Brief regering : Aanpak van knelpunten bij de import van gebruikte voertuigen

Nr. 49
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 januari 2019

In mijn brief «Evaluatie Wet uitwerking Autobrief II en parallelimport in relatie tot de BPM» van 5 juli 2018 heb ik uw Kamer geïnformeerd over problemen die zich voordoen bij
de import van gebruikte voertuigen (parallelimport) in relatie tot de Nederlandse
belasting van personenauto’s en motorrijwielen (BPM).1 Tevens zijn hierin vier oplossingsrichtingen benoemd. Graag informeer ik uw Kamer
over de verdere uitwerking van deze oplossingsrichtingen. Belangrijkste hiervan is
een voorstel tot aanpassing van het huidige importproces dat de afgelopen maanden
is uitgedacht en de komende periode verder zal worden uitgewerkt.

Het idee is om het toezicht op de waardebepaling van importvoertuigen beter te positioneren
en beter te reguleren. Op dit moment houdt de Belastingdienst steekproefsgewijs en
achteraf toezicht op de waardebepaling. Ik beoog een importproces waarbij de waardebepaling
van ieder importvoertuig – voorafgaand aan de aangifte – moet worden gevalideerd.
Deze validatie gebeurt bij voorkeur door een onafhankelijke partij en hiervoor ben
ik in gesprek met de Dienst Wegverkeer (RDW). Als de validatie slaagt, kan de aangifte
BPM worden ingediend en na betaling volgt direct fiscaal akkoord. Ook het kenteken
kan dan direct verleend worden. Als de validatie niet slaagt, kan er geen aangifte
worden gedaan en wordt er geen kenteken verleend. Er moet dan eerst een nieuw waarderapport
worden opgemaakt en gevalideerd. Toezicht aan de voorkant versterkt aldus de prikkel
om het importvoertuig goed te waarderen. Goed waarderen wordt beloond met snelheid
in het importproces. De valideringsmethodiek kan daarbij juridische geschillen beter
voorkomen. Bij de huidige inrichting van het importproces, waarbij toezicht achteraf
plaatsvindt door middel van hertaxatie, is het relatief eenvoudig om de hertaxatie
van de Belastingdienst ter discussie te stellen. Bij een validatiemethodiek is dat
minder het geval, omdat enkel de importeur een waardebepaling inbrengt. Als deze waardebepaling
gebreken vertoont, kan de weigering van de validatie nauwkeurig worden gemotiveerd
en met bewijs worden ondersteund. Het is niet langer nodig dat de Belastingdienst
zelf een volledige hertaxatie laat uitvoeren.

Deze oplossingsrichting wordt nader beschreven in paragraaf 1 van deze brief. Daarnaast
heb ik enkele aanvullende oplossingsrichtingen uitgewerkt die in mijn brief van 5 juli
2018 waren aangekondigd. Deze worden in paragraaf 2 beschreven.

1. Herinrichting van het toezicht

In deze paragraaf ga ik eerst nader in op het probleem bij de BPM en de parallelimport.
Vervolgens wordt het huidig toezichtregime belicht en de knelpunten daarbij. Tot slot
wordt beschreven hoe een andere inrichting van het toezicht hiervoor een oplossing
kan bieden.

1.1 Probleemschets: toenemend aantal BPM-aangiftes met schaderapporten

Het aantal gebruikte voertuigen dat de afgelopen jaren is geïmporteerd, is sterk toegenomen.
In 2014 werden nog 149.000 gebruikte voertuigen geïmporteerd. In 2017 waren dat 255.000
gebruikte voertuigen. Op zichzelf sluit deze ontwikkeling aan op de toenemende vraag
naar gebruikte voertuigen in het algemeen.

Bij de import van gebruikte voertuigen doet zich echter ook de trend voor dat bij
de BPM-aangiftes relatief steeds vaker een schadetaxatierapport wordt overgelegd.
Dat zou betekenen dat er steeds meer schadevoertuigen worden geïmporteerd. De handelsinkoopwaarde
– en dus de daarover verschuldigde BPM – is bij schadevoertuigen lager dan bij voertuigen
zonder schade.

Grafiek 1

Bovenstaande grafiek laat zien dat de toename van de import van gebruikte voertuigen
ertoe heeft geleid dat het gebruik van alle waarderingsmethodes 2 – in absolute zin – is toegenomen.

