Advies van andere adviesorganen : Advies van de Autoriteit Persoonsgegevens over het wetsvoorstel centraal aandeelhoudersregister n.a.v. de adviesaanvraag van de Kamer (Kamerstuk 34661-9)

Nr. 10
BRIEF VAN DE AUTORITEIT PERSOONSGEGEVENS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 maart 2019

Bij brief van 30 januari 2019 is de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) gevraagd om te
adviseren1 over het voorstel van wet van de leden Nijboer en Alkaya tot wijziging van de Registratiewet
1970 in verband met de instelling van een centraal aandeelhoudersregister (Wet centraal
aandeelhoudersregister) (hierna: het wetsvoorstel)2 en de memorie van toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling).3 Ondanks de uiteenzettingen van de initiatiefnemers is de AP op een aantal belangrijke
punten nog niet overtuigd van de noodzaak van het instellen van het register. De AP
adviseert de procedure niet voort te zetten, tenzij deze punten afdoende zijn weerlegd.
Indien de procedure wordt voortgezet adviseert de AP nog rekening te houden met een
aantal opmerkingen over de vormgeving van het wetsvoorstel.

Strekking van het wetsvoorstel

Door het wetsvoorstel wordt een digitaal centraal aandeelhoudersregister ingesteld.
Dit register verzamelt en ontsluit informatie over aandelen op naam, houders van aandelen
op naam, vruchtgebruikers van aandelen op naam en pandhouders van aandelen op naam
in het kapitaal van besloten en niet-beursgenoteerde naamloze vennootschappen. Het
centraal aandeelhoudersregister kan worden ingezien door de rijksbelastingdienst,
andere, aangewezen bestuursorganen en notarissen ten behoeve van de uitvoering van
hun wettelijke taken. Ook kan het register worden ingezien door aangewezen Wwft-instellingen.
Het centraal aandeelhoudersregister beoogt bij te dragen aan de voorkoming en bestrijding
van financieel-economische criminaliteit door middel van rechtspersonen (zoals faillissementsfraude,
belastingontduiking, belastingfraude en witwassen) en aan rechtszekerheid in het rechtsverkeer.

Op 18 mei 2017 heeft de Afdeling geadviseerd over het wetsvoorstel. Op 17 september
2018 hebben de initiatiefnemers daarop gereageerd.4 Ook is het wetsvoorstel en de memorie van toelichting gewijzigd naar aanleiding van
het advies van de Afdeling (Kamerstuk 34 661, nrs. 6 en 7). In de reactie op het advies en in de gewijzigde memorie van toelichting zijn de
initiatiefnemers uitvoerig ingegaan op de meerwaarde die het centraal aandeelhoudersregister
ten opzichte van het UBO-register naar hun oordeel heeft. Het aangepaste wetsvoorstel
en de bijbehorende toelichting zijn behandeld tijdens de plenaire vergadering van
de Tweede Kamer. Het verslag hiervan is op 2 november 2018 vastgesteld.5

Advies

1. Noodzaak van instelling van het register

Het centraal aandeelhoudersregister beoogt volgens de memorie van toelichting bij
te dragen aan de voorkoming en bestrijding van financieel-economische criminaliteit
door middel van rechtspersonen. De AP onderkent het belang om financieel-economische
criminaliteit aan te pakken. Het instellen van een centraal aandeelhoudersregister
betekent echter ook een inbreuk op de privacy van de betrokken aandeelhouders, voor
zover dat natuurlijke personen zijn. Uit oogpunt van privacy dient het bepaalde in
het wetsvoorstel daarom goed te zijn overwogen en goed te worden onderbouwd.

1.1 Probleemanalyse

Volgens de memorie van toelichting is het voor publieke diensten soms moeilijk te achterhalen wie achter structuren of constructies van rechtspersonen
schuil gaan.6 De aard en omvang van deze probleemgevallen zijn niet nader geduid. De constatering
dat er slechts soms sprake is van probleemgevallen kan er op duiden dat de inbreuk op de privacy van
alle betrokken aandeelhouders (natuurlijke personen) in een onevenredige verhouding
staat tot het nagestreefde doel.

De AP adviseert om nader te duiden welke gevallen de probleemgevallen zijn en te bezien
of het wetsvoorstel daartoe kan worden beperkt. Tevens adviseert de AP om nader in
te gaan op de evenredigheid tussen de privacy-inbreuk en het nagestreefde doel.

1.2 Effectiviteit

Het centraal aandeelhoudersregister zal gefaseerd worden gevuld vanaf de inwerkingtreding
van het wetsvoorstel. Elke nieuwe notariële akte met betrekking tot aandelen zal dan
worden ingeschreven in het centraal aandeelhoudersregister. De AP acht aannemelijk
dat het zo vele tientallen jaren zal duren voordat het centraal aandeelhoudersregister
uiteindelijk volledig is. Ook kan dit als effect hebben dat criminelen doelbewust
geen nieuwe rechtshandelingen met aandelen gaan verrichten vanaf de inwerkingtreding
van het wetsvoorstel, terwijl zij nog steeds financieel-economische criminele activiteiten
kunnen uitvoeren door middel van reeds in hun bezit zijnde aandelen. De AP ziet hierin
zodanige risico’s voor de effectiviteit dat mogelijk ook afbreuk gedaan wordt aan
de noodzaak van het instellen van het register.

De AP adviseert in het licht hiervan nader in te gaan op de effectiviteit van het
register.

1.3 Omvang aandeelhoudersbelang

Het wetsvoorstel beoogt om alle aandeelhouders van genoemde vennootschappen in het
centraal aandeelhoudersregister te registreren. Uit de memorie van toelichting blijkt
evenwel niet waarom het noodzakelijk is dat ook de aandeelhouders met een (zeer) klein
aandeelhoudersbelang worden geregistreerd. De kans op en/of omvang van financieel-economische
criminaliteit zal in die gevallen immers ook aanzienlijk kleiner zijn.

De AP adviseert om in te gaan op de noodzaak van registratie van ook aandeelhouders
met een (zeer) klein aandeelhoudersbelang of het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.

2. Wettelijk taken

Het wetsvoorstel bepaalt dat het centraal aandeelhoudersregister kan worden ingezien
door de rijksbelastingdienst en andere aangewezen bestuursorganen ten behoeve van
de uitvoering van hun wettelijke taken. De memorie van toelichting beperkt deze wettelijke
taken tot het gebied van controle, toezicht, handhaving en opsporing.7 Ook bepaalt het wetsvoorstel dat het centraal aandeelhoudersregister kan worden ingezien
door notarissen ten behoeve van de uitvoering van hun wettelijke taken. De memorie
van toelichting beperkt deze wettelijke taken tot het rechtsverkeer. Hiermee wordt
volgens de memorie van toelichting bedoeld de werkzaamheden als genoemd in artikel
2, eerste lid, van de Wet op het notarisambt.8 Dit artikel bepaalt dat het ambt van de notaris de bevoegdheid inhoudt om authentieke
akten te verlijden in de gevallen waarin de wet dit aan hem opdraagt of een partij
zulks van hem verlangt en om andere in de wet aan hem opgedragen werkzaamheden te
verrichten.

Deze beperkingen van de wettelijke taken van de rijksbelastingdienst, andere, aangewezen
bestuursorganen en notarissen zijn aanvullende normen. Aanwijzing 4.47 van de Aanwijzing
op de Regelgeving bepaalt dat een toelichting niet wordt gebruikt voor het stellen
van nadere regels. De toelichting dient als motivering en uitleg van de regeling.

Bovendien beperkt de memorie van toelichting de wettelijke taken van de rijksbelastingdienst
en andere aangewezen bestuursorganen weliswaar enigszins, maar dit is uit oogpunt
van privacybescherming en rechtszekerheid gezien nog steeds een te ruime formulering.
Er zou kunnen worden bezien of expliciet verwezen kan worden naar een wettelijke bepaling
waarin de bedoelde taken zijn genoemd.

De AP adviseert om de wettelijke taken van de rijksbelastingdienst en andere aangewezen
bestuursorganen nader te preciseren in het wetsvoorstel. Ook adviseert de AP om de
beperking van de wettelijke taken van de notarissen expliciet vast te leggen in het
wetsvoorstel.

3. Delegatie toegang centraal aandeelhoudersregister

Bij ministeriële regeling zal worden bepaald welke gegevens over aandeelhouders worden
opgenomen in het centraal aandeelhoudersregister. Ook regelt het wetsvoorstel dat
bestuursorganen en Wwft-instellingen die inzage krijgen in het centraal aandeelhoudersregister
worden aangewezen bij ministeriële regeling. Voor deze ministeriële regelingen geldt
een voorhangprocedure.

De Afdeling heeft in haar advies er op gewezen dat de hoofdelementen van een regeling
op het niveau van de wet zelf geregeld moeten worden (artikel 2.19 van de Aanwijzing
voor de regelgeving). Ook heeft zij erop gewezen dat delegatie aan de Minister van
regelgevende bevoegdheid moet worden beperkt tot voorschriften van administratieve
aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging
behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed
moeten worden vastgesteld (artikel 2.24, eerste lid, van de Aanwijzing voor de regelgeving).
Daarvan is volgens de Afdeling geen sprake ten aanzien van de aanwijzing van publieke
diensten en Wwft-instellingen. Daarom dient volgens de Afdeling op het niveau van
de wet op hoofdlijnen een afbakening te worden gegeven van de instellingen die toegang
krijgen tot het centraal aandeelhoudersregister. Vervolgens kunnen de instellingen
bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen, aldus de Afdeling.9 De AP onderschrijft dit advies. Dit geldt bovendien naar haar oordeel ook voor de
vaststelling van welke persoonsgegevens van aandeelhouders in het centraal aandeelhoudersregister
zullen worden opgenomen. Ook uit oogpunt van privacybescherming is het belangrijk
dat de hier aan de orde zijnde afwegingen op het juiste niveau worden gemaakt. De
initiatiefnemers hebben aangegeven zich te kunnen vinden in het advies van de Afdeling
en de memorie van toelichting op dit punt te zullen aanvullen.10 Daarmee wordt evenwel voorbij gegaan aan het advies van de Afdeling om in het wetsvoorstel
zelf een precisering aan te brengen en een delegatiegrondslag voor een algemene maatregel
van bestuur op te nemen.

De AP adviseert om de genoemde elementen alsnog in het wetsvoorstel zelf op te nemen
respectievelijk te voorzien in een basis voor de algemene maatregel van bestuur, met
inbegrip van de vaststelling welke persoonsgegevens van aandeelhouders worden geregistreerd.

4. Grensoverschrijdende criminaliteit

In de memorie van toelichting is aangegeven dat het centraal aandeelhoudersregister
bijdraagt aan het inzichtelijk maken van internationale constructies met onder meer
Nederlandse vennootschappen die financieel-economische criminaliteit plegen. Door
het centraal aandeelhoudersregister kan het spoor dat bij de grens van de Nederlandse
jurisdictie ophoudt in een andere jurisdictie worden opgepakt, aldus de memorie van
toelichting.11

Dit doet vermoeden dat er persoonsgegevens worden verstrekt aan buitenlandse organisaties.
Het wetsvoorstel regelt dergelijke verstrekkingen evenwel niet. Ook de memorie van
toelichting bevat hiervan geen onderbouwing.

De AP adviseert om te verduidelijken wat wordt bedoeld met de stelling dat een spoor
in een andere jurisdictie kan worden opgepakt. Indien dit betekent dat er persoonsgegevens
worden verstrekt, dan adviseert de AP om die verstrekking in het wetsvoorstel te regelen
en ook om dat te onderbouwen. Daarbij dient er rekening mee te worden gehouden dat
voor doorgifte naar derde landen op grond van hoofdstuk V van de AVG aparte regels
gelden.

5. Bewaartermijn

Het wetsvoorstel bevat geen bewaartermijn voor de verwerking van de persoonsgegevens
in het centraal aandeelhoudersregister.

Volgens het beginsel van opslagbeperking mogen persoonsgegevens niet langer worden
bewaard dan voor de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt noodzakelijk
is (artikel 5, eerste lid, onder e, van de AVG). Een algemene normstelling zoals deze
brengt mee dat er moet worden geconcretiseerd voor specifieke gegevensverwerkingen.
De AP acht het uit oogpunt van transparantie en rechtszekerheid in beginsel wenselijk
dat de wetgever de bewaartermijn bepaalt indien het maken van afwegingen in individuele
gevallen niet aangewezen is en een logische bewaartermijn ook niet onmiskenbaar uit
de context voortvloeit. In de toelichting kan de lengte van de bewaartermijn worden
onderbouwd, dan wel kan worden gemotiveerd waarom de bewaartermijn niet op voorhand
kan worden geconcretiseerd.

De AP adviseert om de bewaartermijn – eventueel in de vorm van een maximum – in het
wetsvoorstel vast te leggen, dan wel aan te geven waarom precisering niet mogelijk
of wenselijk is.

6. Inzage door aandeelhouders

Het wetsvoorstel bepaalt dat aandeelhouders hun eigen gegevens in het centraal aandeelhouders
kunnen inzien. Ook bepaalt het wetsvoorstel dat voor de inzage en de verstrekking
van de gegevens een vergoeding is verschuldigd.

Het recht van inzage van de betrokkene is evenwel al geregeld in artikel 15 van de
AVG. Het derde lid van dit artikel bepaalt bovendien dat de verwerkingsverantwoordelijke
pas een redelijke vergoeding kan rekenen wanneer de betrokkene om bijkomende kopieën
verzoekt.

De AP adviseert om het bepaalde in het wetsvoorstel over inzage in gegevens door aandeelhouders
te wijzigen in die zin dat het bepaalde alleen geldt voor aandeelhouders niet zijnde
natuurlijke personen.

Openbaarmaking van het advies

De AP is voornemens dit advies na vier weken openbaar te maken op de website www.autoriteitpersoonsgegevens.nl. Behoudens tegenbericht gaat zij ervan uit dat hiertegen geen bezwaar bestaat.

Hoogachtend,

Autoriteit Persoonsgegevens,

A. Wolfsen Voorzitter