Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

B/ Nr. 2 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 31 januari 2019 en het nader rapport d.d. 25 maart 2019, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Buitenlandse Zaken. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 17 december 2018, no. 2018002348, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de overeenkomst tot oprichting
van de internationale EU-LAC-Stichting; Santo Domingo, 25 oktober 2016 (Trb. 2017, 15), met toelichtende nota.

Met de voordracht is de procedure voor goedkeuring aangevangen van de Overeenkomst
tot oprichting van de internationale EU-LAC-Stichting; Santo Domingo, 25 oktober 2016
(Trb. 2017, 15) (hierna; het verdrag).

De Europese Unie (EU) enerzijds en de Latijns-Amerikaanse landen en de landen van
het Caribische gebied (LAC) anderzijds hebben in 2010 de zogenoemde EU-LAC-Stichting
naar Duits recht opgericht. Deze organisatie heeft als doel om de bi-regionale betrekkingen
tussen de EU en de LAC te versterken. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om het bevorderen
van de politieke dialoog, de gezamenlijke aanpak van klimaatverandering, migratie,
en drugsbestrijding, evenals de bevordering van mensenrechten en gendergelijkheid
en samenwerking op het terrein van onderwijs, culturele aangelegenheden en wetenschap
en technologie.2

Het verdrag regelt dat de Duitse stichting wordt omgezet naar een intergouvernementele
organisatie naar internationaal recht. De regering licht toe dat de internationaalrechtelijke
status voordelen heeft: de organisatie en haar personeelsleden kunnen daardoor internationaalrechtelijke
immuniteiten en voorrechten genieten, en de organisatie kan makkelijker beroep doen
op financiering door verdragspartijen en kosten verminderen.3

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de werkingssfeer
van het verdrag in het Koninkrijk, en over de bepalingen van het verdrag die een ieder
verbinden. In verband daarmee is aanpassing van de toelichting wenselijk.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 17 december 2018, no. 2018002348,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde verdrag rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
31 januari 2019, nr. W02.18.0387/II, bied ik U hierbij aan.

1. Werkingssfeer van het verdrag

Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden bepaalt dat aangelegenheden van het
Koninkrijk, waaronder de internationale betrekkingen, in samenwerking door de landen
van het Koninkrijk worden behartigd.4 Indien een verdrag aangelegenheden regelt die ook Aruba, Curaçao en Sint Maarten
kunnen raken, worden deze ook aan de Staten van deze landen overgelegd.5

De voordracht van het verdrag vermeldt dat de ministerraad heeft vastgesteld dat het
verdrag niet zal gelden voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten en dat het verdrag deze
landen niet raakt. De toelichtende nota op het verdrag licht dit niet toe.

De Afdeling acht een dergelijke toelichting aangewezen, omdat het verdrag openstaat
voor toetreding voor de niet in Europa gelegen delen van het Koninkrijk.6 Ook raakt het verdrag de delen van het Koninkrijk in de Cariben vanwege hun ligging
in en bijzondere band met het Caribisch gebied en Zuid-Amerika.

De Afdeling adviseert in de toelichting aan het voorgaande aandacht te besteden.

1. Werkingssfeer van het verdrag

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat het verdrag openstaat voor
toetreding voor de niet in Europa gelegen delen van het Koninkrijk. Hiertoe merkt
de Afdeling, in voetnoot 5, op dat de EU-verdragen voor het gehele Koninkrijk zijn
goedgekeurd en geratificeerd. Daarnaast stelt de Afdeling dat de Overeenkomst geen
bepalingen bevat die aanleiding geven om «EU-lidstaat» op te vatten als «beperkt tot
het in Europa gelegen deel van het Koninkrijk».

De regering deelt die conclusie van de Afdeling niet.

Ingevolge artikel 24 van de Overeenkomst staat toetreding tot de Overeenkomst open
voor de Latijns-Amerikaanse en Caribische Staten, de EU en de EU-lidstaten. Voor het
Koninkrijk betekent dit dat alleen het Europese deel van het Koninkrijk zich kan aansluiten
bij de Overeenkomst. Allereerst dient daartoe te worden opgemerkt dat het Verdrag
van Lissabon, het wijzigingsverdrag dat regelt dat de Unie is gegrond op het VEU en
het VWEU, weliswaar voor het gehele Koninkrijk is goedgekeurd (Trb. 2008, 11), maar alleen voor het Europese deel van Nederland is bekrachtigd (zie Trb. 2010, 43).

Daarnaast dient te worden opgemerkt dat artikel 52, lid 2, VEU voor het territoriale
toepassingsgebied van de EU-verdragen naar artikel 355 VWEU verwijst. In dit artikel
wordt het toepassingsgebied nader gespecificeerd voor de verschillende Landen en Gebieden
Overzee (LGO). Blijkens artikel 355, lid 2, VWEU, vormen de LGO die genoemd worden
in bijlage II bij de verdragen het onderwerp van de bijzondere associatieregeling.
De Caribische delen van het Koninkrijk staan ook op deze lijst vermeld. Het raamwerk
voor de bijzondere associatieregeling staat omschreven in het vierde deel van het
VWEU en is nader uitgewerkt in het LGO-besluit (Besluit 2013/755 van de Raad van 25 november
2013 betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Unie).