Indien het gebruik van de waarderingsmethodes ten opzichte van elkaar worden vergeleken,
valt op dat met name sinds 2011 het gebruik van de afschrijvingstabel is afgenomen
en dat bijna evenredig het aantal taxaties is toegenomen. Zichtbaar is ook het effect
dat sinds 2015 de taxatierapporten alleen mogen worden overgelegd in het geval van
schade of exclusieve voertuigen. In dat jaar is het aantal overgelegde taxatierapporten
verhoudingsgewijs afgenomen. Niettemin is in de periode daarna het aantal ingediende
taxatierapporten relatief weer toegenomen. Verder blijkt dat het gebruik van de koerslijsten
sinds 2012 stabiel is gebleven.

Bovenstaande leidt tot de conclusie dat er de afgelopen jaren bij de import van gebruikte
voertuigen verhoudingsgewijs steeds meer schadevoertuigen zijn opgegeven. Er is echter
geen reden om aan te nemen dat er op de Nederlandse markt een toenemende vraag is
naar voertuigen met een schadeverleden.

Een signaal dat ik daarbij uit de praktijk verneem is dat, onder invloed van adviesbureaus
en een hevige concurrentieslag om de gunst van de klant, bij gebruikte voertuigen
wordt gepoogd om de hoogte van de BPM zo laag mogelijk te krijgen door bij aangifte
de handelsinkoopwaarde van het voertuig te drukken. Er wordt bijvoorbeeld ten onrechte
schade aan een voertuig uitvergroot of fictief opgevoerd. Of de koerslijst wordt bijvoorbeeld
niet goed gehanteerd doordat niet het juiste model is geselecteerd, ten onrechte waardeverminderende
factoren worden opgevoerd en/of creatief wordt omgegaan met het bepalen van de opties
en accessoires op het voertuig. Met het huidige toezichtsregime is het moeilijk dat
op een efficiënte en effectieve manier te voorkomen.

1.2 Het huidige toezichtsregime: steekproefsgewijze controle achteraf met hertaxaties

In het huidige importproces hebben autohandelaren met twee instanties te maken die
toezicht houden op de import. De Dienst Wegverkeer (RDW) heeft als voornaamste taak
het voertuig te identificeren en een kenteken te registeren. De Belastingdienst verwerkt
en controleert de aangiftes BPM en verzorgt de inning daarvan. Bij de import van een
gebruikt voertuig lopen deze processen gelijktijdig met elkaar op. Het proces ziet
er als volgt uit.

Handhaving van de BPM vindt achteraf plaats door controle van de aangifte BPM. Zo
kan de Belastingdienst bij een aangifte met een taxatierapport binnen zes werkdagen
na de aangifte het schadevoertuig fysiek opvragen voor een hertaxatie. Dit doet de
Belastingdienst als zij twijfelt over de bij aangifte opgegeven schade en het taxatierapport.
Daarnaast kan de Belastingdienst tot vijf jaar na de aangifte besluiten een naheffingsaanslag
op te leggen, bijvoorbeeld als de Belastingdienst vaststelt dat de koerslijst niet
goed is gehanteerd.

Het huidige importproces wordt door zowel importeurs als de Belastingdienst als suboptimaal
ervaren. Importeurs hechten belang aan een snelle afhandeling van de import van het
gebruikte voertuig. De importeur wil het voertuig met kenteken zo snel mogelijk kunnen
leveren aan zijn klant. Voor hem werkt het verstorend als het voertuig – na de fysieke
identificatie door de RDW – wordt opgevraagd voor een hertaxatie door de Belastingdienst.
Tevens hecht de importeur aan rechtszekerheid. Hij wil achteraf liever geen discussie
met de Belastingdienst over de hoogte van de BPM en het risico dat een naheffing niet
meer is te verhalen op de klant.

Tegelijkertijd verkeert de Belastingdienst in het importproces in een lastige positie.
Om te kunnen vaststellen of terecht schade wordt opgevoerd, moet de Belastingdienst
het betreffende voertuig achteraf fysiek opvragen en hertaxeren. In dergelijke opzet
kan slechts een beperkt deel van de geïmporteerde voertuigen worden gecontroleerd.
De hertaxaties door de Belastingdienst lokken bovendien bezwaar- en beroepsprocedures
uit, aangezien het een waarderingskwestie betreft. Handhaving leidt daardoor tot juridische
procedures waarbij arbitraire en tijdrovende geschillen over de waardering ontstaan.
Tegelijkertijd is handhaving wel noodzakelijk. Een (te) lage controlekans voedt de
prikkel tot het inbrengen van onjuiste waarderingen.

1.3 Deens taxatiemodel

Zoals aangekondigd in mijn brief van 5 juli 2018 heb ik navraag gedaan naar de wijze
waarop in Denemarken geïmporteerde voertuigen worden gewaardeerd (Kamerstuk 32 800, nr. 44). In Denemarken zou namelijk een onafhankelijk taxatie-instituut bestaan. Het proces
blijkt als volgt te werken. In Denemarken is het verplicht dat een gebruikt voertuig
dat wordt geïmporteerd, wordt geïnspecteerd bij een Voertuigen Inspectie Centrum (VIC).
Een VIC is een marktpartij die – op basis van een vergunningenstelsel – bevoegd is
een technische inspectie te doen en de staat van het voertuig te beoordelen. Na de
inspectie moet de waarde van het voertuig worden vastgesteld. Dit gebeurt in beginsel
door de autohandelaar die het voertuig heeft geïmporteerd. De autohandelaar kan daarvoor
gebruik maken van diverse private taxatiebedrijven. Ongeveer 88% van de geïmporteerde
voertuigen worden op deze wijze getaxeerd. Denemarken heeft daarbij – net als Nederland
– de ervaring dat de waardebepaling niet altijd correct is. Ongeveer 5–10% van waardebepalingen
bij importvoertuigen worden daarom gecontroleerd door het Deens Motorvoertuigen Agentschap
(DMA). Als het voertuig wordt geïmporteerd door een consument is het mogelijk om het
DMA te vragen om vooraf een waardebepaling af te geven. Dat gebeurt bij 12% van de
geïmporteerde voertuigen. De consument is echter niet verplicht deze waardebepaling
te volgen. Voor de Deense overheid is deze waarde afgifte wel 3 maanden bindend. De
consument heeft verder de mogelijkheid om te procederen tegen een waardebepaling door
het Agentschap. Dat gebeurt ook in de praktijk. Het importproces in Denemarken lijkt
daarmee in grote lijnen op het huidige Nederlandse model.

1.4 Herinrichting van het toezicht

Afgelopen periode is gewerkt aan een oplossingsrichting om het toezicht op de waardebepaling
van importvoertuigen beter te positioneren en beter te reguleren. Het doel hiervan
is tweeledig. Voor de importeur moet een gestroomlijnd proces ontstaan, waarbij snelheid
en rechtszekerheid belangrijke elementen vormen. Tegelijkertijd moet er eenvoudiger
kunnen worden gehandhaafd als er ten onrechte een te lage handelsinkoopwaarde van
voertuigen wordt opgegeven. Er wordt daarom gewerkt aan een stroomlijning van het
importproces door te regelen dat de importeur – op het moment dat het voertuig voor
identificatie wordt aangeboden bij een keuringsstation – tevens zijn waarderingsmethode
voor de BPM-aangifte moet overleggen. Als de importeur kiest voor het indienen van
de aangifte op basis van koerslijst en schadetaxatie dan moet hij in dat geval (1)
zijn methode van het invullen van de koerslijst en (2) het schadetaxatierapport overleggen.
De beoordeling hiervan kan twee uitkomsten opleveren:

– Als de waarderingsmethode correct is toegepast dan wordt deze gevalideerd. In dat
geval kan de importeur daarmee aangifte BPM doen en wordt na betaling direct fiscaal
akkoord verleend en het kenteken verstrekt.

– Als de waarderingsmethode gebreken bevat, kan de validatie worden geweigerd. In dat
geval moet de importeur een nieuwe koerslijst en/of schadetaxatie ter validering overleggen,
voordat hij aangifte kan doen, fiscaal akkoord wordt verleend en een kenteken wordt
afgegeven.

In schema:

Deze stroomlijning van het importproces biedt de importeur snelheid en rechtszekerheid.
Zorgvuldig en goed waarderen van een gebruikt voertuig wordt beloond. Daardoor ontstaan
ook meer kansen voor taxateurs om zich op basis van kwaliteit in de markt te onderscheiden.
Het inbrengen van een onjuiste waardebepaling gaat minder lonen. Indien bijvoorbeeld
schade aan een voertuig fictief wordt opgevoerd dan is dit direct zichtbaar op het
keuringsstation. In dat geval moet de importeur eerst een nieuwe waarderingsmethode
ter validatie voorleggen alvorens hij aangifte BPM kan doen, het voertuig kan registeren
en fiscaal akkoord kan krijgen. De validatie van de waardebepaling is in deze opzet
doorslaggevend voor de snelheid van het importproces. Deze taak wordt daarom bij voorkeur
door een onafhankelijke partij uitgevoerd met expertise op dit terrein. Daarom ben
ik hierover in gesprek met de RDW.

De valideringsmethodiek kan tegelijkertijd juridische geschillen beter voorkomen,
omdat niet meer geprocedeerd wordt over twee verschillende waarderingen. Er wordt
alleen door de importeur een taxatierapport ingebracht. Als deze schadetaxatie gebreken
vertoont, kan de weigering van de validatie nauwkeurig worden gemotiveerd en met bewijs
(foto’s) worden ondersteund. Het is niet langer nodig dat de Belastingdienst zelf
een volledige hertaxatie laat uitvoeren.

Bovenstaande route heeft voor de uitvoering consequenties. Het controleproces wordt
namelijk naar voren gehaald. Daarom wil ik komende periode deze route verder uitwerken
waarbij ik naast de Belastingdienst en RDW, ook taxateursverenigingen en andere marktpartijen
betrek. Ook zal een uitvoeringstoets moeten worden gedaan door de Belastingdienst
en de RDW. Ik ben voornemens uw Kamer hierover in de tweede helft van dit jaar nader
te informeren.

2. De overige oplossingsrichtingen

In mijn brief van 5 juli 2018 (Kamerstuk 32 800, nr. 44) zijn nog enkele aanvullende oplossingsrichtingen aangekondigd waarover ik uw Kamer
graag informeer.

2.1 Onderzoek naar de werkwijze van no-cure-no-pay bedrijven

Bij de BPM worden veelvuldig bezwaar- en beroepsprocedures gestart. De taxatie van
een gebruikt voertuig is inherent arbitrair en kan daarom leiden tot juridische procedures.
In de praktijk blijkt een beperkte groep adviseurs veel bezwaar en beroepsprocedures
te starten, zelfs in die gevallen waarbij het te behalen BPM-voordeel klein is. Deze
procedures lijken mede te zijn gericht op het behalen van een proceskostenvergoeding.

De Belastingdienst heeft gekeken hoeveel bezwaarprocedures er afgelopen jaren zijn
gestart en – voor zover dat was te achterhalen – of het een bezwaar tegen eigen aangifte
of een bezwaar tegen een naheffingsaanslag betrof. Daarnaast is uitgezocht hoeveel
beroepsschriften er de afgelopen jaren zijn ingediend.

Bezwaarschriften

2015

2016

2017

20181

Tegen eigen aangifte

1.234

1.709

1.971

1.761

Tegen naheffingsaanslag

965

644

387

436

Niet ingedeeld2

246

785

426

862

Totaal

2.445

3.138

2.785

3.059

X Noot

1

Betreft tot en met medio november 2018.

X Noot

2

Bij deze aantallen is niet bijgehouden of het een bezwaar tegen de eigen aangifte
of tegen een naheffingsaanslag betreft.

Beroepschriften

2015

2016

2017

20181

Totaal

1.816

1.540

1.159

2.667

X Noot

1

Betreft tot en met medio november 2018.

Aantal BPM-aangiften

2015

2016

2017

20181

Totaal

186.000

219.000

255.000

226.800

X Noot

1

Betreft tot en met medio november 2018.

Doordat de import toeneemt, nemen de procedures en daarmee de druk op de uitvoering
ook toe. Het aantal bezwaarschriften tegen de eigen aangifte voert daarbij de boventoon.
De bezwaarfase wordt door importeurs onder andere gebruikt om een extra leeftijdskorting
te verzoeken of om van waarderingsmethode te wisselen. Het aangrijpen van de bezwaarfase
als herstelmoment van de aangifte is op zichzelf niet onrechtmatig. Het is wel bezwaarlijk
als enkel geprocedeerd zou worden in het belang van de verdiensten van een aantal
professionele adviseurs. Deze adviseurs starten, als gemachtigde van cliënten, soms
ook voor een relatief klein bedrag een juridische procedure. De proceskostenvergoeding
ligt in dergelijke zaken soms veel hoger dan het BPM-bedrag dat in geschil is. Deze
gemachtigden werken daarbij ook op basis van «no-cure-no-pay».

Deze problematiek overstijgt echter de materie van de BPM en raakt ook andere beleidsterreinen.3 Samen met de Minister Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister voor
Rechtsbescherming wordt daarom onderzoek gedaan naar juridische procedures die door
no-cure-no-pay bedrijven worden gestart en de proceskostenvergoedingen die in dat
verband worden toegekend. Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek zal worden bezien welke oplossingen voor de problematiek in de rede liggen.

2.2 Inzichtelijk maken van de fiscale afschrijving

Afgaand op de ingediende BPM-aangiftes zouden er de afgelopen jaren verhoudingsgewijs
steeds meer schadevoertuigen in Nederland worden geïmporteerd. Het is in het van belang
van de consument en de occasionmarkt dat hierover openheid en transparantie bestaat.

Bij de aankoop van een gebruikt voertuig op de binnenlandse markt kan de consument
zich behoorlijk laten informeren over het verleden van dat voertuig. Bijvoorbeeld
inzake de APK-historie of de vraag of er sprake is van een logische kilometerstand.
Deze transparantie wordt in de markt vaak gezien als een reden om een voertuig op
de binnenlandse markt te kopen en niet via import te verwerven. Bij een geïmporteerd
voertuig is het verleden vaak minder duidelijk. Bij importvoertuigen doen zich ook
meer misstanden voor, bijvoorbeeld inzake tellerfraude.4 Daarbij heeft de consument er recht op om te weten wat het schadeverleden is van
een voertuig, zodat hij daarnaar gericht onderzoek kan doen en de daarmee samenhangende
risico’s kan afwegen.5

Op dit moment kan via het bruto BPM-bedrag worden herleid of een gebruikt voertuig
bij import een schadeverleden had. De hoogte van het bruto BPM-bedrag is openbaar
via het kentekenregister, en is afhankelijk van de BPM die is betaald bij de registratie
van het voertuig. Als het bruto BPM-bedrag van een voertuig lager is dan normaal mag
worden verwacht, duidt dat erop dat het voertuig met schade is geïmporteerd. Er is
dan minder BPM afgedragen, hetgeen duidt op een lage waarde van het voertuig bij import.

Het herleiden van de fiscale afschrijving vereist op dit moment specifieke kennis
van de BPM-belastingen. Er zijn diverse particuliere websites die de consument hierover
voorlichten. Ook het kabinet hecht grote waarde aan transparantie. Daarom zal in het
RDW-kentekenregister in goede voorlichting hierover worden voorzien. De consument
wordt er dan op gewezen dat het bruto BPM bedrag lager is dan gebruikelijk, doordat
het voertuig op het moment van import schade had. Ik streef ernaar dat deze voorlichting
via het kentekenregister eind dit jaar van start gaat.

2.3 Informeren van de kentekenhouder over juridische procedures

De Belastingdienst heeft verkend in hoeverre de eigenaar van een gebruikt voertuig
geïnformeerd kan worden over een lopende juridische procedure over zijn voertuig.
Het blijkt namelijk dat sommige kentekenhouders daarvan niet op de hoogte zijn. Geautomatiseerde
ondersteuning – bij verzending van een kopie van een uitspraak op bezwaar aan de kentekenhouder
– blijkt echter complex en vergt veel tijd. Bij de verdere verkenning naar de voorgestelde
vernieuwing van het importproces, wordt daarom onderzocht op welke wijze het informeren
van de kentekenhouder over lopende procedures zijn beslag kan krijgen.

2.4 Platform handelskoerslijsten

Er zijn door de Belastingdienst vier erkende handelskoerslijsten voor het vaststellen
van de handelsinkoopwaarde, namelijk AutoTelexPro, XRAY, BOVAG/ANWB en EuroTax Exchange.
Iedere handelskoerslijst presenteert de gemiddelde inkoopprijs voor een gebruikt voertuig
op de Nederlandse markt, waarbij onderscheid wordt gemaakt op diverse parameters,
zoals leeftijd, typen, modellen, uitvoeringen en kilometerstanden. Iedere handelskoerslijst
is in de meeste gevallen gebaseerd op de daadwerkelijke inkoopprijzen voor Nederlandse
autohandelaren van gebruikte voertuigen op de Nederlandse markt. Over het algemeen
blijken de koerslijsten goed te functioneren. Om de kwaliteit van de handelskoerslijsten
voor de toekomst te borgen is inmiddels een platform opgezet waaraan de verschillende
brancheorganisaties en de Belastingdienst deelnemen. Dat platform is in november 2018
gestart. Binnen het platform wordt kennis met elkaar gedeeld – bijvoorbeeld op het
gebied van data en technologische ontwikkelingen bij het BPM proces – en worden bijzondere
gevallen met elkaar besproken.

3. Tot slot

Ik heb het vertrouwen dat de knelpunten bij parallelimport goed kunnen worden aangepakt
met bovengenoemde oplossingsrichtingen en dat de belangen van alle partijen bij parallelimport
hierbij kunnen worden bediend. Met name het beter positioneren en reguleren van het
toezicht versterkt de prikkel om importvoertuigen goed te waarderen. Taxateurs kunnen
zich daardoor ook op basis van kwaliteit in de markt profileren. Daarmee neemt de
betrouwbaarheid van het importproces toe, waarmee ook de houdbaarheid en uitvoerbaarheid
van de BPM in de parallelimport is gediend. Ik ben voornemens uw Kamer over de verdere
uitwerking in de tweede helft van dit jaar nader te informeren.

De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel