Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Op 13 december 2018 presenteerde de Staatscommissie parlementair stelsel haar eindrapport
«Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans.» De staatscommissie
doet in dit rapport het voorstel voor invoering van een correctief referendum. De
overwegingen voor dit advies luiden als volgt:

«De staatscommissie wijst erop dat tekortkomingen in het vertegenwoordigende stelsel
op het punt van de inhoudelijke representatie aandacht behoeven. Inhoudelijke representatie
houdt in dat de politieke opvattingen van kiezers in het parlementaire debat terugkeren,
dat hun belangen effectief worden behartigd en dat de uitkomsten van het democratisch
proces aansluiten bij wat zij verwachten en verlangen. Schiet de inhoudelijke representatie
tekort, dan kan dat bij burgers leiden tot onvrede en zelfs vervreemding van het parlementair
stelsel. Gebrek aan acceptatie van overheidsbesluiten door de bevolking kan regeringsbeleid
ineffectief maken, kan het draagvlak voor politieke besluitvorming schaden en kan
een aantasting betekenen van de democratische rechtsstaat.

De staatscommissie wijst er in dit verband op dat «door het ontstaan van partijen
en fracties het niet te voorkomen is dat een parlementaire meerderheid bij specifieke
kwesties soms slechts een minderheid van de kiezers vertegenwoordigt en dat de meerderheid
van de kiezers zich bij deze kwesties slechts door een minderheid in het parlement
ziet gerepresenteerd» (Senator R. Koole, Handelingen I 2013/14, vergadering 26, item 5, p. 8). Dit staat overigens los van de rolopvatting die gekozen volksvertegenwoordigers
kiezen: zijn zij trustee met ruimte voor eigen afweging en oordeelsvorming, of zijn
zij delegate met accent op de verwoording van opvattingen van achterban en de publieke
opinie? Het is in een democratisch systeem altijd mogelijk dat in het parlement ingrijpende
besluiten worden genomen waarvoor bij de bevolking geen meerderheid bestaat (het delegate-model)
of waarvoor zij volksvertegenwoordigers geen mandaat bedoelde te geven (het trustee-model).
Door coalitievorming kan dit verschijnsel – de zgn. Ostrogorski-paradox – worden versterkt:
de stem van de kiezer raakt afgezwakt in de opeenvolgende vertaalslagen tussen verkiezingscampagne
en regeerakkoord. Door afspraken in een regeerakkoord kan het voorkomen dat in het
parlement een besluit wordt genomen, ondanks het ontbreken van een inhoudelijke meerderheid
daarvoor bij de bevolking. Bij afzonderlijke vraagstukken kunnen politieke meerderheden
worden gecreëerd die niet altijd corresponderen met meerderheden onder de bevolking.
Zo kunnen op specifieke onderwerpen discrepanties ontstaan in de vertegenwoordiging
van de bevolking in het parlement.

Om die paradox op te lossen stelde de Russische politieke wetenschapper M. Ostrogorski
(1854–1921) de invoering van een referendum voor. Bij belangrijke controversiële kwesties
zou het onder voorwaarden mogelijk moeten zijn om een parlementaire meerderheid te
corrigeren, wanneer die duidelijk afwijkt van de meerderheid van de bevolking. Een
verbijzondering van de Ostrogorski-paradox betreft het inzicht dat hoger opgeleide
burgers op sommige thema’s beter worden gerepresenteerd in volksvertegenwoordigende
organen dan lager opgeleiden. Er is sprake van een in die zin imperfecte afspiegeling
van de bevolking. Opvattingen van Tweede Kamerleden op de thema’s integratie, immigratie
en Europa sluiten bijna naadloos aan op die van de hoger opgeleide kiezer, maar veel
minder goed op die van de lager opgeleide kiezer. Op deze belangrijke thema’s wordt
het electoraat inhoudelijk niet goed gerepresenteerd in de Tweede Kamer. Er is tot
op zekere hoogte sprake van een diplomademocratie. Hoger opgeleiden en mensen met
een bovenmodaal inkomen zijn ook tevredener over het functioneren van de democratie
en hebben meer vertrouwen in de Tweede Kamer dan lager opgeleiden en mensen met een
lager inkomen.»1

2. Geschiedenis

De parlementaire discussie over het correctief referendum gaat terug tot adviezen
van de Staatscommissie-Biesheuvel (1982–1985) en de Commissie-De Koning (1991–1993),
die voor de kabinetten Kok I en II aanleiding waren om een voorstel in te dienen voor
wijziging van de Grondwet, met het oog op de invoering van een correctief referendum.
Na goedkeuring in eerste lezing van dit wetsvoorstel in de Tweede en Eerste Kamer
en goedkeuring van dit voorstel in tweede lezing in de Tweede Kamer strandde dit voorstel
in 1999 in de Eerste Kamer, in wat later de «Nacht van Wiegel» werd genoemd. Na deze
afwijzing besloot het kabinet tot indiening van een nieuw voorstel voor een referendumwet,
die door de snelle val van het kabinet Balkenende I niet in de zittingstermijn van
de Tweede Kamer in eerste lezing kon worden behandeld. In 2004 werd het wetsvoorstel
in tweede lezing door de Tweede Kamer verworpen, nadat het kabinet Balkenende II had
verklaard het voorstel niet meer te steunen.

In juni 2005 werd in ons land toch een raadgevend referendum gehouden over het Verdrag
tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Dit referendum werd mogelijk gemaakt
door een initiatiefwet van de leden Karimi (GroenLinks), Dubbelboer (PvdA) en Van
der Ham (D66). De opkomst in dit referendum was hoog (63,3 procent van de kiesgerechtigden)
en de uitslag was helder (61,6 procent van de kiezers zei «nee»). Uiteindelijk besloot
de Tweede Kamer in meerderheid toch in te stemmen met het Verdrag van Lissabon (2007).
De Kamerleden Dubbelboer (PvdA), Duyvendak (GroenLinks) en Van der Ham (D66) maakten
in 2005 een initiatiefwetsvoorstel aanhangig voor een raadgevend referendum, waarvoor
geen herziening van de Grondwet nodig was. In 2016 werd een raadgevend referendum
gehouden over de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne. De opkomst
van dit referendum was lager (32,2 procent van de kiesgerechtigden), maar de uitslag
was helder (61,1 procent van de kiezers zei «nee»). In 2018 werd een raadgevend referendum
gehouden over de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017. De opkomst was
vrij hoog (51,6 procent van de kiesgerechtigden) en de uitslag verdeeld (49,5 procent
van de kiezers zei «nee»). In 2018 werd het raadgevend referendum op initiatief van
het kabinet en met instemming van een meerderheid van de Tweede en Eerste Kamer afgeschaft.

Tegelijk met de behandeling van het initiatiefwetsvoorstel voor een raadgevend referendum
werd door de leden Duyvendak (GroenLinks), Dubbelboer (PvdA) en Van der Ham (D66)
een initiatiefwetsvoorstel aanhangig gemaakt voor een correctief referendum. Deze
wet kreeg in eerste lezing steun van een meerderheid in de Tweede Kamer (in 2013)
en in de Eerste Kamer (in 2014). Na de verkiezingen voor de Tweede Kamer in maart
2017 bleek dat geen van de leden van de fracties van GroenLinks, PvdA en D66 bereid
was om dit initiatiefwetsvoorstel voor een correctief referendum voor tweede lezing
aanhangig te maken, waarna het lid Van Raak (SP) besloot om het wetsvoorstel in november
2017 te verdedigen. Het voorstel behaalde toen echter niet de benodigde tweederde
meerderheid.

3. Het advies van de staatscommissie

De Staatscommissie parlementair stelsel houdt in haar eindrapport «Lage drempels,
hoge dijken» opnieuw een pleidooi voor invoering van een correctief referendum en
geeft daarvoor een aantal argumenten:

«De betekenis van het bindend correctief referendum schuilt vooral in zijn corrigerende
werking. Juist vanwege de noodzakelijke legitimiteit van en het vertrouwen in de representatieve
democratie, is het referendum als ventiel of veiligheidsklep van waarde en betekenis.
Maar er is meer te zeggen over de positieve werking van een bindend correctief referendum
(en referenda in het algemeen). Het bindend correctief referendum kan worden begrepen
als een vorm van tegendruk, bedoeld om extra stevigheid te geven aan de bestaande
democratie en daarmee als een versterking van de in de Nederlandse democratie zo wezenlijke
werking van (politieke) checks and balances.

Zeker waar het burgers betreft die een grote afstand ervaren tot de politiek kan het
bindend correctief referendum voorts een belangrijk instrument zijn om te zorgen voor
betrokkenheid bij het politieke systeem. Het referendum betrekt een ruimere doorsnede
van de bevolking bij de besluitvorming. Juist díe groepen burgers die in de representatieve
democratie en het parlementair stelsel minder aan bod komen en die minder gebruikmaken
van andere kanalen voor politieke participatie – lager en middelbaar opgeleiden bijvoorbeeld
– kunnen zich in het referendum (als instrument) bijzonder goed vinden. Omdat het
correctief referendum plaatsvindt na aanname van wetgeving door het parlement zijn
de uitkomsten van alle voorbereiding, informatievoorziening en parlementaire behandeling
«in de praktijk» eerst dan echt duidelijk. Zij zien het referendum als een geschikt
middel voor politieke betrokkenheid en nemen in veel gelijkere mate dan bij andere
participatievormen actief deel. Het referendum is daarmee tevens een goed weerwoord
op de diplomademocratie.

Referenda versterken de positie van politieke partijen. Politieke partijen kunnen
het referendum gebruiken om zich te profileren op onderscheidende thema’s. Referenda
zetten politieke partijen aan om in nauw contact te komen met hun achterban. Interessant
in dit verband is de observatie dat kiezers zowel aan het begin van een referendumcampagne
als aan het einde daarvan, op het moment van stemmen, sterk leunen op inhoudelijke
partijlijnen (partisan preferences) en gevoelig zijn voor argumentaties van partijen
die zij vertrouwen; de meningsvorming van de kiezers is inhoudelijk van aard.

Tot slot: het bindend correctief referendum bevordert de bereidheid van de regering
om nadrukkelijker rekening te houden met de opvattingen van de bevolking (responsiviteit).
Het referendum houdt de politiek scherp, zorgt ervoor dat politieke keuzes beter verantwoord
worden en biedt op voorhand een extra prikkel om responsief te zijn voor veranderende
voorkeuren en opvattingen onder de bevolking. (...)

Invoering van een dergelijk ingrijpend instrument is van constitutionele orde: herziening
van de Grondwet op dit punt is alleen daarom al principieel gewenst. De staatscommissie
heeft een nadrukkelijke voorkeur voor de bindende vorm van het correctieve referendum.
Voor de invoering van deze vorm van het referendum is dan – heel dwingend – herziening
van de Grondwet noodzakelijk. (...)

De positieve kwalificaties van het bindend correctief referendum nemen niet weg dat
de staatscommissie ook de potentiële bezwaren tegen het referendum onderkent, bijvoorbeeld
waar het zou kunnen gaan om de representatieve democratie. Vooropgesteld zij: de vertegenwoordigende
democratie is voor de staatscommissie onomstreden en leidend bij haar beschouwingen.
Het bindend correctief referendum is in haar benadering niet een mechanisme dat voorbijgaat
aan het parlementaire proces, of dat dit doorkruist. Parlementaire besluitvorming
kan niet lichtvaardig ongedaan worden gemaakt; beleid behoort niet aan de wetgever
te worden opgedrongen.

De staatscommissie sluit in deze zin aan bij, en weet zich gesterkt door een van haar
voorgangers, de staatscommissie-Biesheuvel. De staatscommissie-Biesheuvel beklemtoonde
het primaat van het vertegenwoordigende stelsel: het vertegenwoordigende stelsel als
onomstreden bezit. Zij meende tegelijkertijd dat het beslissend correctief referendum
een middel zou kunnen zijn om de betrokkenheid van de burgers bij de besluitvorming
te bevorderen en om onvolkomenheden in het stelsel – ook voor de staatscommissie-Biesheuvel
vooral gelegen in sfeer van representatie – te compenseren. De staatscommissie-Biesheuvel
was (unaniem) voorstander van een bindend correctief referendum en achtte dat goed
in overeenstemming te brengen met de representatieve democratie. Buitengewoon relevant
voor de staatscommissie-Biesheuvel was dat «De keuze voor de beperking van het referendum
tot wetsvoorstellen die door het parlement zijn aanvaard, (...) een consistente uitwerking
(is) van het uitgangspunt dat het parlement niet gepasseerd mag worden.» (...)

Alles afwegende: de staatscommissie ziet het bindend correctief referendum niet als
een verzwakking van, maar veeleer als een aanvulling op de representatieve democratie.
De staatscommissie hecht wel aan een aantal specifieke waarborgen die daarvoor kunnen
zorgen en waardoor een verzwakking van de representatieve democratie wordt voorkomen.
Een zorgvuldige toepassing van het bindend correctief referendum over nader te bepalen
wetgevingsonderwerpen moet bijdragen aan een verstandig gebruik van het referenduminstrument.»2

De staatscommissie heeft voorstellen gedaan voor de nadere vormgeving van en de waarborgen
voor een correctief referendum, onder meer over de referendumonderwerpen. Het bindend
correctief referendum betreft wetgeving waarvan de behandeling in het parlement is
afgerond en kan betrekking hebben op alle wetgeving waaraan het parlement heeft meegewerkt.
Maar de commissie noemt ook een aantal uitzonderingen, die aansluiten bij de uitzonderingen
zoals die zijn opgenomen in het genoemde initiatiefwetsvoorstel van het lid Van Raak
(SP), te weten:

– «voorstellen van wet inzake het koningschap;

– voorstellen van wet inzake het Koninklijk Huis;

– voorstellen van wet tot verandering van de Grondwet en voorstellen van wet houdende
verklaring dat er grond bestaat een voorstel hiertoe in overweging te nemen;

– voorstellen van wet inzake de begroting, bedoeld in artikel 105, eerste en derde lid;

– voorstellen van wet die uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen of besluiten
van volkenrechtelijke organisaties;

– voorstellen van rijkswet, behoudens voorstellen van rijkswet tot goedkeuring van verdragen
die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden.

De staatscommissie stelt voor om aan deze lijst één uitzondering toe te voegen, namelijk
de uitzondering van wetsvoorstellen die betrekking hebben op de belastingen. Dit advies
is in dit wetsvoorstel overgenomen:

– voorstellen van wet inzake de belastingen, bedoeld in artikel 104.

De staatscommissie merkt daarbij het volgende op: «Wetgeving inzake de belastingen
wordt uitgezonderd omdat de staatscommissie van mening is dat dergelijke wetgeving
zich niet goed verhoudt met een geïsoleerde (en bindende) kiezersuitspraak. Het referendum
is immers geen geschikt middel om bij een ingreep ten aanzien van uitgaven en inkomsten
van de overheid ook aan te geven hoe en welke alternatieven daarvoor in de plaats
zouden kunnen komen. De kans op ernstige ontregeling van de staatsfinanciën zou dan
een reëel risico kunnen worden.»3

De staatscommissie doet ook een aantal voorstellen om het bindend correctief referendum
met meer waarborgen te omgeven:

«Waar het gaat om de specifieke hoogte van de respectieve verzoeken komt de staatscommissie
bij een wenselijk geachte drempel voor het houden van een referendum uit op een inleidend
verzoek waarvoor binnen vier weken na publicatie in de Staatscourant 5.000 handtekeningen
moeten worden verzameld, die persoonlijk op het gemeentehuis gezet moeten worden.
Deze fysieke gang werpt in de ogen van de staatscommissie een forse drempel op die
verzekert dat slechts serieuze referenduminitiatieven verder kunnen worden gebracht,
zonder een bindend correctief referendum onmogelijk te maken. Het is een verzwaring
van de verzoekprocedure in vergelijking met de inmiddels ingetrokken Wet raadgevend
referendum waar de eis was gesteld op 10.000 door middel van lijsten te verzamelen
en in te leveren handtekeningen. (...)

Waar het – met het oog op voldoende draagvlak – gaat om de ondersteuning van het definitieve
verzoek wil de staatscommissie aansluiten bij de staatscommissie-Biesheuvel en bij
de in de Wet raadgevend referendum gehanteerde hoogteeis, met dien verstande dat het
in die teksten genoemde aantal wordt geactualiseerd. De toename van de bevolking –
een belangrijk basiselement in de uitwerking op dit punt van de staatscommissie-Biesheuvel
– en de forse verruiming van mogelijkheden om ondersteuningen te verzamelen – vooral
door digitalisering – maakt een verhoging verdedigbaar. De staatscommissie parlementair
stelsel komt uit op een aantal van 400.000 handtekeningen. De verzameling van ondersteuningen
voor dit definitieve verzoek mag digitaal. De indiening van de ondersteuningen dient
echter «op papier» te geschieden, in ieder geval tot op het moment dat digitale inlevering
veilig en controleerbaar is.

Ook hier realiseert de staatscommissie zich dat eerder hogere getalseisen zijn gesteld,
bijvoorbeeld 600.000 ondersteunende handtekeningen, te verzamelen via lijsten die
zijn gedeponeerd op het gemeentehuis. Maar vanuit het oogpunt van benodigd draagvlak
komt het de staatscommissie voor dat dergelijke hoogte-eisen niet nodig zijn om te
laten blijken dat er voldoende draagvlak is voor het houden van een referendum.»4

De staatscommissie geeft ten slotte een advies over een beoogde «uitkomstdrempel»:

«Een uitkomstdrempel houdt in dat de uitslag van het referendum niet wordt bepaald
door de meerderheid van het op dat moment opgekomen aantal kiezers. Het gaat er bij
de uitkomstdrempel om dat de (winnende) meerderheid ook een van tevoren bepaald aantal
stemmen moet weten te vergaren, c.q. een bepaald percentage moet weten te bereiken
van hen die gerechtigd waren aan de stemming deel te nemen.

De referendumvraag wordt geformuleerd als een vraag «voor of tegen» een bepaald wetsvoorstel.
De uitslag van het referendum is geldig als de voorstanders óf de tegenstanders de
uitkomstdrempel halen. Alleen in het tweede geval – als een voldoende aantal kiezers
zich via het bindend correctief referendum uitspreken tegen het betreffende wetsvoorstel
– dan komt het wetsvoorstel te vervallen. (...)

Bij de bepaling van de hoogte van de uitkomstdrempel heeft de staatcommissie gezocht
naar het optimale evenwicht tussen twee uitgangspunten. Het eerste uitgangspunt is
dat de invoering van het bindend correctief referendum de bevolking een reële mogelijkheid
moet bieden om zich te kunnen uitspreken nadat het parlementaire wetgevingsproces
is afgerond. De steun voor een referendum onder de bevolking is groot en het referendum
betrekt (potentieel) bredere lagen van de bevolking bij politieke besluitvorming.
Juist daarom moet het organiseren van een referendum, i.c. een bindend correctief
referendum, in de praktijk haalbaar zijn.

Het tweede uitgangspunt is dat het bindend correctief referendum een aanvulling is
op de representatieve democratie. Het corrigeren van een parlementaire meerderheidsbeslissing
is alleen te aanvaarden als een substantieel deel van de bevolking zich in die zin
uitspreekt en dat het instrument niet lichtvaardig gebruikt moet worden.

Op basis van een aantal overwegingen komt de staatscommissie uit op een uitkomstdrempel
van één derde van de kiesgerechtigde bevolking. Dat houdt in dat een wetsvoorstel
bij referendum is verworpen, indien een meerderheid van het aantal opgekomen kiezers
tegen het voorstel stemt en deze meerderheid tenminste één derde (33 1/3%) omvat van
hen die gerechtigd waren om aan de stemming deel te nemen.»5

De waarborgen die de staatscommissie noemt voor onder meer het aantal benodigde handtekeningen
en de «uitkomstdrempel» zijn zaken die onderwerp kunnen zijn van politieke discussie.
Het zijn ook onderwerpen die niet passen in een herziening van de Grondwet, maar verder
uitgewerkt dienen te worden in een wet in formele zin. Die kan worden ingediend nadat
dit wetsvoorstel voor herziening van de Grondwet in eerste lezing door de Tweede en
Eerste Kamer is aangenomen.

4. Inhoud van dit wetsvoorstel

Nadat een wetsvoorstel door beide kamers is aangenomen, kan een groep van kiesgerechtigden
door middel van een inleidend verzoek vragen een referendum te houden. Binnen een
door de wetgever gestelde termijn moet vervolgens de steun worden verworven van een
grotere groep kiesgerechtigden. Indien ook dit aantal steunverklaringen is verkregen,
wordt overgegaan tot het houden van een referendum. Het aan een referendum onderworpen
wetsvoorstel vervalt van rechtswege indien een meerderheid van de opgekomen kiesgerechtigden,
die tevens een nader te bepalen percentage vormt van alle personen die gerechtigd
waren om aan het referendum deel te nemen, tegen het wetsvoorstel stemt.

Dergelijke voorwaarden zullen door de wetgever bij wet worden geregeld. Dit soort
«drempels» voor het houden van een referendum hoort naar de aard niet in de Grondwet.
Regeling in de Grondwet zou betekenen dat voor eventuele aanpassing van deze drempels,
bijvoorbeeld wanneer op basis van een evaluatie van gehouden referenda mocht blijken
dat daar behoefte aan bestaat, opnieuw de zware procedure van een grondwetsherziening
– met twee lezingen – doorlopen zou moeten worden.

Anderzijds moet voorkomen worden dat de wetgever al te eenvoudig de drempels kan wijzigen.
Daarom is het te verkiezen dat een voorstel van wet terzake het vaststellen van de
drempels alleen door het parlement aangenomen kan worden met ten minste twee derden
van het aantal uitgebrachte stemmen. De initiatiefnemer kiest ervoor om ook drempels
ten aanzien van het quorum en de aantallen steunbetuigingen, die benodigd zijn bij
het indienen van een (inleidend) verzoek, niet in de Grondwet op te nemen. Zouden
deze namelijk in de Grondwet worden opgenomen, dan is een zware en langdurige procedure
nodig om deze te wijzigen, mocht blijken dat de drempel voor het houden van een referendum,
voor het geldig verklaren van een uitslag of voor het doen van een verzoek te hoog
of te laag is.

De Staatscommissie-Biesheuvel beargumenteerde, dat door te kiezen voor vastlegging
bij wet, het risico zou bestaan dat de wetgever in een voor haar welgevallige zin
uitzonderingen zou kunnen vaststellen en daarmee «rechter is in eigen zaak». Om aan
dit bezwaar tegemoet te komen is ervoor gekozen om in de Grondwet op te nemen dat
de wettelijke invulling (of wijziging) van de drempels bij tweederde meerderheid vastgesteld
dient te worden. Zo kan bijvoorbeeld voorkomen worden dat een regering, met steun
van de coalitie, ad hoc extreem hoge drempels kan opwerpen, wanneer zij menen dat
een referendum niet gewenst is. De initiatiefnemer meent dat deze constructie enerzijds
zorgt voor voldoende flexibiliteit om drempels aan te passen wanneer blijkt dat deze
niet bijdragen aan een goede referendumpraktijk, en anderzijds wordt voorkomen dat
de wetgever al te zeer invloed kan uitoefenen op de voorwaarden waaronder een referendum
gehouden kan worden. Het verschijnsel van de tweederde meerderheidswet komt ook nu
al in de Grondwet voor, onder meer in gevallen dat regeling in de Grondwet te veel
tijd zou vergen, terwijl regeling bij gewone wet een te lichte eis zou zijn. Het onderhavige
wetsvoorstel is hiervan een voorbeeld.

Financiële gevolgen

Een voorstel tot invoering van het correctief referendum heeft in zoverre financiële
gevolgen dat er aan de organisatie van een referendum kosten verbonden zijn. De kosten
voor de organisatie van het raadgevend referendum over de Associatieovereenkomst tussen
de Europese Unie en Oekraïne, gehouden op 6 april 2016, waren 30 miljoen euro. Het
referendum over de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017, gehouden op
21 maart 2018, viel samen met de gemeenteraadsverkiezingen. De extra kosten voor de
organisatie van dit referendum waren acht miljoen euro.

Constitutionele paragraaf

Dit wetsvoorstel levert geen inmenging op in bestaande grondrechten. Voor de overige
constitutionele aspecten van dit voorstel zij verwezen naar het algemene deel en het
artikelsgewijze deel van deze memorie van toelichting.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel II

Onderdeel A

De voorgestelde toevoeging aan artikel 81 brengt tot uitdrukking dat de vaststelling
van wetten in het geval van een correctief wetgevingsreferendum ook in juridische
zin mede wordt bepaald door de uitslag van het referendum. Dit blijkt uit de regeling
van de rechtsgevolgen van het referendum ten aanzien van de bekrachtiging van wetsvoorstellen.

Onderdeel B

Met dit onderdeel wordt in hoofdstuk 5 van de Grondwet na paragraaf 1 een paragraaf
1A ingevoegd met bepalingen over het correctief referendum (de artikelen 89a tot en
met 89g), die hierna afzonderlijk worden toegelicht.

Artikel 89a

De voorgestelde regeling van het correctief referendum omvat de voorstellen van wet
die door de Staten-Generaal zijn aangenomen. Het gaat derhalve om een referendum over
het resultaat van de werkzaamheden van de wetgever die bestaat uit de regering en
de volksvertegenwoordiging in de beide Kamers der Staten-Generaal. In het eerste lid
wordt verwezen naar de in artikel 54 omschreven kiesgerechtigden voor de Tweede Kamer.
De bevoegdheid tot beoordeling van wetsvoorstellen, die voortkomen uit het vertegenwoordigend
stelsel, komt immers toe aan de kiezers. Zij zijn degenen die, door de uitoefening
van het kiesrecht, de samenstelling van de vertegenwoordigende organen bepalen. De
initiatiefnemer kiest er daarom voor dat het initiatief tot het houden van een bindend
referendum ligt bij de kiezer. Initiatiefnemer acht het niet wenselijk dat de regering
of een gedeelte van het parlement zelf beslist over de correctie van de eigen werkzaamheden.

Voor het houden van een referendum is het verder een vereiste dat een groep kiesgerechtigden
een inleidend verzoek doet. Deze groep moet vervolgens de steun verwerven van een
groter aantal kiesgerechtigden. De exacte hoogte van deze aantallen kiesgerechtigden
wordt in uitvoeringswetgeving vastgelegd. Dergelijke «drempels» zijn nodig om zeker
te stellen dat het verzoek tot een referendum wordt gesteund door een substantieel
deel van de bevolking. In de uitvoeringswetgeving kan tevens ingegaan worden op andere
procedurele aspecten, zoals de termijn waarbinnen een (inleidend) verzoek gedaan moet
worden en de manier waarop geregistreerd wordt wie het (inleidend) verzoek steunt.

De initiatiefnemer vindt de tweefasestructuur van inleidend verzoek en verzoek van
cruciaal belang voor de werking van het correctief wetgevingsreferendum. Dit hoort
dan ook thuis in de Grondwet. De taak van de wetgever beperkt zich niet tot de regeling
van het referendum tot aan het moment van de stemming, hij is ook verantwoordelijk
voor alle relevante uitvoeringsaspecten van het referendum. Daarom krijgt de wetgever
de grondwettelijke opdracht om nadere regels te stellen, bijvoorbeeld over de organisatie
van de stemming en de bepaling van de uitslag. Maar ook het vaststellen van de termijn
waarbinnen steunverklaringen verzameld moeten worden, eventuele beroepsprocedures,
het ter beschikking stellen van zendtijd aan initiatiefnemers en anderen en het bepalen
van de datum van de stemming. Een wetsvoorstel waarin deze elementen nader zijn uitgewerkt,
zal kunnen worden ingediend na aanvaarding van dit voorstel tot wijziging van de Grondwet
in tweede lezing door de Eerste Kamer.

In het tweede lid wordt bepaald dat de onthouding van de bekrachtiging ertoe leidt
dat aan het inleidend verzoek geen gevolg wordt gegeven. De onthouding van de bekrachtiging
vormt een van de gronden om geen gevolg te geven aan het inleidend verzoek. Andere
gronden zijn gelegen in het vereiste aantal kiesgerechtigden, de overschrijding van
termijnen en de grondwettelijk en wettelijk geregelde uitzonderingen. Deze weigeringsgronden
vinden hun basis in de Grondwet.

Artikel 89b

De Staatscommissie parlementair stelsel stelt voor om aan de lijst van zaken die niet
aan een referendum kunnen worden onderworpen nog één uitzondering toe te voegen, namelijk
de uitzondering van wetsvoorstellen die betrekking hebben op de belastingen. Dit advies
wordt overgenomen. De staatscommissie merkt daarbij het volgende op: «Wetgeving inzake
de belastingen wordt uitgezonderd omdat de staatscommissie van mening is dat dergelijke
wetgeving zich niet goed verhoudt met een geïsoleerde (en bindende) kiezersuitspraak.
Het referendum is immers geen geschikt middel om bij een ingreep ten aanzien van uitgaven
en inkomsten van de overheid ook aan te geven hoe en welke alternatieven daarvoor
in de plaats zouden kunnen komen. De kans op ernstige ontregeling van de staatsfinanciën
zou dan een reëel risico kunnen worden.»

Artikel 89c

De voorgestelde regeling van het correctief wetgevingsreferendum noopt tot een nadere
bepaling van de procedure en de bevoegdheid tot (onthouding van de) bekrachtiging
van wetsvoorstellen. In artikel 89a, tweede lid, wordt aan de onthouding van de bekrachtiging
het rechtsgevolg verbonden dat aan het inleidend verzoek geen gevolg wordt gegeven.

Volgens artikel 87, eerste lid, van de Grondwet wordt een voorstel pas wet zodra het
door de Staten-Generaal is aangenomen en door de Koning is bekrachtigd. Bij het correctief
wetgevingsreferendum moet deze gebruikelijke wijze van bekrachtiging van het aangenomen
wetsvoorstel in elk geval wachten tot het moment dat vaststaat dat er al of niet een
referendum wordt gehouden. Zodra vaststaat dat er geen referendum wordt gehouden over
het voorstel, kan de bekrachtiging daarvan op de gebruikelijke wijze plaatsvinden.
Dit moment kan worden bepaald nadat de gestelde termijn voor het inleidend verzoek
of het beroep tegen een afwijzing daarvan is verstreken. In een uitvoeringswet zullen
deze procedurele momenten nader bepaald moeten worden. Indien er wel een volksstemming
wordt gehouden, wacht de bekrachtiging op de uitslag daarvan. De procedure van artikel
89d is in dat geval van toepassing. De bevoegdheid tot bekrachtiging van wetsvoorstellen
op grond van artikel 87 is dan beperkt tot een verplichting tot bekrachtiging van
de wetsvoorstellen waartegen niet een meerderheid zich heeft uitgesproken. Voorts
moet deze verplichte bekrachtiging terstond plaatsvinden. Indien de vereiste meerderheid
wel is behaald, maar het in de invoeringswet bepaalde opkomstpercentage niet is gehaald,
kan de bekrachtiging alsnog op de gebruikelijke wijze plaatsvinden.

Artikel 89d

Bij wet wordt bepaald welke meerderheid vereist is voor het verwerpen van een wetsvoorstel
in een referendum. Om er zeker van te zijn dat de meerderheid in de stemmingsuitslag
ook overeenkomt met een meerderheid of aanzienlijke minderheid van het totaal aan
kiesgerechtigden, kan niet volstaan worden met een enkelvoudige meerderheid van de
opgekomen kiesgerechtigden. Dit zou opgelost kunnen worden door het opnemen in het
wetsvoorstel van een bepaald opkomstpercentage als nader vereiste. Dit heeft echter
als bezwaar dat dit bevordert dat de voorstanders van de wet niet zullen deelnemen
aan het referendum. De initiatiefnemer geeft daarom de voorkeur aan een stelsel waarbij
wordt vereist dat de enkelvoudige meerderheid van de deelnemers aan het referendum
tevens ten minste een bepaald percentage van de personen moet vertegenwoordigen die
gerechtigd waren om deel te nemen aan het referendum.

In de bepaling wordt niet uitgegaan van de kiesgerechtigden maar van de personen die
gerechtigd waren om aan het referendum deel te nemen. Dit onderscheid is aangebracht
omdat onbekend is hoeveel kiesgerechtigde Nederlanders zich in het buitenland bevinden.
Het is wel bekend hoeveel kiesgerechtigde Nederlanders in het buitenland zich hebben
laten registreren om deel te nemen aan de verkiezingen voor de Tweede Kamer die direct
vooraf gingen aan het referendum. Deze categorie wordt als uitgangspunt genomen bij
de bepaling van het totale aantal personen dat gerechtigd is om deel te nemen aan
het referendum. Indien aan het dubbele vereiste van de enkelvoudige meerderheid en
het percentage van kiesgerechtigden wordt voldaan bij het referendum, vervalt het
voorstel van rechtswege. Het komt niet zinvol voor om in dit geval te bepalen dat
er een verplichting bestaat om de bekrachtiging te onthouden.

Het tweede lid bevat de regeling van de rechtsgevolgen indien niet een meerderheid
zich tegen het voorstel uitspreekt. Het wetsvoorstel moet in dat geval terstond bekrachtigd
worden. Deze verplichting omvat dus ook het geval dat de vereiste meerderheid niet
is gehaald maar het aantal opgekomen tegenstanders wel tenminste het vastgestelde
percentage omvat van het aantal personen dat gerechtigd was om aan het referendum
deel te nemen. In het geval dat wel een meerderheid is behaald maar niet tevens het
voorgeschreven quorum, heeft het referendum niet tot een uitspraak met rechtsgevolg
geleid. Dan kan op gebruikelijke wijze worden beslist omtrent de bekrachtiging.

In het derde lid wordt bepaald dat een wetsvoorstel waarin het vereiste deel van hen
die gerechtigd waren aan het referendum deel te nemen wordt vastgelegd, alleen bij
tweederde meerderheid aangenomen kan worden. De initiatiefnemer vindt dat deze constructie
enerzijds zorgt voor voldoende flexibiliteit om drempels en uitzonderingen aan te
passen wanneer blijkt dat deze niet bijdragen aan een goede referendumpraktijk, en
anderzijds wordt voorkomen dat de wetgever al te zeer invloed kan uitoefenen op de
voorwaarden waaronder een referendum gehouden kan worden.

Artikel 89e

In bepaalde gevallen kan de inwerkingtreding van de wet niet wachten op het tijdstip
waarop vast komt te staan dat een referendum zal worden gehouden, maar moet de bekrachtiging
terstond plaatsvinden. Artikel 89e voorziet in een bijzondere regeling voor deze gevallen.
Het eerste lid beperkt de spoedregeling tot de wetsvoorstellen die zelf de bepaling
bevatten dat de bekrachtiging terstond dient plaats te vinden. In dit geval kan het
voorstel van wet niet worden onderworpen aan een referendum, maar kan het na de bekrachtiging
tot wet geworden voorstel wel worden onderworpen aan een referendum. Deze bepaling
kan niet worden gemist als waarborg tegen een mogelijk misbruik van de spoedregeling
als uitzonderingsgrond. Krachtens het tweede lid vervalt de bedoelde wet van rechtswege
als daarover een referendum wordt gehouden en de in artikel 89d, eerste lid, voorgeschreven
meerderheid aanwezig is. Verder biedt de tweede volzin de mogelijkheid aan de wetgever
om zo nodig de gevolgen te regelen van het vervallen van de wet. Deze wet kan zowel
de algemene wet zijn die bedoeld is in artikel 89g als een bijzondere wet indien de
genoemde algemene wet niet (volledig) voorziet in de noodzakelijke regeling van de
gevolgen. In de desbetreffende wet zal een algemene of bijzondere regeling worden
getroffen voor de rechten die ontleend zijn aan de wet die na de bekrachtiging is
vervallen als gevolg van de uitslag van het referendum.

Artikel 89f

Dit artikel heeft praktisch alleen betekenis voor de stilzwijgende goedkeuring van
verdragen, omdat de uitdrukkelijke goedkeuring plaatsvindt bij wet. Omdat artikel
91 van de Grondwet niet verplicht tot uitdrukkelijke goedkeuring bij wet en verdragen
stilzwijgend goedgekeurd kunnen worden, moet de Grondwet verzekeren dat deze goedkeuring
van verdragen het onderwerp kan vormen van een referendum omdat de gevolgde procedure
overeenkomt of sterke gelijkenis vertoont met het proces van wetgeving en de uitvoering
van verdragen wordt opgenomen onder de door de Grondwet uitgezonderde onderwerpen.

Artikel 89g

In artikel 89g wordt de wetgever, overeenkomstig artikel 59 Grondwet over het kiesrecht,
opgedragen om alles te regelen wat verder het referendum betreft. Op grond van deze
bepaling is grondwettelijk verzekerd dat de wetgever de gang van zaken tot aan het
moment van het referendum regelt alsmede zaken als de organisatie van het referendum
zelf en de bepaling van de uitslag. Hier wordt eveneens verwezen naar de toelichting
bij artikel 89a.

Onderdeel C

De initiatiefnemer meent dat hetgeen geldt voor invoering van het correctief referendum
op nationaal niveau eveneens zou moeten gelden voor de gemeenteraad en de provinciale
staten. De verdeling van bevoegdheden over verschillende bestuurslagen staat er niet
aan in de weg dat een correctief referendum kan worden gehouden over datgene waarover
men op decentraal niveau kan beslissen.

Artikel 128a

Initiatiefnemer beperkt de referendabiliteit op decentraal niveau in beginsel tot
die besluiten die inhoudelijk zijn aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift.
Vooral deze besluiten van algemene strekking, die rechtstreeks de burgers binden,
raken immers per definitie de belangen van burgers. Het zal daarbij veelal gaan om
verordeningen, maar het begrip «verordening» brengt de beoogde beperking tot algemeen
verbindende voorschriften onvoldoende tot uitdrukking, omdat het veelal wordt opgevat
als een formeel begrip. Centraal staat de referendabiliteit van algemeen verbindende
voorschriften van gemeenteraad of provinciale staten.

Tegelijkertijd wenst de initiatiefnemer niet op voorhand de referendabiliteit van
besluiten, niet inhoudende algemeen verbindende voorschriften, uit te sluiten. Het
kan immers goede zin hebben om dergelijke besluiten die de belangen van provinciale
of lokale ingezetenen direct en in betekenende mate raken, zonder dat zij rechtstreeks
bindend zijn, aan de kiezers voor te leggen. Het gaat hier evenwel om een catalogus
van besluiten van zo uiteenlopende aard, dat het – zo al mogelijk – ongewenst is deze
inhoudelijk in de Grondwet aan te wijzen. Daarom is voorzien in een bevoegdheid van
de wetgever om daartoe over te gaan. Voor alle categorieën besluiten geldt dat het
besluiten moeten zijn die door het algemeen vertegenwoordigend orgaan (gemeenteraad
of provinciale staten) zijn genomen.

Bij de kring van personen die bij het referendum betrokken zijn verwees het voorstel
van de Staatscommissie-Biesheuvel voor een grondwetsbepaling uitsluitend naar de kring
van deelnemers aan het correctief referendum, namelijk de kiesgerechtigden van gemeenteraden
en provinciale staten. Op grond van de inhoud van het advies van de Staatscommissie-Biesheuvel
en de overeenkomstige bepaling op nationaal niveau, acht initiatiefnemer het echter
noodzakelijk dat de Grondwet op dit punt ook de kring van kiesgerechtigde personen
aanwijst die de procedure voor het houden van een referendum in gang kunnen zetten.
De wetgever zal daarbij moeten bepalen op welke wijze de omvang van deze kring van
personen wordt vastgesteld en welke procedure wordt gevolgd om te bepalen of de vereiste
steun bestaat voor het houden van een referendum. Dit is van belang als waarborg voor
het recht van de burgers om deel te nemen aan een correctief referendum.

Tevens biedt een wettelijke regeling die geldt voor alle gemeenten en provincies de
waarborg voor een zuivere en uniforme vormgeving van het instrument, inclusief een
spoedregeling. Ook zal de wetgever moeten aangeven welke meerderheid vereist is voor
het verwerpen van een genomen besluit. De voorstellen van de Staatscommissie-Biesheuvel
houden in dat er ook op decentraal niveau wordt onderscheiden tussen een inleidend
verzoek en een daaropvolgende fase van steunverwerving bij een grotere groep kiesgerechtigden.
Ook hier geldt dat bij wet het aantal kiesgerechtigden in de twee fases vastgelegd
moet worden. De hoofdlijnen van de regeling van het correctief referendum op decentraal
niveau zullen hun grondslag moeten vinden in de wet. Daarnaast moet de nodige ruimte
overblijven voor gemeenten en provincies om recht te doen aan hun eigen opvattingen
en situatie. De initiatiefnemer vindt dat de Grondwet de gemeenten en provincies de
ruimte moet laten om zelf belangrijke elementen van de procedure (bepaling tijdstip,
organisatie en faciliteiten campagne etc.) vast te stellen. Daarom is in de formulering
van het grondwetsartikel gekozen voor een ruime mogelijkheid van delegatie.

Onderdeel D

Met dit onderdeel wordt aan de Grondwet een additioneel artikel toegevoegd dat de
inwerkingtreding van de verschillende artikelen regelt. Het is van belang dat na het
van kracht worden van dit wetsvoorstel voldoende tijd is voor de wetgever om een invoeringswet
van kracht te laten worden. Gelet op de tijd die in het algemeen nodig is voor de
totstandkoming van een wettelijke regeling, is een termijn van vijf jaar als uitgangspunt
genomen, minder mag ook. Deze termijn sluit aan bij de termijn die in andere additionele
bepalingen werd opgenomen. Deze overwegingen gelden ook voor de opgenomen mogelijkheid
van een eenmalige verlenging van uiterlijk vijf jaar.

Van Raak