Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
35 133 Wijziging van de Omgevingswet en enkele andere wetten vanwege opname in de Omgevingswet van regels over het vestigen van een voorkeursrecht, regels over onteigening, bijzondere regels voor het inrichten van gebieden en, met het oog op verschillende typen gebiedsontwikkelingen, een verdere aanpassing van de regels over kostenverhaal (Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet)
Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 28 maart 2018, no. 2018000561,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. De Afdeling
advisering van de Raad van State heeft hierover een advies uitgebracht. Dit advies,
gedateerd 3 augustus 2018, nr W04.18.0067/I, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling) geeft U in overweging
het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met
hetgeen in het advies is opgenomen rekening zal zijn gehouden. De Afdeling acht op
onderdelen een dragende motivering of aanpassing van het voorstel aangewezen. Hieronder
ga ik in op het advies van de Afdeling.
Bij Kabinetsmissive van 28 maart 2018, no. 2018000561, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister voor Rechtsbescherming, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van de Omgevingswet en enkele andere wetten vanwege
opname in de Omgevingswet van regels over het vestigen van een voorkeursrecht, regels
over onteigening, bijzondere regels voor het inrichten van gebieden en een verdere
vereenvoudiging van de regels over kostenverhaal (Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet),
met memorie van toelichting.
De stelselherziening van het omgevingsrecht is in gang gezet met de Omgevingswet.
Het voorstel regelt de integratie in de Omgevingswet van de instrumenten voorkeursrecht,
onteigening en de inrichting van het landelijk gebied. Daarnaast maakt het toepassing
van de privaatrechtelijke faciliteit van kavelruil in het landelijk gebied ook mogelijk
in het stedelijk gebied. Voorts vormt het wetsvoorstel de regeling voor grondexploitatie
in de Omgevingswet om tot een regeling voor kostenverhaal. De Wet voorkeursrecht gemeenten
en de Wet inrichting landelijk gebied worden ingetrokken. De onteigeningswet wordt
grotendeels ingetrokken.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede
Kamer te zenden, maar acht op onderdelen een dragende motivering of aanpassing van
het voorstel aangewezen. De Afdeling adviseert de gemaakte keuze voor rechtsbescherming
in twee instanties tegen de onteigeningsbeschikking te heroverwegen en de in de toelichting
beschreven wijze van toetsing van deze beschikking door de bestuursrechter in de wet
vast te leggen. Voorts adviseert de Afdeling het schrappen van de rekensystematiek
voor kostenverhaal te heroverwegen. Ten slotte adviseert de Afdeling in de toelichting
nader in te gaan op enkele onderwerpen die wat haar betreft meer uitleg behoeven.
1. Toetsing van regelgeving in het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht
a. Doelstellingen van nieuwe omgevingsregelgeving
De stelselherziening van het omgevingsrecht is in gang gezet met de Omgevingswet.
Een aantal inhoudelijke onderwerpen is nog niet in de Omgevingswet opgenomen. Het
onderwerp grondeigendom krijgt met het onderhavige voorstel alsnog een plaats in het
stelsel. De regering heeft het voornemen om de regelgeving over grondeigendom tegelijk
met de Omgevingswet in werking te laten treden.
De maatschappelijke doelen van het nieuwe stelsel kunnen worden samengevat als: ruimte
voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit van de leefomgeving. Daarnaast zijn er
vier verbeterdoelen: (1) het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid
en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht; (2) het bewerkstelligen van een samenhangende
benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving; (3)
het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak
mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving, en (4)
het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.
Deze verbeterdoelen vormen de basis voor de beleidsmatige uitgangspunten van het nieuwe
stelsel. De belangrijkste uitgangspunten hebben betrekking op:
– Europees recht en internationale verdragen: voor onderwerpen die door EU-richtlijnen
of verdragen worden bestreken, wordt niets anders of méér vastgelegd dan wat die richtlijnen
of verdragen voorschrijven, tenzij daar na afweging van alle belangen aanleiding toe
is.
– Gelijkwaardige bescherming: het niveau van bescherming van gezondheid, veiligheid
en omgevingskwaliteit blijft gelijkwaardig aan het oude niveau. Ook de rechtsbescherming
mag niet minder worden.
– Flexibiliteit: bestuurlijke afwegingsruimte en maatwerkmogelijkheden. De ruimte voor
bestuursorganen om afwegingen te maken wordt groter dan voorheen, maar is niet onbegrensd.
Zij vindt haar formele en materiële begrenzing in de doelen van de wet en in de wettelijke
afbakening van taken en bevoegdheden en de grondslagen voor algemeen verbindende voorschriften.
– Bestuurlijke taakverdeling: de gemeente is en blijft primair verantwoordelijk voor
de zorg van de fysieke leefomgeving («decentraal, tenzij»).
b. Adviseringslijn regelgeving in het nieuwe stelsel
In haar advies over het voorstel voor de Omgevingswet stelde de Afdeling vast dat
de regeling van het materiële omgevingsrecht bijna volledig zal plaatsvinden in uitvoeringsregelingen,
alsmede dat de regering in het voorstel vooral kiest voor het vergroten van de bestuurlijke
afwegingsruimte door ruime bevoegdheden toe te kennen aan (decentrale) bestuursorganen,
onder meer om van algemeen verbindende voorschriften af te wijken. Het advies heeft
geleid tot enkele wijzigingen, maar het karakter van de Omgevingswet is ongewijzigd
gebleven: een kaderwet die materiële normstelling delegeert naar het niveau van lagere
regelgeving.
De advisering over – onder meer – de aanvullingswetten vindt plaats tegen de achtergrond
van de Omgevingswet en de keuzes die de wetgever daarmee voor het nieuwe stelsel heeft
gemaakt. De Afdeling neemt deze keuzes als uitgangspunt voor de verdere advisering
en zal zich in het bijzonder richten op het uitgangspunt van gelijkwaardige bescherming,
onder meer in relatie tot bestuurlijke afwegingsruimte. De Afdeling zal daarbij nagaan
of in voldoende mate is voorzien in materiële en/of procedurele waarborgen voor een
zorgvuldig gebruik van bestuurlijke afwegingsruimte.
2. Inhoud voorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet
Het wetsvoorstel voorziet erin dat de instrumenten voorkeursrecht, onteigening en
het inrichten van het landelijk gebied worden opgenomen in het nieuwe stelsel van
de Omgevingswet. In de toelichting is opgemerkt dat ervoor is gekozen om deze merendeels
naast de kerninstrumenten van de Omgevingswet te positioneren: de kerninstrumenten
kunnen dienen als grondslag voor de inzet van de grondbeleidsinstrumenten, waarmee
de instrumenten in samenhang en in aanvulling op elkaar bijdragen aan de verwezenlijking
van de doelen van de Omgevingswet. Tevens wordt de regeling over grondexploitatie
in de Omgevingswet door middel van het wetsvoorstel gewijzigd. Daartoe is een hoofdstuk
over kostenverhaal opgenomen.
Hierna zal aandacht worden besteed aan de hoofdonderwerpen waarover het wetsvoorstel
regels bevat, waarbij is aangesloten bij de volgorde in het voorstel.
3. Voorkeursrecht
a. Doelstelling van de regeling
Het wetsvoorstel geeft invulling aan het – in de toelichting bij de Omgevingswet aangekondigde
– voornemen om de regels over het voorkeursrecht in te passen in de Omgevingswet.
De voorgestelde regeling heeft inhoudelijk dezelfde doelstellingen als de Wet voorkeursrecht
gemeenten, namelijk het versterken van de onderhandelingspositie en de regisserende
rol van de overheid op de grondmarkt en het beheersen van de grondprijzen. Voorts
is onder meer gestreefd naar verbetering van de positie van de vervreemder en naar
vereenvoudiging en verbetering van de huidige regeling.
b. Uitzondering op de hoofdregel vanwege verwezenlijking omgevingsplan
Degene die wil overgaan tot vervreemding van een goed waarop een voorkeursrecht is
gevestigd, kan dat in beginsel slechts doen door het eerst aan te bieden aan het bevoegd
gezag. Op deze hoofdregel wordt in het wetsvoorstel een aantal uitzonderingen gemaakt.
Eén daarvan houdt in dat het bevoegd gezag kan beslissen dat de hoofdregel niet van
toepassing is als aan een aantal criteria is voldaan: de vervreemder dient tegenover
het bevoegd gezag aannemelijk te maken dat de verkrijger bereid en in staat te is
om de verwezenlijking van de toegedeelde functie waarvoor het voorkeursrecht is gevestigd,
op zich te nemen; dat hij daarvoor concrete en op uitvoering gerichte plannen heeft
en dat hij de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving
zal verwezenlijken op de wijze zoals op grond van het omgevingsplan is voorzien. Deze
beslissing is appellabel.
Het wetsvoorstel voorziet aldus in beleidsvrijheid voor het bevoegd gezag om in een
voorkomend geval te beslissen of de hoofdregel van toepassing is of dat gebruik mag
worden gemaakt van de hiervoor beschreven uitzondering. Dat brengt met zich dat het
bevoegd gezag – ook als aan de criteria voor de beoordeling van het verzoek van de
vervreemder is voldaan – kan beslissen dat toch de hoofdregel geldt. Dit kan zich
voordoen als het bevoegd gezag om een andere reden niet wenst dat de vervreemder zijn
grond aan de verkrijger vervreemdt. Voorstelbaar is bijvoorbeeld dat het bevoegd gezag
om hem moverende redenen niet met de verkrijgende projectontwikkelaar in zee wenst
te gaan. Dit roept de vraag op langs welke lijnen het bevoegd gezag in een dergelijke
situatie tot een afweging moet komen en – in meer algemene zin – in hoeverre beweegredenen
die niet samenhangen met de criteria in het wetsvoorstel hierbij kunnen worden betrokken.
De Afdeling adviseert nader toe te lichten in hoeverre overwegingen van het bevoegd
gezag die geen verband houden met de criteria die in het wetsvoorstel aan de (plannen
van de) verkrijger zijn gesteld, een rol zouden kunnen spelen bij de beslissing of
een uitzondering op de hoofdregel wordt gemaakt.
Reactie op punt 3 van het advies
Met het wetsvoorstel is beoogd om een nieuwe uitzondering op de aanbiedingsplicht
te maken. De criteria die daarvoor in artikel 9.11 zijn opgenomen, zijn de criteria
die het bestuursorgaan moet betrekken bij het besluit over de toepassing van de uitzonderingsmogelijkheid.
Als aan die criteria wordt voldaan, dan zal het bevoegd gezag besluiten dat de aanbiedingsplicht
niet van toepassing is. Overwegingen die geen verband houden met die criteria spelen
hierbij geen rol. Om dit te verduidelijken zijn in het wetsvoorstel de tekst van artikel
9.11 en de toelichting aangescherpt.
4. Onteigening
a. Doelstelling van de regeling
Met het wetsvoorstel wordt voorzien in het opnemen van de relevante onteigeningsregelgeving
in de Omgevingswet, afgestemd op de andere instrumenten van het vernieuwde omgevingsrecht.
Daarbij is – mede gelet op de motie-Veldman/Ronnes – essentieel geacht dat de positie
en de bescherming van de eigenaar en de overige rechthebbenden op zijn minst gelijkwaardig
blijven aan de huidige situatie. Voorts is onder meer beoogd de besluitvorming over
de onteigening te moderniseren en de procedurele scheiding met het vaststellen van
de schadeloosstelling te verscherpen.
b. Bestaande en voorgestelde regeling
De onteigeningsprocedure bestaat thans uit twee fasen. In de eerste plaats is er de
administratieve fase: deze start met een verzoek van een daartoe bevoegd bestuursorgaan
aan de Kroon om een onteigeningsbesluit te nemen, en mondt uit in een (definitief)
onteigenings-KB. In de civielrechtelijke fase spreekt de rechter het onteigeningsvonnis
uit en stelt hij de hoogte van de schadeloosstelling vast. Het wetsvoorstel voorziet
erin dat gemeenteraden, algemene besturen van waterschappen, provinciale staten en
de verantwoordelijke Ministers zelf de bevoegdheid krijgen om tot onteigening te besluiten
door middel van een onteigeningsbeschikking. Motivering van zo’n beschikking – die
tot stand komt volgens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4
van de Awb – geschiedt aan de hand van de criteria algemeen belang, noodzaak en urgentie.
Nadat de onteigeningsbeschikking aan de belanghebbenden is bekendgemaakt, moet het
bestuursorgaan de bestuursrechter verzoeken de beschikking te bekrachtigen. Rechterlijke
betrokkenheid bij onteigening is hierdoor gegarandeerd. Belanghebbenden kunnen bij
de rechtbank hun bedenkingen tegen de onteigeningsbeschikking kenbaar maken, ook als
zij in de voorbereidingsprocedure geen zienswijze naar voren hebben gebracht. Op basis
van de bedenkingen en een wettelijk vastgelegde basistoets die in alle gevallen moet
worden uitgevoerd, beoordeelt de rechtbank of de onteigeningsbeschikking kan worden
bekrachtigd. Tegen een uitspraak van de rechtbank op een bekrachtigingsverzoek kan
door belanghebbenden hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. De burgerlijke rechter blijft bevoegd om de schadeloosstelling
vast te stellen.
De toelichting beschrijft dat het onteigeningsrecht zich – sinds de totstandkoming
van de onteigeningswet in 1851 – tot een complex rechtsgebied heeft ontwikkeld. Daarom
is de behoefte aan eenvoudiger en inzichtelijker regels de afgelopen decennia gegroeid.
Omdat met aanpassing van de onteigeningswet slechts een beperkte vereenvoudiging kan
worden bereikt én de huidige onteigeningsprocedure van onroerende zaken sterk afwijkt
van de procedures die thans gangbaar zijn in het omgevingsrecht, past een geheel nieuwe
regeling beter in het stelsel van de Omgevingswet.
De Afdeling onderschrijft het belang om te komen tot een onteigeningsregeling die
zowel inhoudelijk als procedureel zoveel mogelijk aansluit bij hetgeen is bepaald
in de Omgevingswet, die op haar beurt de Awb als uitgangspunt heeft. Toetsing van
de onteigeningsbeschikking door de bestuursrechter past daarbij. Gelet op het fundamentele
karakter van het eigendomsrecht en het feit dat onteigening de meest vergaande inbreuk
op dat recht inhoudt, onderschrijft de Afdeling tevens het uitgangspunt dat de positie
die eigenaren en andere rechthebbenden hebben onder de onteigeningswet, in de Omgevingswet
ten minste gelijkwaardig dient te blijven. Tegen deze achtergrond merkt de Afdeling
het volgende op.
c. Rechtsbescherming in één of twee instanties
Het wetsvoorstel voorziet in rechtsbescherming in twee instanties tegen de onteigeningsbeschikking.
De reden hiervoor is enerzijds de wens zoveel mogelijk aan te sluiten bij de Awb,
waarin als hoofdregel is opgenomen dat rechtsbescherming in twee instanties plaatsvindt.
Anderzijds hangt de keuze samen met de hiervoor reeds aangehaalde motie-Veldman/Ronnes
en de wens om de huidige rechtspositie van eigenaren en rechthebbenden in ieder geval
te handhaven.
Hoewel bij de vormgeving van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in beginsel moet
worden aangesloten bij de hoofdregel in de Awb, komt deze keuze de Afdeling in dit
geval niet vanzelfsprekend voor. De reden hiervoor is dat tegen twee van de drie besluiten
die als grondslag voor het onteigeningsbelang kunnen dienen – het omgevingsplan en
het projectbesluit – op grond van de Omgevingswet beroep in eerste en enige aanleg
bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State openstaat. De keuze voor
één rechterlijke instantie sluit aan bij de wijze waarop de rechtsbescherming tegen
vergelijkbare besluiten in de huidige wetgeving is geregeld. Gelet hierop rijst de
vraag waarom er niet voor is gekozen om de rechtsbescherming tegen de onteigeningsbeschikking
te laten aansluiten bij die tegen het omgevingsplan en het projectbesluit, en tevens
te voorzien in de mogelijkheid van gecoördineerde besluitvorming als bedoeld in afdeling
3.5 van de Awb. Op die manier zouden bedenkingen van een belanghebbende tegen een
onteigeningsbeschikking tegelijk kunnen worden behandeld met het beroep tegen het
besluit dat daaraan ten grondslag ligt. Dit zou de procedure voor private partijen
aanmerkelijk eenvoudiger maken, omdat in de praktijk regelmatig vergeefs gronden tegen
het ruimtelijke besluit worden aangevoerd in een onteigeningsprocedure, en omgekeerd.
Naar het oordeel van de Afdeling staat het uitgangspunt van gelijkwaardige bescherming
aan de keuze voor één rechterlijke instantie niet in de weg. Thans wordt een onteigeningsbesluit
marginaal getoetst door de onteigeningsrechter op basis van de situatie zoals deze
was ten tijde van het nemen van het onteigenings-KB (ex tunc). In geval van cassatie
verricht de Hoge Raad eenzelfde toets. Van deze wijze van toetsing door de burgerlijke
rechter wordt slechts in uitzonderlijke gevallen afgeweken. De toelichting benadrukt
dat toetsing van de onteigeningsbeschikking in het stelsel van de Omgevingswet intensiever
dient te geschieden dan in het algemene bestuursrecht als gebruikelijk geldt. Volgens
de toelichting ligt het vanwege het karakter van de bekrachtigingsprocedure in de
rede dat de rechtbank de rechtmatigheid van de onteigeningsbeschikking op basis van
de actuele situatie beoordeelt en dat zij – met inachtneming van het fundamentele
karakter van het eigendomsrecht – een passende toetsingsmaatstaf zal hanteren (volle
toetsing). Indien in plaats van de rechtbank, de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State als bevoegde rechter zou worden aangewezen, geldt hetzelfde.
De in de toelichting beschreven wijze van toetsing leidt ertoe dat de rechtspositie
van eigenaren en rechthebbenden in zoverre ten minste gelijkwaardig blijft aan de
huidige situatie. Vanuit die optiek ligt rechtsbescherming in twee instanties evenmin
voor de hand. Een bijkomend voordeel van een bekrachtigingsprocedure in eerste en
enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak is dat de doorlooptijd van de onteigeningsprocedure
verder wordt verkort. Al met al draagt rechtsbescherming in één instantie bij aan
de verbeterdoelen van het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht: de inzichtelijkheid
en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht worden vergroot, zonder dat de rechtsbescherming
wordt verminderd.
De Afdeling adviseert om in het licht van het voorgaande de keuze voor rechtsbescherming
in twee instanties tegen de onteigeningsbeschikking te heroverwegen.
d. Wijze van toetsing van de onteigeningsbeschikking
Zoals hiervoor – onder c – is beschreven, benadrukt de toelichting bij het wetsvoorstel
dat de toetsing van de onteigeningsbeschikking anders dient te geschieden dan op de
wijze die in het algemeen bestuursrecht gebruikelijk is. De regering acht het evenwel
niet noodzakelijk om in het wetsvoorstel een bepaling op te nemen waarin deze andere
vorm van toetsing wordt voorgeschreven. De reden die hiervoor wordt gegeven is dat
de bekrachtigingsprocedure een nieuwe, geheel eigensoortige procedure is, zodat de
rechter de vrijheid heeft om zelf een passende toetsingsmaatstaf aan te leggen. De
regering vertrouwt erop dat deze vrijheid passend zal worden gebruikt.
In ons rechtsstelsel bepaalt de rechter als regel zelf de aard van zijn toetsing.
De wet vormt hierbij in de eerste plaats zijn beoordelingskader. Gelet op de aard
van de onteigeningsbeschikking, het unieke karakter van de bekrachtigingsprocedure
en het feit dat onteigening ingrijpt in een fundamenteel recht dat wordt beschermd
door de Grondwet en het Eerste Protocol bij het EVRM, acht de Afdeling het in dit
geval niettemin van belang dat er geen twijfel over kan bestaan dat de wijze van toetsing
die in de toelichting is beschreven, door de rechter ook daadwerkelijk wordt verricht.
De Afdeling adviseert daarom de in de toelichting beschreven wijze van toetsing door
de bestuursrechter in de wet vast te leggen.
e. Belanghebbenden bij onteigeningsbeschikking
Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid voor belanghebbenden om bedenkingen in
te brengen tegen de onteigeningsbeschikking. In de toelichting staat dat het hierbij
gaat om belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Awb. De Afdeling wijst erop
dat het begrip «belanghebbende» in de Awb mogelijk enger is dan de kring van gerechtigden
die op grond van de onteigeningswet aan een gerechtelijke procedure over onteigening
kan deelnemen. Hieronder vallen onder meer ook (onder)huurders, (onder)pachters en
bezitters. Het is de vraag is of zij – uitgaande van de uitleg van het belanghebbendebegrip
die in de rechtspraak wordt gehanteerd – in het nieuwe stelsel een rechtstreeks belang
bij een onteigeningsbeschikking hebben. Tevens wijst de Afdeling erop dat het belanghebbendebegrip
in het ruimtelijk bestuursrecht wordt begrensd aan de hand van het zicht- en afstandscriterium.
Dit criterium is niet geschikt om vast te stellen wie belanghebbenden zijn bij een
onteigeningsbeschikking, maar niet valt uit te sluiten dat – onder verwijzing naar
dit criterium – ook omwonenden bedenkingen tegen de onteigeningsbeschikking naar voren
zullen brengen.
De Afdeling adviseert in het voorstel expliciet te bepalen wie tegen een onteigeningsbeschikking
bedenkingen kunnen inbrengen.
f. Dagvaarding en derdenbenoeming
De onteigeningswet voorziet in de betekening van een dagvaarding door een deurwaarder
aan de eigenaar om voor de rechtbank te verschijnen om de onteigening te horen uitspreken
en het bedrag van de schadeloosstelling te horen bepalen. Indien de eigenaar niet
in de procedure verschijnt, leidt dat tot een vonnis bij verstek, dat pas in de openbare
registers kan worden ingeschreven indien het in persoon aan hem is betekend. Inschrijving
in de openbare registers is noodzakelijk voor eigendomsovergang, zodat hiervan geen
sprake kan zijn indien de eigenaar niet van het vonnis op de hoogte is. De onteigeningswet
voorziet daarnaast in de mogelijkheid dat wanneer de eigenaar niet kan worden gevonden
en evenmin een gevolmachtigde of bewindvoerder bekend zijn, de onteigeningsprocedure
wordt gevoerd tegen een door de rechtbank voor die eigenaar benoemde derde («derdenbenoeming»).
In het wetsvoorstel vervalt de betekening van de dagvaarding en van de uitspraak.
Ook is niet voorzien in derdenbenoeming in de procedure die leidt tot bekrachtiging
van de onteigeningsbeschikking. Ziet de Afdeling het goed, dan kan dit ertoe leiden
dat een eigenaar zijn eigendom verliest zonder dat hij hiervan weet heeft. Dit acht
de Afdeling – gelet op het fundamentele karakter van het eigendomsrecht – niet aanvaardbaar.
Het strookt evenmin met het uitgangspunt van de regering dat de rechtspositie van
eigenaren en rechthebbenden ten minste gelijkwaardig dient te zijn aan die onder de
onteigeningswet.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.
Reactie op punt 4 van het advies
In haar advies stelt de Afdeling een aantal aspecten aan de orde die de rechtsbescherming
van eigenaren en andere rechthebbenden betreffen. Voordat ik op deze concrete opmerkingen
inga, wil ik op deze plaats graag over het voetlicht brengen welke principes en uitgangspunten
bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel richting hebben gegeven aan de inrichting
van de rechtsbescherming bij onteigeningsbeschikkingen.
Het voornaamste uitgangspunt betreft de voorwaarde dat de toekomstige onteigeningsregels
waarborgen dat de positie en de bescherming van de eigenaar op zijn minst gelijkwaardig
blijven. Waar mogelijk moeten deze positie en bescherming verstevigd worden. De Tweede
Kamer heeft deze voorwaarde tot uitdrukking gebracht in de motie van de Kamerleden
Veldman en Ronnes (Kamerstukken II 2015/16, 29 383, nr. 261).
Het tweede belangrijke principe volgt uit de keuze voor een scherper onderscheid tussen
enerzijds het publiekrechtelijke spoor waarin een onteigeningsbeschikking tot stand
komt en anderzijds het civielrechtelijke spoor waarin de schadeloosstelling wordt
vastgesteld (zie over dit onderscheid paragraaf 6.1.3 van de memorie van toelichting
bij het wetsvoorstel). In de bestuursrechtelijke procedure wordt de onteigeningsbeschikking
gegeven én getoetst (Kamerstukken II 2015/16, 27 581, nr. 53 (brief grondbeleid), blz. 10). Met andere woorden, de rechtsbescherming bij onteigeningsbeschikkingen
wordt volledig in de bestuursrechtelijke kolom ondergebracht.
Daarnaast zijn de verbeterdoelen van de stelselherziening omgevingsrecht van belang.
De memorie van toelichting gaat in op de wijze waarop het wetsvoorstel zich verhoudt
tot de uitgangspunten van de stelselherziening. Zo is voor dit wetsvoorstel een belangrijk
uitgangspunt dat de procedures beter inzichtelijk en voorspelbaar worden. Het wetsvoorstel
heeft nadrukkelijk niet tot primair doel ten opzichte van de huidige wetgeving verdere
versnelling van besluitvorming mogelijk te maken of doorlooptijden te verkorten (zie
paragraaf 2.1.3.1 van de memorie van toelichting, zie over doorlooptijden bij onteigening
ook paragraaf 6.3.12 van de memorie van toelichting). De randvoorwaarden van zorgvuldige
belangenafweging en adequate rechtsbescherming voor burgers en bedrijven wegen zwaarder.
De twee genoemde principes hebben geleid tot de voorgestelde regeling voor de rechtsbescherming.
Deze regeling sluit zoveel mogelijk aan bij het algemene bestuursrecht en wijkt alleen
af voor zover dat nodig is om de voor onteigening noodzakelijke specifieke voorzieningen
te regelen. Deze voorzieningen zijn:
– de eis van bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking door de bestuursrechter,
– de regeling dat het bevoegd gezag het initiatief moet nemen om de bekrachtigingsprocedure
te beginnen,
– de mogelijkheid voor belanghebbenden om bedenkingen tegen de beschikking in te brengen,
en
– de ambtshalve door de bestuursrechter te verrichten basistoets.
Uit de aansluiting bij het algemene bestuursrecht, waar mogelijk, vloeit voort dat
in het wetsvoorstel zoals dat aan de Afdeling ter advisering is voorgelegd:
– op de bekrachtigingsprocedure veel bepalingen uit de Awb van overeenkomstige toepassing
zijn verklaard,
– de bestuursrechter in de bekrachtigingsprocedure over nagenoeg dezelfde bevoegdheden
beschikt om procesbeslissingen te nemen als de bevoegdheden die de bestuursrechter
ter beschikking staan in een beroepsprocedure,
– de bekrachtigingsprocedure de procespartijen de meeste waarborgen biedt die de gewone
beroepsprocedure ook biedt (zie paragraaf 6.3.8 van de memorie van toelichting voor
een nadere bespreking van de verhouding van de bekrachtigingsprocedure tot de Awb
onder «Verhouding tot de Awb»).
Van de aansluiting bij het algemene bestuursrecht maken verder deel uit:
– de vrijheid en verantwoordelijkheid van de bestuursrechter om in de bekrachtigingsprocedure
zelf zijn toetsingsmoment en toetsingsmaatstaf te formuleren,
– de verantwoordelijkheid van de bestuursrechter om het belanghebbende-begrip van artikel
1:2 van de Awb toe te passen (zie daarover hierna onderdeel e),
– rechtsbescherming in twee instanties: de bekrachtigingsprocedure bij de rechtbank
met de mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State.
In het licht van de hier geschetste algemene principes en de lijnen waarlangs zij
worden uitgewerkt, ga ik in het navolgende in op de concrete opmerkingen van de Afdeling
over de rechtsbescherming bij onteigeningen.
Daarbij stel ik met genoegen vast dat de Afdeling in haar advies dezelfde uitgangspunten
heeft als de regering, namelijk:
1. dat de positie van eigenaren en andere belanghebbenden onder de Omgevingswet ten minste
gelijkwaardig moet blijven, en
2. de keuzen voor aansluiting bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en voor toetsing
van de onteigeningsbeschikking door de bestuursrechter.
c. Rechtsbescherming in één of twee instanties
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling heb ik de keuze voor rechtsbescherming
in twee instanties tegen de onteigeningsbeschikking heroverwogen in het licht van
de twee uitgangspunten die in het kader van de rechtsbescherming onder de Omgevingswet
in de memorie van toelichting zijn geformuleerd.
Het eerste uitgangspunt is een gelijkwaardig beschermingsniveau. Het beschermingsniveau,
zoals dat geldt onder de huidige wetgeving op het gebied van het omgevingsrecht, mag
niet lager worden (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 295). Wat onteigeningsbeschikkingen betreft, krijgt dit uitgangspunt extra
kleuring en gewicht door de hiervoor aangehaalde motie Veldman/Ronnes (Kamerstukken
II 2015/16, 29 383, nr. 261). In deze motie wordt de regering verzocht om te borgen dat onder de toekomstige
regelgeving omtrent onteigening de positie en de bescherming van de eigenaar op zijn
minst gelijkwaardig blijven aan de huidige situatie en waar mogelijk zelfs verstevigd
worden.
Het tweede uitgangspunt is beroep in twee instanties (rechtbank, Afdeling bestuursrechtspraak),
aansluitend op het stelsel van de Awb. In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet
zijn de onderliggende motieven voor deze hoofdregel van de Awb beschreven (Kamerstukken
II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 297 en 300). Rechtspraak in twee instanties is onder meer van belang vanuit
het oogpunt van herkansing, eenheid en controle binnen de bestuursrechtspraak, maar
ook wegens decentralisatie van rechtsbescherming. Rechtsbescherming in twee instanties
draagt bij aan zorgvuldigheid en kwaliteit van de rechtspraak.
Het uitgangspunt van gelijkwaardigheid van rechtsbescherming kan naar mijn mening
geoperationaliseerd worden door te kijken naar het aantal rechterlijke instanties,
zoals de Afdeling ook deed in haar advies over de Omgevingswet (Kamerstukken II 2013/14,
33 962, nr. 4, blz. 139). In dat advies werd het beperken van beroep tot één instantie (de Afdeling
bestuursrechtspraak) afgezet tegen de bestaande civielrechtelijke rechtsgang in twee
instanties.
Onder omstandigheden kan op het uitgangspunt van rechtspraak in twee instanties een
uitzondering worden gemaakt. Daarvoor moeten zwaarwegende argumenten aanwezig zijn;
zeker als daarbij ook wordt afgeweken van het uitgangspunt van een gelijkwaardig beschermingsniveau,
aldus ook de Afdeling in haar hiervoor aangehaalde advies over de Omgevingswet. In
de memorie van toelichting bij de Omgevingswet is uiteengezet dat afwijking gerechtvaardigd
kan zijn bij besluiten waarvan het vaststellen van de rechtmatigheid voorwaarde is
voor het vaststellen van de rechtmatigheid van andere besluiten. Materiële onzekerheid
over de vervolgbesluiten moet worden voorkomen, en dit rechtvaardigt de keuze voor
een snellere route, namelijk beroep in één instantie (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 297). Snelheid en korte doorlooptijden kunnen een afwijking van de hoofdregel
op zichzelf niet rechtvaardigen, maar liggen besloten in het materiële criterium dat
het vaststellen van de rechtmatigheid van het besluit een voorwaarde is voor het vaststellen
van de rechtmatigheid van een ander besluit. Argumenten die het aantal zaken per jaar
of het opbouwen van rechterlijke deskundigheid betreffen kunnen evenmin als zwaarwegend
worden aangemerkt, zoals de Afdeling in haar advies over de Omgevingswet opmerkte
(Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4, blz. 139).
De hier beschreven uitgangspunten vormen ook voor de heroverweging het relevante beoordelingskader.
Wat het aantal instanties betreft stel ik vast dat de rechtsbescherming tegen onteigeningsbesluiten
van de Kroon onder de huidige Onteigeningswet uit twee instanties bestaat: een beoordeling
door de rechtbank (civiele kamer), gevolgd door de mogelijkheid van beroep in cassatie
bij de Hoge Raad. Verder constateer ik dat de rechtmatigheid van onteigeningsbeschikkingen
geen voorwaarde is voor het vaststellen van andere besluiten. Zwaarwegende argumenten
om toch af te wijken van het uitgangspunt van rechtspraak in twee instanties doen
zich niet voor. Gelet hierop, kom ik ook na heroverweging tot de conclusie dat bij
onteigeningsbeschikkingen rechtsbescherming in twee instanties passend en geboden
is.
d. Wijze van toetsing van de onteigeningsbeschikking
De Afdeling adviseert de in de toelichting beschreven wijze van toetsing door de bestuursrechter
in de wet vast te leggen.
Over de reikwijdte van de adviesopmerking onder d merk ik het volgende. Zoals in de
toelichting is beschreven, laat het wetsvoorstel aan de bestuursrechter de ruimte
en de verantwoordelijkheid om een passende toetsingsmaatstaf en een passend toetsingsmoment
te kiezen voor zijn toetsing van de onteigeningsbeschikking. De Afdeling noemt in
haar adviesopmerking alleen de toetsingsmaatstaf, niet het toetsingsmoment. Gelet
hierop, ga ik ervan uit dat de Afdeling haar opmerking heeft willen toespitsen op
het wettelijk vastleggen van de toetsingsmaatstaf.
Het vastleggen van de toetsingsmaatstaf voor de toetsing die de bestuursrechter in
het kader van de bekrachtigingsprocedure moet verrichten, zou betekenen dat een uitzondering
wordt gemaakt op het algemene beginsel dat de rechter zelf de aard van zijn toetsing
bepaalt. In de argumenten die de Afdeling aandraagt, zie ik geen noodzaak of rechtvaardiging
voor het maken van zo’n uitzondering. Het wetsvoorstel is daarom op dit punt niet
aangepast. Ik onderbouw mijn standpunt hierna.
Met de Afdeling stel ik voorop dat in het Nederlandse rechtsbestel als beginsel geldt
dat de rechter zelf de aard van zijn toetsing bepaalt. De rechter ontleent zijn beoordelingskader
voor de behandeling van een beroep tegen een besluit primair aan de normen die de
wet stelt voor de besluitvorming door het bestuur. Ik verwijs hiervoor ook naar het
advies van de Raad van State over het voorstel van wet van de leden Lambrechts en
Van der Ham tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ter verbetering van de rechtsbescherming
in asielzaken (Kamerstukken II 2007/08, 30 830, nr. 7, blz. 3, hierna: het advies van 13 december 2006).
Vroeger bevatten bestuursrechtelijke rechtsbeschermingswetten, zoals de Wet administratieve
rechtspraak overheidsbeschikkingen, beroepsgronden. Zoals de Raad van State in zijn
advies van 13 december 2006 beschrijft vormden deze gronden zowel aanknopingspunten
voor appellanten om daarop hun beroepen te baseren als toetsingsnormen voor de rechter.
De Awb bevat dergelijke beroepsgronden niet meer. Het argument om deze niet in de
wet op te nemen was tweeledig. Enerzijds zijn deze beroeps- en toetsingsgronden algemeen
bekend en geaccepteerd zodat een wettelijke formulering geen toegevoegde waarde had.
Anderzijds waren deze zo open geformuleerd dat er geen belemmering bestond voor de
rechter om waar nodig binnen de toetsing op rechtmatigheid nieuwe toetsingsgronden
te formuleren.
Zoals de Raad van State in het advies van 13 december 2006 heeft opgemerkt, is de
wetgever niet gebonden aan dit stelsel. Als dit noodzakelijk of wenselijk wordt geacht,
kan de wet beroepsgronden en toetsingsgronden voor de rechter bevatten. Het is dan
echter wel zaak dat er geen tegenstelling ontstaat tussen de wettelijke omschrijving
van de door het bestuursorgaan uit te oefenen bestuursbevoegdheid, die een bepaalde
toetsing door de rechter met zich brengt, en de formulering van de toetsingsgronden,
aldus de Raad van State.
Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel en hiervoor in dit nader
rapport is uiteengezet, sluit de rechtsbescherming tegen de onteigeningsbeschikking
zoveel mogelijk aan bij de manier waarop rechtsbescherming tegen besluiten in het
algemeen bestuursrecht is geregeld. Een element van algemeen bestuursrechtelijke rechtsbescherming
betreft de rechterlijke toetsingsmaatstaf. Doordat het wetsvoorstel geen specifieke
rechterlijke toetsingsmaatstaf regelt, sluit het voor de toetsing van onteigeningsbeschikkingen
aan bij het hiervoor beschreven beginsel dat de rechter zelf de aard van zijn toetsing
bepaalt. Het wetsvoorstel laat aan de bestuursrechter de vrijheid en verantwoordelijkheid
om in de bekrachtigingsprocedure zelf zijn toetsingsmaatstaf te formuleren.
Zoals de Afdeling aangeeft, behelst haar voorliggende advies een pleidooi om af te
wijken van het in het Nederlandse rechtsbestel geldende beginsel dat de rechter zelf
de aard van zijn toetsing bepaalt. Ter onderbouwing van dat pleidooi noemt zij de
aard van de onteigeningsbeschikking, het unieke karakter van de bekrachtigingsprocedure
en het feit dat onteigening ingrijpt in een fundamenteel recht dat wordt beschermd
door de Grondwet en het Eerste Protocol bij het EVRM.
Ik zie in deze omstandigheden geen dragende argumenten voor een afwijking van het
genoemde beginsel. Mijn motivering hiervoor is tweeërlei.
Ten eerste merk ik op dat de mogelijkheid om bedenkingen tegen de onteigeningsbeschikking
in te brengen dezelfde functie vervult als de mogelijkheid in het algemene bestuursrecht
om beroep in te stellen tegen een besluit (memorie van toelichting, paragraaf 6.3.8,
onderdeel «mogelijkheid van bedenkingen»). De beoordeling die van de rechter wordt
gevraagd in het geval bedenkingen tegen een onteigeningsbeschikking zijn ingebracht,
verschilt naar haar aard niet van de beoordeling op grondslag van een beroepschrift
tegen een besluit. De omstandigheid dat de bekrachtigingsprocedure betrekking heeft
op ingrepen in een fundamenteel recht dat wordt beschermd door de Grondwet en het
Eerste Protocol bij het EVRM, maakt dat niet anders. Fundamentele rechten, waaronder
het eigendomsrecht, kunnen ook aan de orde zijn in besluiten waartegen in beroepsprocedures
bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat, en voor die besluiten is de rechterlijke
toetsingsmaatstaf evenmin wettelijk verankerd.
Ten tweede zou een wettelijk vastgelegde toetsingsmaatstaf ertoe kunnen leiden dat
de rechter op grond van die maatstaf indringender zou moeten toetsen dan de toetsing
die inherent is aan de wettelijke omschrijving van de bevoegdheid van het bestuursorgaan
om het betrokken besluit te nemen. Met andere woorden, het vastleggen van de opdracht
om op grondslag van de bedenkingen een volle toets uit te voeren, wat de Afdeling
lijkt voor te staan, zou een tegenstelling doen ontstaan tussen de wettelijke omschrijving
van de door het bevoegd gezag uit te oefenen bevoegdheid om over onteigening te beslissen,
die een bepaalde toetsing door de rechter met zich brengt, en de formulering van de
toetsingsmaatstaf. Zo’n toetsingsopdracht doet naar mijn oordeel geen recht aan de
normering van de bevoegdheid om tot onteigening te besluiten omdat bij de toepassing
van de onteigeningscriteria «noodzaak» en «urgentie» een zekere mate van beoordelingsvrijheid
aan het bestuur is voorbehouden. Dat brengt in zoverre een meer terughoudende toetsing
met zich.
Een toetsingsopdracht waarin die beoordelingsvrijheid van het bevoegd gezag is verdisconteerd,
laat zich niet in een wettelijke bepaling verwoorden.
Het probleem van de tegenstelling tussen rechterlijke toetsingsmaatstaf en bestuursbevoegdheid
zou wel kunnen worden ondervangen door de rechter op te dragen op grondslag van de
bedenkingen een toets te verrichten die recht doet aan de aard van de onteigeningsbeschikking
en het karakter van de bekrachtigingsprocedure. Zo’n bepaling zou zo open en algemeen
geformuleerd zijn, dat zij inhoudelijk geen toegevoegde waarde heeft ten opzichte
van het algemene beginsel dat de rechter zelf de aard van zijn toetsing bepaalt.
Ten slotte merk ik op dat de Raad voor de rechtspraak en de Afdeling bestuursrechtspraak
geen aanleiding hebben gezien om in hun adviezen over de bekrachtigingsprocedure opmerkingen
te maken over het in de wet vastleggen van de rechterlijke toetsingsmaatstaf.
e. Belanghebbenden bij onteigeningsbeschikking
Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is artikel 16.97, eerste lid, aangepast.
Verduidelijkt is welke partijen in ieder geval als belanghebbende worden aangemerkt
omdat zij door de eigendomsontneming rechtstreeks in hun belangen worden geraakt.
Dit betreft de eigenaar van de onroerende zaak en de andere partijen aan wie op grond
van het voorgestelde hoofdstuk 15 van de Omgevingswet een recht op schadeloosstelling
toekomt in verband met de onteigening van de zaak.
Het algemene deel van de memorie van toelichting is hiermee in overeenstemming gebracht.
Met de Afdeling ben ik van oordeel dat het zicht- en afstandscriterium dat in het
ruimtelijk bestuursrecht wordt gebruikt om het belanghebbendebegrip te begrenzen,
niet geschikt is om vast te stellen wie belanghebbenden zijn bij een onteigeningsbeschikking.
Ook ik onderken dat het mogelijk is dat omwonenden onder verwijzing naar dat criterium
bedenkingen tegen de onteigeningsbeschikking naar voren zullen brengen. Geen wettelijke
bepaling kan hen daarvan weerhouden. Op dit punt verschilt de bekrachtigingsprocedure
niet van beroepsprocedures over besluiten waarin niet-belangbelanghebbenden soms ook
beroep instellen. Zulke beroepen worden niet-ontvankelijk verklaard. Zo zullen alleen
bedenkingen van degenen die door de eigendomsontneming rechtstreeks in hun belangen
worden geraakt, in beschouwing kunnen worden genomen in de bekrachtigingsprocedure.
f. Dagvaarding en derdenbenoeming
Volgens de Afdeling maakt het wetsvoorstel het mogelijk dat een eigenaar zijn eigendom
verliest zonder dat hij hiervan weet heeft. Zij wijst ter onderbouwing van haar stelling
achtereenvolgens op het vervallen van de betekening van de inleidende dagvaarding,
het vervallen van de betekening van een bij verstek gewezen vonnis alsook op het ontbreken
van derdenbenoeming in de procedure die leidt tot bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking.
De Afdeling acht het niet aanvaardbaar dat een eigenaar zijn eigendom verliest zonder
dat hij hiervan weet heeft, gelet op het fundamentele karakter van het eigendomsrecht.
Ook strookt dat volgens haar niet met het uitgangspunt dat de rechtspositie van eigenaren
en rechthebbenden ten minste gelijkwaardig moet zijn aan die onder de Onteigeningswet.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te passen. In mijn reactie
op deze adviesopmerking ga ik eerst in op het vervallen van de betekening van de inleidende
dagvaarding van de uitspraak. Vervolgens bespreek ik het ontbreken van derdenbenoeming
in de bekrachtigingsprocedure. Bij zowel de inleidende dagvaarding als de derdenbenoeming
zal ik aangeven, dat deze elementen van de huidige onteigeningsprocedure niet garanderen
dat de eigenaar altijd weet heeft van het verlies van zijn eigendom. Daarna ga ik
in op het vervallen van de betekening van een bij verstek gewezen vonnis. Daarbij
zal ik aangeven dat dit betekeningsvereiste wel een garantie vormt dat een eigenaar
altijd weet heeft van het verlies van zijn eigendom. Ook zal ik onderbouwen dat het
vervallen van dit vereiste zonder dat hiervoor in het voorgestelde stelsel een equivalent
in de plaats komt, aanvaardbaar is.
Betekening van de inleidende dagvaarding
Onder het huidige recht moet de inleidende dagvaarding aan de eigenaar betekend worden.
De Onteigeningswet en het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering vereisen echter
niet dat deze betekening in persoon plaats vindt. Anders dan de Afdeling lijkt te
veronderstellen, waarborgt de betekeningseis van de inleidende dagvaarding dus niet
dat een eigenaar pas zijn eigendom kan verliezen als hij er weet van heeft.
In het nieuwe stelsel wordt de eigenaar niet langer gedagvaard om de onteigening te
horen uitspreken. In plaats daarvan verzoekt de onteigenaar de bestuursrechter om
de onteigeningsbeschikking te bekrachtigen. De toezending van de onteigeningsbeschikking
aan de eigenaren en de kennisgeving van de beschikking en het bekrachtigingsverzoek
vormen in het nieuwe stelsel het equivalent van de betekening van de inleidende dagvaarding.
Eigenaren kunnen langs die weg ervan op de hoogte zijn dat een eigendomsontneming
wordt beoogd. Dit is zonder twijfel gelijkwaardig aan het huidige recht.
Hierbij moet bedacht worden dat net als onder de Onteigeningswet ook in het nieuwe
stelsel een reeks van momenten bestaat waarop de eigenaar op de hoogte kan geraken
van het voornemen van de onteigenaar om de eigendom van een bepaalde onroerende zaak
te verwerven, langs minnelijke weg dan wel langs de weg van onteigening. Deze momenten
bestaan uit de contactmomenten en correspondentie in het kader van de minnelijke verwerving,
met inbegrip van het uitbrengen van een concrete aanbieding. Verder voorziet de formele
onteigeningsprocedure in kennisgevingen en toezending van stukken in het kader van
de voorbereiding van de ontwerponteigeningsbeschikking en van de vaststelling van
de onteigeningsbeschikking.
Derdenbenoeming
Onder de Onteigeningswet heeft de zogeheten derdenbenoeming plaats als de eigenaar
in het buitenland woont, overleden is of geen bekende woon- of verblijfplaats heeft,
en geen gevolmachtigde of bewindvoerder bekend zijn. Deze voorziening beoogt niet
zo zeer het belang van de eigenaar of zijn erfgenamen te beschermen, maar heeft eerst
en vooral tot doel het algemene belang van een snel en efficiënt verloop van het onteigeningsgeding
te dienen, en daarmee in zoverre ook het belang van de onteigenende partij (zie over
artikel 20 Onteigeningswet (derdenbenoeming): HR 24 juni 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT2656,
NJ 2006, 240, m.nt. P.C.E. van Wijmen (Van Hinsberg/Sittard-Geleen)). De derde wordt
benoemd opdat er een partij is tegen wie het onteigeningsgeding gevoerd kan worden.
Evenmin als de betekeningseis van de inleidende dagvaarding waarborgt de derdenbenoeming
dat een eigenaar pas zijn eigendom kan verliezen als hij er weet van heeft. De derdenbenoeming
bewerkstelligt immers niet dat de eigenaar geïnformeerd wordt.
Op grond van de Onteigeningswet kan de derde zich namens de eigenaar of erfgenamen
verzetten tegen de eigendomsontneming en zich inzetten voor een zo hoog mogelijke
schadeloosstelling. De huidige onteigeningspraktijk leert evenwel dat de inbreng van
benoemde derden alleen de schadeloosstelling betreft. De benoemde derden richten zich
dus niet tegen de overwegingen van het koninklijk besluit dat de beslissing om te
onteigenen bevat.
Het wetsvoorstel regelt geen derdenbenoeming in de bekrachtigingsprocedure die uiteindelijk
kan leiden tot de eigendomsontneming. Wel draagt het de bestuursrechter op om in alle
gevallen, ook wanneer een eigenaar om welke reden dan ook geen bedenkingen naar voren
heeft gebracht, een basistoets uit te voeren (artikel 16.107). Deze toets omvat een
volledige beoordeling van de formele voorbereiding van de onteigeningsbeschikking
en van het bestaan van het onteigeningsbelang. Ook de beoordeling van de vraag of
de noodzaak en urgentie van de onteigening niet kennelijk ontbreken, behoort tot de
basistoets.
Het wetsvoorstel biedt in de vorm van een ambtshalve uit te voeren toets een inhoudelijke
basisbescherming die naar mijn oordeel verder gaat dan de bescherming die de derdenbenoeming
nu biedt. De basistoets wordt namelijk altijd verricht, onafhankelijk van wat partijen
naar voren brengen. Afgezet tegen de huidige praktijk, biedt de voorgestelde regeling
volgens mij dan ook betere bescherming in gevallen waarin de eigenaar in het buitenland
woont, overleden is of geen bekende woon- of verblijfplaats heeft, en geen gevolmachtigde
of bewindvoerder bekend zijn. Overigens is het in de schadeloosstellingsprocedure
onverminderd mogelijk een derde te benoemen.
Betekening van een bij verstek gewezen vonnis
Onder de Onteigeningswet kan een bij verstek gewezen (vervroegd) onteigeningsvonnis
niet worden ingeschreven in de openbare registers, zolang het niet in persoon aan
de eigenaar is betekend. Dit brengt mee dat de eigendom van diens onroerende zaak
hem pas ontnomen kan worden als hij door de betekening van het vonnis daarvan op de
hoogte is geraakt.
Binnen de voorgestelde regeling heeft de daadwerkelijke eigendomsontneming plaats
op het moment van het verlijden van de onteigeningsakte. Het wetsvoorstel stelt aan
het verlijden van die akte drie voorwaarden. Hier is van belang de voorwaarde dat
de onteigeningsbeschikking onherroepelijk is (voorgesteld artikel 11.16, eerste lid).
De onteigeningsbeschikking is onherroepelijk als op het hoger beroep tegen een uitspraak
op een verzoek tot bekrachtiging uitspraak is gedaan of wanneer er binnen de beroepstermijn
geen hoger beroep is ingesteld tegen een uitspraak waarbij de rechtbank de beschikking
heeft bekrachtigd (voorgesteld artikel 11.16, tweede lid).
De Afdeling constateert terecht dat het wetsvoorstel aan het verlijden van de onteigeningsakte
niet de voorwaarde verbindt dat de bekrachtigingsuitspraak in persoon aan de eigenaren
is betekend. Binnen het voorgestelde stelsel bestaat daarmee de mogelijkheid dat een
eigenaar wordt onteigend zonder dat hij daarvan weet heeft. Naar mijn mening gaat
het om een beperkte mogelijkheid die ik alleszins verdedigbaar acht. Ik licht dat
toe.
Het is niet heel waarschijnlijk dat een eigenaar in het geheel geen weet zal hebben
van de komende eigendomsontneming. Die situatie zou zich alleen kunnen voordoen als
een eigenaar alle fasen van de onteigening zou hebben gemist – het minnelijk overleg,
de bekendmakingen van de ontwerponteigeningsbeschikking, de vastgestelde onteigeningsbeschikking
en het begin van de bekrachtigingsprocedure met de mogelijkheid om bedenkingen in
te brengen. Voor het zeer uitzonderlijke geval dat iemand inderdaad «onvindbaar» is,
acht ik het aanvaardbaar dat de eigendomsontneming wel doorgang vindt, nadat de onteigeningsbeschikking
is bekrachtigd en onherroepelijk is geworden. Dan staan immers het onteigeningsbelang
waarvoor onteigend wordt, en de noodzaak en urgentie van de onteigening vast. Onder
deze omstandigheden vasthouden aan betekening in persoon zou tot consequentie kunnen
hebben dat het algemene belang met het oog waarop de onroerende zaak voor onteigening
is aangewezen, gedurende geruime niet verwezenlijkt zou kunnen worden. Bijvoorbeeld
kan gedacht worden aan de bouw van woningen, de aanleg van een snelweg of de verbreding
van een dijk. Het uitsluiten van die consequentie weegt voor mij zwaarder dan de omstandigheid
dat de onteigende eigenaar in dit zeer uitzonderlijke geval geen weet heeft van de
eigendomsontneming.
Verder wijs ik er ook op deze plaats op dat de ambtshalve te verrichten basistoets
die deel uitmaakt van de bekrachtigingsprocedure, ook wordt uitgevoerd ten behoeve
van alle eigenaren, dus ook ten gunste van eigenaren die in het buitenland wonen of
die niet kunnen worden gevonden en waarvan geen gevolmachtigde of bewindvoerder bekend
zijn, en erfgenamen van overleden eigenaren. Het wetsvoorstel voorziet hiermee in
tijdige toetsing van de onteigeningsbeschikking, ook in het geval de eigenaar niet
bekend of onvindbaar is. Weliswaar bewerkstelligt de basistoets niet dat die eigenaar
op de hoogte geraakt van de aanstaande eigendomsontneming, maar aan diens belang wordt
wel materieel recht gedaan. Dat is een verbetering ten opzichte van de regeling van
de Onteigeningswet.
Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel is overigens niet gebleken dat de hier bedoelde
uitzonderlijke gevallen zich in de onteigeningspraktijk hebben voorgedaan. Ik zie
daarom geen aanleiding het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.
Ten slotte merk ik op dat onder de Onteigeningswet – die gericht is op snelle eigendomsovergang
(zie hiervoor onder «Betekening van een bij verstek gewezen vonnis») – zich de uiterste
consequentie kan voordoen van het niet of pas na lange tijd kunnen inschrijven van
het onteigeningsvonnis als gevolg van de onvindbaarheid van een eigenaar. In de literatuur
is voor die situatie een aanpassing van de verzetregeling bepleit (J.A.M.A. Sluijsmans,
De vitaliteit van schadeloosstellingsrecht in onteigeningszaken, een studie van theorie
en praktijk, 2011, blz. 242–244).
5. Landinrichting
a. Inrichtingsprogramma
Indien gedeputeerde staten overgaan tot landinrichting, dan moeten zij een inrichtingsprogramma
vaststellen. Het inrichtingsprogramma komt in de plaats van het inrichtingsplan. Thans
omvat het inrichtingsplan zowel beleidsmatige als juridisch bindende elementen. Vanwege
de in de Omgevingswet gehanteerde scheiding tussen beleid en normstelling wordt het
inrichtingsplan gesplitst in een inrichtingsprogramma dat de beleidsmatige voornemens
bevat die alleen het bestuursorgaan binden en een inrichtingsbesluit dat de voor eenieder
bindende beslissingen bevat. Anders dan thans het geval is, regelt het voorstel niet
welke elementen een inrichtingsprogramma in elk geval moet bevatten. Daardoor zijn
strekking en betekenis van het artikel onduidelijk. De toelichting geeft wel een indicatie
van de beleidsmatige onderdelen die nu nog in het inrichtingsplan staan. Deze beschrijving
refereert aan de maatregelen en voorzieningen als bedoeld in artikel 12.3 van het
wetsvoorstel.
Gelet hierop adviseert de Afdeling in artikel 3.14a een verwijzing op te nemen naar
artikel 12.3.
b. Instemmingsvereiste
De Wet inrichting landelijk gebied bepaalt dat zonder instemming van Onze Minister
van Defensie geen wijziging wordt gebracht in de gebruikstoestand van onroerende zaken
die een militaire bestemming hebben. Hetzelfde geldt voor de positie van de eigenaar
in zijn rechten ten aanzien van zijn gebouwen (artikel 23, tweede en derde lid). Ingevolge
het wetsvoorstel (artikel 12.5) wordt bij het inrichten van een gebied rekening gehouden
met (…) locaties waaraan een functie voor de landsverdediging is toegedeeld, en met
de opvattingen van Onze Minister van Defensie over dat belang. Met betrekking tot
de positie van de eigenaar (artikel 12.10, tweede lid) blijft het instemmingsvereiste
wel behouden.
De Afdeling acht het niet wenselijk om het belang van de landsverdediging op één lijn
te stellen met andere belangen die bij landinrichting aan de orde zijn, ter beoordeling
aan gedeputeerde staten.
Mede gelet op het met het eigendomsrecht vergelijkbare fundamentele belang van de
landsverdediging, adviseert de Afdeling het instemmingsvereiste te handhaven.
Reactie op punt 5 van het advies
a. Inrichtingsprogramma
Naar aanleiding van deze adviesopmerking is artikel 3.14a aangevuld met een verwijzing
naar artikel 12.3.
b. Instemmingsvereiste
Deze adviesopmerking is opgevolgd. Artikel 12.5 is aangepast.
6. Kostenverhaal
a. Aanleiding en doelstellingen van de regeling
Hoofdstuk 12 van de Omgevingswet bevat een regeling over grondexploitatie die aansluit
op het systeem van de Omgevingswet. Tijdens de behandeling van de Omgevingswet in
de Tweede Kamer is op 1 juli 2015 een motie aangenomen waarin de regering is verzocht
om na te gaan of de bepalingen uit het wetsvoorstel over de grondexploitatie aanvulling
of herziening behoeven om zo de werking voor de uitvoeringspraktijk te verbeteren.
Bij brief van 25 november 2015 heeft de Minister van Infrastructuur en Milieu te kennen
gegeven mogelijkheden te zien om de regeling voor kostenverhaal in de Omgevingswet
verder te vereenvoudigen, verbeteren en flexibeler te maken, onder andere naar aanleiding
van zogenoemde «botsproeven» met overheden en private partijen. Wijzigingen in dit
verband zouden een plaats krijgen in de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet.
Naar aanleiding hiervan voorziet het wetsvoorstel in een wijziging van de publiekrechtelijke
regeling voor grondexploitatie in de Omgevingswet. Een belangrijk verschil ten opzichte
van de wettelijke regelingen in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Omgevingswet
is dat de wijze van berekening van de kosten die op een kostenverhaalslocatie worden
gemaakt en van de bijdrage die initiatiefnemers zijn verschuldigd, niet langer in
de wet worden vastgelegd, maar op decentraal niveau moet worden bepaald. De reden
hiervoor is onder meer de – aan de resultaten van de botsproeven ontleende – opvatting
dat de regeling in de Omgevingswet ertoe leidt dat het kostenverhaal bij onder meer
organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie moeilijker is vorm te geven.
Organische gebiedsontwikkeling wordt in de toelichting bij de Omgevingswet omschreven
als een vorm van gebiedsontwikkeling die niet plaatsvindt aan de hand van een exact
vastgelegd eindbeeld, maar aan de hand van een gewenste ontwikkelrichting op basis
van een visie van een gebied. Deze kan zijn neergelegd in een gebiedsprogramma of
een gemeentelijke omgevingsvisie. Organische gebiedsontwikkeling kan worden gestimuleerd
via uitnodigingsplanologie. Daarbij wordt vooraf planologische zekerheid en op hoofdlijnen
inzicht in de grondexploitatie geboden, zodat initiatiefnemers makkelijker investeringsbeslissingen
kunnen nemen en bouwplannen kunnen ontwikkelen. Zowel bij organische gebiedsontwikkeling
als bij uitnodigingsplanologie is – anders dan in traditionele bestemmingsplannen
– niet gedetailleerd vastgelegd welke bebouwing en gebruiksvormen in een bepaald gebied
zijn toegestaan. In een omgevingsplan kunnen hiervoor kaders worden geboden, maar
de invulling van het gebied staat niet op voorhand vast.
In de systematiek van hoofdstuk 12 van de Omgevingswet moet bij de eerste exploitatieopzet
worden berekend wat de omvang van de te verhalen kosten is en hoe de kosten moeten
worden verdeeld. Omdat voor de uitvoering van deze berekeningen enig inzicht moet
bestaan in de invulling van het gebied waarbinnen de kosten worden gemaakt, is deze
systematiek lastig toepasbaar bij organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie.
In die gevallen zal een omgevingsplan namelijk hooguit slechts de genoemde kaders
bieden waarbinnen bepaalde activiteiten mogen worden verricht, maar niet voorzien
in een blauwdruk voor nieuwe ontwikkelingen. Een gedetailleerde berekening aan de
hand van de regeling in hoofdstuk 12 van de Omgevingswet kan daarom nog niet worden
gemaakt. Voor organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie biedt dit hoofdstuk
aldus te weinig beleidsvrijheid om het kostenverhaal te laten aansluiten op het gebied
en de ontwikkelopgave, zo vermeldt de toelichting.
Met het wetsvoorstel wordt beoogd alsnog te voorzien in de decentrale beleidsvrijheid
die de regering voor kostenverhaal nodig acht. In de toelichting worden als doelstellingen
van de voorgestelde regeling voorts onder meer genoemd het vereenvoudigen van de toepassing
van het kostenverhaalsinstrumentarium en het verminderen van bestuurslasten voor de
overheid.
b. Decentrale rekensystematiek
De Afdeling onderkent dat het toekennen van een grotere beleidsvrijheid aan gemeenten
bij kostenverhaal om de organische ontwikkeling van gebieden te faciliteren, past
bij de doelstellingen van de Omgevingswet en van het wetsvoorstel. De keuze voor decentrale
rekensystematiek stuit volgens de Afdeling echter op bezwaren. Deze worden hierna
uitgewerkt.
b1. Bestuurslasten en rechtszekerheid
De Afdeling wijst er in de eerste plaats op dat gemeentebesturen – wanneer zij zelf
de rekensystematiek voor kostenverhaal moeten vaststellen – voor een grote opgave
worden gesteld, waarvan het de vraag is of zij die kunnen waarmaken. Met name van
kleine gemeenten kan niet altijd worden verwacht dat zij de expertise in huis hebben
om op eigen kracht een rekensystematiek in het omgevingsplan op te nemen die recht
doet aan alle relevante facetten van het kostenverhaal, te meer nu hiervoor in het
wetsvoorstel weliswaar enkele algemene eisen, maar geen concrete handvatten worden
geboden. In grotere gemeenten is vaak meer dan één kostenverhaalslocatie gelegen,
zodat verschillende, op de betreffende locaties toegesneden sets van rekenregels door
het gemeentelijk bestuur zullen moeten worden opgesteld. Dit leidt juist tot verzwaring
van de bestuurlijke lasten, vooral als ten behoeve van het opstellen van de rekensystematiek
externe expertise moet worden ingehuurd.
In de tweede plaats brengt vaststelling van de rekensystematiek voor kostenverhaal
op decentraal niveau met zich dat niet alleen tússen, maar ook bínnen gemeenten –
als daar meer dan één kostenverhaalslocatie is gelegen – aanzienlijke verschillen
in kostenverhaalssystematiek kunnen ontstaan. Dit kan leiden tot verwarring bij initiatiefnemers
en tot een toename van het aantal beroepsprocedures waarbij bezwaren worden geuit
tegen de rekenregels in het omgevingsplan. De bestuursrechter dient deze regels –
afzonderlijk en in onderlinge samenhang – op hun merites te beoordelen. De essentie
van het kostenverhaal – te weten de wijze van kostenberekening en -toedeling – zal
zich in rechtspraak opnieuw moeten uitkristalliseren als zij niet langer eenduidig
op wetsniveau zal zijn geregeld, maar gemeentebesturen haar geheel naar eigen inzicht
moeten vastleggen. De belasting van de rechterlijke macht zal hierdoor toenemen.
Ten derde wijst de Afdeling erop dat de rekenregels niet alleen in een omgevingsplan
kunnen worden opgenomen, maar tevens als voorschriften aan een omgevingsvergunning
voor een afwijkactiviteit of een projectbesluit kunnen worden verbonden. De bestuursrechter
zal regels in omgevingsplannen (algemeen verbindende voorschriften) echter op een
andere wijze toetsen dan vergunningvoorschriften (voorschriften bij een beschikking).
Dit verschil heeft niet alleen betrekking op de intensiteit van de toetsing, maar
tevens op de consequenties die aan een negatief oordeel over een rekenregel kunnen
worden verbonden voor de geldigheid daarvan. Dit betekent dat de voorgestelde regeling
ertoe kan leiden dat gelijkluidende regels over kostenverhaal – zelfs binnen een gemeente
– een verschillende juridische status krijgen. Daarmee is de rechtszekerheid niet
gediend.
b2. Privaatrechtelijk spoor – kostenverhaal via een overeenkomst
In de afdeling grondexploitatie van de Wro en in hoofdstuk 12 van de Omgevingswet
wordt bij kostenverhaal uitgegaan van het primaat van het privaatrechtelijk spoor:
eerst wordt getracht met de initiatiefnemers in een exploitatiegebied of binnen een
kostenverhaalslocatie een overeenkomst over kostenverhaal te sluiten en pas als dat
niet (in alle gevallen) lukt – en het kostenverhaal op die wijze dus niet is verzekerd
– wordt het publiekrechtelijke instrumentarium ingezet. Ook in het wetsvoorstel is
die benadering gekozen. Verder is het sluiten van overeenkomsten – net als op grond
van de Wro en de Omgevingswet het geval is – vrij. Dat neemt niet weg dat de publiekrechtelijke
regeling in de praktijk een belangrijke rol speelt bij onderhandelingen over een exploitatieovereenkomst,
aangezien partijen op basis daarvan een schatting van de kosten kunnen maken.
Zowel gemeenten als initiatiefnemers hebben een voorkeur voor het privaatrechtelijke
spoor, hetgeen blijkt uit de omstandigheid dat het kostenverhaal in 96% van de gevallen
via een overeenkomst wordt geregeld. Het welslagen van de onderhandelingen tussen
gemeenten en initiatiefnemers is voor een belangrijk deel afhankelijk van de reflexwerking
die uitgaat van de mogelijkheden die het publiekrechtelijk instrumentarium biedt.
Het komt de Afdeling voor dat de voorgestelde regeling ertoe leidt dat initiatiefnemers
een beperkter inzicht in deze mogelijkheden zullen hebben dan onder de huidige regelgeving
en dat voor gemeenten eveneens lastiger is in te schatten welke kosten zij op welk
moment in welke mate kunnen verhalen. De onzekerheid die daarmee gepaard gaat, zal
naar verwachting doorwerken in het privaatrechtelijk spoor van het kostenverhaal.
b3. Dragende motivering
Hoewel het voorstel volgens de toelichting tot stand is gebracht naar aanleiding van
onder meer zogenoemde «botsproeven» met niet nader genoemde overheden en private partijen,
wordt in verschillende reacties op de consultatieversie van het wetsvoorstel de noodzaak
van (vergaande) wijziging van de kostenverhaalregeling betwijfeld. Zo stelt de Vereniging
van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen dat een ingrijpende wijziging van
het kostenverhaalssysteem niet nodig is, óók niet ten behoeve van organische gebiedsontwikkeling.
Zij pleit voor instandhouding van het huidige systeem – waarop het systeem van hoofdstuk
12 van de Omgevingswet sterk lijkt. Voorts blijkt uit de reactie van de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten dat gemeentebesturen behoefte hebben aan kaders bij het
kostenverhaal. Zo maken zij hierbij graag gebruik van ramingen van inbrengwaarden
en opbrengsten – hetgeen de huidige regeling voorschrijft – en kan dit gebruik bij
organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie worden voortgezet. Actal
stelt dat de huidige regeling voor kostenverhaal op de meeste onderdelen naar tevredenheid
van betrokken partijen werkt, zodat nut en noodzaak van de voorgestelde systematiek
onvoldoende duidelijk zijn.
b4. Conclusie
De Afdeling concludeert dat de rechtszekerheid en de belasting van de rechterlijke
macht niet zijn gediend met het voorstel en dat het voorstel niet leidt tot de beoogde
vermindering van bestuurslasten en eenvoudige toepassing van het instrumentarium.
Het voorstel draagt evenmin bij aan de verbeterdoelen van het nieuwe stelsel van het
omgevingsrecht, nu de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van
het omgevingsrecht er niet door worden vergroot. Hieraan doet niet af dat het wetsvoorstel
er niet aan in de weg staat dat gemeentebesturen de huidige systematiek van het verhalen
van kosten in een omgevingsplan kunnen overnemen.
Nu voorts zowel gemeenten als projectontwikkelaars te kennen geven dat de wijze van
kostenverhaal in hoofdstuk 12 van de Omgevingswet eveneens bruikbaar is bij organische
gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie, acht de keuze voor het vaststellen
van een rekensystematiek op decentraal niveau daarnaast onvoldoende gemotiveerd.
De Afdeling adviseert daarom het schrappen van de rekensystematiek die voortvloeit
uit hoofdstuk 12 van de Omgevingswet door middel van de Aanvullingswet grondeigendom
te heroverwegen.
In geval van handhaving van de decentrale rekensystematiek adviseert de Afdeling te
voorzien in handvatten aan de hand waarvan gemeentebesturen zelf rekenregels voor
kostenverhaal kunnen vormgeven. Deze handvatten zouden er in ieder geval toe moeten
leiden dat in de wijze waarop gemeentebesturen de kostenberekening en -toedeling vormgeven
ten minste een zekere eenheid wordt betracht.
c. Verhaalbare kostensoorten en publieke voorzieningen
Het wetsvoorstel bepaalt dat het bestuursorgaan de kosten verhaalt die het maakt vanwege
werken, werkzaamheden en maatregelen, mits deze aan de hiervoor, onder b, besproken
eisen in het wetsvoorstel voldoen. De werken, werkzaamheden en maatregelen waarvan
de kosten kunnen worden verhaald, zullen worden opgenomen in een avmb (de zogenoemde
«kostensoortenlijst»). De toelichting vermeldt dat de kostensoortenlijst grotendeels
zal overeenkomen met de voorgestelde lijst in het ontwerp van het Omgevingsbesluit.
Deze lijst vertoont op haar beurt een grote mate van overlap met de kostensoortenlijst
zoals thans opgenomen in artikel 6.2.4 van het Bro.
De Afdeling neemt aan dat is beoogd om voor het verhaal van kosten van werken, werkzaamheden
en maatregelen aan te sluiten bij de kostensoorten waarvoor dat ook onder de huidige
wetgeving mogelijk is en onderschrijft deze benadering. Zij merkt echter op dat in
de toelichting op diverse plekken wordt gesuggereerd dat slechts kosten van «publieke
voorzieningen» kunnen worden verhaald. De Afdeling wijst erop dat de kosten van publieke
voorzieningen weliswaar deel uitmaken van de te verhalen kosten op de kostensoortenlijst
in zowel het ontwerp voor het Omgevingsbesluit als het Bro, maar dat de reikwijdte
van de kosten van werken, werkzaamheden en maatregelen ruimer is dan alleen de kosten
van publieke voorzieningen.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te passen.
d. Verhouding tussen artikel 13.11 en 13.13 van het wetsvoorstel
In het wetsvoorstel is geregeld dat dat kosten kunnen worden verhaald als zij proportioneel
zijn in verhouding tot het profijt dat de kostenverhaalslocatie ervan heeft. Het is
de Afdeling niet duidelijk of de kostenverhaalslocatie als geheel profijt van de werken,
werkzaamheden en maatregelen moet hebben om kosten te kunnen verhalen, of dat is bedoeld
dat één of meer individuele locaties binnen de kostenverhaalslocatie – waarop bepaalde
bouw- of gebruiksactiviteiten plaatsvinden – hiervan profijt moet(en) hebben. Uit
de toelichting lijkt te volgen dat deze laatste benadering wordt voorgestaan, nu daarin
is opgenomen dat de kosten evenredig moeten worden omgeslagen over de activiteiten
die profijt hebben van de werken, werkzaamheden of maatregelen. Als deze laatste benadering
wordt voorgestaan, leidt dat tot de vraag hoe deze bepaling zich verhoudt tot de bepaling
op grond waarvan per kostenverhaalslocatie moet worden bepaald welke werken, werkzaamheden
en maatregelen waarvan het gebied ten dele profijt heeft, naar evenredigheid aan de
locatie worden toegerekend. Het komt de Afdeling voor dat beide bepalingen in wezen
tot hetzelfde leiden.
De Afdeling adviseert het onderscheid tussen artikel 13.11, eerste lid en 13.13, eerste
lid, onder b te verduidelijken en daartoe zo nodig het voorstel aan te passen.
Reactie op punt 6 van het advies
Naar aanleiding van het advies en de conclusie daarvan onder b4 is de decentrale ruimte
in de regeling van kostenverhaal heroverwogen. Die heroverweging heeft tot een aanpassing
van de regeling geleid. Hierdoor worden enerzijds meer waarborgen op wetsniveau vastgelegd
en anderzijds wordt ook de gewenste decentralisatie bewerkstelligd, vooral met het
oog op organische gebiedsontwikkeling. Organische gebiedsontwikkeling gaat gepaard
met onzekerheden over het programma, de investeringen en overige kosten en het tempo
van realisering. Met dit wetsvoorstel wordt beoogd een goed evenwicht te bereiken
tussen enerzijds een beter toepasbare regeling van kostenverhaal binnen de onzekerheden
die organische gebiedsontwikkeling met zich brengt en anderzijds goede waarborgen
voor initiatiefnemers. Op deze plek geef ik inzicht in de doorgevoerde wijzigingen,
bij de reactie op de specifieke adviesonderdelen wordt hiernaar terugverwezen.
De decentralisatie van het stellen van regels of voorschriften over kostenverhaal
sluit aan bij het uitgangspunt «decentraal, tenzij» dat bij de Omgevingswet een belangrijke
rol speelt. Met dit wetsvoorstel wordt voor kostenverhaal tevens beoogd de regeling
beter geschikt te maken voor organische gebiedsontwikkeling. Het is noodzakelijk dat
de eisen aan kostenverhaal aansluiten bij de mogelijkheden die het omgevingsplan geeft
voor organische gebiedsontwikkeling. Daarom wordt ruimte geboden om bij kostenverhaal
voor organische gebiedsontwikkeling globale regels in het omgevingsplan op te nemen.
Tegelijkertijd is het vanuit rechtszekerheid vereist dat op het moment dat er meer
duidelijkheid en zekerheid is, dus als een concreet initiatief zich aandient, het
kostenverhaal wordt aangescherpt. In het wetsvoorstel komt dit tot uiting door uiterlijk
wanneer een concreet initiatief zich aandient bij de kostenverhaalsbeschikking een
op die activiteit toegesneden raming van de kosten en de waardevermeerdering te maken.
Tegelijkertijd blijven er situaties van integrale gebiedsontwikkeling waarin vooraf
wel voldoende duidelijk is welke activiteiten zullen worden verricht en wat bijvoorbeeld
de daarmee samenhangende kosten en opbrengsten zijn. In dat geval moeten al bij het
omgevingsplan de kosten en opbrengsten worden geraamd.
De voor advies voorgelegde regeling beoogde het mogelijk te maken om met één systeem
van kostenverhaal tegemoet te komen aan de behoeften van zowel integrale gebiedsontwikkeling
als organische gebiedsontwikkeling. Dat had als consequentie dat de keuzevrijheid
daarin ver was doorgevoerd. Om tegemoet te komen aan het advies van de Afdeling en
aan de uitkomsten van de in het kader van de verwerking van het advies georganiseerde
botsproeven met gemeenten en ontwikkelaars is ervoor gekozen om in de voorgestelde
regeling voor kostenverhaal onderscheid te maken tussen kostenverhaal voor integrale
gebiedsontwikkeling enerzijds en kostenverhaal voor organische gebiedsontwikkeling
anderzijds. Daarmee wordt bewerkstelligd dat de wetgever duidelijke waarborgen geeft
voor beide wijzen van kostenverhaal en daarbij ook ruimte geeft voor toespitsing van
het detailniveau van de regels van het kostenverhaal voor organische gebiedsontwikkeling.
Het wetsvoorstel verbindt een objectief criterium aan de keuze tussen het ene of het
andere systeem: bepalend is of de ontwikkelingen binnen een vooraf bepaald tijdvak
zullen moeten plaatsvinden. Wanneer aan de ontwikkelingen een tijdvak is gebonden,
is de regeling voor integrale gebiedsontwikkeling van toepassing; wanneer aan de ontwikkelingen
geen tijdvak is verbonden, kan de regeling voor organische gebiedsontwikkeling worden
toegepast. De achtergronden bij deze keuze zijn in de memorie van toelichting uiteengezet.
De ruimte die het wetsvoorstel vanwege kostenverhaal aan bestuursorganen gaf, is ook
aangepast. Zo is een duidelijk kader toegevoegd aan het stellen van regels in het
omgevingsplan over de verdeling van kosten over de activiteiten. Op grond van het
voorgestelde artikel 13.16 moeten die kosten worden verdeeld naar rato van de opbrengsten.
Met die aanpassing is een belangrijke waarborg in de wet opgenomen die een begrenzing
geeft aan de verdeelwijzen terwijl tegelijkertijd ruimte blijft bestaan om daarbinnen
een passende verdeelwijze te gebruiken. Een tweede belangrijke wijziging is dat de
vaststeller van het omgevingsplan niet langer vrij wordt gelaten om regels te stellen
over de raming van de waardevermeerdering. In het wetsvoorstel is nu geregeld dat
de raming van de waardevermeerdering (en de raming van de opbrengsten en van de inbrengwaarde)
moet plaatsvinden op basis van objectief bepaalbare maatstaven. Deze waarborg is ontleend
aan het Omgevingsbesluit en is nu op wetsniveau verankerd. Bij algemene maatregel
van bestuur worden nadere regels over die raming gesteld, waaronder begrepen de toegelaten
wijzen van raming. Daarmee wordt de wijze waarop die ramingen plaatshebben duidelijk
ingekaderd, maar zal er binnen dat kader ruimte worden geboden om keuzes te maken.
Daarnaast is de keuzevrijheid, waar nodig, meer toegesneden op organische ontwikkeling.
Omdat het voorstel zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State
één regeling voor zowel integrale als organische gebiedsontwikkeling bevatte, bood
het wetsvoorstel op verschillende punten keuzevrijheid. Naar gelang het type ontwikkeling
kon gekozen worden voor bijvoorbeeld het in een omgevingsplan opnemen van een raming
van de kosten. Dat is aangepast. Dit betekent, om bij dat voorbeeld te blijven, dat
een omgevingsplan voor een integrale ontwikkeling altijd een raming van de kosten
bevat, terwijl een omgevingsplan voor organische ontwikkeling dat niet hoeft te bevatten,
maar wel een kostenplafond moet bevatten voor het gehele kostenverhaalsgebied alsmede
per activiteit. Zo vereist het wetsvoorstel in beide gevallen de mate van inzicht
die in de te verhalen kosten moet worden geboden die reëel en passend is bij het type
ontwikkeling. Bovendien, en dat is anders dan onder hoofdstuk 12 van de Omgevingswet,
wordt daarmee bewerkstelligd dat een omgevingsplan voor kostenverhaal altijd inzicht
geeft in de kosten. In het ene geval dus concreter dan in het andere, maar in beide
gevallen zal een initiatiefnemer uit het omgevingsplan een beeld krijgen van de kosten
die worden verhaald. Deze waarborg is naar aanleiding van het advies toegevoegd. Naast
de kosten spelen ook opbrengsten een wezenlijke rol bij kostenverhaal. Waar het in
het voorstel zoals dat voor advies is voorgelegd, een keuze was om de opbrengsten
al dan niet te ramen in het omgevingsplan, volgt nu uit het wetsvoorstel dat deze
keuze alleen bij organische gebiedsontwikkeling bestaat. Bij integrale gebiedsontwikkeling
is altijd een raming van de opbrengsten vereist. Bij organische gebiedsontwikkeling
zal die raming bij elke concrete activiteit moeten worden gemaakt.
Om tegemoet te komen aan de kritiek op de consultatieversie van het wetsvoorstel over
het vervallen van de verplichte begrenzing van het kostenverhaal per kostenverhaalsgebied
(macroaftopping), was in het wetsvoorstel zoals dat ter advies aan de Afdeling is
aangeboden een verplichte begrenzing op basis van waardevermeerdering van individuele
locaties verplicht gesteld (waardevermeerderingstoets). Nu de regeling onderscheid
maakt tussen kostenverhaal voor integrale gebiedsontwikkeling en voor organische gebiedsontwikkeling
is de regeling van de begrenzing gewijzigd. Voor integrale gebiedsontwikkeling geldt
dat macroaftopping moet worden toegepast. Dat kan ook omdat in dat geval de opbrengsten
bekend zijn en geraamd worden. Voor organische gebiedsontwikkeling geldt de, individuele,
waardevermeerderingstoets. Door deze aanpassing kan bij integrale gebiedsontwikkeling
worden verevend tussen de locaties binnen het kostenverhaalsgebied. Bij organische
gebiedsontwikkeling is dat in mindere mate mogelijk. In de toelichting wordt hier
nader op ingegaan.
Ongewijzigd is dat het desbetreffende bestuursorgaan regels over de eindafrekening
stelt. Die regels waren al ingekaderd door artikel 13.20 (artikel 13.16 in de versie
zoals die voor advies is voorgelegd). Ten aanzien van de eindafrekening is aan het
wetsvoorstel wel een aanvullende waarborg voor initiatiefnemers toegevoegd. Omdat
ontwikkelingen niet langer aan een bepaald tijdvak hoeven te zijn gebonden, is in
het wetsvoorstel nu ook opgenomen dat de belanghebbende het recht heeft om op zijn
verzoek een tussentijdse afrekening te krijgen wanneer er vijf jaar zijn verstreken
sinds het betalen van de geldsom. In het algemeen deel van de toelichting is dit nader
toegelicht. Ongewijzigd is dat de wet geen actualiseringsplicht voor kostenverhaalsregels
bevat. Net als voor de rest van het omgevingsplan wordt ervan uitgegaan dat gemeenten
ook zonder zo’n plicht tot actualisering overgaan wanneer dat nodig is.
Tot slot is als waarborg voor initiatiefnemers toegevoegd, net als dit het geval is
met kostenverhaal onder hoofdstuk 12 van de Omgevingswet, dat het bevoegd gezag de
aanvrager van de kostenverhaalsbeschikking in de gelegenheid stelt zienswijzen naar
voren te brengen over het ontwerp van die beschikking. Dat is vooral een waarborg
bij organische gebiedsontwikkeling omdat het omgevingsplan in die situatie geen raming
van de kosten en opbrengsten kent, maar een kostenverhaalsplafond op basis van globale
cijfers. In de beschikking wordt wel een raming van de kosten en van de waardevermeerdering
opgenomen. Met de mogelijkheid tot het naar voren brengen van zienswijzen wordt aan
de aanvrager gelegenheid gegeven om op die cijfers voorafgaande aan het geven van
de beschikking te reageren.
Hierna wordt, uitgaande van de beschreven aanpassingen in het wetsvoorstel, gereageerd
op de verschillende adviesonderdelen.
b1. Bestuurslasten en rechtszekerheid
Zoals hierboven is beschreven, zijn aan het wetsvoorstel waarborgen en duidelijke
kaders toegevoegd. Daarmee, zo blijkt ook uit een botsproef met gemeenten en ontwikkelaars,
komt het wetsvoorstel afdoende tegemoet aan de gevolgen voor gemeenten en daarmee
aan het eerste punt van de Afdeling. Daarnaast geldt dat naast het wettelijke spoor
er ook in samenwerking met betrokken partijen, zoals VNG en Neprom, zal worden gewerkt
aan een praktische en handzame handreiking voor de toepassing van het kostenverhaal
die waar nodig voorbeelden en suggesties aanreikt. Naar aanleiding van deze aanpassingen
verwacht ik geen toename van de bestuurslasten.
Het tweede punt betreft de verschillen in kostenverhaal die zouden ontstaan tussen
en binnen gemeenten. Met de hierboven beschreven waarborgen en kaders en met de toespitsing
van het wetsvoorstel op twee systemen van kostenverhaal wordt dit bezwaar in sterke
mate ondervangen. Zoals hierboven beschreven, blijft er op onderdelen ruimte voor
gemeenten om, per kostenverhaalgebied, een aantal keuzes te maken afgestemd op het
gebied. Dat leidt echter niet tot aanzienlijke verschillen tussen of binnen gemeenten.
Substantiële verschillen zitten er wel tussen de twee systemen van kostenverhaal,
maar dat hangt samen met de aard van de twee typen kostenverhaal. Die keuze is beperkt
(of het ene systeem geldt of het andere) en bovendien wordt de keuze tussen beide
systemen vanuit de wet aangestuurd door een objectief en, zo blijkt ook uit de botsproef,
goed hanteerbaar criterium.
Ten derde wijst de Afdeling op eventuele verschillen tussen de verschillende besluiten
waarin regels over kostenverhaal kunnen worden opgenomen. Het wetsvoorstel maakt in
juridische zin geen verschil tussen de werking van de regels in het omgevingsplan
of de voorschriften in een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit
of een projectbesluit. Hoewel het andersoortige besluiten betreft, hebben ze dezelfde
normerende werking voor de activiteiten die het aangaat. Daargelaten de vraag in welke
mate de bestuursrechter bij toetsing van regels met betrekking tot kostenverhaal een
onderscheid maakt tussen regels in het omgevingsplan en voorschriften bij een omgevingsvergunning
ben ik van mening dat beide routes leiden tot voldoende rechtszekerheid. Ook onder
het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening en Wabo kunnen nieuwe ontwikkelingen mogelijk
worden gemaakt via zowel een bestemmingsplan als een omgevingsvergunning als bedoeld
in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. De Omgevingswet en dit wetsvoorstel
sluiten aan op die systematiek.
b2. Privaatrechtelijk spoor – kostenverhaal via een overeenkomst
Ook in dit wetsvoorstel wordt uitgegaan van het primaat van het privaatrechtelijk
spoor. Net als onder de Wet ruimtelijke ordening en de regeling in hoofdstuk 12 van
de Omgevingswet ligt de nadrukkelijke voorkeur bij kostenverhaal via overeenkomst.
Als dat niet lukt, wordt de regeling toegepast zoals die in het wetsvoorstel is vormgegeven.
De publiekrechtelijke regeling heeft een duidelijke schaduwwerking op het privaatrechtelijk
spoor. De verwachting van de Afdeling dat de onzekerheid die voortvloeit uit het wetsvoorstel
doorwerkt naar het privaatrechtelijk spoor, deel ik niet. Zoals hiervoor is aangegeven,
zijn in het wetsvoorstel diverse waarborgen ingebouwd die de rechtszekerheid sterk
hebben vergroot. Daarom verwacht ik dat de regeling geen negatieve uitwerking heeft
op het privaatrechtelijk spoor. Onder het voorliggende wetsvoorstel kan in het privaatrechtelijke
spoor een adequate inschatting gemaakt worden van de kosten die via publiekrechtelijke
weg verhaald kunnen worden. Overigens blijft het ook mogelijk om na vaststelling van
het omgevingsplan een overeenkomst te sluiten.
b3. Dragende motivering
Zoals uit mijn reactie hiervoor blijkt, zal het mogelijk gemaakt worden de bestaande
methode van kostenverhaal toe te passen bij een integrale gebiedsontwikkeling. Daarmee
wordt aan een belangrijk punt van het advies tegemoetgekomen alsmede aan de uitkomsten
van de botsproef met gemeenten en ontwikkelaars. Daarnaast is er een noodzaak voor
meer decentrale ruimte bij organische ontwikkeling en transformatie. Gebleken is dat
het huidige stelsel daar niet geschikt voor is. Bij organische gebiedsontwikkeling
zijn er veel onzekerheden, ten aanzien van zowel het ontwikkelingsprogramma als de
investeringen en andere kosten als het tempo van realisering. Daarom moet er globaal
gerekend kunnen worden zonder dat dat meteen tot geschillen leidt. Ook zijn andere
rekenregels wenselijk. Het wetsvoorstel voorziet daarin. Net als bij andere onderdelen
van het omgevingsplan kan gewerkt worden met globale regels in het plan en gedetailleerde
voorschriften bij het verrichten van een kostenverhaalplichtige activiteit. Dat vermindert
de onderzoekslasten.
b4. Conclusie
De geadviseerde heroverweging heeft plaatsgevonden. Deze heeft geresulteerd in aanpassingen
aan de regeling, waarbij meer waarborgen zijn toegevoegd. Hiervoor, onder a, zijn
die aanpassingen van het advies toegelicht.
c. Verhaalbare kostensoorten en publieke voorzieningen
De opmerking van de Afdeling is terecht. De toelichting is aangepast.
d. Verhouding tussen artikel 13.11 en 13.13 van het wetsvoorstel
Het is juist dat het kostenverhaalsgebied (was: kostenverhaalslocatie) als geheel
profijt moet hebben om de kosten te verhalen. De regeling zoals voorgelegd aan de
Afdeling schrijft niet voor dat individueel profijt per locatie moet worden aangetoond;
dat uitgangspunt is in dit wetsvoorstel ongewijzigd gebleven. Het wetsvoorstel is
zo aangepast dat het onderscheid tussen artikel 13.11, eerste lid en artikel 13.13,
eerste lid, onder b, (nu: artikel 13.14, eerste lid, onder b) is verduidelijkt.
7. Evaluatie
Naast deze concrete adviespunten merkt de Afdeling nog het volgende op. Gelet op de
omvangrijke wijzigingen waarin het wetsvoorstel ten opzichte van de bestaande regelingen
voor onteigening en kostenverhaal voorziet in het licht van de verbeterdoelen van
het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht, adviseert de Afdeling niet te volstaan
met de standaard evaluatiebepaling zoals die thans is opgenomen in artikel 23.9 van
de Omgevingswet. De wet zou waarborgen voor onafhankelijke uitvoering van evaluatie
moeten bevatten. In de wet kan tevens tot uitdrukking worden gebracht op welke punten
evaluatie zich in het bijzonder zou moeten richten. Daarbij kan worden geacht aan:
– de vraag hoe de doorlooptijd van de onteigeningsprocedure zich heeft ontwikkeld;
– de vraag of zich onteigeningen hebben voorgedaan waarvan een eigenaar niet op de hoogte
was;
– de vraag of gemeentebesturen voldoende zijn toegerust om op adequate wijze invulling
te geven aan hun bevoegdheid tot het stellen van regels over kostenverhaal.
Reactie op punt 7 van het advies
Het belang van een goede evaluatie van de werking van de in dit wetsvoorstel opgenomen
regels wordt onderschreven, zoals dit voor evaluatie van de gehele Omgevingswet geldt.
In het nader rapport bij het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet (Kamerstukken
II 2017/18, 34 986, nr. 4, blz. 16) is beschreven dat op basis van de eerste ervaringen met de Omgevingswet
bekeken zal worden in welke vorm en in welke samenstelling de evaluatie zal worden
uitgevoerd. Het belang van een onafhankelijke evaluatie wordt daarbij onderschreven.
Bij die evaluatie kunnen per onderwerp verschillende keuzes worden gemaakt, afgestemd
op het specifieke onderwerp. De onderwerpen van dit wetsvoorstel worden daarbij in
het nader rapport ook benoemd. Naast andere te formuleren evaluatievragen zullen de
door de Afdeling voorgestelde vragen onderdeel zijn van de Omgevingswet-brede evaluatie.
De evaluatiebepaling in de Omgevingswet biedt aldus een goede basis voor een onafhankelijke
evaluatie en voor een evaluatie die toegespitst kan worden op de eerste ervaringen
met de in dit wetsvoorstel geregelde onderwerpen. Het is dan ook niet nodig om in
dit wetsvoorstel een specifieke, gedetailleerde evaluatiebepaling op te nemen. Naar
aanleiding van het advies is het algemeen deel van de toelichting aangevuld.
8. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
Reactie op punt 8 van het advies
Aan de redactionele opmerkingen van de Afdeling is grotendeels gevolg gegeven. De
volgende opmerkingen zijn niet verwerkt.
Onderdeel G:
– In artikel 12.3, vierde lid is «, waarbij korting als bedoeld in artikel 12.29 kan
worden toegepast als het nodig is de eigendom van onroerende zaken te verwerven» niet
geschrapt, omdat artikel 12.3 beoogt een zo volledig mogelijk beeld te geven van de
maatregelen en voorzieningen die bij landinrichting kunnen worden getroffen. De mogelijkheid
om korting toe te passen is een wezenlijk onderdeel van het herverkavelingsinstrument
en wordt daarom in artikel 12.3 vermeld.
– De suggestie om het eerste lid van artikel 12.4 te vervangen is niet overgenomen omdat
deze in redactioneel opzicht niet aansluit bij de wetgevingsstijl van de stelselherziening.
De suggestie om het tweede lid van dit artikel te vervangen is niet overgenomen. Gebleken
is dat artikel 3, eerste lid, van de Kadasterwet de geëigende plek is om de inhoud
van dit lid te regelen. Het voorgestelde artikel 2.5 voorziet in de daarvoor benodigde
aanpassing van de Kadasterwet. Het betreft de voortzetting van artikel 2, derde lid,
in samenhang met het tweede lid, Wilg.
Onderdeel J:
– De suggestie om artikel 6:11 Awb van overeenkomstige toepassing te verklaren in artikel
16.98 is niet overgenomen. Niet-ontvankelijkverklaring – de term in artikel 6:11 Awb
– kan bij bedenkingen niet aan de orde zijn, zodat niet kan worden volstaan met van
overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 6:11 Awb. Daarom is een op de bekrachtigingsprocedure
toegesneden bepaling nodig. Het vierde lid van artikel 16:98 voorziet daarin.
9. Ambtshalve aanpassingen
In het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn, naast enkele redactionele
verbeteringen en verbeteringen van meer technische aard, enkele wijzigingen doorgevoerd
die niet voortvloeien uit het advies van de Afdeling:
– In het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet is een voorstel tot aanpassing
van artikel 4.2, eerste lid, van de Omgevingswet opgenomen. Naar aanleiding daarvan
zijn in dit wetsvoorstel bepalingen die expliciet of impliciet naar artikel 4.2 verwijzen,
waar nodig aangepast. Ook de memorie van toelichting is in lijn gebracht met de aangepaste
tekst van artikel 4.2. De voornaamste wijzigingen betreffen de voorgestelde artikelen
9.1, 9.4 en 11.6 die de grondslagen bevatten voor het vestigen van een voorkeursrecht
respectievelijk voor het onderbouwen van een onteigeningsbelang.
– Bij de aanpassing van het voorgestelde artikel 11.6 aan de nieuwe formulering van
artikel 4.2, zoals voorgesteld in de Invoeringswet Omgevingswet, is een extra waarborg
opgenomen om te voorkomen dat de mogelijkheden voor de inzet van de onteigeningsbevoegdheid
zouden worden verruimd als gevolg van het bredere functiebegrip van de Omgevingswet
en de ruimere mogelijkheden voor globale functietoedeling. De toevoeging van de zinsnede
«onder uitsluiting van de bestaande vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer» voorziet
in deze waarborg. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld (paragraaf 6.3.5,
tweede tekstblok onder «Toepassingsbereik»).
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van
wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande
rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U, mede namens mijn ambtsgenoten van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
en voor Rechtsbescherming verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet
en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te
zenden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
K.H. Ollongren, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties -
Mede namens
S. Dekker, minister voor Rechtsbescherming -
Mede namens
C.J. Schouten, minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen | Niet deelgenomen |
|---|---|---|---|
| VVD | 32 | Voor | |
| PVV | 20 | Tegen | |
| CDA | 19 | Voor | |
| D66 | 19 | Voor | |
| GroenLinks | 14 | Tegen | |
| SP | 14 | Tegen | |
| PvdA | 9 | Voor | |
| ChristenUnie | 5 | Voor | |
| 50PLUS | 4 | Voor | |
| PvdD | 4 | Tegen | |
| DENK | 3 | Voor | |
| SGP | 3 | Voor | |
| FVD | 2 | Niet deelgenomen | |
| Van Haga | 1 | Niet deelgenomen | |
| Van Kooten-Arissen | 1 | Tegen |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.