldoet aan de bepalingen van Verordening verificatie en accreditatie
emissiehandel. Met de voorgestelde wijziging van artikel 16.17 vervalt de verplichting
van de NEa om bij ambtshalve vaststelling conform de door de exploitant van de broeikasgasinstallatie
aangeleverde gegevens degene die het emissieverslag heeft ingediend of had moeten
indienen in de gelegenheid te stellen om zijn zienswijze naar voren te brengen, indien
de ambtshalve vaststelling plaatsvindt conform de door de exploitant van de broeikasgasinstallatie
aangeleverde gegevens. Deze ambtshalve vaststelling heeft tot nu toe nog nooit geleid
tot een zienswijze- of bezwarenprocedure.
Onderdeel Q
In het tweede lid van artikel 16.20 is, met betrekking tot de beslissing van de NEa
de vergunning te wijzigen of aan te vullen, de daaraan verbonden voorschriften te
wijzigen aan te vullen of in te trekken dan wel voorschriften aan de vergunning te
verbinden, een aantal artikelen van overeenkomstige toepassing verklaard. Het gaat
daarbij om artikelen die betrekking hebben op de procedure, zoals een beslistermijn.
Artikel 16.11 wordt aan dat rijtje toegevoegd vanwege het kunnen verbinden van het
monitoringsplan aan de vergunning, ook in geval van een ambtshalve wijziging van de
vergunning. Hier is in de praktijk behoefte aan indien de exploitant bij de indiening
van een gewijzigd monitoringsplan niet expliciet een vergunningswijziging aanvraagt,
maar een vergunningswijziging naar het oordeel van de NEa wel noodzakelijk is.
Onderdeel S en U
Artikel 67, eerste lid, van de Verordening monitoring en rapportage emissiehandel,
verplicht tot het indienen van een emissieverslag. Deze verplichting blijft ook na
intrekking van de vergunning op de laatste vergunninghouder rusten totdat aan deze
verplichting is voldaan. Dit geldt zowel voor de situatie waarin de vergunninghouder
vraagt om intrekking van de vergunning, geregeld in artikel 16.20a van de Wm, als
voor de situatie waarin de vergunning ambtshalve door het bestuur van de NEa wordt
ingetrokken, geregeld in artikel 16.20c van de Wm.
Een uitzondering geldt ingeval in het gehele jaar van intrekking geen broeikasgasinstallatie
aanwezig is. Het indienen van een emissieverslag is in dat geval niet opportuun.
Onderdeel T
Artikel 6, eerste lid, derde alinea, van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten,
houdende een verplichting voor de bevoegde autoriteit om de vergunning voor broeikasgasemissies
ten minste om de vijf jaar te toetsen, is geschrapt. De implementatie daarvan, opgenomen
in artikel 16.20b van de Wm, met een revisieplicht voor het bestuur van de NEa komt
daarmee te vervallen.
Onderdeel V
De komst van Richtlijn nr. 2012/27/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober
2012 betreffende energie-efficiëntie, tot wijziging van Richtlijnen 2009/125/EG en
2010/30/EU en houdende intrekking van de Richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG (PbEU
2012, L315) heeft tot gevolg dat artikel 16.24, derde lid, onderdeel b, van de Wm,
waarin verwezen wordt naar Richtlijn 2004/8/EG, dient te worden aangepast. In verband
met het vervallen van het tweede lid worden het derde en het vierde lid vernummerd
tot het tweede en derde lid. Er wordt een nieuw vierde lid toegevoegd in verband met
het kunnen stellen van nadere regels met betrekking tot de kosteloze toewijzing van
broeikasgasemissierechten op basis van de nog vast te stellen gedelegeerde handelingen
en uitvoeringshandelingen van de Europese Commissie.
Onderdeel Y
Artikel 16.30 van de Wm ziet op de voorbereiding van het nationale toewijzingsbesluit.
In afwijking van artikel 3:18 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt
het nationale toewijzingsbesluit uiterlijk 9 maanden na de datum waarop de aanvraag
uiterlijk moet worden ingediend vastgesteld. De gegeven termijn in de Algemene wet
bestuursrecht is onvoldoende om het nationale toewijzingsbesluit definitief te kunnen
vaststellen. In het nationale toewijzingsbesluit worden de besluiten op ongeveer 375
aanvragen van bedrijven voor gratis emissierechten gebundeld. Deze aanvragen moeten
worden beoordeeld voordat het nationale toewijzingsbesluit kan worden genomen. Een
deel van de aanvragen is complex, waarbij het risico van een verkeerde toewijzing
aanzienlijk is. Indien uit de beoordeling onjuistheden naar voren komen, dient de
aanvrager de data te corrigeren en, indien nodig, opnieuw te laten verifiëren door
een onafhankelijke verificateur. De termijn van 6 maanden is om die reden niet toereikend.
De verdagingsmogelijkheid van artikel 3:18, tweede lid, van de Awb biedt geen oplossing
omdat het is bedoeld voor het individuele geval en hier niet kan worden toegepast.
Het gaat hier om een bijzondere situatie die vraagt om afwijking van de Awb, zodat
voor alle aanvragen dezelfde beslistermijn geldt. Daarom is het ook van belang dat
de start van de beslistermijn uniform wordt geregeld.
De datum waarop de aanvraag uiterlijk moet worden ingediend wordt op een later moment
door de Europese Commissie vastgesteld in een gedelegeerde handeling op basis van
artikel 10bis, eerste lid, van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten.
Onderdelen Z
Artikel 16.30a, tweede lid, van de Wm stelt de Minister van Economische Zaken en Klimaat
in staat het nationale toewijzingsbesluit opnieuw vast te stellen in het geval de
Europese Commissie opmerkingen maakt. De reactie van de Commissie kan bestaan uit
de verwerping van de toewijzing aan een installatie, een verzoek om de toewijzing
aan te passen, de bepaling van de benchmarkwaarden en de vaststelling van een uniforme
correctie, indien mocht blijken dat er onvoldoende gratis rechten in het handelssysteem
beschikbaar zijn om alle bedrijven die daar in beginsel recht op hebben van gratis
rechten te kunnen voorzien.
Onderdeel BB
Artikel 16.33 komt te vervallen. Bij nadere beschouwing is dit artikel niet nodig
voor de implementatie van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten.
Onderdelen AA en OO
In artikel 16.32, eerste lid, van de Wm staat een verwijzing opgenomen naar artikel
10bis, zevende lid, van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten, wat ziet
op de reservering van broeikasgasemissierechten voor nieuwkomers, die niet uiterlijk
in 2020 kosteloos zijn toegewezen en die in de marktstabiliteitsreserve zijn ondergebracht.
De verwijzing in dat artikel naar de door de Europese Commissie, op grond van dat
artikellid, gestelde regels, is komen te vervallen. Deze zinsnede wordt dientengevolge
ook in artikel 16.32, eerste lid, van de Wm geschrapt.
De procedure voor het besluit op de aanvraag tot het verlenen van nieuwkomersrechten
wordt aangepast. In de nieuwe situatie wordt eerst de voorgenomen hoeveelheid kosteloos
toegewezen rechten aan de Europese Commissie voorgelegd. Na verwerking van de reactie
van de Commissie wordt het besluit aan de aanvrager gezonden, die daartegen bezwaar
en beroep kan aantekenen. Artikel 20.1, derde lid, wordt tevens met het oog daarop
gewijzigd. De afwijking van artikel 6:8 Algemene wet bestuursrecht is niet langer
van toepassing op nieuwkomersbesluiten op grond van artikel 16.32 van de Wm. De tweede
volzin van artikel 20.1, derde lid, van de Wm kan daarmee komen te vervallen. Voor
de start van de beroepstermijn voor het nationaal toewijzingsbesluit verandert er
niets. Dit is een vereenvoudiging in vergelijking met de bestaande situatie, waarin
het toewijzingsbesluit tegelijkertijd wordt verzonden aan de aanvrager en aan de Commissie
wordt voorgelegd, vervolgens naar aanleiding van de reactie van de Commissie zo nodig
wordt gewijzigd en opnieuw naar de aanvrager wordt gestuurd. Pas daarna kan de aanvrager
bezwaar maken.
Onderdelen W en CC
De regels met betrekking tot koolstoflekkage zijn in de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
veranderd en verschoven van artikel 10bis, twaalfde tot en met zeventiende lid, naar
artikel 10ter. De artikelen 16.27 en 16.34a van de Wm, worden hiermee in overeenstemming
gebracht.
Koolstoflekkage is het risico dat emissies verplaatsen naar buiten de EU vanwege gestegen
kosten ten gevolge van het EU-ETS. De Richtlijn kent de bedrijfstakken die risico
lopen op koolstoflekkage kosteloze broeikasgasemissierechten toe ten belope van 100% van de hoeveelheid die gemiddeld is bepaald
voor de 10% meest broeikasgasefficiënte bedrijven uit de sector ingevolge artikel
10 bis van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten.
Daarnaast wordt geregeld dat andere bedrijfstakken en deeltakken tot 2026 kosteloze
emissierechten toegewezen krijgen ten belope van 30% van de hoeveelheid die op grond
van artikel 10bis van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten is bepaald.
Na 2026 worden kosteloze toewijzingen met gelijke hoeveelheden verminderd om in 2030
een hoeveelheid kosteloze toewijzing van nul te bereiken.
Van de aantallen broeikasgasemissierechten die voor een handelsperiode zijn berekend
voor broeikasgasinstallaties als bedoeld in artikel 16.2b, eerste lid, wordt 0% kosteloos
toegewezen.
Onderdelen FF en JJ
De artikelen 16.35a en 16.35b vervallen omdat deze artikelen betrekking hebben op
het inzetten van broeikasgasemissierechten die verkregen zijn ter vervanging van emissiereductie-eenheden
of gecertificeerde emissiereducties uit projectactiviteiten bedoeld in artikel 6 en
12 van het Protocol van Kyoto. In de vierde handelsperiode bestaat de mogelijkheid
om deze rechten in te zetten niet meer.
Het vervallen van de artikelen 16.35a en 16.35b brengt met zich dat ook artikel 16.39sa
komt te vervallen, omdat de artikelen 16.35a en 16.35b in dat artikel van overeenkomstige
toepassing zijn verklaard op luchtvaartactiviteiten.
Onderdeel HH
Artikel 13 van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten, waarin de geldigheid
van broeikasgasemissierechten is geregeld, is aangepast. Broeikasgasemissierechten
die met ingang van 1 januari 2013 worden verleend, zijn voor onbepaalde tijd geldig.
Broeikasgasemissierechten die in fase IV, met ingang van 1 januari 2021, worden verleend
zijn, bevatten een aanduiding waaruit blijkt in welke periode van tien jaar (te rekenen
vanaf 1 januari 2021) zij zijn verstrekt, en zijn geldig voor emissies met ingang
van het eerste jaar van die periode.
Emissierechten verliezen dus niet langer van rechtswege hun geldigheid aan het einde
van een handelsperiode waarin ze zijn verleend.
De wijziging met betrekking tot de geldigheid van broeikasgasemissierechten wordt geïmplementeerd in artikel 16.36 van de Wm. De wijziging werkt automatisch
door naar ETS luchtvaart, omdat artikel 16.36 van de Wm in artikel 16.39 van de Wm
van overeenkomstige toepassing is verklaard op luchtvaartactiviteiten.
Het is mogelijk dat bij ambtshalve vaststellingen na 2021 extra emissierechten over
de derde handelsperiode moeten worden ingeleverd of dat teveel verleende emissierechten
over de derde handelsperiode moeten worden teruggevorderd op grond van artikel 16.35c
van de Wm. Het is nog niet zeker hoe in deze gevallen met de geldigheid en beschikbaarheid
van rechten moet worden omgegaan. Op grond van artikel 16.36, derde lid, van de Wm
kunnen daartoe nadere regels worden gesteld.
Onderdelen KK, LL, MM en NN
Nu de gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen zijn vastgesteld en gepubliceerd,
zoals eerder toegelicht bij onderdeel A, kan hoofdstuk 18, dat ziet op de handhaving
van de Wm, hiermee in overeenstemming worden gebracht. In de artikelen 18.5 en 18.6
van de Wm worden de verbodsbepalingen inzake het niet naleven van voorschriften uit
de bovengenoemde uitvoeringsverordeningen aangepast. In het gewijzigde artikel 18.5
wordt overtreding van artikel 50 van de Verordening monitoring en rapportage emissiehandel
(gebruik en overbrenging van N2O) in het tweede lid opgenomen, omdat deze qua zwaarte vergelijkbaar is met overtreding
van artikel 49 van dezelfde verordening (overbrenging van CO2).
Toegevoegd wordt artikel 18.5a met verbodsbepalingen inzake het niet naleven van voorschriften
uit de Verordening kosteloze toewijzing emissierechten.
Met de artikelen 18.5, 18.5a en 18.6 kan overtreding van de hierin genoemde bepalingen
bestuursrechtelijk door de NEa worden gehandhaafd via de artikelen 18.6a en 18.16a.
De kernbepalingen uit de Verordening monitoring en rapportage emissiehandel, de Verordening
verificatie en accreditatie en de Verordening kosteloze toewijzing emissierechten
kunnen daarnaast strafrechtelijk worden gesanctioneerd middels aanwijzing van deze
bepalingen in artikel 1a van de Wet op de economische delicten (hierna: de Wed). De
kernbepalingen staan opgenomen in het eerste lid van artikel 18.5, in het eerste lid
van artikel 18.5a en in het eerste lid van artikel 18.6. Het gaat hier bijvoorbeeld
om het juist aanleveren van gegevens door de exploitant met het oog op de kosteloze
toewijzing van emissierechten. De juistheid van deze bepalingen respectievelijk de
naleving hiervan is dermate essentieel dat deze normen niet alleen bestuursrechtelijk
maar ook strafrechtelijk gehandhaafd dienen te kunnen worden.
Artikel II
Artikel 1 van Bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht (de Bevoegdheidsregeling
Bestuursrechtspraak) bevat de zogenoemde negatieve lijst. Deze lijst bevat de besluiten
die van beroep zijn uitgesloten. In Bijlage 2, artikel 1, onderdeel d, wordt de verwijzing
naar artikel 16.24, eerste lid, van de Wm, in technische zin aangepast aan de tekst
van de hoofdstuk 16 van de Wm zoals dat als gevolg van dit wetsvoorstel komt te luiden.
Artikel III
Aan artikel 1a, onderdeel 1°, van de Wed wordt in de zinsnede die betrekking heeft
op de Wm, artikel 18.5a, eerste lid, Wm toegevoegd waarin de verbodsbepalingen staan
opgenomen inzake het niet naleven van voorschriften uit de Verordening kosteloze toewijzing
van emissierechten. De aanwijzing van de bepalingen uit de Verordening kosteloze toewijzing
van emissierechten in artikel 18.5a, eerste lid, die hiermee strafrechtelijk kunnen
worden gehandhaafd, is beperkt tot kernbepalingen.
Artikel IV
Deze bepaling van overgangsrecht kent eerbiedigende werking toe aan de ETS-regels
van fase III. Hierbij is de reikwijdte van de overgangsregeling beperkt tot de specifieke
in artikel 4 van richtlijn (EU) 2018/410 opgesomde ETS-richtlijnbepalingen, zoals
die zijn geïmplementeerd in het Nederlands recht, aangevuld met een aantal daarmee
samenhangende nationale bepalingen. Op emissies en emissierechten die betrekking hebben
op fase III, blijft het recht zoals dat thans geldt, van toepassing. Het nieuwe regime
geldt alleen voor emissies en emissierechten van na 1 januari 2021.
III. TRANSPONERINGSTABEL
In de navolgende tabel is in de rechterkolom aangegeven in welke artikelen van dit
wetsvoorstel de in de linker kolom vermelde onderdelen van richtlijn (EU) 2018/410
van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2018 tot wijziging van Richtlijn
2003/87/EG ter bevordering van kosteneffectieve emissiereducties en koolstofarme investeringen
en van Besluit (EU) 2015/1814 (hierna: Richtlijn 2018/410) (PbEU 2018, L76) zijn verwerkt.
Uiterste implementatiedatum van de richtlijn is 9 oktober 2019.
Richtlijn (EU) 2018/410
Artikel 1
Wetsvoorstel
Reden
1
Behoeft geen implementatie
Tekstuele aanpassing in richtlijn
2
Behoeft geen implementatie
Tekstuele aanpassing in richtlijn
3
Behoeft geen implementatie
Tekstuele aanpassing in richtlijn
4
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
5
Behoeft geen implementatie
Technische aanpassing
6
Behoeft geen implementatie
Technische aanpassing in de richtlijn
7
Behoeft geen implementatie
Dynamische verwijzing naar definitie in artikel 16.32, eerste lid
8
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
9
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
10
16.20b vervalt
11
16.8
12
Behoefte geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
13a
Behoeft geen implementatie
De bepaling is reeds geïmplementeerd in artikel 16.23 Wm
13b
Behoeft geen implementatie
De bepaling is reeds geïmplementeerd in artikel 16.23, eerste lid, Wm
13c
Behoeft geen implementatie
De Nederlandse begrotingsregels staan het oormerken van veilinginkomsten voor specifieke
(klimaat)bestedingen niet toe
13d
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
13e
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
14a
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
14b
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
14c
Behoeft geen implementatie
De bepaling is reeds geïmplementeerd in artikel 16.24, derde lid, Wm
14d
16.30a, tweede lid
14e
16.30a, tweede lid
14f
Behoeft geen implementatie
De bepaling is reeds geïmplementeerd via de Regeling nationale EZ-subsidies, titel
4.4. Indirecte emissiekosten ETS
14g
16.32, eerste lid
14h
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
14i
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich tot de EU-instellingen en Griekenland
14j
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich tot de EU-instellingen en lidstaten verbonden met Litouwen
14k
16.27, tweede lid
14l
16.34a
14m
16.13a
16.34b
14n
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
15
Behoeft geen implementatie.
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf en lidstaten waartoe Nederland
niet behoort
16
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf en lidstaten waartoe Nederland
niet behoort
17
Behoeft geen implementatie
Wordt op grond van artikel 16.24 Wm nader geregeld in de Regeling handel in emissierechten
18
16.35a en 16.35b vervallen
19
Behoeft geen implementatie.
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
20
Behoeft geen implementatie
Het betreft een facultatieve bepaling waar op dit moment geen gebruik van gemaakt
wordt
21
16.36
22
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
23
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
24
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
25
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
26
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
27
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
28
Behoeft geen implementatie
Heeft betrekking op de comitéprocedure voor een comité in de zin van Verordening (EU)
Nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling
van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop
de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren
(PbEU 2011, L55)
29
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
30
Behoeft geen implementatie
Het betreft een facultatieve bepaling waar op dit moment geen gebruik van gemaakt
wordt
31
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
32
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
33
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
34
16.2b, vijfde lid
35
16.2b, eerste en derde lid
36
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
37
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
38
Behoeft geen implementatie
Niet relevant voor Nederland
39
Behoeft geen implementatie.
Technische wijziging
40
Behoeft geen implementatie
Technische wijziging
Richtlijn (EU) 2015/1814
Artikel 2
Behoeft geen implementatie
De bepaling richt zich slechts tot de EU-instellingen zelf
Richtlijn (EU) 2018/410
Artikelen 3 t/m 6
Behoeft geen implementatie
Procedurele aspecten met betrekking tot de implementatie van de richtlijn (omzetting,
overgangsbepaling, inwerkingtreding en adressaten).
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
E.D. Wiebes, minister van Economische Zaken en Klimaat
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.