Het EU-Hof heeft in verscheidene zaken geoordeeld dat de algemene verdragsbepalingen
zonder uitdrukkelijke verwijzing niet op de LGO van toepassing zijn (zie onder andere
zaak C 260/90 Leplat, punt 10, en gevoegde zaken C-24/12 en C-27/12 X BV en TBG Limited, punt 45). In de vierde overweging van de preambule van het LGO-besluit is ook vermeld
dat het VWEU en de afgeleide wetgeving niet automatisch van toepassing zijn op de
LGO, met uitzondering van een aantal uitdrukkelijk als zodanig aangegeven bepalingen.
De LGO zijn geen derde landen, maar maken ook geen deel uit van de eengemaakte markt.
Daarnaast heeft het EU-Hof in de context van de sluiting van verdragen door de Unie
in advies 1/78 (punt 62) en advies 1/94 (punt 17) verduidelijkt dat de LGO buiten
de werkingssfeer van het Unierecht vallen en daarom «tegenover de Gemeenschap in eenzelfde
positie als derde landen verkeren».

De hierboven genoemde verdragsbepalingen en de jurisprudentie van het EU-Hof verduidelijken
dus dat de Overeenkomst niet van toepassing is, of kan zijn, op de Caribische delen
van het Koninkrijk. De LGO, waaronder de Caribische delen van het Koninkrijk, kunnen
niet toetreden tot de Overeenkomst. De regering zag dan ook geen aanleiding voor (mede)gelding
van de Overeenkomst voor de Caribische delen van het Koninkrijk en dus een voorstel
van rijkswet in plaats van een voorstel van wet.

De Afdeling stelt verder dat de Overeenkomst de Caribische delen van het Koninkrijk
raakt vanwege hun ligging in en bijzondere band met het Caribisch gebied en Zuid-Amerika.

De regering deelt ook deze conclusie niet. De geografische ligging en de mogelijke
betrekkingen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten met het Caribisch gebied en Zuid-Amerika
brengen niet automatisch met zich mee dat zij door de Overeenkomst geraakt (kunnen)
worden in de zin van artikel 2, derde lid, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen. Slechts indien er sprake zou zijn van bijzondere betrokkenheid van Aruba,
Curaçao of Sint Maarten bij het verdrag, of het verdrag gewichtige gevolgen zou hebben
voor de belangen van de landen in de zin van artikel 11, derde lid, van het Statuut
voor het Koninkrijk der Nederlanden, kan er volgens de regering sprake zijn van zulk
raken.

De Overeenkomst richt zich, door middel van oprichting van een stichting, specifiek
op versterking van de bi-regionale betrekkingen tussen de Gemeenschap van Latijns-Amerikaanse
en Caribische staten (CELAC) en de EU, op grotere wederzijdse kennis en begrip, en
op versterking van de onderlinge zichtbaarheid (zie artikel 5, eerste lid, van de
Overeenkomst). Dat doel wordt verwezenlijkt door activiteiten die de Stichting gaat
ontplooien voor haar leden (artikel 6). Het feit dat er activiteiten worden ontplooid
in het kader van deze Overeenkomst betekent, naar de mening van de regering, niet
dat er sprake is van een bijzondere betrokkenheid van Aruba, Curaçao en Sint Maarten,
of van gewichtige gevolgen voor deze landen.

Aan deel VI (Koninkrijkspositie) van de toelichtende nota is een passage toegevoegd
waarin ter verduidelijking is aangegeven waarom de Caribische delen van het Koninkrijk
buiten het toepassingsbereik van de Overeenkomst vallen.

2. Een ieder verbindende bepalingen

De Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen bepaalt dat bij de voorlegging van
een verdrag ter goedkeuring wordt aangegeven of het verdrag naar het oordeel van de
regering bepalingen bevat die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden en, indien
dit het geval is, welke bepalingen het betreft.7

De toelichtende nota merkt op dat het verdrag bepalingen bevat waaraan door de rechter
rechtstreekse werking kan worden toegekend.8 Daarbij wordt opgemerkt: «Deze bepalingen spelen echter alleen een rol in het geval
de zetel naar Nederland wordt verplaatst, een bijkantoor in Nederland wordt geopend,
of een overeenkomst [...] wordt gesloten waarbij te denken valt aan overeenkomsten
gesloten in het kader van een kortdurende bijeenkomst gehouden op Nederlands grondgebied.»9

De Afdeling merkt op dat één van de genoemde bepalingen van het verdrag bepaalt dat
de uitvoerend directeur en de personeelsleden van de EU-LAC-Stichting zijn vrijgesteld
van nationale belastingen op de door de Stichting betaalde salarissen en emolumenten.10 Deze bepaling kan in Nederland praktische betekenis hebben, ook als de organisatie
hier niet is gevestigd of anderszins actief is. Dat is het geval als de uitvoerend
directeur of de personeelsleden van de EU-LAC-Stichting belastingaangifte in Nederland
moeten doen. Van aangifteplicht kan bijvoorbeeld sprake zijn indien een personeelslid
tijdens de aanstelling hoofdverblijf in Nederland houdt.11 Bij de aangifte kan een dergelijk personeelslid zich dus in Nederland rechtstreeks
beroepen op de belastingvrijstelling van het verdrag.

De Afdeling adviseert om de toelichting in het licht van het voorgaande aan te passen.

2. Een ieder verbindende bepalingen

De Afdeling merkt op dat één van de eenieder verbindende bepalingen, anders dan de
toelichtende nota stelde, in Nederland praktische betekenis kan hebben, ook als de
organisatie hier niet is gevestigd of anderszins actief is. In navolging van het advies
van de Afdeling is deel V (Een ieder verbindende bepalingen) van de toelichtende nota
aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken mij te machtigen gevolg te geven aan mijn voornemen het verdrag
vergezeld van de gewijzigde toelichtende nota ter stilzwijgende goedkeuring over te
leggen aan de Eerste en aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok