Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I Algemene inleiding

De Europese Unie en Canada

Canada, de Europese Unie (de EU) en Nederland zijn gelijkgezinde partners met gemeenschappelijke
belangen en gedeelde waarden inzake democratische beginselen, mensenrechten, fundamentele
vrijheden, de rechtsstaat en goed bestuur. Als lid van de G7 en als NAVO-bondgenoot
is en blijft Canada een belangrijke strategische partner voor de EU en voor Nederland.
De Strategische Partnerschapsovereenkomst houdt in dat de partijen samenwerken om
deze gedeelde waarden te borgen. Iets wat, in een onzekere en veranderende wereld
waarin deze gemeenschappelijke waarden onder druk staan, des te belangrijker is. Nederland
en de EU hebben een gedeeld verleden met Canada en tevens de gezamenlijke wens om
een positieve relatie te behouden. Het afsluiten van een partnerschapsovereenkomst
met Canada biedt de basis om de nauwe politieke relaties hechter te maken en om effectiever
gezamenlijk op te treden in internationaal verband.

Tegelijkertijd met deze Strategische partnerschapsovereenkomst (Strategic Partnership
Agreement, SPA) is onderhandeld over een handelsakkoord tussen de EU en Canada (CETA).
CETA is tegelijkertijd met het SPA ondertekend op 30 oktober 2016 en wordt via een
apart goedkeuringstraject voorgelegd. Bijzonder ernstige schending van de essentiële
elementen van de SPA kan bovendien leiden tot opschorting van CETA.

Partnerschapsovereenkomsten

Partnerschapsovereenkomsten met derde landen zijn gebaseerd op artikel 37 van het
Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en op artikel 212 van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie (VWEU).

Het doel van partnerschapsovereenkomsten is het bieden van een raamwerk voor politiek
dialoog, en het ontwikkelen en versoepelen van handel en investeringen tussen de EU
en het betreffende land. Democratie, respect voor mensenrechten en respect voor de
principes van het internationale recht zijn algemene principes die ten grondslag liggen
aan deze EU-verdragen met derde landen.

Bovengenoemde aspecten zijn ook in deze Overeenkomst opgenomen. Hierbij is met name
de opname van een aantal standaardclausules van belang, te weten: de eerbiediging
van mensenrechten, het tegengaan van massavernietigingswapens, het bevestigen van
de rol van het Internationaal Strafhof, de bestrijding van terrorisme, het tegengaan
van de verspreiding van illegale kleine wapens en effectief multilateralisme. Deze
standaardclausules bieden het raamwerk waarbinnen de politieke dialoog gevoerd kan
worden, maar ook waarbinnen economische samenwerking plaats kan vinden. De Overeenkomst
voorziet namelijk ook in sectorale samenwerking op diverse terreinen.

Geschiedenis en totstandkoming van de Overeenkomst

De EU en Canada delen een traditie van nauwe politieke en economische samenwerking,
die formeel teruggaat tot 1976, toen de EU een kaderovereenkomst1 sloot met Canada, de eerste EU-overeenkomst met een OESO-land. Deze Overeenkomst
bood lange tijd het passende kader om de betrekkingen te verdiepen en de samenwerking
tussen de partijen te intensiveren. Dit kader werd in 1990 aangevuld met een gemeenschappelijke
verklaring over de trans-Atlantische betrekkingen. Deze verklaring, ondertekend door
de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en Canada, anderzijds, heeft het partnerschap
op een aantal gebieden, zoals economische, wetenschappelijke en culturele samenwerking,
zowel op bilateraal als multilateraal niveau versterkt.

Vervolgens werden de gezamenlijke politieke verklaring van Canada en de EU en het
actieplan van 1996 vastgesteld om de samenwerking bij de verwezenlijking van gemeenschappelijke
doelstellingen verder te versterken op basis van gemeenschappelijke waarden waaraan
zij fundamenteel belang hechten.

De partijen hebben in 2004 een partnerschapsagenda goedgekeurd die erop is gericht
de internationale veiligheid, wereldwijde economische welvaart en samenwerking bij
aangelegenheden op het gebied van justitie en binnenlandse zaken te ondersteunen,
wereldwijde en regionale problemen aan te pakken en de burgers van de EU en Canada
dichter bij elkaar te brengen. Met de partnerschapsagenda werd een dialoog ingesteld
die een meer strategische, duurzame en coherente aanpak mogelijk maakte van kwesties
die Canada en de EU aangaan en waarbij een steeds groter aantal sectoren betrokken
is.

De Raad van de Europese Unie heeft op 8 december 2010 de Europese Commissie en de
hoge vertegenwoordiger van de Unie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid gemachtigd
om te onderhandelen over een verdrag tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds,
en Canada, anderzijds. De onderhandelingen over de Overeenkomst zijn in september
2011 van start gegaan.

Op 13 april 2015 heeft de Commissie voorstellen gedaan voor de ondertekening en voorlopige
toepassing van het verdrag door de EU. Vervolgens heeft de Raad op 28 oktober 2016
(unaniem) ingestemd met de besluiten over ondertekening en voorlopige toepassing van
SPA.2 Op 30 oktober 2016 is SPA ondertekend voor Canada, de EU-lidstaten, de Europese Raad
en de Europese Commissie. Het Europees parlement heeft op 15 december 2017 de SPA
goedgekeurd. Gelet op de gemengde aard van de Overeenkomst (zie pagina 4), dienen
de lidstaten de Overeenkomst ook goed te keuren volgens hun nationale goedkeuringsprocedures.

Doelstellingen van de Overeenkomst

De samenwerking tussen de EU en Canada is in de loop van de tijd verder ontwikkeld
en omvat een groot aantal sectoren, zoals milieu, justitie en veiligheid, migratie
en integratie, onderwijs, cultuur, mensenrechten, uitwisselingsprogramma's voor jongeren
en transportbeveiliging.

Het doel van de Overeenkomst is tweeledig: i) versterking van de politieke banden
en samenwerking tussen de EU en Canada met betrekking tot vraagstukken op het gebied
van buitenlands beleid en veiligheid door de betrekkingen naar het niveau van een
strategisch partnerschap te tillen en ii) nauwere samenwerking op een groot aantal
beleidsgebieden die verder reiken dan enkel handel en economie.

De Overeenkomst draagt in grote mate bij tot de verbetering van het partnerschap dat
is gebaseerd op de gemeenschappelijke waarden van de EU en Canada, zoals het waarborgen
van de democratische beginselen en de mensenrechten en fundamentele vrijheden, de
rechtsstaat, internationale vrede en veiligheid.

Beoordeling van de Overeenkomst

De regering oordeelt dat de Overeenkomst een impuls zal geven aan de lange traditie
van samenwerking tussen de EU en Canada. De Overeenkomst biedt een versterkt kader
om de politieke, economische en strategische samenwerking te verdiepen.

De regering ondersteunt de doelstellingen van de Overeenkomst. In Canada heeft de
Unie een gelijkgezinde partner waarmee nauwe samenwerking voor de hand ligt. Deze
Overeenkomst is een volgende stap in de verdieping van de reeds jarenlange traditie
van gezamenlijk optrekken in internationale fora ter bevestiging van onze gedeelde
waarden. Bovendien schetst de Overeenkomst een belangrijk kader waarbinnen ook de
economische betrekkingen geïntensiveerd zullen worden en het handelsakkoord (CETA)
van kracht zal worden.

Nadruk van de samenwerking ligt op dossiers als bevordering van de internationale
rechtsorde, effectief multilateralisme, terrorismebestrijding en duurzame ontwikkeling.
Samenwerking met Canada op deze dossiers is uitdrukkelijk in het Nederlandse belang.

Aard van de Overeenkomst

De onderhavige Overeenkomst heeft een gemengd karakter. Naast de Unie dienen daarom
ook de lidstaten partij te worden bij de Overeenkomst. De artikelen 2 tot en met 6
van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) bakenen
de EU-bevoegdheden af.

De Overeenkomst omvat verschillende onderwerpen, met name op het gebied van het gemeenschappelijk
buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.

Voor het GBVB (artikel 2, lid 4 VWEU) geldt dat de lidstaten bevoegd zijn om extern
naast de Unie op te treden. Voor zover de EU een positie heeft ingenomen, dienen de
lidstaten deze te respecteren. Het gaat dan met name om bepalingen in titel II («rechten
van de mens, fundamentele vrijheden, democratie en de rechtstaat»), titel III («internationale
vrede en veiligheid en effectief multilateralisme») en hoofdstuk VI («politieke dialoog
en raadplegingsmechanismen»).

De Overeenkomst bevat ook onderwerpen die onder de gedeelde bevoegdheid van de EU
en de Lidstaten vallen (zie art. 4 VWEU). Het gaat in de Overeenkomst met name om
bepalingen in titel V («Justitie, vrijheid en veiligheid») en titel IV («economische
en duurzame ontwikkeling»). Hierbij dient echter wel aangetekend te worden dat telkens
wanneer de Unie interne EU-wetgeving vaststelt op basis van een gedeelde bevoegdheid
de Unie op grond van art. 3, lid 2, VWEU o.a. exclusief bevoegd wordt om internationale
overeenkomsten te sluiten op deze terreinen wanneer deze Overeenkomsten die interne
EU-wetgeving kunnen aantasten of de strekking daarvan kunnen wijzigen. De omvang en
de uitoefening van EU-bevoegdheden is dus geen statisch gegeven, maar van rechtswege
voortdurend in ontwikkeling.

Daarnaast bevat de Overeenkomst ook parallelle bevoegdheden die de lidstaten en de
EU gelijktijdig kunnen uitoefenen (zie art. 4, lid 3, VWEU). In dit verband kan (o.a.)
gewezen worden op artikel 15 («samenwerking inzake kennis, onderzoek, innovatie en
communicatietechnologie»). Voorts bevat de Overeenkomst ondersteunende, coördinerende
of aanvullende bevoegdheden in de zin van artikel 6 VWEU. Het gaat dan bijv. om bepalingen
in artikel 14 («welzijn van de burgers») en artikel 16 («bevordering van de diversiteit
van cultuuruitingen, onderwijs en jeugd, en contacten tussen mensen»).

Voorlopige toepassing

afwachting van de inwerkingtreding van de Overeenkomst kunnen de Europese Unie en
Canada, overeenkomstig artikel 30, tweede lid, van de Overeenkomst, delen van het
verdrag op voorlopige basis toepassen, voor zover deze delen aangelegenheden betreffen
die onder de bevoegdheid van de Unie vallen. De EU kan geen (delen van) bepalingen
voorlopig toepassen die niet vallen binnen de EU-bevoegdheden. Raadsbesluit 2016/2118
zet de reikwijdte van de voorlopige toepassing door de EU uiteen. Met ingang van 1 april
2017 worden de volgende bepalingen voorlopig toegepast:

a) Titel I: artikel 1;

b) Titel II: artikel 2;

c) Titel III: artikel 4, lid 1, artikel 5 en artikel 7, onder b);

d) Titel IV:

– artikel 9, artikel 10, leden 2 en 3, artikel 12, leden 4, 5 en 10, artikel 14, artikel
15, artikel 16 en artikel 17;

– artikel 12, leden 6 tot en met 9, en artikel 13, uitsluitend voor aangelegenheden
waarvoor de Unie haar bevoegdheden reeds intern heeft uitgeoefend;

e) Titel V: artikel 23, lid 2;

f) Titel VI: artikel 26, artikel 27 en artikel 28;

g) Titel VII: artikel 29, artikel 30, artikel 31, artikel 32, artikel 33 en artikel 34,
voor zover deze bepalingen noodzakelijk zijn voor de voorlopige toepassing van de
Overeenkomst.

Een ieder verbindende bepalingen

Aan de Overeenkomst kunnen, naar het oordeel van de regering, slechts beperkt rechtstreeks
rechten worden ontleend door burgers, in de zin van artikel 93 en 94 van de Grondwet.
De Overeenkomst betreft voor het overgrote deel verplichtingen tussen de partijen.

In enkele bepalingen zijn afspraken opgenomen waaraan door de rechter rechtstreekse
werking toegekend zou kunnen worden. Dit betreft de onderwerpen visumvrij reizen (art.
23) en consulaire bescherming (art. 24).

Opschorting van de Overeenkomst

In bijzonder dringende gevallen van schending van de essentiële elementen van de strategische
partnerschapsovereenkomst zouden andere passende maatregelen kunnen worden genomen
(artikel 28) of zou de strategische partnerschapsovereenkomst kunnen worden opgeschort.
De strategische partnerschapsovereenkomst erkent eveneens dat in zulke extreme situaties
een partij de procedure kan inleiden om de brede economische en handelsovereenkomst
(CETA) tussen de EU en Canada te beëindigen.

II Artikelsgewijze toelichting

Preambule

In de preambule worden de gedeelde waarden die het fundament vormen van de Overeenkomst,
zoals de bevordering van de internationale beginselen van vrede en veiligheid en de
rechtsstaat, herbevestigd en wordt de wederzijdse wens tot nauwe samenwerking onderstreept.

Titel I: Algemene beginselen (artikel 1)

In artikel 1 onderschrijven de partijen de gemeenschappelijke beginselen die in het
Handvest van de Verenigde Naties zijn vastgelegd. Gezien hun strategische betrekkingen
streven de partijen naar meer samenhang in hun samenwerking op bilateraal, regionaal
en multilateraal niveau. Deze Overeenkomst is gestoeld op basis van gemeenschappelijke
waarden, de beginselen van dialoog, wederzijds respect, gelijkwaardig partnerschap,
consensus en eerbiediging van het internationaal recht.

Titel II: Rechten van de mens, fundamentele vrijheden, democratie en rechtsstaat (artikel
2)

In dit artikel worden de politieke beginselen van de Overeenkomst vastgelegd. Er wordt
herbevestigd dat eerbiediging van de democratische beginselen, de fundamentele rechten
van de mens, fundamentele vrijheden en het beginsel van de rechtsstaat, essentiële
elementen zijn die als uitgangspunt moeten dienen van het binnenlands en buitenlands
beleid van de partijen.

Titel III: Internationale vrede en veiligheid en effectief multilateralisme (artikel
3 tot en met 8)

Op basis van art. 3 tot en met 8 intensiveren partijen de dialoog en samenwerking
op het gebied van buitenland- en veiligheidsbeleid en effectief multilateralisme.

In deze artikelen zeggen partijen toe samen te werken aan de bestrijding van massavernietigingswapens,
onder andere in de vorm van verdere ontwikkeling van systemen van controle op de uitvoer
van massavernietigingswapens en de instelling van regelmatige ontmoetingen opdat de
samenwerking met betrekking tot non-proliferatie en ontwapening verder kan worden
ontwikkeld.

Verder worden afspraken gemaakt om de illegale handel in handvuurwapens, lichte wapens
en munitie te bestrijden. Tevens hebben de partijen vastgelegd dat samengewerkt zal
worden teneinde vrede en de internationale rechtsorde te bevorderen. Het Statuut van
Rome inzake het Internationaal Strafhof is daartoe een effectief instrument; partijen
zijn verplicht het Statuut te ratificeren en ten uitvoer te leggen.

Tot slot wordt bepaald dat partijen samenwerken op het gebied van terrorismebestrijding
en effectief multilateralisme, ter bevordering van internationale vrede en stabiliteit.

Titel IV: Economische en duurzame ontwikkeling (artikel 9 tot en met 17)

De partijen erkennen dat duurzame globalisering en grotere welvaart alleen kunnen
worden verwezenlijkt door een open wereldeconomie die op marktbeginselen, een effectieve
regelgeving en sterke mondiale instellingen is gebaseerd. Aan de hand van de artikelen
9 tot en met 12 zeggen de partijen toe om te werken tot wederzijds voordeel om internationale
handel te bevorderen op een wijze die bijdraagt aan duurzame ontwikkeling. Om hun
economische samenwerking te versterken en te ontwikkelen, nemen de partijen de beginselen
van goed bestuur op belastinggebied (zoals transparantie en het voorkomen van schadelijke
belastingpraktijken (handhaving OESO-richtlijnen)) in acht.

In artikel 13 verbinden de partijen zich er toe hun langdurige samenwerking te erkennen
en uit te breiden en zij streven ernaar om uitwisseling van ervaringen op beleidsgebieden
van wederzijds belang aan te moedigen. Tot deze beleidsgebieden behoren onder meer:
landbouw, visserij, internationaal oceaan- en maritiem beleid, plattelandsontwikkeling,
internationaal vervoer, werkgelegenheid, en kwesties inzake de Noordpool, met inbegrip
van wetenschap en technologie.

In artikel 14 tot en met 16 erkennen de partijen het belang van welzijn en veiligheid
van burgers. Tevens zullen de partijen zich blijven inzetten om samen te werken op
gebied van wetenschap, techonologie, onderzoek en innovatie. Tot slot spannen partijen
zich in om de langdurige culturele, taalkundige en traditionele banden die de verstandhouding
tussen hen heeft versterkt te blijven voeden.

In artikel 17 bevestigen de partijen dat zij in voorkomende gevallen wensen samen
te werken op het gebied van rampenparaatheid en het beheer van noodsituaties.

Titel V: Justitie, vrijheid en veiligheid (artikel 18 tot en met 25)

In deze artikelen wordt nauwere justitiële samenwerking afgesproken. De partijen streven
ernaar de bestaande samenwerking inzake juridische bijstand en uitlevering te versterken
en in voorkomend geval justitiële samenwerking in civiele zaken te ontwikkelen (o.a.
middels de verdragen van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht op
het gebied van internationale juridische samenwerking en procesvoering alsmede de
bescherming van kinderen).

Binnen hun bevoegdheden committeren de partijen zich aan drugsbestrijding inclusief
het aanpakken van de maatschappelijke consequenties van drugsmisbruik. Er wordt samenwerking
gezocht inzake rechtshandhaving (incl. effectieve uitvoering van het op 15 november
2000 te New York tot stand gekomen VN-Verdrag ter bestrijding van grensoverschrijdende
georganiseerde misdaad (Trb. 2004, 34)) en de bestrijding van de georganiseerde misdaad en corruptie, namaak, smokkel en
illegale transacties. De partijen spannen zich bovendien in om de uitvoering van het
op 31 oktober 2003 in New York tot stand gekomen VN-Verdrag tegen corruptie (Trb. 2005, 244) te bevorderen.

De partijen erkennen de noodzaak om samen te werken bij de preventie van het witwassen
van opbrengsten van criminele activiteiten. Tevens erkennen de partijen dat cybercriminaliteit
een wereldwijd probleem is dat mondiale oplossingen vergt. Hiertoe zal nauwer samengewerkt
worden.

Daarnaast bevestigen de partijen hun verbintenis om samen te werken en van gedachten
te wisselen op het gebied van migratie (met inbegrip van legale migratie, illegale
migratie, mensenhandel, migratie en ontwikkeling), asiel, integratie, visa en grensbeheer.
De partijen delen de doelstelling van visumvrij reizen tussen de Unie en Canada. In
artikel 24 worden afspraken gemaakt over wederzijdse consulaire bescherming.

Tot slot erkennen de partijen dat het nodig is persoonsgegevens te beschermen en spannen
zich in om samen te werken om strenge internationale normen te bevorderen.

Titel VI: Politieke dialoog en raadplegingsmechanismen (artikel 26 tot en met 28)

Titel VI betreft de wederzijdse inzet om de politieke dialoog en raadplegingsmechanismen
te versterken ter ondersteuning en bevordering van de betrekkingen en ter verdediging
van de gemeenschappelijke belangen en waarden. Naast de bestaande regelmatige contacten,
o.a. in de vorm van politiek en (hoog) ambtelijk overleg, wordt een interministerieel
comité opgericht voorgezeten door de Canadese Minister van Buitenlandse Zaken en de
hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. Dit
comité vervangt de trans-Atlantische dialoog en komt jaarlijks of zoals wederzijds
overeengekomen bijeen. Voorbereiding van de comité vindt plaats in de verantwoordelijke
raadswerkgroep. Tevens wordt een gemengd samenwerkingscomité (JCC) opgericht dat jaarlijks
bijeenkomt en toeziet op de goede werking van deze Overeenkomst.

Tot slot wordt in artikel 28 de procedure rondom naleving van de Overeenkomst vastgesteld.
Voorop staat de inzet om eventuele geschillen in goed overleg op te lossen. In het
onwaarschijnlijke geval dat er sprake is van een bijzonder ernstige en grove schending
van bepalingen in de Overeenkomst die zien op bescherming van de democratische beginselen,
de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zoals vastgelegd in de Universele
Verklaring van de rechten van de mens, of van bepalingen die zien op tegengaan van
de proliferatie van massavernietigingswapen, kan dat reden zijn tot opschorting van
de Overeenkomst. Vastgelegd is eveneens dat een dergelijke bijzonder ernstige en grove
schending van de mensenrechten of non-proliferatie reden kan zijn voor de beëindiging
van de brede economische en handelsovereenkomst (CETA) tussen de Unie en Canada.

Titel VII: Slotbepalingen (artikel 29 tot en met 34)

Titel VII (artikelen 29 tot en met 34) bevat de slotbepalingen van de Overeenkomst
waarin vastgelegd wordt dat geen afbreuk wordt gedaan aan wet- en regelgeving inzake
de toegang van het publiek tot officiële documenten en dat de Overeenkomst niet zo
wordt uitgelegd dat een partij verplicht is om informatie te verstrekken indien wezenlijke
veiligheidsbelangen van die partij in het geding zijn. Daarnaast wordt de procedure
rondom inwerkingtreding, beëindiging en wijziging van de Overeenkomst uiteengezet.
Tot slot worden het gebied waarop de Overeenkomst van toepassing is en de term «partijen»
gedefinieerd.

III Koninkrijkspositie

Het verdrag zal wat betreft het Koninkrijk der Nederlanden alleen voor het Europese
deel van Nederland gelden. De geografische reikwijdte van de Overeenkomst is, waar
het de EU-partij betreft, vastgelegd in artikel 33, dat de reikwijdte beperkt tot
«elk gebied waarop de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond van toepassing
zijn, onder de in die verdragen neergelegde voorwaarden». Op grond van artikel 52,
lid 2, VEU en artikel 355, lid 2, VWEU en de jurisprudentie van het Hof van Justitie
van de Europese Unie vallen de Landen en Gebieden Overzee (in casu de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten, en daarnaast Bonaire, Sint Eustatius en
Saba) buiten dat toepassingsbereik.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok