Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 122 Wijziging van de Penitentiaire beginselenwet, het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten in verband met de wijziging van de regeling inzake detentiefasering en voorwaardelijke invrijheidstelling (Wet straffen en beschermen)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel strekt tot wijziging van de regeling inzake detentiefasering, waaronder
in het bijzonder de regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.), in
de Penitentiaire beginselenwet en in het Wetboek van Strafrecht. Hiermee wordt uitvoering
gegeven aan het Regeerakkoord Vertrouwen in de toekomst, waarin het volgende is opgenomen: «Het stelsel van voorwaardelijke invrijheidsstelling
wordt gewijzigd. Veroordeelden zullen niet meer automatisch in aanmerking komen om
voorwaardelijk in vrijheid te worden gesteld. Daarnaast zal de periode waarin een
veroordeelde via een voorwaardelijke invrijheidsstelling kan werken aan zijn resocialisatie
worden gehandhaafd op een derde van de opgelegde straf, met een maximum van twee jaar.
Om gedetineerden optimaal te kunnen voorbereiden op terugkeer in de samenleving blijft
detentiefasering gehandhaafd.» (Kamerstukken II 2017/18, 34 700, nr. 34, blg-820240, blz. 5).
De tenuitvoerlegging van straffen vormt het sluitstuk van de strafrechtketen: na de
opsporing, vervolging en berechting volgt de tenuitvoerlegging van de straf. Uitgangspunt
is vanzelfsprekend dat opgelegde straffen ook feitelijk worden uitgevoerd. Die verplichting
heeft de overheid naar slachtoffers en samenleving. Dit is de basis voor een geloofwaardig
en legitiem strafrechtsysteem. Voor een succesvolle en effectieve tenuitvoerlegging
is het van belang dat straffen zo snel mogelijk en volledig ten uitvoer worden gelegd.
Belangrijke uitgangspunten bij de tenuitvoerlegging – die ik in mijn visie «Recht
doen, kansen bieden» heb uitgewerkt (Kamerstukken II 2017/18, 29 279, nr. 439) – zijn dat een veroordeelde moet worden doordrongen van het feit dat de samenleving
zijn gedrag niet accepteert en dat hij, rekening houdend met zijn mogelijkheden, dient
te werken aan verandering van zijn gedrag om herhaling te voorkomen. Daarnaast dient
ook bij de tenuitvoerlegging oog te zijn voor slachtofferbelangen en moet er aandacht
zijn voor nazorg om zo de kans op recidive verder terug te dringen.
Waar het gaat om de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen is nog geen sprake van
een samenhangend en consistent stelsel. Zo ervaren gedetineerden vrijheden als verlof
nog te veel als een vrijblijvende vanzelfsprekendheid, wordt bij het toekennen van
verlof nog te weinig rekening gehouden met de belangen van slachtoffers en nabestaanden
en staat het verlof nog te weinig in het teken van concrete re-integratiedoelen. Het
penitentiair programma, als gevolg waarvan veroordeelden niet meer in de penitentiaire
inrichting verblijven, is ooit ingevoerd als alternatief voor de voorwaardelijke invrijheidstelling,
die Nederland destijds niet (meer) kende. Bij de herinvoering van de voorwaardelijke
invrijheidstelling in 2008 is het penitentiair programma echter ongewijzigd blijven
bestaan. Ook bestaat er nog geen logische samenhang tussen de voorwaardelijke invrijheidstelling
en de eerder toegekende (externe) vrijheden. Aan penitentiair verlof zijn zelden voorwaarden
en toezicht verbonden, terwijl daarvan in de (latere) fase van de voorwaardelijke
invrijheidstelling wel sprake is. In het huidige stelsel kunnen gedetineerden al voordat
de helft van de aan hen opgelegde straf is ondergaan, in aanmerking komen voor (meerdaags)verlof.
Dat leidt geregeld tot onbegrip in de maatschappij en bij slachtoffers en nabestaanden
in het bijzonder. Het past naar het oordeel van de regering ook niet bij een geloofwaardige
tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen.
In dit wetsvoorstel worden de voorstellen die betrekking hebben op het stelsel van
de detentiefasering, inclusief de voorwaardelijke invrijheidstelling, uitgewerkt.
In de eerste plaats wordt de reeds ingezette persoonsgerichte aanpak, waarbij meer
nadruk ligt op de eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerde en zijn gedrag, van
een wettelijke basis voorzien. Voorgesteld wordt om beperkt beveiligde afdelingen
te behouden. Wel wordt een wijziging aangebracht in de invulling die daaraan wordt
gegeven ten opzichte van de huidige (Zeer) Beperkt Beveiligde Inrichtingen ((Z)BBI’s).
Het verschil met de huidige (Z)BBI’s is dat het automatisch toegekende algemene en
regimesgebonden verlof wordt vervangen door een verlofsysteem waarbij per gedetineerde
wordt bekeken voor welke verlofsoorten hij in aanmerking komt en waarbij verlof steeds
uitdrukkelijk is verbonden aan een concreet re-integratiedoel. Dit past binnen de
ingezette persoonsgerichte aanpak. Re-integratieverlof kan alleen worden toegekend
in de laatste fase voorafgaand aan de eventuele deelname aan een penitentiair programma
of (voorwaardelijke) invrijheidstelling. Dat betekent dat gedetineerden ook pas in
die fase in aanmerking kunnen komen voor overplaatsing naar een beperkt beveiligde
afdeling: alleen gedetineerden aan wie re-integratieverlof voor extramurale arbeid
zal worden verleend, kunnen worden overgeplaatst naar een beperkt beveiligde afdeling.
Dit zal worden vastgelegd in penitentiaire regelgeving. Niet alleen het gedrag van
de gedetineerde gedurende de hele detentie en de inspanningen die nodig zijn op de
vijf basisvoorwaarden voor een succesvolle re-integratie wegen mee bij de beslissing
over verlof, maar ook eventuele risico’s en de belangen van slachtoffers en de samenleving
als geheel.
In de tweede plaats worden voorstellen gedaan tot wijziging van het stelsel van de
voorwaardelijke invrijheidstelling. Veroordeelden zullen niet meer van rechtswege
in aanmerking komen om voorwaardelijk in vrijheid te worden gesteld. In plaats daarvan
zal per individuele gedetineerde een beslissing worden genomen over diens voorwaardelijke
invrijheidstelling (en de in het kader daarvan op te leggen voorwaarden). Ook bij
de beslissing over de v.i. zullen het gedrag van de gedetineerde gedurende de hele
detentie, eventuele risico’s en slachtofferbelangen en de belangen van de samenleving
als geheel belangrijke wegingsfactoren zijn. Het openbaar ministerie neemt – mede
op basis van adviezen van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), de reclassering,
eventueel het lokale parket en op grond van informatie van slachtoffers – de beslissing
over het verlenen van v.i., de daarbij op te leggen voorwaarden en, zo nodig, de herroeping
van de v.i. Het openbaar ministerie zal ten behoeve van de beslissing over de v.i.-verlening
in zware en complexe zaken worden ondersteund door een adviescollege, dat naast uit
een lid van het OM, zal bestaan uit externe deskundigen. De v.i.-periode zal worden
gehandhaafd op maximaal een derde van de opgelegde straf. De periode van de voorwaardelijke
invrijheidstelling wordt in aanvulling daarop gemaximeerd op twee jaar.
Het penitentiair programma biedt een voorwaardelijk kader om gedetineerden geleidelijk
voor te bereiden op hun terugkeer in de samenleving. Dit programma vormt daarmee een
belangrijk onderdeel van de detentiefasering in gevallen waarin het voorwaardelijk
kader van de v.i. niet beschikbaar is. In het voorstel blijft het penitentiair programma
dan ook behouden. Wel wordt – in lijn met de uitkomsten van het hieronder nog te bespreken
onderzoek van de Erasmus Universiteit Rotterdam – de bestaande overlap met de v.i.
opgeheven. Dit betekent dat het penitentiair programma wordt gereserveerd voor straffen
waarbij een gedetineerde niet in aanmerking kan komen voor v.i. (straffen van (samen)
een jaar of korter). Op dit moment kunnen gedetineerden met straffen langer dan een
jaar ook in aanmerking komen voor deelname aan een penitentiair programma voorafgaande
aan de v.i. Dit betekent dat zij soms al tot een jaar voorafgaand aan de voorwaardelijke
invrijheidstelling niet meer in de penitentiaire inrichting verblijven. Een wezenlijk
verschil tussen de doelen van deelname aan een penitentiair programma en voorwaardelijke
invrijheidstelling is er niet. Om deze stapeling van voorwaardelijke modaliteiten
te voorkomen stel ik dan ook voor om het penitentiair programma te reserveren voor
niet v.i.-waardige straffen. Ook zullen de criteria voor deelname aan het penitentiair
programma – door aanpassing van de penitentiaire regelgeving – meer worden gelijkgesteld
aan de thans voorgestelde criteria voor het verlenen van v.i.
Tot slot worden, met het oog op recidivevermindering, voorstellen gedaan om de nazorg
op de vijf basisvoorwaarden voor een geslaagde re-integratie – werk en inkomen, identiteitsbewijs,
zorg, schuldhulpverlening en onderdak – en de informatie-uitwisseling daarover met
gemeenten beter in te bedden. Daartoe wordt voorgesteld aan deze basisvoorwaarden
ook aandacht te besteden in het detentie- en re-integratieplan en wordt een grondslag
opgenomen voor een algemene maatregel van bestuur waarin regels worden opgenomen over
het uitwisselen van gegevens tussen DJI en de gemeente. Ook zal een wettelijke basis
worden opgenomen voor het verlenen van toegang tot de inrichting van instanties die
betrokken zijn bij de nazorg (de gemeente en de reclassering).
Met deze voorstellen wordt eveneens uitvoering gegeven aan de motie-Van Toorenburg/Van
Oosten (Kamerstukken II 2017/18, 33 552, nr. 39), de motie-Van Toorenburg c.s. (Kamerstukken II 2016/17, 24 587, nr. 678), de motie-Kooiman (Kamerstukken II 2013/14, 33 745, nr. 27), de motie-Van Nispen c.s. (Kamerstukken II 2017/18, 28 719, nr. 103), de motie-Van Oosten/Van Toorenburg (Kamerstukken II 2017/18, 28 719, nr. 107) en de motie-Van der Graaf (CU) (Kamerstukken II 2018/19, 24 587, nr. 733).
In het navolgende worden de voorstellen toegelicht. Nadat de uitgebrachte adviezen
over het wetsvoorstel zijn besproken, zal ik eerst ingaan op de uitgangspunten die
worden gehanteerd bij de vormgeving van detentiefasering, v.i. en nazorg. Daarna zal
ik het detentieverloop zoals mij dat voor ogen staat, schetsen en ingaan op de criteria
die worden gehanteerd bij het verlenen van vrijheden aan gedetineerden in het kader
van de detentiefasering en de v.i. Hierbij zullen de verschillende voorgestelde wijzigingen
aan de orde komen. Vervolgens wordt ingegaan op enige algemene aspecten van de voorgestelde
regeling, zoals de gegevensbeschermingseffectbeoordeling en financiële en uitvoeringsgevolgen.
Tot slot volgt een artikelsgewijze toelichting.
2. Adviezen
Over een concept van het onderhavige wetsvoorstel zijn adviezen ontvangen van de Raad
voor de rechtspraak (Rvdr), het openbaar ministerie (OM), de politie, de Nederlandse
orde van advocaten (NOvA), de Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming
(RSJ), de drie reclasseringsinstellingen (3RO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG), de Autoriteit persoonsgegevens (AP), Slachtofferhulp Nederland (SHN), het Fonds
Slachtofferhulp, Tbs Nederland en het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB)1.
De adviezen hebben geleid tot verschillende wijzigingen en verbeteringen van het wetsvoorstel
en de toelichting. In verband met de leesbaarheid worden zij waar nodig toegelicht
daar waar zij aan de orde zijn. Met name op de aanpassing van de regeling van voorwaardelijke
invrijheidstelling wordt in een aantal adviezen scherpe kritiek geuit. Mede in het
licht van het hierna nog te bespreken onderzoek van de Erasmus Universiteit Rotterdam
stellen deze adviezen dat de bestaande regeling over het algemeen goed functioneert
en geen (grote) wijziging behoeft. De beperking van de v.i.-periode tot twee jaar
wordt in de adviezen bekritiseerd, waarbij wordt aangegeven dat juist voor personen
die ernstige misdrijven hebben begaan een lange periode van toezicht op en begeleiding
van de invrijheidgestelde nodig is. Ook op deze kritiek wordt in het navolgende ingegaan.
Tegelijkertijd geven verschillende adviesorganen aan zich bewust te zijn van het maatschappelijk
onbegrip bij de huidige («moeilijk uit te leggen») v.i.-regeling en is er vanuit dat
perspectief begrip voor de in het Regeerakkoord vastgelegde voornemen om de v.i.-regeling
te wijzigen. Ook geven verschillende adviesorganen aan dat de huidige v.i.-regeling
op onderdelen kan worden verbeterd, hoewel zij aangeven dat deze verbetering ook kan
worden bereikt door wijziging van de bestaande regeling, met behoud van de bestaande
systematiek (Rvdr, RSJ, 3RO). Het OM staat over het algemeen positief tegenover het
voorstel en het CJIB ziet de wijziging om de v.i. niet meer van rechtswege toe te
kennen, maar in plaats daarvan per individuele gedetineerde een beslissing te nemen,
als een duidelijke codificatie van de bestaande praktijk.
De grotere aandacht voor gedrag van de gedetineerde, wordt gesteund door de 3RO. De
3RO constateert dat de huidige regelgeving te veel is geënt op termijnen en de fasen
van detentie in plaats van gewenst gedrag («goed gedrag» in termen van de wet) en
risico-inschatting. In de praktijk krijgt dit meer het karakter van een recht, dat
een stapsgewijze fasering op basis van getoond gedrag soms in de weg staat. Dat hoort
de 3RO ook terug in de praktijk, aldus het advies. De 3RO onderschrijft het idee van
een weloverwogen gradatie van vrijheden die afhankelijk is van enkele duidelijke criteria.
Positief is ook gereageerd op de mogelijkheid van een commissie die adviseert over
de toekenning van de v.i. (OM, RSJ, SHN), de aandacht voor slachtofferbelangen (RSJ,
SHN) en de bepalingen over nazorg en gegevensuitwisseling met gemeenten (AP, VNG).
3. Uitgangspunten
Detentiefasering, waaronder de v.i., en nazorg kunnen niet los van elkaar worden gezien.
Samen dienen zij één systeem te vormen dat tot doel heeft om zowel recht te doen aan
het karakter van de vrijheidsstraf (vergelding, herstel van de rechtsorde) en de kern
van die straf (de fysieke vrijheidsbeneming), als bij te dragen aan de voorbereiding
op de terugkeer in de samenleving en de vermindering van de kans op recidive. Binnen
dit systeem moet ook recht worden gedaan aan belangen van de samenleving en van slachtoffers.
Bij de vormgeving van dit systeem gelden daarom de volgende uitgangspunten:
• Persoonsgerichte aanpak: gedetineerden worden persoonsgericht bejegend en beoordeeld;
de vormgeving van het activiteitenprogramma en de fasering is toegesneden op de individuele
gedetineerde, gedetineerden worden aangespoord om zelf verantwoordelijkheid te nemen.
• Stapsgewijs: gedetineerden worden in de gelegenheid gesteld om stapsgewijs toe te
groeien naar hun invrijheidstelling, gedurende de detentie kunnen zij in aanmerking
komen voor meer vrijheden.
• Gedrag, risico’s en slachtofferbelangen: bij beslissingen over de toekenning van interne
en externe vrijheden wordt rekening gehouden met het gedrag van de gedetineerde gedurende
de hele detentie, een risicobeoordeling en de belangen van de samenleving en slachtoffers.
• Verlof: verlof moet een concreet re-integratiedoel dienen en kan pas worden toegekend
in een latere fase van de tenuitvoerlegging, ter voorbereiding op de terugkeer in
de samenleving.
• Nazorg: met het oog op recidivevermindering is er voldoende aandacht voor nazorg.
Voordat op de betekenis van deze uitgangspunten nader wordt ingegaan, hecht ik eraan
enkele algemene opmerkingen te maken over de doelen en effectiviteit van strafrechtelijke
interventies en het voorkomen van recidive.
Straffen worden opgelegd om enerzijds het aangerichte kwaad te vergelden (door leedtoevoeging
aan de dader en herstel van door de dader veroorzaakt leed), anderzijds om te voorkomen
dat herhaling optreedt. Om recidive te voorkomen zijn drie strategieën te onderscheiden:
afschrikking, incapacitatie en resocialisatie. Afschrikking houdt in dat door het
verbinden van negatieve consequenties aan strafbaar gedrag ervoor wordt gezorgd dat
de dader dit gedrag in de toekomst niet meer durft te vertonen (niet durven recidiveren). Incapacitatie of onschadelijkmaking houdt in dat wordt gezorgd dat
delictgedrag niet opnieuw kan optreden door het belemmeren van de bewegingsvrijheid
of het beïnvloeden van condities die bepaald gedrag mogelijk maken (niet kunnen recidiveren). Resocialisatie houdt in dat de dader meer bereid en beter in staat
is zich in het vervolg te onthouden van het plegen van delicten door het wegnemen
van criminogene factoren en/of het vergroten van keuzemogelijkheden (niet willen recidiveren).
De geloofwaardigheid en legitimiteit van het strafrechtsysteem staan of vallen met
de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van opgelegde straffen. De samenleving verlangt
vergelding van aangericht kwaad, genoegdoening voor het slachtoffer en de samenleving
als geheel, en zo weinig mogelijk herhaling. Door de recidive terug te dringen, beschermen
we de maatschappij tegen toekomstig onrecht en geven we daders de kans om voortaan
een positieve en constructieve bijdrage te leveren aan de samenleving. Effectieve
tenuitvoerlegging van gevangenisstraffen dient dus een dubbel doel: zowel vergelding
als het verminderen van recidive. Met beide maken we Nederland veiliger.
Als gevolg van de verdieping van onze kennis over de effectiviteit van strafrechtelijke
interventies door ontwikkelingen in het wetenschappelijk onderzoek is in de afgelopen
jaren de strafrechttoepassing in toenemende mate «evidence-based» geworden. Op grond
van empirisch onderzoek wordt nagegaan onder welke condities straffen en maatregelen
uitzicht bieden op het voorkomen van recidive. De effectiviteit van ontwikkelde gedragsinterventies
wordt beoordeeld door de Erkenningscommissie justitiële interventies.
Een meta-analyse van onderzoek naar de effectiviteit van strafrechtelijke interventies
door het WODC heeft laten zien dat interventies die behandeling en/of begeleiding
hoog in het vaandel hebben staan, vaker positieve effecten vertonen (rekening houdend
met verschillen op andere variabelen) dan interventies waarbij repressie het uitgangspunt
vormt.2 Als strafrechtelijke interventies worden toegesneden op de criminogene tekorten van
de betrokken daders, kunnen deze interventies leiden tot reductie van recidive. Uit
eerdere publicaties van het WODC en van het Sociaal en Cultureel Planbureau bleek
ook al dat als de beperking van de bewegingsvrijheid (incapacitatie) wordt gecombineerd
met elementen van behandeling (resocialisatie), interventies effectief kunnen zijn.3 Bij deze interventies is er naast het verhoogde toezicht ruimte voor counseling,
andere vormen van therapie en het bieden van begeleiding. Ook bleek uit die eerdere
publicaties dat behandelingen die cognitief-gedragsmatig van aard zijn, het meest
effectief zijn en vaak tot recidivevermindering leiden. Het ging hierbij om interventies
die gericht zijn op de ontwikkeling en training van sociale en cognitieve vaardigheden.
Deze wetenschappelijke inzichten hebben ertoe geleid dat in het sanctiebeleid, naast
de vergelding, de persoonsgerichte aanpak met als doel gedragsverandering en het aanspreken
van de gedetineerde op diens eigen verantwoordelijkheid centraal zijn komen te staan.
Voor een succesvolle re-integratie is vereist dat maatregelen en trajecten op maat
zijn gesneden: de persoonsgerichte benadering.
Aan het aanspreken van gedetineerden op hun eigen verantwoordelijkheid wordt invulling
gegeven door in het gevangeniswezen het systeem te hanteren van promoveren en degraderen,
waarmee gedetineerden interne en externe vrijheden kunnen verdienen. De gedetineerde
heeft daarbij zelf de sleutel in handen voor een geslaagde terugkeer in de vrije maatschappij.
Met zijn gedrag en inspanningen tijdens de detentieperiode moet de gedetineerde kunnen
laten zien dat hij bereid is te investeren in zichzelf. In dat geval komt hij in aanmerking
voor deelname aan het plusprogramma, waarin ruimere mogelijkheden gericht op resocialisatie
worden geboden dan in het basisprogramma, en vervolgens voor externe vrijheden in
de vorm van re-integratieverlof, extramurale arbeid, deelname aan een penitentiair
programma en/of voorwaardelijke invrijheidstelling. Hierbij is uiteraard oog voor
gedetineerden die mede door een (verstandelijke) beperking of (verslavings)problemen
niet of slecht in staat zijn om eigen verantwoordelijkheid te nemen. Te behalen doelen
worden afgestemd op iemands vermogen en de helpende hand wordt, daar waar nodig, geboden.
De regering is ervan overtuigd dat zowel wat betreft het recht doen aan vergelding
als wat betreft het verminderen van recidive winst valt te boeken. De manier waarop
we nu gevangenisstraffen uitvoeren, kan niet altijd rekenen op maatschappelijk draagvlak
en is ook niet altijd effectief. Wanneer veroordeelden voor ernstige strafbare feiten
geruime tijd voordat hun straf is uitgezeten vergaande vrijheden krijgen, doet dat
afbreuk aan de geloofwaardigheid van de straf. Het tast de kern van de gevangenisstraf
aan: de fysieke vrijheidsbeneming. Daarom wil de regering de manier waarop gevangenisstraffen
worden uitgevoerd zo aanpassen dat meer recht wordt gedaan aan het rechtvaardigheidsgevoel
van slachtoffers, nabestaanden en de hele samenleving. Tegelijkertijd valt nog bijna
de helft van de ex-gedetineerden terug in oude patronen. De inzet moet erop zijn gericht
om er beter in te slagen herhaling te voorkomen en daarmee de samenleving te beschermen.
Het verblijf in de gevangenis zal daarom zo worden ingericht dat gedetineerden vanaf
het begin van de detentie werken aan een veilige en verantwoorde toekomst buiten de
gevangenismuren. De reclassering heeft hierin een belangrijke rol en wordt daarom
steviger gepositioneerd binnen het gevangeniswezen. Door uitbreiding van de fysieke
aanwezigheid van reclasseringswerkers in de inrichtingen kunnen (in samenwerking met
de casemanagers van DJI) kansen voor re-integratie vroegtijdig in beeld worden gebracht.
Zo doen we recht én bieden we kansen, zoals ik in mijn hierboven al genoemde visie
heb uiteengezet. Het is aan gedetineerden om die kansen met beide handen aan te pakken.
Het is aan het DJI-personeel om, samen met zijn samenwerkingspartners, de gedetineerden
te stimuleren en waar nodig de benodigde ondersteuning te bieden.
4. Detentieverloop
De hiervoor genoemde uitgangspunten leiden tot een detentieverloop waarbij gedetineerden
geleidelijk in aanmerking kunnen komen voor meer vrijheden. Gedetineerden beginnen
in een basisprogramma. In eerste instantie kunnen zij, op basis van hun gedrag, in
aanmerking komen voor meer interne vrijheden (het plusprogramma). Tegen het einde
van de detentie kunnen zij, met het oog op de voorbereiding van hun terugkeer in de
samenleving, ook in aanmerking komen voor externe vrijheden. Voor welke interne en
externe vrijheden gedetineerden in aanmerking komen verschilt per gedetineerde. Er
is sprake van een persoonsgerichte aanpak. Daarbij wordt niet alleen gekeken naar
de persoonlijke kenmerken en behoeften van de gedetineerde, maar ook naar zijn gedrag
gedurende de hele detentie, een risicobeoordeling en de belangen van slachtoffers
en die van de samenleving als geheel.
Hieronder wordt het detentieverloop schematisch weergegeven. De toelichting op de
verschillende deelstappen volgt in de paragrafen 5 tot en met 10.
Gedrag, risico’s en slachtofferbelangen
Ik stel voor om bij de beslissing over de toekenning van (meer) interne en externe
vrijheden – en dus de beslissing over de volgende stap in het detentietraject – de
volgende criteria te betrekken: 1) de mate waarin en de wijze waarop de veroordeelde
door zijn gedrag heeft doen blijken van een bijzondere geschiktheid tot terugkeer
in de samenleving (gewenst gedrag); 2) de mogelijkheden om eventuele aan (externe)
vrijheden verbonden risico’s te beperken en te beheersen; 3) de belangen van slachtoffers,
nabestaanden en andere relevante personen. Deze criteria sluiten goed aan bij de algemene
bepaling in artikel 6:1:3 van het Wetboek van Strafvordering, zoals dat zal komen
te luiden na de inwerkingtreding van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke
beslissingen (Stb. 2017, 82). In dat artikel is bepaald dat bij de tenuitvoerlegging van straffen rekening wordt
gehouden met alle in aanmerking komende belangen, waaronder de veiligheid van de samenleving,
de belangen van slachtoffers en nabestaanden en de resocialisatie van de veroordeelde.
Bij het verlenen van vrijheden aan gedetineerden en de voorwaarden die daarbij worden
gesteld is een afweging tussen de verschillende doelen van de bestraffing en de verschillende
betrokken belangen nadrukkelijk aan de orde (zie de memorie van toelichting bij de
Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen, Kamerstukken II 2014/15,
34 086, nr. 3, blz. 67).
Bij het eerste criterium, het gedrag van de gedetineerde, wordt – zoals eerder opgemerkt – het gedrag gedurende de hele detentie meegewogen.
Het aanspreken van gedetineerden op hun gedrag en de inzet op gedragsverandering is
van belang om recidive te verminderen. Zoals hierboven al aan de orde kwam, constateert
3RO in het advies bij dit wetsvoorstel dat de huidige regelgeving te veel is geënt
op termijnen en de fasen van detentie in plaats van gewenst gedrag en een gedegen
risico-inschatting. De persoonsgerichte aanpak brengt hierin verandering. In de praktijk
wordt de persoonsgerichte aanpak vormgegeven door het reeds genoemde stelsel van promoveren
en degraderen, waarbij gedetineerden die gewenst gedrag («goed gedrag» in termen van
de wet) vertonen in aanmerking kunnen komen voor interne vrijheden en bij blijvend
gewenst gedrag ook in aanmerking komen voor externe vrijheden. Gedetineerden die ongewenst
gedrag laten zien, kunnen verleende vrijheden worden ontnomen. Zo worden gedetineerden
aangesproken op hun gedrag en gestimuleerd hun eigen verantwoordelijkheid te nemen.
Bij gewenst gedrag gaat het erom dat uit heel het gedrag van de gedetineerde een opstelling
blijkt tot bereidheid te werken aan een geslaagde terugkeer in de samenleving. Bij
een dergelijke inzet kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het nakomen van afspraken
door de gedetineerde, het naleven van regels en het opvolgen van aanwijzingen, het
zich onthouden van middelengebruik of handel in verboden voorwerpen, de medewerking
aan screening, diagnostiek en intakes en aan het opstellen en uitvoeren van het D&R-plan,
de inzet bij de arbeid, het getoonde initiatief en het inzicht in het eigen strafbare
gedrag. In de praktijk is gebleken dat het stimuleren van goed gedrag ook ten goede
komt aan de orde en veiligheid in de inrichting.
In Bijlage 1 bij de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden
is uitgewerkt wat onder gewenst en ongewenst gedrag wordt verstaan. Om de uitvoering
meer houvast te geven en daarmee tot inhoudelijk betere en consistentere beoordelingen
van het gedrag te komen, is dit kader verbeterd, zoals ik ook in mijn visie heb aangekondigd.
Dat draagt bij aan meer eenduidigheid en daardoor aan meer rechtsgelijkheid en een
eenvoudigere toepasbaarheid in de praktijk, waarvoor ook het OM, de RSJ en 3RO aandacht
vroegen. In het verbeterde kader wordt niet meer uitgegaan van «rood», «oranje» en
«groen» gedrag, maar alleen nog van gewenst («groen») en ongewenst («rood») gedrag.
Daarbij wordt gekeken naar gedrag gericht op het verblijf en leefbaarheid in de inrichting
(onder andere het zich houden aan huisregels en meewerken aan een urinecontrole) én
gedrag gericht op re-integratie en herstel (onder andere meewerken aan het opstellen
van het D&R-plan en dit plan uitvoeren). Het komt vaak voor dat een gedetineerde zowel
ongewenst als gewenst gedrag vertoont. Zijn gedrag zal in zijn geheel worden betrokken
bij de beslissing tot promotie of degradatie. Daarbij kan het zwaartepunt verschuiven
van bijvoorbeeld gedrag gericht op verblijf (tijdens de eerste fase van detentie)
naar gedrag gericht op re-integratie (steeds belangrijker in de latere fasen).
Het gedrag gedurende de hele detentie wordt meegewogen. Dat vind ik allereerst van belang om calculerend gedrag te voorkomen.
Het moet niet zo zijn dat een gedetineerde zich jaren slecht kan gedragen en dan op
basis van enkele weken gewenst gedrag toch in aanmerking kan komen voor externe vrijheden.
Daar staat tegenover dat een enkele misdraging tijdens de detentie nog niet hoeft
te betekenen dat een gedetineerde op geen enkel moment meer kan promoveren of in aanmerking
kan komen voor externe vrijheden. Van belang is dat gedurende het verloop van de detentie
een positieve ontwikkeling in het gedrag waar te nemen is. Dat neemt niet weg dat
bepaalde gedragingen – zoals het in bezit hebben van en het handelen in drugs of fysiek
agressief gedrag tegen medegedetineerden of personeel – wel ertoe kunnen leiden dat
een gedetineerde direct wordt teruggeplaatst naar een basisprogramma (degradatie)
of dat hem externe vrijheden worden ontnomen. Ook kunnen dergelijke gedragingen ertoe
leiden dat gedetineerden voor een bepaalde duur niet meer in aanmerking kunnen komen
voor promotie of externe vrijheden. Blijkt echter tijdens het vervolg van de detentie,
zo wordt opgemerkt naar aanleiding van het advies van de RSJ, dat de gedetineerde
zijn gedrag op een zichtbare positieve manier wijzigt, dan kunnen op een bepaald moment
promotie en externe vrijheden weer aan de orde zijn.
Ik ben mij ervan bewust dat niet alle gedetineerden (direct) het voor toekenning van
vrijheden gewenste gedrag laten zien. De inzet is om alle gedetineerden hiertoe wel
aan te zetten. Via de motiverende bejegening wordt geprobeerd om (ook minder gemotiveerde)
gedetineerden te stimuleren hun eigen verantwoordelijkheid te nemen en hen (alsnog)
te motiveren. Ook via trainingen gericht op het krijgen van inzicht in de eigen problematiek
wordt getracht minder gemotiveerde gedetineerden de noodzaak van gedragsverandering
te laten beseffen en hun handvatten te geven om op den duur het gewenste gedrag te
laten zien.
Met de NOvA, de RSJ en 3RO ben ik van mening dat ook gedetineerden met beperkingen,
zoals een verstandelijke beperking of psychische of verslavingsproblematiek, in aanmerking
moeten kunnen komen voor opbouw van vrijheden. De hier voorgestane persoonsgerichte
aanpak biedt daarvoor juist mogelijkheden. Bij aanvang van de detentie zal iedere
gedetineerde worden gescreend door middel van de Inkomsten, Screening en Selectieprocedure
(ISS). Ik kom daarop in paragraaf 5 nog terug. Op verschillende manieren wordt de
screening verbeterd. Naast het betrekken van informatie van samenwerkingspartners,
komt er daarbij meer aandacht voor eventuele beperkingen van gedetineerden. Bij vermoedens
van problematiek zal gebruik worden gemaakt van aanvullende screeningsmethodieken
om te kunnen bepalen welke interventies moeten worden ingezet en welke gedrags- en
re-integratiedoelen realistisch zijn. Dit maakt het mogelijk om aan de individuele
gedetineerde aangepaste gedragsdoelen vast te stellen en in het activiteitenprogramma
en bij de beoordeling van gedrag rekening te houden met eventuele problematiek. Onderdeel
van de persoonsgerichte aanpak is bovendien dat gedetineerden ook de hulp en begeleiding
krijgen die zij nodig hebben. In het advies van de 3RO wordt aangegeven dat de reclassering
hieraan wil bijdragen door binnen de gevangenis de groep «niet kunners» extra te motiveren
om gebruik te maken van interventies en zorg. Ik teken wel aan dat voor zover de beperkingen
of problematiek leiden tot risico’s voor de samenleving die niet te ondervangen zijn
met bijzondere voorwaarden, dat een zelfstandige grond kan zijn om geen vrijheden
toe te kennen. Dit sluit aan op het tweede criterium.
Het tweede criterium bij de toekenning van vrijheden zijn de mogelijke risico’s. In het bijzonder bij de beslissing tot de toekenning van externe vrijheden (verlof,
penitentiair programma, v.i.) moet ook worden beoordeeld of er risico’s zijn bij de
terugkeer in de samenleving en of en zo ja, hoe deze risico’s kunnen worden beperkt
en beheerst. Bij verlening van externe vrijheden dient immers de veiligheid van de
samenleving gewaarborgd te blijven. Naarmate de vrijheden verderstrekkend en langduriger
zijn, zal de risicobeoordeling overeenkomstig intensiever zijn. Dit jaar is een nieuwe
RISC (recidive inschattingsschalen) in gebruik genomen. In het nieuwe instrument zijn
verschillende verdiepingsinstrumenten geïntegreerd. De risicobeoordeling voor de toekenning
van re-integratieverlof en het penitentiaire programma wordt uitgevoerd onder verantwoordelijkheid
van de directeur van de inrichting. Om dit op de juiste manier vorm te geven is gestart
met een programma voor de ontwikkeling van de risicobeoordeling ten behoeve van het
nemen van beslissingen over externe vrijheden, waarbij de expertise van de reclassering
wordt benut.
Een risicobeoordeling kan ertoe leiden dat geen externe vrijheden worden verleend.
Ook kan deze beoordeling ertoe leiden dat bepaalde externe vrijheden wel worden toegekend,
maar dat daaraan verschillende bijzondere voorwaarden, reclasseringstoezicht en eventueel
ook elektronisch toezicht zijn verbonden. Het gaat bij deze risico’s om het recidiverisico,
maar ook om de risico’s voor slachtoffers en nabestaanden en eventuele andere personen,
zoals getuigen. Dat brengt mij bij het derde criterium.
Een verantwoorde terugkeer in de samenleving vergt dat met de belangen van slachtoffers, nabestaanden en andere relevante personen rekening wordt gehouden. Dit is dan ook het derde criterium bij de toekenning van
vrijheden. Dit leidt ertoe dat bij het vaststellen van bijzondere voorwaarden bijvoorbeeld
contactverboden en locatieverboden kunnen worden opgelegd. In de gevallen dat risico’s
bij de terugkeer in de samenleving zijn geïdentificeerd met betrekking tot slachtoffers
en nabestaanden, die niet door het stellen van voorwaarden voldoende kunnen worden
beperkt en beheerst, zal van het verlenen van externe vrijheden worden afgezien. Op
grond van dit criterium wordt ook gekeken naar de door de veroordeelde geleverde inspanningen
om de door het strafbare feit veroorzaakte schade te vergoeden. Hiermee wordt uitvoering
gegeven aan de motie-Van Oosten/Van Toorenburg, die de regering oproept om – in beginsel –
als voorwaarde in het kader van voorwaardelijke invrijheidstelling het betalen door
de gedetineerde van een toegewezen schadevergoeding aan het slachtoffer of de nabestaande,
zo nodig door het treffen van een betalingsregeling, te hanteren (Kamerstukken II
2017/18, 28 719, nr. 107). Hierbij zij wel opgemerkt dat veel gedetineerden schulden hebben en in detentie
ook geen inkomen kunnen genereren. Het niet kunnen betalen mag in dit licht in beginsel
geen reden zijn om geen externe vrijheden te verlenen. Juist na de toekenning van
externe vrijheden – in het bijzonder bij deelname aan het penitentiair programma en
de voorwaardelijke invrijheidstelling – zijn er wel mogelijkheden om inkomen te genereren
en schadevergoeding te betalen. Op basis van individuele besluitvorming zal daarom
worden bekeken welke mogelijkheden er zijn om binnen de kaders van de toepassing van
externe vrijheden rekening te houden met het betalen van schadevergoeding en het treffen
van een betalingsregeling. De RSJ gaf aan deze uitleg van het criterium te onderschrijven.
De nadere invulling hiervan, waaronder valt de informatievoorziening daaromtrent richting
het OM en de manier waarop toezicht zal worden gehouden op betaling, vindt in overleg
met het CJIB, de reclassering en het OM plaats.
Het Fonds Slachtofferhulp heeft in zijn advies expliciete aandacht gevraagd voor meer
transparantie bij de rechtspraak en het informeren van slachtoffers. Het informeren
en begeleiden van slachtoffers is in alle fasen van het strafproces belangrijk. De
afgelopen jaren is veel gedaan om dit te verbeteren. Door bijvoorbeeld de inzet van
casemanagers van Slachtofferhulp Nederland, gesprekken met het OM en de inrichting
van het Informatiepunt Detentieverloop (IDV) is het voor slachtoffers makkelijker
geworden om begeleiding en informatie te ontvangen. Met de meerjarenagenda voor het
slachtofferbeleid zijn de ambities voor de komende jaren ten aanzien van het verbeteren
van de dienstverlening aan slachtoffers uiteengezet (Kamerstukken II 2017/18, 33 552, nr. 43).
Om rekening te kunnen houden met slachtofferbelangen, dient er een duidelijk kader
te zijn ten behoeve van het raadplegen van slachtoffers tijdens de detentiefasering.
Dit ziet er als volgt uit.
Na afloop van de strafzaak wordt contact opgenomen met het slachtoffer om te vragen
of het slachtoffer wil worden geïnformeerd over het detentieverloop (eerste verlof,
v.i. en ontslag uit detentie), maar ook of het slachtoffer beschermingsbehoeften heeft
ten aanzien van de externe vrijheden die op enig moment aan de gedetineerde kunnen
worden verleend. Dit betekent niet in alle gevallen dat bij elke beslissing actief
het slachtoffer moet worden benaderd voor het verkrijgen van die informatie. Bij de
beslissing over de verlening van verlof zal rekening worden gehouden met het belang
van het slachtoffer door bovengenoemde eerder opgehaalde informatie over beschermingsbehoeften
te betrekken bij die beslissing, in het bijzonder ten aanzien van de vormgeving van
het verlof en de daarbij op te leggen voorwaarden. Als de informatie ouder is dan
een jaar, wordt het slachtoffer, in gevallen waarin die heeft aangegeven geïnformeerd
en geraadpleegd te willen worden, opnieuw in de gelegenheid gesteld om zijn beschermingsbehoeften
kenbaar te maken, waarbij ook expliciet om toestemming wordt gevraagd om deze informatie
te gebruiken. Als eerder een casemanager van SHN betrokken is geweest, kan deze worden
gevraagd een rol te spelen bij het opvragen van de beschermingsbehoeften bij het slachtoffer.
Van belang is nog dat waar eerst slechts bij een gedetineerde die is veroordeeld voor
een levensdelict, een ernstig geweldsdelict of een zedendelict deze informatie bij
het slachtoffer werd opgehaald, dit conform de suggestie van SHN wordt uitgebreid
naar alle delicten.
Bij de beslissing over het verlenen van de v.i. wordt het slachtoffer in aanvulling
hierop, in gevallen waarin hij heeft aangegeven te willen worden geïnformeerd en geraadpleegd,
in de gelegenheid gesteld zich schriftelijk uit te laten over de op te leggen bijzondere
voorwaarden, voor zover deze zien op bescherming van het slachtoffer. In zaken waarin
de gedetineerde is veroordeeld voor een spreekrechtwaardig delict wordt het slachtoffer
daarnaast in de gelegenheid gesteld om mondeling zijn beschermingsbehoeften – en daarmee
zijn zienswijze ten aanzien van mogelijke voorwaarden – kenbaar te maken, door zijn
schriftelijke verklaring toe te lichten.
SHN heeft in zijn advies nog aandacht gevraagd voor de individuele beoordeling van
slachtoffers en het informeren als het gaat om eventuele beschermingsmaatregelen,
zoals een contactverbod of locatieverbod. Op 1 juni 2018 is gestart met de uitvoering
van de individuele beoordeling in het eerste contact met de politie, met het doel
de beschermingsbehoeften van slachtoffers in beeld te brengen, ter voorkoming van
secundaire of herhaalde victimisatie.
De NOvA geeft in haar advies aan dat er bij beslissingen in het kader van de detentiefasering
en de v.i. ook aandacht moet zijn voor eventuele kinderen van gedetineerden. Evenals
de NOvA vind ik het belangrijk dat kinderen contact kunnen houden met hun gedetineerde
ouder. Kinderen moeten zo min mogelijk nadeel ondervinden van het feit dat een van
hun ouders in detentie verblijft. Via de zogenoemde «kindcheck» wordt daarom nagegaan
of de gedetineerde zorg heeft voor minderjarige kinderen. Als dit het geval is, wordt
binnen een inrichting op een aantal wijzen rekening gehouden met het belang van het
kind. Zo wordt in de inrichting veel gedaan om het contact tussen een kind en zijn
gedetineerde ouder(s) zo goed mogelijk te houden. Het gaat bijvoorbeeld om mogelijkheden
tot wekelijks bezoek, bezoek zonder toezicht, ouder-kind-dagen en logeren in het moeder-kind-huis.
Ook wordt gedurende de detentie zowel voor moeders als voor vaders gewerkt aan de
verbetering van de opvoedkundige kwaliteiten. Gedragsdeskundigen zijn aanwezig om
waar nodig het contact tussen ouder en kind te begeleiden en herstellen, er wordt
wekelijks opvoedondersteuning gegeven en een aantal moeders neemt deel aan de opvoedtraining
«Betere Start». Voor vaders is de workshop «Vrij verantwoord vaderschap» beschikbaar
die in een aantal inrichtingen door vrijwilligers wordt georganiseerd.
In alle inrichtingen is inmiddels de digitale postservice beschikbaar waarmee kinderen
te allen tijde een bericht aan hun gedetineerde ouder kunnen sturen. In twee inrichtingen
wordt een pilot Gezinsbenadering uitgevoerd die tot doel heeft de relatie tussen de
mannelijke gedetineerde en zijn kinderen en partner te behouden, herstellen of intensiveren,
waarbij het belang van het kind centraal staat, waardoor de re-integratie in het gezin
wordt bevorderd en detentieschade (zowel voor de gedetineerde ouder als voor de kinderen)
wordt tegengegaan. In die pilots wordt bezien of beeldbellen in alle inrichtingen
mogelijk gemaakt zou moet worden.
Ook het re-integratieverlof kan worden ingezet voor dit doel. Herstel van familiecontacten
en re-integratie in het gezin, kunnen immers ook worden aangemerkt als re-integratiedoelen.
Zie hierover nader paragraaf 7.
5. Aanvang detentie: opstellen detentie en re-integratieplan (D&R-plan)
Het werken aan een aanvaardbaar maatschappelijk bestaan buiten detentie is niet een
opdracht die alleen geldt in de laatste fase van de detentiefasering. Al bij de aanvang
van de detentie moet er aandacht zijn voor de voorbereiding van de gedetineerde op
zijn terugkeer in de vrije samenleving. Voor iedere gedetineerde wordt daarom op grond
van de regeling in dit wetsvoorstel binnen vier weken na binnenkomst een persoonlijk
D&R-plan opgesteld. Dit is onderdeel van de persoonsgerichte aanpak, waarbij per gedetineerde
wordt bekeken welke (gedrags)doelen hij moet behalen en welke activiteiten en stappen
kunnen bijdragen aan een succesvolle terugkeer in de maatschappij. Het D&R-plan vormt
een leidraad voor de invulling van de detentie, de detentiefasering, inclusief de
advisering over (de voorwaarden bij) de v.i. en voor overdracht van informatie aan
samenwerkingspartners. Het persoonsgerichte D&R-plan biedt de mogelijkheid om gedetineerden
zelf (mede)verantwoordelijk te maken voor het werken aan een geslaagde re-integratie
en de inzet van de gedetineerde te beoordelen en bij te sturen.
Iedere gedetineerde wordt bij binnenkomst gescreend en geobserveerd door middel van
de eerdergenoemde Inkomsten, Screening en Selectieprocedure. Hierbij wordt interne
informatie (over het detentieverleden) verzameld. Ook worden gegevens opgevraagd bij
samenwerkingspartners. Een belangrijke samenwerkingspartner is de reclassering, maar
ook de gemeente, die informatie kan aanleveren over de vijf basisvoorwaarden voor
een succesvolle re-integratie: werk en inkomen, identiteitsbewijs, zorg, schuldhulpverlening
en onderdak. In dit wetsvoorstel wordt voorzien in een grondslag voor een algemene
maatregel van bestuur om regels te stellen over deze gegevensuitwisseling. Met het
voorstel om in de wet vast te leggen dat hierover door de directeur contact moet worden
gezocht met de gemeente kan tijdens de detentie al worden gestart met het op orde
krijgen van deze basisvoorwaarden. Dit bevordert de uiteindelijke re-integratie van
de gedetineerde en draagt zo bij aan het terugdringen van de kans op recidive. Het
streven is erop gericht dat het D&R-plan aansluit bij al in gang gezette trajecten
van voor de detentie en dat in detentie opgestarte trajecten bij het einde van de
detentie aan samenwerkingspartners kunnen worden overgedragen. Om deze reden worden
samenwerkingspartners zoveel mogelijk in een vroegtijdig stadium betrokken bij het
opzetten van het plan en de realisatie ervan.
Naar aanleiding van het advies van de 3RO is ook de reclassering toegevoegd als organisatie
waarmee overleg kan worden gevoerd ten behoeve van het opstellen van het D&R-plan.
Als daarvoor indicaties zijn, kan daarnaast om een (aanvullend) reclasseringsadvies
worden gevraagd.
Ook eventuele adviezen van de strafrechter en het openbaar ministerie omtrent de tenuitvoerlegging
(zie de artikelen 6:1:1 en 6:1:10 van het Wetboek van Strafvordering zoals opgenomen
in de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen) zullen door
de directeur worden betrokken bij het opstellen van het D&R-plan. Daarnaast wordt
actuele informatie verkregen via intakes (algemeen, medisch, arbeid), door screening
op de vijf basisvoorwaarden voor een succesvolle re-integratie en door observatie
van het gedrag van de gedetineerde.
De screening en de verkregen gegevens geven inzicht in de mogelijkheden, behoeften
en problematiek van de gedetineerde en vormen daarmee de basis voor het D&R-plan.
Eventuele beperkingen, zoals een licht verstandelijke beperking, worden, net als eventuele
zorg die de gedetineerde nodig heeft, ook in kaart gebracht. Hiermee kan rekening
worden gehouden bij het stellen van (gedrags-)doelen en de in te zetten acties en
activiteiten. De gedetineerde krijgt een mentor toegewezen die zijn eerste aanspreekpunt
is en hem zo nodig ondersteunt bij het ontwikkelen en tonen van gewenst gedrag en
de uitvoering van het D&R-plan. Een concept D&R-plan wordt binnen een termijn van
uiterlijk vier weken namens de directeur door het Multidisciplinaire overleg (MDO),
zo veel mogelijk in overleg met de gedetineerde, vastgesteld. In het MDO komen alle
vanuit de inrichting bij de gedetineerde betrokken disciplines periodiek bij elkaar.
De verplichting een D&R-plan op te stellen is reeds ingevoerd door de wijziging van
de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden. Er is reeds de
nodige ervaring opgedaan met een dergelijk plan.
In het D&R-plan is een individueel plan opgenomen. Onderdeel daarvan zijn het te volgen
dagprogramma (inclusief arbeid) en de resocialisatie- of re-integratieactiviteiten
die de gedetineerde kan, mag en moet volgen. Gedetineerden moeten de «Reflector» invullen
en de training «Kies voor Verandering» volgen. De «Reflector» is een digitale vragenlijst
die door de gedetineerde wordt ingevuld, aan de hand waarvan een eerste indruk kan
worden verkregen van de motivatie van de gedetineerde om te gaan werken aan zijn re-integratie.
De training «Kies voor Verandering» is erop gericht gedetineerden inzicht te laten
verwerven in hun persoonlijke situatie en in de noodzaak om andere keuzes te maken
om te kunnen werken aan een geslaagde re-integratie. Op basis van deze training kunnen
re-integratieactiviteiten worden bepaald, die in het D&R-plan zullen worden vastgelegd.
Het kan bijvoorbeeld gaan om re-integratietrainingen, opleidingen, waaronder taalcursussen
en vakopleidingen, en gedragsinterventies. Ook wordt in het D&R-plan aandacht besteed
aan aanvullende (plus)activiteiten en verlof waarvoor de gedetineerde bij het behalen
van zijn (gedrags-)doelen (op termijn) in aanmerking komt. In het D&R-plan wordt daarnaast
aandacht besteed aan de zorg die de gedetineerde (tijdens de detentie) nodig heeft.
Zie over de continuïteit van zorg ook paragraaf 10. Daarnaast worden de basisvoorwaarden
voor een succesvolle re-integratie in het D&R-plan beschreven, zodat al tijdens de
detentie kan worden gestart met interventies gericht op het op orde krijgen hiervan.
Het D&R-plan is een dynamisch document dat tussentijds kan worden aangevuld of bijgesteld.
In ieder geval één keer in de zes weken wordt over een gedetineerde gesproken in het
MDO. Indien dat nodig is, kan vaker overleg over een gedetineerde plaatsvinden. Het
MDO beoordeelt de voortgang op het D&R-plan en adviseert de directeur over de doorstroom
van de gedetineerde naar het plusprogramma en – op termijn – de toekenning van externe
vrijheden. Om hieraan goed uitvoering te kunnen geven is het essentieel dat de informatie
over de gedetineerde volledig is en bijgewerkt kan worden op basis van actuele informatie.
Daarom kan ook tussentijds overleg worden gevoerd met samenwerkingspartners, zoals
de reclassering en de gemeente. Betrokkenheid van de gemeente is met name richting
het einde van de detentie van belang, om zo de overgang vanuit detentie naar de vrije
maatschappij goed te laten verlopen. Naarmate het einde van de detentie in zicht komt,
zal dan ook niet langer de gemeente waar de gedetineerde woonde voorafgaande aan zijn
detentie, als wel de gemeente waarnaar de gedetineerde wil terugkeren, het aanspreekpunt
worden. Die gemeente moet door de directeur tijdig op de hoogte worden gesteld van
een aankomende terugkeer van de gedetineerde. Op de gegevensuitwisseling in het kader
van de re-integratie en de samenwerking met de gemeente wordt nader ingegaan in paragraaf 10.
6. Basisprogramma en plusprogramma
Binnen het gevangeniswezen wordt onderscheid gemaakt tussen het basisprogramma en
het plusprogramma. Iedere gedetineerde start in het basisprogramma. De enige uitzondering
hierop vormen de zogeheten «zelfmelders». Zelfmelders starten in het plusprogramma,
omdat zij er blijk van hebben gegeven verantwoordelijkheid voor hun detentie te nemen
door zichzelf vrijwillig te melden voor de tenuitvoerlegging van de aan hen opgelegde
vrijheidsstraf. Het basisprogramma bevat 42,5 uur aan activiteiten. Dat zijn allereerst
de activiteiten waarop de gedetineerde op grond van de Penitentiaire beginselenwet
(Pbw) recht heeft, zoals verblijf in de buitenlucht, sport, recreatie, bezoek, gebruik
van een bibliotheekvoorziening, onderwijs en educatieve activiteiten en geestelijke
verzorging die aansluit bij de godsdienst of levensovertuiging van de gedetineerde.
De omvangrijkste activiteit in het basisprogramma is de penitentiaire arbeid. Gemiddeld
wordt daar ongeveer 20 uur per week aan besteed. Daarnaast bestaat het basisprogramma
uit re-integratie en nazorgactiviteiten die zijn gericht op de vijf basisvoorwaarden.
Om welke activiteiten het gaat kan per gedetineerde verschillen en is mede afhankelijk
van de uitkomsten van de Inkomsten, Screening en Selectieprocedure. Andere re-integratieactiviteiten
in het basisprogramma zijn de deelname aan de al genoemde «Reflector» en de training
«Kies voor Verandering». Ook kunnen gedetineerden in het basisprogramma het re-integratiecentrum
(RIC) bezoeken om te werken aan de basisvoorwaarden voor re-integratie (zie ook paragraaf 10).
Daarnaast kunnen gedragsinterventies en herstelgerichte activiteiten, zoals een cursus
of een traject tot herstelbemiddeling tussen het slachtoffer en de dader, worden gevolgd.
Wanneer gedetineerden zes weken aaneengesloten gewenst gedrag hebben laten zien, kunnen
zij promoveren naar een plusprogramma. Het plusprogramma omvat 48 uur aan activiteiten
per week. Daarnaast mogen gedetineerden nog eens 11 uur buiten hun cel verblijven,
waardoor de totale duur van het dagprogramma van gedetineerden in het plusprogramma
op 59 uur per week uitkomt. Het plusprogramma bestaat uit dezelfde onderdelen als
het basisprogramma, maar bepaalde activiteiten worden vaker aangeboden of worden gerichter
ingevuld. Daarnaast kan de gedetineerde deelnemen aan bepaalde re-integratietrainingen.
Hiermee wordt pas in het plusprogramma gestart, omdat het voor een zinvolle deelname
aan deze activiteiten nodig is dat gedetineerden zelfinzicht hebben verworven en de
inzet en motivatie hebben om aan de activiteiten deel te nemen. Dit betekent bijvoorbeeld
voor herstelactiviteiten en gedragsinterventies dat die in het basisprogramma meer
gericht zijn op het verkrijgen van zelfinzicht en motivatie en het aanleren van algemene
vaardigheden. In het plusprogramma kan dan de volgende stap worden gezet, door op
basis van dat zelfinzicht met bepaalde problematiek gerichter aan de slag te gaan.
De aangeboden vakarbeid en het aangeboden onderwijs kunnen uitdagender en interessanter
zijn.
7. Re-integratieverlof en overplaatsing naar een beperkt beveiligde afdeling
7.1 Re-integratieverlof
Verlofverlening draagt bij aan de re-integratie van gedetineerden en dus aan de voorkoming
van recidive, doordat hiermee een geleidelijke en gecontroleerde overgang van de gedetineerde
naar de vrije samenleving kan plaatsvinden. Aan gedetineerden in een plusprogramma
kan tegen deze achtergrond re-integratieverlof worden verleend. Wel worden wijzigingen
aangebracht ten opzichte van het huidige verlofstelsel.
Het huidige regimesgebonden en algemene verlof worden vervangen door re-integratieverlof,
dat zich daarvan onderscheidt doordat per gedetineerde wordt beoordeeld of en voor
welke verlofsoorten hij in aanmerking komt en doordat aan het re-integratieverlof
concrete re-integratiedoelen zijn verbonden. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan al
langer bestaande kritiek op het regimesgebonden en algemene verlof dat die verlofsoorten
te veel een automatisme zijn, te vrijblijvend zijn en te weinig in het teken staan
van concrete re-integratiedoelen. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie-Kooiman
(Kamerstukken II 2013/14, 33 745, nr. 27) om te onderzoeken of een mogelijkheid bestaat voor re-integratieverlof in de intramurale
fase, die op brede steun kon rekenen in de Tweede Kamer.
Binnen het re-integratieverlof wordt onderscheiden tussen kortdurend re-integratieverlof
en langduriger re-integratieverlof, dat ook kan worden verleend ten behoeve van de
deelname aan extramurale arbeid.
Kortdurend re-integratieverlof is bestemd voor in het D&R-plan vastgelegde re-integratieactiviteiten die niet binnen
de muren van de inrichting kunnen worden verricht. Hierbij kan onder meer worden gedacht
aan het regelen van een identiteitsbewijs als daarvoor een bezoek aan een gemeente
noodzakelijk is, het voeren van een sollicitatiegesprek bij een werkgever, het tekenen
van een huurcontract voor een woning, het afleggen van een examen en het volgen van
een gedragsinterventie. Verlofverlening voor dergelijke activiteiten vindt nu deels
plaats in het kader van incidenteel verlof. De duur van het re-integratieverlof is
afgestemd op de te verrichten activiteiten vermeerderd met de benodigde reistijd en
begint en eindigt op dezelfde dag.
In bepaalde gevallen kan het nodig zijn aan de gedetineerde langdurend re-integratieverlof te verlenen. Enkele voorbeelden hiervan zijn deelname aan de erkende gedragsinterventies
of deelname aan een traject van meerdere dagen per week dat door (hulp)organisaties,
zoals de reclassering, wordt aangeboden. Ook voor bezoek aan het gezin kan re-integratieverlof
worden toegekend. Dat kan slechts voor zover daarmee een concreet re-integratiedoel
is gediend en dat re-integratiedoel in het D&R-plan is opgenomen. Gedacht kan worden
aan deelname aan de erkende gedragsinterventie «Betere Start», waarbij moeders in
staat worden gesteld te oefenen met het wonen in gezinsverband met hun kinderen, maar
ook het gericht bezoeken van familie als dat nodig is om te werken aan een stabiel
gezinscontact of het opnieuw invulling leren geven aan een opvoedingsrol binnen het
gezin. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie-Van der Graaf (CU) (Kamerstukken II
2018/19, 24 587, nr. 733).
Tot slot kan een gedetineerde in aanmerking komen voor re-integratieverlof voor extramurale arbeid, waarbij gedetineerden overdag buiten de inrichting werken of een opleiding volgen
ten behoeve van werk en ’s nachts in de inrichting verblijven. Op deze manier kunnen
deze gedetineerden vanuit een gecontroleerde omgeving gericht werken aan hun re-integratie.
Met deze extramurale arbeid kunnen gedetineerden belangrijke ervaring opdoen, waarmee
zij een betere uitgangspositie krijgen om na detentie een betaalde baan te vinden,
wat een belangrijke voorwaarde is voor een succesvolle re-integratie en dus het voorkomen
van recidive. De mogelijkheid tot het vinden van een baan wordt versterkt door de
mogelijkheid van het verkrijgen van een Beschrijving Getoond Gedrag (BGG) na afloop
van extramurale arbeid. De BGG is een aanbeveling vanuit de penitentiaire inrichting,
die wordt ondersteund door minimaal één externe werkplek. Voor de toekomstige werkgever
is het een bewijs dat de kandidaat zich als verantwoordelijk medewerker heeft gedragen.
Extramurale arbeid kan ook bestaan uit het verrichten van maatschappelijke arbeid.
Daarmee doen gedetineerden iets terug voor de maatschappij.
Re-integratieverlof kan pas aan de orde zijn in de laatste fase van de detentiefasering,
voorafgaande aan de deelname aan het penitentiair programma of de (voorwaardelijke)
invrijheidstelling. Dit, in combinatie met de noodzaak van een in het D&R vastgelegd
re-integratiedoel, draagt bij aan de geloofwaardigheid en de inzichtelijkheid van
de straf en de tenuitvoerlegging. Om het kenmerkende element van de vrijheidsstraf
– de fysieke vrijheidsbeneming – te behouden is het van belang dat vrijheden slechts
in de laatste fase van de detentie – wanneer de re-integratiedoelstelling dominanter
wordt in verband met de aanstaande terugkeer van de gedetineerde in de samenleving –
kunnen worden toegekend, met het oog op de verbetering van die re-integratie.
Er is sprake van een gefaseerde opbouw, die is vastgelegd in het D&R-plan. De gedetineerde
kan eerst in aanmerking komen voor kortdurend verlof, bijvoorbeeld om een sollicitatiegesprek
te voeren bij een externe werkgever ter voorbereiding op verlof voor extramurale arbeid.
Dit kan op zijn vroegst zes maanden voorafgaand aan het moment waarop langdurend re-integratieverlof
kan worden toegekend.
Vervolgens kan de gedetineerde in aanmerking komen voor langdurend re-integratieverlof.
Ook daarbinnen is sprake van een geleidelijke opbouw: aanvankelijk mag de gedetineerde
bijvoorbeeld een keer één nacht buiten de inrichting verblijven, later twee, etc.
(tot maximaal acht nachten per keer). In de laatste fase kan de gedetineerde in aanvulling
daarop of in plaats daarvan ook in aanmerking komen voor verlof voor extramurale arbeid.
Om naast de re-integratie van de gedetineerde recht te kunnen doen aan de kern van
de vrijheidsstraf – de fysieke vrijheidsbeneming – en gelet op het gegeven dat de
re-integratiedoelstelling dominanter wordt richting het einde van de detentieperiode,
wordt de periode waarover re-integratieverlof kan worden toegekend wel begrensd. De
maximumduur is afhankelijk van het type re-integratieverlof en de duur van de opgelegde
straf. Het langdurend re-integratieverlof kan niet eerder worden toegekend dan nadat
de gedetineerde de helft van zijn straf heeft uitgezeten. Bij langere straffen is
deze termijn ook nog in tijd gemaximeerd. Bij langdurend verlof gaat het om een termijn
van maximaal twaalf maanden (straf van 6 jaar) tot 36 maanden (straf van 30 jaar)
voorafgaand aan de fictieve v.i.-datum. Ook geldt een maximum voor het aantal nachten
dat de gedetineerde bij elkaar opgeteld buiten de inrichting kan verblijven. Het verlof
voor extramurale arbeid kan nooit eerder worden toegekend dan het moment dat er nog
een zesde deel van de opgelegde vrijheidsstraf voorafgaand aan de fictieve PP- of
fictieve v.i.-datum4 resteert, met een maximum van twaalf maanden voorafgaand aan die datum. Aldus wordt
geborgd dat de gedetineerde, binnen een passend tijdpad, op een doelgerichte en – voor
hem of haar, maar ook voor de samenleving – veilige manier kan werken aan zijn terugkeer.
Met de verlofmogelijkheden en -termijnen ontstaat een methodiek die DJI, in samenwerking
met zijn partners, waaronder de reclassering, in staat stelt om aan een persoonsgerichte
terugkeer te werken.
In uitzonderlijke gevallen is het mogelijk dat kortdurend re-integratieverlof al eerder
wordt verleend. Het gaat dan bijvoorbeeld om het geval dat de gedetineerde een dagbehandeling
nodig heeft bij een externe zorgverlener. Met kortdurend verlof kan hij dan in staat
worden gesteld die zorgverlener te bezoeken.
Bij de beslissing over re-integratieverlof wordt gekeken naar het gedrag van de gedetineerde,
een risicobeoordeling en de belangen van slachtoffers en nabestaanden. Zie hierover
paragraaf 4.
Anders dan de andere vormen van re-integratieverlof kan het kortdurend re-integratieverlof
ook worden toegekend aan personen die niet zijn gepromoveerd naar een plusprogramma
en niet in aanmerking komen voor een penitentiair programma of voorwaardelijke invrijheidstelling.
Evenals de RSJ acht ik het van belang, ter voorkoming van recidive, om ook aan gedetineerden
die niet het gewenste gedrag hebben laten zien, re-integratieactiviteiten aan te bieden.
Daarom worden ook in het basisprogramma re-integratieactiviteiten aangeboden. Deze
zijn erop gericht gedetineerden inzicht te laten verkrijgen in hun problematiek en
hen te motiveren daarmee aan de slag te gaan. Het doel daarvan is uiteraard ook gedetineerden
zodanig te motiveren dat zij uiteindelijk (alsnog) kunnen doorstromen naar een plusprogramma
en in aanmerking kunnen komen voor re-integratieverlof. Maar ook wanneer gedetineerden
vanwege hun gedrag niet promoveren naar een plusprogramma, kan aan hen – mits op basis
van een risicobeoordeling aanvaardbaar – wel kortdurend re-integratieverlof worden
toegekend. Hoewel ik hecht aan het uitgangspunt dat externe vrijheden alleen worden
toegekend aan personen die goed gedrag hebben vertoond, is het voor het voorkomen
van recidive van belang dat gedetineerden hun terugkeer kunnen voorbereiden, bijvoorbeeld
door een huurcontract te tekenen. Zoals gezegd gaat het daarbij om verlof uitsluitend
met het oog op dergelijke praktische zaken, in de laatste fase van de detentie. Het
verlof duurt niet langer dan nodig is voor de desbetreffende activiteit. Deze gedetineerden
zullen niet in aanmerking komen voor andere vormen van re-integratieverlof, het penitentiair
programma of de v.i.
Daarnaast blijft het incidentele verlof behouden. Dat moet worden onderscheiden van
re-integratieverlof. In de nieuwe situatie zal het incidentele verlof uitsluitend
worden ingezet voor verlof op humanitaire gronden. Voor zover verlof nodig is ten
behoeve van re-integratiedoelen, kan het (kortdurend) re-integratieverlof daarvoor
worden ingezet. Bij incidenteel verlof gaat het dus in de toekomst alleen om verlof
voor een bijzondere gebeurtenis in de persoonlijke levenssfeer bij te wonen, zoals
de geboorte van een kind of een begrafenis. Dat verlof, dat een humanitaire achtergrond
heeft, kan in beginsel aan iedere gedetineerde, in iedere fase van de detentie worden
toegekend, mits aan de voorwaarden daarvoor voldaan is (zie de artikelen 21–33 van
de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting).
De verschillende verlofmodaliteiten zijn niet geregeld op het niveau van de Pbw, maar
in de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting en de Regeling selectie, plaatsing
en overplaatsing gedetineerden. Deze regelingen zullen in de hierboven bedoelde zin
worden gewijzigd.
7.2 Beperkt beveiligde afdeling (BBA)
Gedetineerden aan wie verlof voor extramurale arbeid is toegekend, kunnen worden overgeplaatst
naar een beperkt beveiligde afdeling (BBA). Daarmee wordt uitvoering gegeven aan de
motie-Van Toorenburg c.s. (Kamerstukken II 2016/17, 24 587, nr. 678), waarvoor brede steun bestond in de Tweede Kamer en waarin werd opgeroepen een (zeer)
beperkt beveiligingsniveau te behouden. Zie hierover de artikelsgewijze toelichting
bij artikel 13 Pbw (artikel I, onder C).
8. Penitentiair programma (bij straffen van zes maanden tot en met een jaar)
Gedetineerden aan wie een straf is opgelegd van ten minste zes maanden kunnen, ook
onder de huidige wetgeving, in aanmerking komen voor deelname aan een penitentiair
programma. Een penitentiair programma bestaat uit een samenstel van activiteiten van
minimaal 26 uur per week. De activiteiten in een penitentiair programma zijn gericht
op het aanleren van bepaalde sociale vaardigheden, het vergroten van de kans op arbeid
na invrijheidstelling, het bieden van onderwijs, het bieden van bijzondere zorg, zoals
verslavingszorg of geestelijke gezondheidszorg, of geven op andere wijze invulling
aan de voorbereiding van de terugkeer in de maatschappij. Over het algemeen is arbeid
de hoofdactiviteit binnen een penitentiair programma, maar een penitentiair programma
kan ook worden ingevuld door bijvoorbeeld het volgen van onderwijs of deelname aan
een zorgtraject. Om welke activiteiten het gaat, zal worden afgestemd op de individuele
gedetineerde. Hierover zullen afspraken worden gemaakt die worden opgenomen in het
D&R-plan.
Voor een penitentiair programma komen gedetineerden alleen in aanmerking in de laatste
fase direct voorafgaande aan hun invrijheidstelling. De maximale duur van het penitentiair
programma is een zesde deel van de opgelegde straf.
Het penitentiair programma biedt een voorwaardelijk kader om gedetineerden geleidelijk
voor te bereiden op hun terugkeer in de samenleving. Dit programma vormt daarmee een
belangrijk onderdeel van de detentiefasering bij straffen waarbij het voorwaardelijk
kader van de v.i. niet beschikbaar is (straffen van (samen) een jaar of korter), maar
de gedetineerde wel een langere periode (zes maanden of meer) in detentie doorbrengt.
Onder de huidige wetgeving kan een gedetineerde met een opgelegde straf van meer dan
een jaar zowel in aanmerking komen voor het penitentiair programma als voor de voorwaardelijke
invrijheidstelling. Dat betekent dat een gedetineerde aan wie een straf van meer dan
een jaar is opgelegd en die zich goed gedraagt, zowel gedurende maximaal een zesde
deel van de opgelegde straf met het penitentiair programma naar buiten kan, als een
derde van zijn straf buiten de inrichting kan verblijven in verband met de voorwaardelijke
invrijheidstelling. Daarbij is de duur van het penitentiair programma weliswaar gemaximeerd
op één jaar, maar daarvan kan worden afgeweken als de gedetineerde goed gedrag heeft
laten zien, mits het penitentiair programma niet langer wordt dan een zesde deel van
de opgelegde vrijheidsstraf. Dit betekent dat met name langgestraften een aanzienlijk
deel van hun vrijheidsstraf buiten de inrichting kunnen verblijven. Dit acht ik onwenselijk,
te meer nu de doelen en het karakter van het penitentiair programma en de voorwaardelijke
invrijheidstelling niet wezenlijk verschillen. In beide gevallen gaat het immers om
een voorwaardelijk kader waarbinnen gedetineerden zich onder toezicht in de maatschappij
begeven ter voorbereiding op hun terugkeer.
Daarbij moet bedacht worden dat het penitentiair programma werd geïntroduceerd op
een moment waarop nog geen sprake was van de voorwaardelijke invrijheidstelling, maar nog van de vervroegde invrijheidstelling. De vervroegde invrijheidstelling werd automatisch verleend, en
er konden geen voorwaarden aan worden verbonden. Gedetineerden werden daardoor niet
gestimuleerd om zich in te spannen en goed gedrag te vertonen. Het penitentiair programma
voorzag daardoor destijds in een behoefte om gedetineerden te motiveren en nog enige
tijd onder toezicht te kunnen stellen in een voorwaardelijk kader.5 Inmiddels biedt de voorwaardelijke invrijheidstelling een dergelijk voorwaardelijk
kader voor straffen langer dan een jaar. Met de in dit wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen
van de v.i. (zie hieronder) wordt dit nog versterkt. Hierdoor kan de vraag worden
gesteld naar de meerwaarde van het penitentiair programma in gevallen waarin ook het
kader van de voorwaardelijke invrijheidstelling beschikbaar is. Dit geldt te meer
nu het mogelijk is om succesvolle elementen van het penitentiair programma ook voor
langer gestraften te behouden via het re-integratieverlof, zo wordt ook opgemerkt
naar aanleiding van de adviezen van de 3RO en het OM. Vooruitlopend op de v.i. is
het mogelijk re-integratieverlof toe te kennen aan een gedetineerde. Dat kan bijvoorbeeld
verlof zijn om overdag buiten de inrichting te werken of om praktische zaken te regelen
vooruitlopend op de terugkeer in de samenleving. Ook is het mogelijk re-integratieverlof
te verlenen voor deelname aan gedragsinterventies, het gericht bezoeken van familie
om te werken aan een stabiel gezinscontact, het weer opnieuw invulling leren geven
aan een opvoedingsrol binnen het gezin, voor ambulante zorg of voor het volgen van
een opleiding of werken buiten de inrichting. In principe is het mogelijk om ambulante
zorg binnen de inrichtingen, via de inkoop van overige forensische zorg, te verlenen.
Daar waar de in verband met de specifieke problematiek van de gedetineerde noodzakelijke
ambulante zorg niet in detentie beschikbaar is, kan re-integratieverlof worden verleend
voor dat doel. Op deze wijze kunnen de positieve elementen van het penitentiair programma
(werken buiten de inrichting, het volgen van zorgtrajecten) ook voor langer gestraften
worden behouden in de fase voorafgaand aan de v.i.
Daarom stel ik voor het penitentiair programma te reserveren voor gedetineerden die
op basis van de duur van hun straf (korter dan een jaar) niet in aanmerking komen
voor de voorwaardelijke invrijheidstelling. Daarmee komt de stapeling van het penitentiair
programma en de voorwaardelijke invrijheidstelling te vervallen. Tegelijkertijd vind
ik het van belang dat ook voor personen met straffen van korter dan een jaar een voorwaardelijk
kader bestaat waarbinnen zij onder toezicht geleidelijk kunnen terugkeren in de samenleving.
Omdat het gaat om kortere straffen – en dus korte periodes buiten de inrichting –,
volstaat het kader van het penitentiair programma, waarbij de selectiefunctionaris
beslist over de deelname daaraan. Daarbij wordt de grens behouden dat de gedetineerde
een gevangenisstraf van minstens zes maanden moet ondergaan en dat het penitentiair
programma maximaal een zesde deel van de opgelegde straf kan duren, waardoor een penitentiair
programma maximaal acht weken kan duren. Deelname aan een penitentiair programma is,
evenals de voorwaardelijke invrijheidstelling, alleen mogelijk direct voorafgaande
aan het einde van de tenuitvoerlegging.
Alleen gedetineerden die zijn gepromoveerd naar een plusprogramma en tijdens het re-integratieverlof
hebben laten zien te kunnen omgaan met externe vrijheden, komen voor een penitentiair
programma in aanmerking. Evenals bij de v.i. zal het gedrag van de gedetineerde gedurende
de hele detentie – en niet slechts het gedrag in de laatste periode – in aanmerking
worden genomen bij de beslissing over de deelname. Daarnaast spelen ook bij de beslissing
tot deelname aan een penitentiair programma, een risicobeoordeling en slachtofferbelangen
een rol. Zie hierover ook paragraaf 4. Aan de deelname aan het penitentiair programma
kunnen voorwaarden worden verbonden, zoals een locatie- of contactverbod. Ook nu is
dit mogelijk, maar is hiervoor soms nog onvoldoende aandacht. Omdat het – mede in
verband met de samenhang met de v.i. – van belang is dat dergelijke voorwaarden worden
gesteld als dat nodig is, wordt deze mogelijkheid in de wet geëxpliciteerd. In de
Penitentiaire maatregel zal worden opgesomd om welke voorwaarden het gaat. Hiervoor
zal worden aangesloten bij de bijzondere voorwaarden die aan de voorwaardelijke invrijheidstelling
kunnen worden verbonden. Dat gedragsvoorwaarden kunnen worden opgelegd betekent vanzelfsprekend
ook dat het penitentiair programma kan worden beëindigd wanneer de betrokkene zich
niet aan die voorwaarden houdt.
De RSJ wijst erop dat gedetineerden met een v.i.-waardige straf niet langer in aanmerking
komen voor een penitentiair programma, waardoor zij langer in de inrichting verblijven.
3RO adviseert het penitentiaire programma te behouden voor straffen die in aanmerking
komen voor v.i., maar het penitentiair programma voor die gevallen te maximeren op
zes maanden. Zoals hierboven aan de orde kwam, is de achtergrond van deze wijziging
dat het penitentiair programma en de voorwaardelijke invrijheidstelling beide modaliteiten
betreffen, waarvan de doelen en het karakter niet wezenlijk van elkaar verschillen.
Het ligt daarom niet voor de hand om het penitentiair programma toe te passen bij
gedetineerden met een straf waarmee zij eveneens in aanmerking kunnen komen voor de
voorwaardelijke invrijheidstelling. Dat voorkomt ook de nu in de praktijk voorkomende
situatie dat aan iemand in het kader van een penitentiair programma al vergaande vrijheden
zijn verleend, terwijl die vrijheden in het kader van de v.i. weer worden ingeperkt.
Dat de v.i.-periode in bepaalde gevallen betrekkelijk kort is, zie ik niet als een
reden om voor die gevallen een penitentiair programma te behouden. In die gevallen
is de periode dat de gedetineerde uit de maatschappij verwijderd is geweest immers
ook betrekkelijk kort geweest.
Wel zie ik in de adviezen aanleiding om als straffen aaneensluitend ten uitvoer worden
gelegd, voor de deelname aan het penitentiair programma uit te gaan van de opgetelde
duur van deze straffen. Dat wil zeggen dat als de gedetineerde voor een aantal kortere
vrijheidsstraffen is veroordeeld, die aaneensluitend worden tenuitvoergelegd, waardoor
de totale duur in detentie langer dan zes maanden wordt (maar (samen) korter dan een
jaar), deelname aan een penitentiair programma mogelijk is.
9. Voorwaardelijke invrijheidstelling (straffen van langer dan een jaar)
9.1 De huidige regeling
De laatste stap van de detentiefasering bij vrijheidsstraffen van meer dan een jaar
vormt de voorwaardelijke invrijheidstelling. De huidige v.i.-regeling is in werking
getreden in 2008. De vervroegde invrijheidstelling zonder voorwaarden werd toen vervangen
door een vervroegde invrijheidstelling onder voorwaarden. De v.i. van een veroordeelde
diende als laatste fase van de tenuitvoerlegging van de straf bij te dragen aan de
bescherming van de samenleving door vergroting van de maatschappelijke veiligheid
en de vermindering van recidive. Het middel voor deze bijdrage is een invrijheidstelling
van de gedetineerde waarbij de betrokkene wordt verplicht zich te houden aan algemene
en eventuele bijzondere gedragsbeïnvloedende of vrijheidsbeperkende voorwaarden, onder
toezicht van de reclassering en met als stok achter de deur de hervatting van de tenuitvoerlegging
van de opgelegde straf als betrokkene de gestelde voorwaarden niet naleeft.
Voorwaardelijke invrijheidstelling wordt van rechtswege verleend. Daarvoor is dus
geen beslissing nodig. Wel beslist het openbaar ministerie of aan de voorwaardelijke
invrijheidstelling bijzondere voorwaarden moeten worden verbonden. Als geen v.i. dient
te worden verleend, het zgn. uitstel of achterwege blijven van de v.i., moet actie
worden ondernomen. Het openbaar ministerie vordert, mede gebaseerd op advies van de
reclassering, DJI en soms het lokale parket, het uitstel of het achterwege blijven
van v.i. De rechter beslist vervolgens over de vordering. De gronden voor uitstel
of achtwege blijven van v.i. zijn wettelijk bepaald. Een belangrijke rol spelen daarbij
de persoonlijke omstandigheden en het gedrag van de veroordeelde. Als de veroordeelde
op grond van een gebrekkige ontwikkeling of ziekelijke stoornis van zijn geestvermogens
is geplaatst in een tbs-inrichting en zijn verpleging voortzetting behoeft, kan v.i.
worden uitgesteld of achterwege blijven. De v.i. kan eveneens worden uitgesteld of
achterwege blijven als de veroordeelde zich tijdens detentie ernstig misdraagt of
zich aan de tenuitvoerlegging van de straf onttrekt of een poging daartoe doet, evenals
wanneer door het stellen van voorwaarden het recidiverisico onvoldoende kan worden
ingeperkt of de veroordeelde niet bereid is voorwaarden na te leven.
Momenteel komen jaarlijks ongeveer 1.100 gedetineerden in aanmerking voor v.i., en
gaan er circa 1.000 daadwerkelijk met v.i. Jaarlijks worden door het openbaar ministerie
ruim honderd vorderingen ingediend met het oog op het uitstellen of achterwege laten
van v.i. Ongeveer driekwart van die vorderingen wordt door de rechter geheel of gedeeltelijk
toegewezen.
Wanneer v.i. wordt verleend en daaraan bijzondere voorwaarden zijn verbonden, houdt
de reclassering toezicht op de naleving daarvan door de veroordeelde.
Als de veroordeelde een voorwaarde niet naleeft, geldt als wettelijk uitgangspunt
dat het openbaar ministerie een vordering tot herroeping indient. Daarbij is aan het
openbaar ministerie enige beoordelingsruimte gelaten: indien met wijziging van de
voorwaarden of met een waarschuwing kan worden volstaan, kan afgezien worden van indiening
van een vordering tot herroeping. De rechter beslist over de herroeping van de v.i.
Jaarlijks dient het openbaar ministerie inmiddels ruim 300 vorderingen tot herroeping
van de v.i. in. Van de vorderingen tot herroeping in verband met de overtreding van
bijzondere voorwaarden wordt ongeveer driekwart toegewezen. Cijfers met betrekking
tot de beslissing van de rechter over vorderingen tot herroeping in verband met overtreding
van de algemene voorwaarde zijn minder makkelijk te geven, omdat in dergelijke gevallen
de beslissing over herroeping meeloopt met de strafvervolging ter zake van het nieuwe
strafbare feit.
Binnen het openbaar ministerie zijn de taken op het terrein van de v.i. verdeeld tussen
de lokale parketten en de Centrale voorziening v.i. van het openbaar ministerie (CVv.i.).
De CVv.i. is ondergebracht bij het ressortsparket Arnhem-Leeuwarden.
9.2 De toepassing van de huidige regeling in de praktijk
Bij brief van 5 juni 2018 is aan de Tweede Kamer het rapport «De praktijk van de voorwaardelijke
invrijheidstelling in relatie tot speciale preventie en re-integratie» aangeboden
(Kamerstukken II 2017/18, 34 775 VI, nr. 104). Het rapport bevat de bevindingen van een onderzoek naar de toepassingspraktijk
van de voorwaardelijke invrijheidstelling. Het onderzoek is verricht door de Erasmus
Universiteit Rotterdam. Aanleiding hiervoor was een door de Tweede Kamer aanvaarde
motie van het lid Van Oosten. Deze motie riep de regering op een onderzoek in te stellen
naar de vraag of het huidige systeem van de v.i. nog voldoet en, zo nee, of het zou
moeten worden aangescherpt om te voorkomen dat de v.i. de facto tot een automatisme verwordt (Kamerstukken II 2016/17, 34 086, nr. 35).
De belangrijkste bevindingen van de onderzoekers over de huidige toepassingspraktijk
van de v.i. laten zich als volgt samenvatten.
V.i.-verlening / uitstel en achterwege blijven van v.i.
• Bezien over de onderzoeksperiode van vijf jaar (2012–2016) worden er per jaar ca.
1100 veroordeelde gedetineerden die voor de v.i. in aanmerking komen, aangemeld bij
het OM (de Centrale voorziening v.i.). Van dat aantal van ca. 1100 jaarlijks aangemelde
gedetineerden gaat 86 tot 90%, dus zo’n 950 tot 1000 zaken, daadwerkelijk met v.i.
• Van de ingediende vorderingen tot uitstel van de v.i. is door de jaren heen 32 tot
46% volledig toegewezen, 26 tot 42% gedeeltelijk toegewezen en 20 tot 26% afgewezen.
In de onderzochte jaren is het OM in 2 tot 8% van de vorderingen tot uitstel van de
v.i. niet-ontvankelijk verklaard.
• Bij de beoordeling van de vorderingen tot het achterwege blijven van de v.i. zijn
relatief meer vorderingen toegewezen, over de jaren heen in 48 tot 64% van de gevallen.
In 12 tot 24% van de vorderingen tot achterwege blijven van de v.i. volgde een afwijzing
en in 15 tot 26% van de vorderingen een gedeeltelijke toewijzing. Dit laatste betekent
dat de vordering tot achterwege blijven van v.i. is afgewezen en in plaats daarvan
uitstel van de v.i. is verleend. Ook bij de beoordeling van de vorderingen tot achterwege
blijven van de v.i. is het OM over de jaren heen, met uitzondering van 2016, in 3
tot 8% van de vorderingen niet-ontvankelijk verklaard in de vordering. Over het jaar
2016 bezien werden van de 27 vorderingen tot achterwege blijven van de v.i. er 15
(56%) toegewezen, 7 (26%) deels toegewezen – hetgeen betekent dat uitstel is verleend –
en 5 (18%) afgewezen.
Opleggen bijzondere voorwaarden.
• De praktijk laat een intensieve, frequente en gedifferentieerde toepassing van bijzondere
voorwaarden zien. Het gaat daarbij om een rijke variëteit aan bijzondere voorwaarden.
In de onderzoeksperiode is het aandeel van de gevallen waarin aan de v.i. bijzondere
voorwaarden worden verbonden, gestegen van 61% naar ongeveer 70%. In het merendeel
van de gevallen is sprake van een combinatie van bijzondere voorwaarden, met in 2016
gemiddeld drie tot vier voorwaarden per voorwaardelijk in vrijheid gestelde veroordeelde.
Op 1 januari 2018 waren er in totaal 2175 voorwaardelijk in vrijheid gestelde veroordeelden.
Bij driekwart (76%) daarvan (1643 voorwaardelijk in vrijheid gestelde veroordeelden)
is de invrijheidstelling niet alleen aan algemene voorwaarden, maar ook aan één of
meer bijzondere voorwaarden gebonden.
Gemiddelde duur proeftijd
• Het aantal dagen van de v.i.-proeftijd bij bijzondere voorwaarden vanaf de datum waarop
de veroordeelde voorwaardelijk in vrijheid is gesteld tot de datum waarop de proeftijd
van de v.i. is afgelopen, varieert over de onderzochte jaren tussen 501 en 691 dagen
(grofweg anderhalf tot twee jaar). Daarbij tekenen de onderzoekers aan dat in de onderzochte
jaren de duur van de proeftijd voor bijzondere voorwaarden gelijk was aan de periode
waarover v.i. werd verleend terwijl de proeftijd met ingang van 1 januari 2018 voor
alle v.i.-zaken minimaal op één jaar is gesteld en kan worden verlengd.
Herroeping van de v.i.
• Het totaal aantal vorderingen tot herroeping is over de jaren toegenomen, van 215
in 2012 tot 323 in 2016. Hoewel ook het aantal vorderingen in verband met de nieuwe
strafzaak in die periode toenam van 127 vorderingen in 2012 tot 152 vorderingen in
2016, is de toename van de herroepingsvorderingen in verband met het overtreden van
de bijzondere voorwaarden groter, te weten een verdubbeling van 88 vorderingen in
2012 naar 171 vorderingen in 2016. Er heeft zich hier ook een verschuiving voorgedaan,
doordat het aandeel van de vorderingen tot herroeping vanwege het overtreden van een
bijzondere voorwaarde met 53% nu groter is dan het aandeel van de vorderingen tot
herroeping vanwege het overtreden van een algemene voorwaarde (47%). Hier kan een
verband worden gelegd met het feit dat in diezelfde periode het aandeel van de v.i.-toezichten
met bijzondere voorwaarden is toegenomen van 61% naar 70% en het aantal gestelde bijzondere
voorwaarden is toegenomen van 1471 naar 2266.
• Het aandeel van de toegewezen of gedeeltelijk toegewezen vorderingen vertoont eveneens
een stijgende lijn. In 2012 werd 60% van de vorderingen volledig of gedeeltelijk toegewezen.
In 2016 was dat het geval bij 74% van de vorderingen tot herroeping van de v.i.
• Het aantal schorsingen is de afgelopen jaren sterk toegenomen: van 25 in 2012 tot
136 in 2016.
De onderzoekers concluderen dat de wettelijke regeling naar huidige maatstaven in
hoofdlijnen adequaat is ingericht met het oog op re-integratie en speciale preventie.
De wettelijke regeling voorziet in de mogelijkheid van een individuele afweging en
daarmee van maatwerk. Zo wordt zij in de praktijk ook toegepast. De gronden voor uitstel
en achterwege blijven van de v.i. bieden volgens de onderzoekers eveneens voldoende
armslag. De wettelijke mogelijkheden van uitstel en achterwege blijven van de v.i.
worden in de praktijk uitdrukkelijk ingezet met het oog op re-integratie en speciale
preventie, waarbij ernaar wordt gestreefd maatwerk te leveren.
Het onderzoek leidt tot de slotsom dat het wettelijk stelsel en de praktijk ten aanzien
van de uitvoering van de v.i. naar de kern genomen adequaat zijn ingericht met het
oog op de gedragsbeïnvloeding van veroordeelden ten behoeve van hun re-integratie
en speciale preventie. Van een automatische toepassing van de v.i. is in de praktijk
geenszins sprake, aldus de onderzoekers.
Op onderdelen achten de onderzoekers enkele verbeteringen van het v.i.-stelsel aangewezen
en zij doen daartoe een viertal aanbevelingen:
– Onderzoek de mogelijkheid van een wettelijke voorziening voor het stellen van voorwaarden
in verband met het opheffen van de voorlopige hechtenis van de verdachte ten aanzien
van wie de veroordeling nog niet onherroepelijk is.
– Betrek bij een eventuele wetswijziging de relatie van de v.i. tot de detentiefasering.
Voorkom daarbij dat de instrumenten ten behoeve van detentiefasering onverkort van
toepassing zijn op een veroordeelde wiens v.i. (kortstondig) is herroepen en tevens
dat verworvenheden die in het kader van het penitentiair programma zijn opgebouwd
en verdiend, tijdens de v.i. zonder goede grond worden teruggedraaid.
– Heroverweeg de wettelijke uitsluiting van de toepassing van de v.i. ten aanzien van
gedeeltelijk voorwaardelijke gevangenisstraffen en bezie beide modaliteiten in hun
onderlinge verhouding.
– Bezie in het kader van een eventuele wetswijziging de wettelijke competentieverdeling
bij de v.i. nader, met in het bijzonder aandacht voor de zittende magistratuur.
Op de conclusies en aanbevelingen van de onderzoekers zal in de hiernavolgende toelichting
op de voorstellen voor wijziging van de v.i.-regeling worden ingegaan.
9.3 De voorgestelde wijzigingen van de v.i.-regeling
De belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de huidige regeling van voorwaardelijke
invrijheidstelling worden hierna kort weergegeven. Vervolgens zal op verschillende
aspecten nader worden ingegaan. De nieuwe v.i.-regeling is van toepassing op veroordelingen
tot een vrijheidsstraf die na de datum van inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel
worden uitgesproken.
– Voorwaardelijke invrijheidstelling wordt niet langer van rechtswege verleend, maar
kan worden verleend op basis van een individuele beoordeling van de veroordeelde.
– De duur van de v.i.-periode is nooit langer dan twee jaar.
– De beslissing over het verlenen van voorwaardelijke invrijheidstelling worden genomen
aan de hand van drie criteria: 1) de mate waarin en de wijze waarop de veroordeelde
door zijn gedrag heeft doen blijken van een bijzondere geschiktheid tot terugkeer
in de samenleving; 2) de mogelijkheden om eventuele aan de invrijheidstelling verbonden
risico’s te beperken en beheersen; 3) de belangen van slachtoffers, nabestaanden en
andere relevante personen.
– Het openbaar ministerie beslist over het verlenen en herroepen van voorwaardelijke
invrijheidstelling.
– Indien geen voorwaardelijke invrijheidstelling is verleend, kan de veroordeelde eenmaal
verzoeken om alsnog voorwaardelijk in vrijheid te worden gesteld.
– De veroordeelde kan bij de rechter een bezwaarschrift indienen tegen de beslissingen
van het openbaar ministerie om geen voorwaardelijke invrijheidstelling te verlenen
en de voorwaardelijke invrijheidstelling (gedeeltelijk) te herroepen.
In het volgende schema zijn de belangrijkste verschillen tussen de huidige regeling
en de voorgestelde regeling weergegeven.
onderwerp
v.i. nu
Voorstel
verlenen v.i.
van rechtswege verleend; OM vordert uitstel/achterwege blijven v.i.; rechter beslist
OM beslist; rechter kan op verzoek de beslissing toetsen
advisering over verlening v.i.
DJI en reclassering adviseren OM over uitstel/achterwege blijven v.i.
DJI en reclassering adviseren OM over verlening v.i.
vaststellen / wijzigen / opheffen bijzondere voorwaarden
OM beslist
geen wijziging
advisering aan OM over bijzondere voorwaarden
DJI en reclassering
geen wijziging
duur v.i.-periode
maximaal 10 jaar (een derde gedeelte van de maximale tijdelijke gevangenisstraf)
maximaal 2 jaar
toezicht op naleving voorwaarden
eindverantwoordelijkheid OM, feitelijk: reclassering en politie
geen wijziging
snel ingrijpen bij niet naleven voorwaarden
OM beveelt aanhouding en vordert schorsing v.i.; rechter-commissaris beslist
OM beveelt aanhouding en beslist over herroeping v.i.
herroeping v.i.
OM vordert herroeping v.i.; rechter beslist
OM beslist; rechter kan op verzoek de beslissing toetsen
9.4 Verlening van voorwaardelijke invrijheidstelling
Een belangrijke wijziging die wordt voorgesteld is om in de v.i.-regeling meer dan
nu het geval is tot uitdrukking te brengen dat sprake is van een individuele beoordeling.
Daarbij komt meer aandacht voor de inzet en bereidheid van de gedetineerde om verantwoordelijkheid
te dragen voor zijn terugkeer in de maatschappij. Voorwaardelijke invrijheidstelling
mag geen vanzelfsprekendheid zijn, maar kan slechts aan de orde zijn als een veroordeelde
aan de criteria voor het verlenen van v.i. voldoet.
Hoewel verschillende adviesorganen erkennen dat verbeteringen van de huidige v.i.-regeling
mogelijk zijn, wordt in verschillende adviezen, mede onder verwijzing naar het onderzoek
van de Erasmus Universiteit Rotterdam, de noodzaak van het niet langer van rechtswege
verlenen van de v.i. betwijfeld. In de huidige praktijk wordt immers al persoonsgericht
gewerkt en is geen sprake van automatische v.i.-verlening. Met deze adviezen en in
lijn met de bevindingen van het onderzoek van de Erasmus Universiteit Rotterdam stel
ik vast dat de huidige toepassing van de v.i. al door een ontwikkeling naar meer maatwerk
en een meer persoonsgerichte aanpak wordt gekenmerkt. Die ontwikkeling wordt bestendigd
en verder uitgebouwd door het voorstel de v.i. niet langer van rechtswege te verlenen,
maar ook bij de toekenning van v.i. voor iedere individuele gedetineerde een specifieke
afweging te maken. Zoals hierboven aangegeven, blijkt in de praktijk dat bijna 90%
van de gedetineerden met een v.i.-waardige straf voorwaardelijk in vrijheid wordt
gesteld. Tegelijkertijd is het percentage voorwaardelijk in vrijheid gestelden aan
wie bijzondere voorwaarden worden opgelegd, de afgelopen jaren gestegen van circa
60% naar ongeveer 70%. Dit laat zien dat er steeds meer aandacht is voor een individuele
benadering. Binnen het huidige wettelijke systeem zijn alleen het vorderen van uitstel
of afstel en het stellen van bijzondere voorwaarden individuele beslismomenten. Als
in de wet niet langer wordt uitgegaan van een systeem waarbij aan gedetineerden «vanzelf»
v.i. wordt verleend – tenzij er zwaarwegende gronden zijn om dat niet te doen – wordt
het toekennen van de v.i. een op zichzelf staand beslismoment. Zo wordt beter verankerd
dat voor iedere gedetineerde een individuele afweging en beslissing plaatsvindt waarin
de vraag centraal staat of deze gedetineerde voorwaardelijk in vrijheid kan en mag
worden gesteld en onder welke voorwaarden. Zo kan het wettelijk systeem de persoonsgerichte
benadering nog beter faciliteren. Deze benadering draagt ook bij aan een betere aansluiting
tussen de v.i. en de rest van de detentiefasering, zoals ook aanbevolen in het onderzoek
van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Door ook bij de v.i. uit te gaan van een beslissing
ten aanzien van iedere individuele gedetineerde wordt het mogelijk om de persoonsgerichte
aanpak consistenter door te voeren in de v.i. en ook dezelfde criteria te gebruiken
als in de fase die daaraan voorafgaat. Op dit moment kan de v.i. alleen worden uit-
of afgesteld op basis van limitatief in de wet opgesomde gronden. Het gaat dan bijvoorbeeld
om gevallen waarin de gedetineerde een vluchtpoging heeft gedaan of ernstig wangedrag
heeft getoond, zoals het plegen van een nieuw strafbaar feit of gedrag dat meermalen
heeft geleid tot oplegging van een disciplinaire straf tijdens de detentie. Door af
te stappen van deze opsomming en juist te kiezen voor een systeem waarbij gebaseerd
op enkele criteria een beslissing wordt genomen, ontstaat meer ruimte voor persoonsgericht
maatwerk.
Een belangrijke meerwaarde van deze aanpassing is bovendien dat niet slechts de afwezigheid
van wangedrag, maar ook de aanwezigheid van gewenst, constructief gedrag en het meewerken
aan de eigen re-integratie een belangrijke rol gaan spelen bij de verlening en invulling
van een voorwaardelijke invrijheidstelling. De nadruk verschuift hiermee van het zich
onthouden van onacceptabel gedrag naar het zichtbaar tonen van inzet om gedrag te
veranderen en naar vermogen verantwoordelijkheid te nemen voor de eigen toekomst.
Dit betekent dat gedetineerden zich straks bijvoorbeeld niet alleen moeten onthouden
van agressief gedrag en geweld en de regels van de inrichting netjes moeten naleven,
maar dat ook wordt verwacht dat zij zich inzetten tijdens activiteiten, meewerken
aan screening en bereid zijn deel te nemen aan interventies, waarbij uiteraard rekening
wordt gehouden met hun mogelijkheden.
Het onderhavige wetsvoorstel bouwt dus voort op elementen die nu al belangrijke uitgangspunten
zijn bij de tenuitvoerlegging van straffen en vormt daarmee ook op onderdelen een
codificatie van de huidige praktijk, zoals het CJIB terecht heeft opgemerkt in zijn
advies.
Ook sluit de voorgestelde wijziging van het wettelijke uitgangspunt beter aan bij
de regeling in de ons omringende landen. In Duitsland kan voorwaardelijke invrijheidstelling worden verleend, maar alleen wanneer dit kan
worden verantwoord met het oog op de veiligheidsbelangen van de samenleving. Bij de
beslissing dient in het bijzonder rekening te worden gehouden met de persoonlijkheid
van de veroordeelde, zijn verleden, de omstandigheden van zijn daad, het belang van
het bij recidive bedreigde rechtsgoed, het gedrag van de veroordeelde persoon tijdens
de tenuitvoerlegging, zijn levensomstandigheden en het effect dat de v.i. naar verwachting
op hem zal hebben (par. 57 van het Duitse Wetboek van Strafrecht). Het verlenen van
v.i. geschiedt in Duitsland niet van rechtswege, maar op basis van individuele besluitvorming.
In België kan voorwaardelijke invrijheidstelling worden toegekend voor zover er geen tegenaanwijzingen
bestaan waaraan niet tegemoet kan worden komen door het opleggen van bijzondere voorwaarden.
Deze tegenaanwijzingen hebben betrekking op de afwezigheid van vooruitzichten op sociale
reclassering van de veroordeelde, het risico van het plegen van nieuwe ernstige strafbare
feiten, het risico dat de veroordeelde de slachtoffers zal lastigvallen, de houding
van de veroordeelde ten aanzien van de slachtoffers en de door de veroordeelde geleverde
inspanningen om schade te vergoeden, rekening houdend met de vermogenssituatie van
de veroordeelde (artikel 47 van de Wet betreffende de externe rechtspositie van de
veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten
in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten). Anders dan de NOvA in zijn advies
lijkt te veronderstellen, is het verlenen van v.i. in België een gunst, waarbij geen
vaste datum kan worden vastgesteld waarop een gedetineerde vrijkomt. Ook in België
moet de gedetineerde v.i. verdienen.6
In Frankrijk kan aan veroordeelden voorwaardelijke invrijheidstelling worden verleend als zij
serieuze pogingen doen op het gebied van maatschappelijke re-integratie en de invrijheidstelling
ook nodig is voor bijvoorbeeld de uitoefening van een beroepsactiviteit, een stage
of een tijdelijke baan of voor het volgen van een (beroeps)opleiding. Daarnaast zijn
pogingen van veroordeelden om de schade van slachtoffers te vergoeden relevant (artikel 729
van het Franse Wetboek van Strafvordering). Ook in Franrijk is derhalve geen sprake
van het van rechtswege verlenen van v.i.
Omdat de v.i. niet meer van rechtswege wordt verleend, is het nodig om een instantie
met de beslissing over het verlenen van v.i. te belasten. Ik stel voor om de beslissing
tot toelating tot de v.i. in het nieuwe stelsel bij het openbaar ministerie te beleggen.
Onder de huidige regeling beslist het openbaar ministerie over het vaststellen van
bijzondere voorwaarden en dient het zo nodig een vordering tot uitstel of achterwege
blijven van v.i. in bij de rechter. Daarmee heeft het openbaar ministerie kennis en
ervaring met het nemen van beslissingen over de v.i. en is het een voor de hand liggende
keuze om over het verlenen van v.i. te beslissen. Dit sluit ook goed aan bij de nieuwe
verdeling van verantwoordelijkheden zoals die is voorzien in de voornoemde Wet herziening
tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen. Op grond van die wet gaat de verantwoordelijkheid
voor de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen over van het openbaar
ministerie naar de verantwoordelijke bewindspersoon op het Ministerie van Justitie
en Veiligheid. Het openbaar ministerie houdt daarbij echter tijdens de tenuitvoerleggingsfase
bepaalde bevoegdheden en mogelijkheden om de wijze van tenuitvoerlegging te beïnvloeden.
De magistratelijke taken van het openbaar ministerie in het kader van de tenuitvoerlegging
omvatten ook het vaststellen van bijzondere voorwaarden in het kader van de voorwaardelijke
invrijheidstelling, zoals in de memorie van toelichting bij de Wet herziening tenuitvoerlegging
strafrechtelijke beslissingen is aangegeven. Hierbij is gewezen op de samenhang met
het toezicht op de naleving van de bijzondere voorwaarden door het openbaar ministerie
en de gevolgen voor de veroordeelde indien gestelde voorwaarden worden overtreden.
Voorts was hierbij van belang dat het onderdeel van het openbaar ministerie dat het
stellen en wijzigen van deze bijzondere voorwaarden verzorgt, de CVv.i., goed functioneert
(Kamerstuk II 2014/15, 34 086, nr. 3, blz. 33).
Voor het maken van een goede afweging tussen de betrokken belangen door het openbaar
ministerie zijn naast het advies van de directeur van de penitentiaire inrichting
(DJI) ook het advies en de risicobeoordeling door de reclassering, informatie van
slachtoffers, nabestaanden of andere relevante personen, zoals kinderen van de gedetineerde,
en eventueel het advies van het lokaal parket van belang. De reclassering betrekt
bij de advisering over de v.i. en de op te leggen voorwaarden ook de visie van de
gedetineerde daarop. Deze advisering garandeert dat het openbaar ministerie over de
informatie beschikt die nodig is om de genoemde afweging te kunnen maken. Het CJIB
draagt zorg voor het verzamelen van alle benodigde informatie voor het openbaar ministerie.
Ook informatie van het AICE, onderdeel van het CJIB, over een eventuele betalingsregeling
om de door het strafbare feit veroorzaakte schade te vergoeden, kan in de besluitvorming
worden betrokken. De directeur van de penitentiaire inrichting neemt in zijn advies
op of, en zo ja onder welke voorwaarden, verloven en vrijheden zijn verleend tijdens
detentie, en hoe deze zijn verlopen. Daar waar gedurende de detentie, in het bijzonder
de verloven en vrijheden, sprake is (geweest) van reclasseringsbegeleiding, neemt
de reclassering het verloop hiervan mee in zijn advies. Deze werkwijze ten behoeve
van het vaststellen van bijzondere voorwaarden kan voor de beslissing van het openbaar
ministerie om al dan niet v.i. te verlenen worden gehandhaafd.
Ten behoeve van de beslissing van het openbaar ministerie over de v.i.-verlening zal
het OM een adviescollege instellen. Dit adviescollege opereert onder coördinatie van
het openbaar ministerie en zal – naast een lid van het openbaar ministerie – uit een
aantal onafhankelijke (gedrags)deskundigen bestaan. Te denken valt aan een psycholoog, een psychiater, een
victimoloog en/of een deskundige met specifieke kennis met betrekking tot de kenmerken
van een zaak. Het adviescollege zal advies uitbrengen in met name zware en complexe
zaken over zowel de toekenning van de v.i. als de eventueel hieraan te verbinden bijzondere
voorwaarden. Daarmee kan dit adviescollege bijdragen aan een succesvolle verbinding
tussen (de vrijheden en daarbij behorende voorwaarden die worden toegekend tijdens)
de detentiefase en de v.i.-periode. De inbreng van onafhankelijke experts buiten het
juridische domein draagt bij aan een zoveel mogelijk geobjectiveerde beoordeling van
de persoon van de verdachte in relatie tot het delict waarvoor hij is veroordeeld.
Hiermee wordt een extra waarborg ingericht om tot een breed gedragen en verdiepend
oordeel te komen, juist in die zaken die extra voorzorgsmaatregelen vergen. Het adviescollege
baseert zijn advies op rapportages van de betrokken instanties (DJI, reclassering
en eventueel het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie),
en actuele informatie ten aanzien van de belangen van slachtoffers, nabestaanden en
andere relevante personen, zoals eventuele kinderen van de gedetineerde. Het eerst
aanvragen en afwachten van een advies zou in herroepingszaken ten koste gaan van het
gewenste snelle optreden. Voor de goede orde merk ik daarom op dat het adviescollege
geen rol krijgt bij de herroeping van de v.i. De RSJ heeft in zijn advies gevraagd
of het advies van het adviescollege bindend is. Dit zal niet het geval zijn. Het is
immers het OM dat beslissingsbevoegd is over verlening van de v.i. en de te stellen
voorwaarden. Indien hiertoe aanleiding bestaat, kan dus gemotiveerd van het advies
worden afgeweken.
Nu wordt voorgesteld de voorwaardelijke invrijheidstelling niet langer van rechtswege
te verlenen, is er geen noodzaak meer voor een regeling inzake het uitstellen of achterwege
blijven van voorwaardelijke invrijheidstelling. Op grond van de in dit wetsvoorstel
neergelegde regeling komen veroordeelden alleen in aanmerking voor v.i. als zij voldoen
aan de gestelde criteria. Als dit niet het geval is op het moment dat volgens de wet
voorwaardelijke invrijheidstelling op zijn vroegst mogelijk zou zijn, wordt geen voorwaardelijke
invrijheidstelling verleend, maar eventueel op een later tijdstip wanneer de veroordeelde
wel aan alle criteria voldoet. In dit licht is aan een regeling betreffende het uitstellen
of achterwege blijven van voorwaardelijke invrijheidstelling geen behoefte meer en
kunnen de (huidige) artikelen 15d tot en met 15f Sr vervallen. Wel blijven de gronden
voor het uitstellen of achterwege blijven van v.i. in materiële zin behouden doordat
zij een rol spelen bij de beslissing over het verlenen van v.i. Dit geldt ook voor
de categorie veroordeelden tot gevangenisstraf die is geplaatst in een tbs-inrichting
op grond van de gebrekkige ontwikkeling of ziekelijk stoornis van de geestvermogens.
Onder de huidige regeling is dit een grond voor het uitstellen of achterwege laten
van v.i. In de voorgestelde regeling is dit op zich niet anders. Zolang de veroordeelde
is geplaatst in een tbs-inrichting en zijn verpleging voortzetting behoeft, is het
verlenen van v.i. niet aan de orde. Mocht de veroordeelde worden teruggeplaatst in
een gevangenis, dan kan hij alsnog in aanmerking komen voor v.i. In de omstandigheid
dat de veroordeelde niet is teruggeplaatst, maar de behandeling ook extramuraal zou
kunnen worden voortgezet, kan worden overwogen om toch v.i. te verlenen. In dit licht
is, mede gelet op het advies van het OM, afgezien van het aanvankelijke voornemen
om veroordeelden tot gevangenisstraf die zijn geplaatst in een tbs-inrichting, categorisch
van v.i.-verlening uit te sluiten.
Indien het openbaar ministerie heeft besloten om geen voorwaardelijke invrijheidstelling
te verlenen, kan de veroordeelde na ten minste zes maanden een verzoek doen aan het
openbaar ministerie om alsnog voorwaardelijk in vrijheid te worden gesteld. De omstandigheden
die ertoe hebben geleid om geen v.i. te verlenen, kunnen immers wijzigen. Als de veroordeelde
kan aantonen dat hij inmiddels wel aan de criteria voor het verlenen van v.i. voldoet,
kan het openbaar ministerie alsnog v.i. verlenen. De termijn van zes maanden geeft
de veroordeelde voldoende tijd om ervoor te zorgen dat hij alsnog aan de criteria
voor het verlenen van v.i. voldoet, maar niet zo lang dat geen betekenisvolle v.i.-periode
meer resteert.
Om te voorkomen dat veroordeelden kansloze verzoeken doen, is het aantal keren dat
een veroordeelde kan verzoeken om alsnog voorwaardelijk in vrijheid te worden gesteld,
beperkt tot éénmaal. Dit dwingt de veroordeelde ertoe goed na te denken over het moment
waarop het verzoek de meeste kans van slagen heeft. Na ontvangst van het verzoek heeft
het openbaar ministerie maximaal twee maanden de tijd om een beslissing te nemen.
Deze termijn geeft het openbaar ministerie voldoende gelegenheid om, mede aan de hand
van de adviezen van de directeur van de penitentiaire inrichting waar de veroordeelde
verblijft en van de reclassering, een goed onderbouwde beslissing te nemen.
9.5. De maximale duur van de v.i.-periode
Op grond van de huidige regeling heeft ook voor langdurige gevangenisstraffen de v.i.-periode
een duur van een derde gedeelte van de opgelegde straf. Van een gevangenisstraf van
bijvoorbeeld 12 jaar hoeft in beginsel maar 8 jaar te worden uitgezeten, waarna de
veroordeelde gedurende een periode van 4 jaar voorwaardelijk in vrijheid verkeert.
Van een gevangenisstraf van 18 jaar hoeft maar 12 jaar te worden uitgezeten, gevolgd
door een v.i.-periode van 6 jaar. Van de maximale tijdelijke gevangenisstraf, 30 jaar,
moet 20 jaar worden uitgezeten, gevolgd door een v.i.-periode van 10 jaar. De regering
vindt het onwenselijk dat iemand die is veroordeeld voor een ernstig misdrijf een
aanmerkelijk gedeelte van zijn vrijheidsstraf, dat kan oplopen tot tien jaar, niet
in een gevangenis ondergaat. Een (te) groot verschil tussen de opgelegde en de ten
uitvoer gelegde straf tast de geloofwaardigheid en inzichtelijkheid van de tenuitvoerlegging
aan en ondermijnt het rechtvaardigheidsgevoel. Bovendien doen lange periodes die buiten
de inrichting kunnen worden doorgebracht af aan de kern van de gevangenisstraf, de
fysieke vrijheidsbeneming. De strafexecutie waarbij een groter deel van een langdurige
gevangenisstraf daadwerkelijk in de gevangenis wordt doorgebracht, draagt bij aan
de geloofwaardigheid van het strafrechtelijk stelsel. Daarom vindt de regering dat
de tijd die daadwerkelijk in detentie wordt doorgebracht en de opgelegde straf weer
meer met elkaar overeen moeten komen.
Daar komt bij dat het voor het realiseren van de doelstellingen van de voorwaardelijke
invrijheidstelling de thans mogelijke lange v.i.-periodes ook niet nodig zijn. Het
werken aan gedragsverandering tijdens de detentie en een goed voorbereide, geleidelijke
en begeleide terugkeer in de samenleving dragen onmiskenbaar bij aan recidivevermindering.
Een periode van twee jaar zal echter over het algemeen voldoende zijn om gedetineerden
die buiten de inrichting verblijven te begeleiden en onder toezicht te laten oefenen
met herkregen vrijheden. Deze termijn sluit aan bij de gemiddelde duur van de proeftijd
van anderhalf tot twee jaar, zoals hierboven bij de bevinding van het onderzoek van
de Erasmus Universiteit Rotterdam aangegeven.
Ook is het zo dat in de praktijk de intensiteit van het reclasseringstoezicht over
het algemeen afneemt tijdens de proeftijd. Dit is een duidelijke aanwijzing dat een
langere proeftijd lang niet in alle gevallen nodig is. Zeker nu er gedurende de detentieperiode,
voorafgaande aan v.i., ook geruime tijd is om bijvoorbeeld in het kader van detentiefasering
aan gedragsverandering en re-integratie te werken.
Op het voorstel om de v.i.-periode te maximeren op twee jaar wordt in de adviezen
verschillend gereageerd. In een aantal adviezen wordt de vraag gesteld waarom voor
een periode van twee jaar is gekozen en wordt aangegeven dat juist personen die ernstige
misdrijven hebben begaan langer dan twee jaar zouden moeten worden gecontroleerd en
begeleid na hun invrijheidstelling. In enkele adviezen wordt opgemerkt dat de termijn
van twee jaar willekeurig is gekozen en een wetenschappelijke onderbouwing ontbeert.
Wat betreft het laatste punt wijs ik erop dat de regering geen wetenschappelijke onderzoeken
bekend zijn op basis waarvan zou moeten worden geconcludeerd dat personen die langdurig
zijn gedetineerd (meer dan zes jaar) na hun invrijheidstelling standaard ten minste
vier, zes, acht of zelfs tien jaar onder toezicht zouden moeten staat met het oog
op een succesvolle re-integratie in de samenleving. Dergelijke onderzoeken worden
in de ontvangen adviezen ook niet vermeld.
Hoewel er meer landen zijn waar v.i. kan worden verleend na het ondergaan van twee
derde gedeelte van de straf, is dat allerminst het enige v.i.-tijdstip dat voorkomt.
Verschillende landen kennen gedifferentieerde v.i.-tijdstippen waarbij, afhankelijk
van verschillende factoren, v.i. wordt verleend na het ondergaan van bijvoorbeeld
driekwart, vier vijfde of vijf zesde gedeelte van de straf (Italië, Letland, Litouwen,
Hongarije, Portugal, Spanje) en er zijn ook landen waar strafkorting kan worden verdiend
met arbeid of goed gedrag (Spanje, Frankrijk). De bestaande praktijk in verschillende
landen laat derhalve geen algemeen geldende conclusies toe over het tijdstip waarop
veroordeelden (voorwaardelijk) in vrijheid kunnen worden gesteld en over de duur die
de v.i.-periode zou moeten hebben. In dit licht onderschrijf ik ook niet de opmerking
in het advies van de RSJ dat de voorgestelde maximale v.i.-periode gevolgen zou hebben
voor de overdracht van de tenuitvoerlegging van strafvonnissen binnen Europa. Bij
een dergelijk overdracht aan Nederland kan immers rekening worden gehouden met het
tijdstip van v.i. in het land van veroordeling (artikel 15, zevende lid, Sr). Die
mogelijkheid blijft in de hier voorgestelde v.i.-regeling behouden.
De keuze voor een maximering van de v.i.-periode op twee jaar is ingegeven door de
wens een balans te vinden tussen enerzijds het uitgangspunt in de bestaande regeling
dat v.i. kan worden verleend na het ondergaan van twee derde gedeelte van de gevangenisstraf
en anderzijds de door de regering noodzakelijk geachte geloofwaardigere verhouding
tussen de opgelegde gevangenisstraf en de tijd die daadwerkelijk in detentie wordt
doorgebracht.
Daar komt bij dat een onderscheid kan worden gemaakt tussen de v.i.-periode – het
deel van de straf dat niet ten uitvoer wordt gelegd door toepassing van de v.i. –
en de proeftijd – de periode waarin toezicht kan worden gehouden op de aan v.i. gekoppelde
voorwaarden. De v.i.-periode en de duur van de proeftijd hoeven niet altijd gelijk
te zijn. Zo kan een proeftijd bijvoorbeeld worden verlengd als blijkt dat langer toezicht
nodig is (artikel 15c, derde lid, Sr). Overigens wordt niet pas gedurende de v.i.
begonnen met het werken aan zowel gedragsverandering als re-integratie. Zoals eerder
aangegeven kunnen gedetineerden al vanuit detentie én in het kader van het re-integratieverlof
gericht en stapsgewijs werken aan hun terugkeer. Als uitgangspunt kan een periode
van maximaal twee jaar toezicht en begeleiding dan ook volstaan. In het geval langdurig(er)
toezicht, begeleiding en/of behandeling vereist is, kan toepassing worden gegeven
aan de wettelijke mogelijkheden, zoals de verlenging van de proeftijd en de zogenoemde
gedragsbeïnvloedende of vrijheidsbeperkende toezichtsmaatregelen van de Wet langdurig
toezicht of bijvoorbeeld een rechterlijke machtiging op basis van de Wet Bijzondere
opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (als sprake is van gevaar dat voortkomt
uit een aanwezige geestesstoornis).
De RSJ meent in zijn advies dat de maximering van de v.i.-periode in strijd is met
het eerder door de regering ingenomen standpunt in de memorie van toelichting bij
de Wet langdurig toezicht, gedragsbeïnvloeding en vrijheidsbeperking dat de recidivecijfers
aantonen dat de huidige toezichthoudende kaders, waaronder de proeftijd bij de voorwaardelijke
veroordeling, voorwaardelijke invrijheidstelling en de tbs met voorwaarden, en in
het bijzonder de termijn gedurende welke binnen deze kaders toezicht op betrokkene
kan worden gehouden, niet afdoende zijn (Kamerstukken 2013/14, 33 816, nr. 3). De regering ziet hierin geen tegenstrijdigheid. De voornoemde opmerking had een
algemene strekking en was niet beperkt tot de situatie waarin een langdurige gevangenisstraf
(meer dan zes jaar) is opgelegd. In beginsel kan een v.i.-periode (en daarmee een
proeftijd) van twee jaar volstaan, maar bijvoorbeeld in geval van veroordeelden voor
ernstige misdrijven als zedendelicten en zware geweldsdelicten die na een lange detentie
voorwaardelijk in vrijheid worden gesteld, kan er een noodzaak zijn om uit het oogpunt
van maatschappelijke veiligheid en een verantwoorde re-integratie langer toezicht
te houden en hem langer te begeleiden. De rechter kan dan op vordering van het OM
de proeftijd verlengen. En de rechter kan de tenuitvoerlegging van een maatregel strekkende
tot gedragsbeïnvloeding of vrijheidsbeperking bevelen, mits deze bij het vonnis is
opgelegd.
Het OM en Tbs Nederland vroegen aandacht voor artikel 42 van de Penitentiaire maatregel
(Pm). Op grond van die bepaling wordt een gedetineerde aan wie eveneens de maatregel
van terbeschikkingstelling met verpleging van overheidswege («tbs») is opgelegd, overgeplaatst
naar een tbs-instelling op het moment dat «het ten uitvoer te leggen gedeelte van
de gevangenisstraf» is ondergaan. Dit betekent dat deze gedetineerden in beginsel
op de v.i.-datum worden overgeplaatst naar een tbs-instelling. In het advies van het
OM wordt opgemerkt dat de gewijzigde v.i.-regeling tot gevolg heeft dat personen aan
wie een straf van meer dan zes jaar is opgelegd, pas later worden overgeplaatst. Naar
het oordeel van de regering biedt het tweede lid van artikel 42 Pm een voldoende oplossing
voor die gevallen waarin het wenselijk is om een gedetineerde eerder over te plaatsen.
Dat artikellid maakt het immers mogelijk om onder andere wanneer de rechter dat heeft
geadviseerd of wanneer daarvoor dringende medische redenen aanwezig zijn, de gedetineerde
eerder over te plaatsen. Daarmee is maatwerk mogelijk. In aanvulling daarop wijs ik
op de mogelijkheden die er zijn om al tijdens de detentie met een (psychiatrische)
behandeling te starten. Gedetineerden kunnen daartoe onder andere in een van de penitentiair
psychiatrische centra (PPC) worden geplaatst. De oprichting van de PPC’s was een belangrijke
aanleiding om in 2010 artikel 42 Pm vast te stellen zoals dat thans luidt. Dat gedetineerden
die eerder dan de v.i.-datum worden overgeplaatst naar een tbs-instelling niet in
aanmerking kunnen komen voor verlof voorafgaande aan de eigenlijke v.i.-datum (zie
artikel 2, vijfde lid, van de Verlofregeling TBS), zie ik niet als een bezwaar, maar
acht ik in lijn met de voorgestelde regeling.
In het licht van het voorgaande stel ik daarom voor, conform het Regeerakkoord, om
de v.i.-periode te handhaven op een derde gedeelte van de opgelegde straf, maar daarbij
de maximale duur te beperken tot twee jaar. Dit heeft gevolgen voor gevangenisstraffen
van meer dan zes jaar. In het volgende schema wordt dit inzichtelijk gemaakt.
huidige regeling
voorgestelde regeling
opgelegde gevangenisstraf
v.i. na
v.i. periode
v.i. mogelijk na
maximale duur v.i. periode
3 jaar
2 jaar
1 jaar
2 jaar
1 jaar
6 jaar
4 jaar
2 jaar
4 jaar
2 jaar
9 jaar
6 jaar
3 jaar
7 jaar
2 jaar
12 jaar
8 jaar
4 jaar
10 jaar
2 jaar
15 jaar
10 jaar
5 jaar
13 jaar
2 jaar
18 jaar
12 jaar
6 jaar
16 jaar
2 jaar
24 jaar
16 jaar
8 jaar
22 jaar
2 jaar
30 jaar
20 jaar
10 jaar
28 jaar
2 jaar
Uit cijfers van de DJI blijkt dat jaarlijks ongeveer honderd personen worden bestraft
met een gevangenisstraf van zes jaar of meer.
In het onderzoek van de Erasmus Universiteit Rotterdam en in de adviezen van de Rvdr,
de NOvA, de 3RO, de RSJ en het OM wordt ervoor gewaarschuwd dat het beperken van de
v.i.-periode tot twee jaar kan leiden tot calculerend gedrag bij langgestraften, in
de zin dat gedetineerden niet meer meewerken aan de v.i. en het strafrestant uitzitten
om daarmee de eventuele verlenging van de v.i.-proeftijd en daarmee gepaard gaande
langdurige reclasseringsbemoeienis te ontlopen. Ik vind dit een belangrijk signaal.
Ik begrijp de gemaakte opmerkingen in de adviezen hierover zo dat dit te maken heeft
met de mogelijkheden van langdurig toezicht, zoals die met de Wet langdurig toezicht
zijn ingevoerd. De ontwikkelingen in de praktijk op dit punt zal ik nauwgezet blijven
volgen en meenemen in de evaluatie van die wet. In algemene zin lijkt de vraag gerechtvaardigd
of veel gedetineerden zich bewust zodanig zullen gedragen dat van v.i.-verlening geen
sprake zal kunnen zijn en dit ook daadwerkelijk tot het eind van hun straf volhouden.
Niet alleen zou dat twee jaar langer verblijf in de gevangenis betekenen – en twee
jaar vrijheidsbeneming is allerminst een verwaarloosbare periode – het kan ook betekenen
dat vanwege dat gedrag betrokkene niet of vrijwel niet in aanmerking komt voor extramuraal
verlof. Hier komt bij dat over de verlenging van de v.i.-proeftijd wordt beslist door
de rechter op vordering van het OM. Zowel het OM als de rechter zal daarbij, zo blijkt
(ook) uit de tot nu toe door de rechter toe- en afgewezen OM-vorderingen die strekken
tot verlenging, steeds afwegen of een verlenging van de proeftijd noodzakelijk en
proportioneel is. De verlenging van de proeftijd is daarmee een mogelijkheid, maar
geen automatisme.
9.6 Herroeping van voorwaardelijke invrijheidstelling
In de thans voorgestelde regeling wordt v.i. niet meer van rechtswege verleend. Het
uitgangspunt van de nieuwe regeling is dat een opgelegde vrijheidsstraf in beginsel
volledig dient te worden uitgezeten, maar dat veroordeelden in aanmerking kunnen komen
voor v.i., mits zij aan de gestelde criteria voldoen. Zou met betrekking tot het huidige
stelsel nog beargumenteerd kunnen worden dat er weliswaar geen recht op v.i. bestaat,
maar er wel een hoge mate van waarschijnlijkheid is dat voorwaardelijke invrijheidstelling
zal plaatsvinden, in het nieuwe stelsel staat niet op voorhand vast dat een veroordeelde
voorwaardelijk in vrijheid zal worden gesteld. Dit roept de vraag op of met een dergelijke
wijziging van het wettelijk uitgangspunt de rechter nog zou moeten beslissen over
de herroeping van de v.i. als de veroordeelde de voorwaarden niet naleeft. De beslissing
tot herroeping heeft weliswaar tot gevolg dat de veroordeelde weer wordt ingesloten
in de gevangenis, maar dat gebeurt volledig binnen de kaders van de door de rechter
opgelegde gevangenisstraf. Er is dus geen sprake van een nieuwe detentietitel, maar
van hervatting van de detentie ter uitvoering van de door de rechter opgelegde straf.
Een noodzaak om de beslissing tot herroeping bij de rechter te leggen is er in dit
licht niet.
Artikel 113 van de Grondwet bepaalt dat een straf van vrijheidsontneming uitsluitend
door de rechterlijke macht kan worden opgelegd. Daaraan wordt voldaan. De beslissing
tot herroeping strekt immers niet verder dan tot de tenuitvoerlegging van de al door
de rechter opgelegde straf.
Artikel 5 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) bepaalt dat
een ieder recht heeft op vrijheid en veiligheid van zijn persoon en dat niemand zijn
vrijheid mag worden ontnomen, behalve overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven
procedure in een aantal gevallen, waaronder de rechtmatige detentie na veroordeling
door een daartoe bevoegde rechter. De detentie voorafgaand aan eventuele voorwaardelijke
invrijheidstelling is gebaseerd op de door de rechter uitgesproken veroordeling tot
vrijheidsstraf. Op de autoriteiten die belast zijn met de tenuitvoerlegging van rechterlijke
beslissingen rust naar de huidige en toekomstige stand van het recht (de Wet herziening
tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen) de verplichting tot volledige tenuitvoerlegging
(zie Hoge Raad 1 februari 1991, NJ 1991/413). Alleen als de wet daar uitdrukkelijk
in voorziet, kan van de tenuitvoerlegging van een deel van de opgelegde straf worden
afgezien, volgens de in de wet daarvoor gestelde randvoorwaarden. De v.i.-regeling
is een dergelijke wettelijke regeling, die toestaat dat een deel van de door de rechter
opgelegde straf niet ten uitvoer wordt gelegd, mits de veroordeelde de aan de invrijheidstelling
verbonden voorwaarden in acht neemt. Leeft de veroordeelde de voorwaarden niet na,
dan vervalt daarmee op zich de grondslag voor het in vrijheid verkeren van de veroordeelde
en zal in de regel worden overgegaan tot de verdere tenuitvoerlegging van de straf.
De tenuitvoerlegging komt aan een einde op het moment dat de door de rechter opgelegd
straf volledig is uitgezeten. De regering zijn geen uitspraken op grond van het EVRM
bekend die ertoe zouden dwingen dat de beslissing tot herroeping van v.i. door de
rechter zou moeten worden genomen. Ook in de regeling van de taakstraf is voorzien
in de beslissing van het openbaar ministerie tot toepassing van vervangende hechtenis
indien een taakstraf niet of niet naar behoren is verricht (artikel 22g Sr). In de
gevallen dat een veroordeelde in vrijheid verkeert omdat hij deelneemt aan een penitentiair
programma beslist de DJI over de beëindiging van die deelname indien daartoe aanleiding
bestaat, met als gevolg dat betrokkene weer wordt ingesloten in de gevangenis.
Ik stel daarom voor het openbaar ministerie te belasten met de beslissing tot herroeping
van de v.i. Deze verantwoordelijkheid voor het openbaar ministerie past goed bij de
magistratelijke taken van het openbaar ministerie in de tenuitvoerlegging, waarop
ik hierboven al inging. Als beslisser over het verlenen van v.i. en steller van bijzondere
voorwaarden is het openbaar ministerie bij uitstek in staat om af te wegen of de veroordeelde
de voorwaarden niet heeft nageleefd en de v.i. moet worden herroepen. Wel is het aangewezen
om te voorzien in de mogelijkheid voor de veroordeelde om de beslissing van het openbaar
ministerie te laten toetsen door de rechter. In de volgende paragraaf ga ik daarop
nader in.
Het voorstel om het openbaar ministerie te belasten met de beslissing tot herroeping
brengt mee dat de gronden voor herroeping ten opzichte van de bestaande regeling enigszins
moeten worden aangepast. In de huidige regeling kan een beslissing over de herroeping
van v.i. vanwege het niet naleven van de algemene voorwaarde – de veroordeelde heeft
een nieuw strafbaar feit begaan – worden genomen bij de behandeling van de strafzaak
voor dat nieuwe strafbare feit. Verklaart de rechter het nieuwe strafbare feit bewezen,
dan kan tegelijkertijd de v.i. worden herroepen vanwege het niet naleven van de algemene
voorwaarde. In de thans voorgestelde regeling beslist niet de rechter, maar het openbaar
ministerie over de herroeping van v.i. De koppeling tussen de beslissing over herroeping
van de v.i. door het openbaar ministerie en de schuldvaststelling door de rechter
in het kader van de (nieuwe) strafzaak ligt dan niet meer voor de hand. Voorgesteld
worden daarom de volgende twee gronden voor de herroeping van voorwaardelijke invrijheidstelling:
1) er bestaan ernstige redenen voor het vermoeden dat de veroordeelde de algemene
voorwaarde niet heeft nageleefd; 2) de veroordeelde heeft een bijzondere voorwaarde
niet nageleefd. Voor de herroeping van v.i. in verband met het niet naleven van de
algemene voorwaarde is niet (meer) vereist dat de rechter heeft vastgesteld dat betrokkene
een (nieuw) strafbaar feit heeft gepleegd. Het volstaat dat er een ernstige verdenking
bestaat van het begaan van een (nieuw) strafbaar feit. De mate van verdenking die
voldoende is om iemand als verdachte aan te merken is in dit verband niet genoeg.
Het moet gaan om een ernstige verdenking, vergelijkbaar met de ernstige bezwaren die
de toepassing van voorlopige hechtenis rechtvaardigen.
Indien de zaak betreffende het nieuwe strafbare feit eindigt zonder oplegging van
een straf of maatregel, bijvoorbeeld doordat betrokkene wordt vrijgesproken, dan is
daarmee achteraf de herroeping van de v.i. onterecht geweest. De betrokkene kan hiervoor
op grond van het voorgestelde artikel 15i Sr schadevergoeding vragen.
Voor de herroeping van v.i. in verband met het niet naleven van een bijzondere voorwaarde
volstaat dat het openbaar ministerie constateert dat een bijzondere voorwaarde niet
is nageleefd.
9.7 Rechtsbescherming
Tegen de beslissing van het openbaar ministerie om geen v.i. te verlenen, de beslissing
om v.i.-verlening uit te stellen en de beslissing om de v.i. te herroepen wordt voor
de veroordeelde de mogelijkheid opengesteld om een bezwaarschrift in te dienen bij
de rechtbank. Zoals ook thans het geval is, staat tegen de beslissing om bijzondere
voorwaarden aan de v.i. te verbinden, geen rechtsmiddel open.
De rechtbank onderzoekt of het openbaar ministerie bij afweging van de betrokken belangen
in redelijkheid tot zijn beslissing heeft kunnen komen. Het is dus niet aan de rechtbank
om tot een geheel nieuwe afweging van de betrokken belangen te komen, maar beoordeeld
dient te worden of het openbaar ministerie in zijn afweging van de betrokken belangen
tot een redelijke beslissing is gekomen, een zogeheten marginale toets. Anders dan
de Raad voor de rechtspraak in zijn advies veronderstelt, wordt in de taakstrafregeling
(artikel 22g Sr) geen ruimer kader geboden voor de beoordeling van het bezwaar dan
het hier voorgestelde toetsingscriterium. In artikel 22g, eerste lid, Sr, is immers
bepaald dat indien de taakstraf niet of niet naar behoren is verricht, vervangende
hechtenis wordt toegepast, tenzij dit «wegens uitzonderlijke omstandigheden die zich
na het opleggen van de taakstraf hebben voorgedaan, zou leiden tot een onbillijkheid
van zwaarwegende aard».
Indien de rechtbank het bezwaarschrift gegrond acht, dan bepaalt zij het tijdstip
waarop de veroordeelde alsnog voorwaardelijk in vrijheid wordt gesteld, als het gaat
om een bezwaarschrift tegen het niet verlenen van v.i., of opnieuw voorwaardelijk
in vrijheid gesteld, als het gaat om een bezwaarschrift tegen de herroeping van v.i.
De rechtbank kan daarbij adviseren omtrent de te stellen bijzondere voorwaarden, zoals
thans ook het geval is.
9.8 Opvolging aanbevelingen onderzoek Erasmus Universiteit Rotterdam
Aan de aanbeveling uit het rapport van de Erasmus Universiteit Rotterdam om bij een
eventuele wetswijziging de relatie van de v.i. tot de detentiefasering te betrekken,
wordt met het onderhavige wetsvoorstel opvolging gegeven. Een belangrijk doel van
de hier gedane voorstellen is een betere aansluiting tussen de fase van detentiefasering
en de voorwaardelijke invrijheidstelling, zoals uit het voorgaande moge blijken.
De mogelijkheid van een wettelijke voorziening voor het stellen van voorwaarden in
verband met het opheffen van de voorlopige hechtenis van de verdachte ten aanzien
van wie de veroordeling nog niet onherroepelijk is, wordt meegenomen bij de modernisering
van het Wetboek van Strafvordering. Ik wijs in dit verband erop dat voor de opheffing
van de voorlopige hechtenis op het moment dat de fictieve v.i.-datum is bereikt, als
gevolg van het onderhavige wetsvoorstel geen aanleiding meer is. Op grond van dit
wetsvoorstel komen gedetineerden immers niet meer van rechtswege in aanmerking voor
v.i., maar moet daarover een individuele beslissing worden genomen. Mocht de rechter
daartoe aanleiding zien, dan kan de voorlopige hechtenis onder voorwaarden worden
geschorst.
Op de wettelijke uitsluiting van de toepassing van de v.i. ten aanzien van gedeeltelijk
voorwaardelijke gevangenisstraffen en de onderlinge verhouding tussen de v.i. en de
voorwaardelijke gevangenisstraf, wordt in paragraaf 11 van deze memorie van toelichting
ingegaan.
Ten slotte bevelen de onderzoekers van de Erasmus Universiteit Rotterdam aan om de
wettelijke competentieverdeling bij de v.i. nader te bezien, met in het bijzonder
aandacht voor de zittende magistratuur. De onderzoekers hebben vastgesteld dat de
rechterlijke taakuitoefening ter zake van v.i. niet op een vergelijkbare manier als
bij het OM (CVv.i.) is gecentraliseerd. Dat betekent volgens de onderzoekers dat de
afzonderlijke rechtbanken in minder ruime mate ervaring opdoen met de regeling van
de v.i. Over de vraag of dat problematisch is, wordt in de praktijk verschillend gedacht.
Er lijkt evenwel consensus te bestaan over de noodzaak van voldoende expertise en
specialisme bij alle bij de v.i. betrokken instanties, teneinde zo effectief mogelijk
maatwerk te kunnen leveren. Dit zou ook moeten gelden voor de zittende magistratuur,
aldus de onderzoekers.
In hun adviezen hebben OM en RSJ voorgesteld om de behandeling van bezwaarschriften
voorzien in dit wetsvoorstel, te beleggen bij de penitentiaire kamer van het gerechtshof
Arnhem-Leeuwarden. Naar aanleiding van deze adviezen en de aanbeveling van de onderzoekers
is in overleg getreden met het OM en de rechtspraak. Met het oog op de benodigde opbouw
van expertise ten aanzien van v.i.-beslissingen is gesproken over specialisatie bij
de rechtspraak en bij de parketten van het OM. Door de v.i.-beslissingen intern te
beleggen bij een beperkte groep officieren van justitie en rechters en in te zetten
op kennisdeling zowel binnen de eigen organisatie als tussen de organisaties onderling,
wordt bereikt dat de rechterlijke macht voldoende ervaring kan opdoen bij dit type
zaken.
10. Ketensamenwerking en nazorg
Ongeveer de helft van de meerderjarige personen die – kort of lang – zijn gedetineerd,
recidiveert binnen twee jaar. Naar schatting betreft 70 procent van alle criminaliteit
herhalingscriminaliteit. De maatschappelijke kosten hiervan zijn groot, het brengt
overlast met zich en legt een aanzienlijk beslag op het justitiële apparaat. Een succesvolle
re-integratie van gedetineerden kan bijdragen aan het voorkomen van recidive en daarmee
aan het veiliger maken van de samenleving. Het is daarom van maatschappelijk belang
te investeren in de re-integratie van (ex-)gedetineerden. Om de re-integratie succesvol
te laten verlopen is het van belang dat de vijf basisvoorwaarden daarvoor (het hebben
van onderdak, inkomen, identiteitsbewijs, zorg(verzekering) en inzicht in eventuele
schulden) bij het einde van de detentie zo veel mogelijk op orde zijn (zie ook paragraaf 5).
Om te zorgen dat deze basisvoorwaarden op orde zijn, moet al tijdens de detentie daaraan
aandacht worden besteed. Dit is ook erkend in het convenant Richting aan Re-integratie, Convenant Re-integratie van (ex-)gedetineerden van 10 december 2014. Dat betekent allereerst dat tijdig in kaart moet zijn gebracht
op welke basisvoorwaarden (gericht) actie moet worden ondernomen. Daarom zal, zoals
hierboven al aan de orde kwam, meteen bij het opstellen van het D&R-plan worden bekeken
of een of meerdere basisvoorwaarden ontbreken. Daarvoor kan overleg worden gevoerd
met de reclassering en de gemeente en kunnen gegevens over de gedetineerde tussen
de gemeente en DJI worden uitgewisseld. Dit wetsvoorstel voorziet in een basis voor
een algemene maatregel van bestuur waarin hierover regels worden gesteld. Hiermee
wordt uitvoering gegeven aan de motie-Van Nispen c.s. (Kamerstukken 2017/18, 28 719, nr. 103). Het gaat bijvoorbeeld om gegevens over specifieke hulpvragen met betrekking tot
de vijf basisvoorwaarden. Het uitgangspunt hierbij is dat de gegevensuitwisseling
met de gemeenten beperkt blijft tot de voor DJI en de gemeente noodzakelijke informatie
om de taken op het gebied van re-integratie uit te kunnen voeren en dat de gedetineerde
zo veel mogelijk wordt betrokken bij welke gegevens worden uitgewisseld. Ook tussentijds
– bij wijzigingen van het D&R-plan – kan contact worden gezocht met de gemeente. In
veel gemeenten is een coördinator nazorg aanwezig, die verantwoordelijk is voor de
re-integratie van (ex-)gedetineerden en die nauw samenwerkt met de diensten binnen
het sociaal domein van de gemeente en de casemanager van de penitentiaire inrichting,
die is aangesteld om te ondersteunen bij de re-integratie.
Tijdens de detentie kan dan worden gestart met activiteiten gericht op het op orde
krijgen van de basisvoorwaarden. In penitentiaire inrichtingen is hiervoor een re-integratiecentrum
ingericht. Dit is een ruimte waar gedetineerden – ondersteund door medewerkers en
vrijwilligers – terecht kunnen om te werken aan de vijf basisvoorwaarden. Hier kan
op internet een beperkt aantal goedgekeurde websites worden bezocht voor bijvoorbeeld
inschrijving voor een woning of bij het UWV of voor het zoeken naar vacatures. Ook
kunnen gedetineerden in het re-integratiecentrum worden ondersteund door een medewerker
of vrijwilliger, bijvoorbeeld bij het schrijven van een cv of sollicitatiebrief of
voor het inschrijven voor opleidingen of zoeken naar een woning.
De vijf basisvoorwaarden voor een goede re-integratieactiviteiten liggen primair op
het terrein van gemeenten. In het eerdergenoemde convenant Richting aan Re-integratie is afgesproken dat gemeenten zich inspannen om reguliere dienstverlening al tijdens
de detentie aan te bieden en dat inrichtingen gemeenten en andere samenwerkingspartners
ook de gelegenheid bieden dienstverlening al tijdens de detentie te starten of te
continueren. Gedacht kan worden aan een (algemeen) spreekuur van de gemeente (of andere
samenwerkingspartners) in het re-integratiecentrum, waar gedetineerden terecht kunnen
voor hulp bij het verkrijgen van een identiteitsbewijs of een woning. Ook zou kunnen
worden gedacht aan het al tijdens detentie toeleiden naar een schuldhulpverleningstraject
of het na detentie voortzetten van een al lopend schuldhulpverleningstraject. Om deze
samenwerking tussen DJI en de gemeente en andere samenwerkingspartners te faciliteren,
zal in de wet een bepaling worden opgenomen over toegang tot de penitentiaire inrichting
voor de gemeente en andere samenwerkingspartners voor hulpverlening ten behoeve van
de vijf basisvoorwaarden voor een succesvolle re-integratie (dat wil zeggen de essentiële
voorwaarden voor deelname aan het maatschappelijk leven). De VNG is blij met deze
mogelijkheid die gemeenten krijgen om de penitentiaire inrichting binnen te gaan en
zo de gedetineerde voor te bereiden op zijn terugkeer in de samenleving.
Zoals in het regeerakkoord aangekondigd, wordt ook de reclassering steviger gepositioneerd
bij de tenuitvoerlegging van straffen. Zij kunnen al bij het opstellen van het D&R-plan
worden betrokken. Op basis van positieve praktijkervaringen wordt bovendien de aanwezigheid
van de reclassering in de inrichtingen verhoogd. Dit moet zorgen voor betere, intensievere
samenwerking met DJI. Hierbij krijgen de reclasseringswerkers de ruimte om te onderzoeken
wat nodig is om de gedetineerde succesvol te laten re-integreren en hun professionaliteit
te vergroten door van elkaars ervaringen te leren. De komende periode onderzoeken
de reclassering en DJI voor welke groepen gedetineerden de toegevoegde waarde van
de inzet van de specifieke deskundigheid van de reclassering het grootst is. In ieder
geval zal speciale aandacht worden gegeven aan het motiveren van gedetineerden met
een beperking voor deelname aan re-integratieactiviteiten, zoals zorg, zoals ook in
het advies van 3RO is aangegeven.
Continuïteit van zorg
In alle inrichtingen wordt basiszorg aangeboden. Daarnaast is er een aantal penitentiaire
psychiatrische centra ingericht ten behoeve van klinische opname en bestaat de mogelijkheid
gedetineerden in een forensisch psychiatrische kliniek te plaatsen ter behandeling
van de aanwezige problematiek, mits dit vanuit veiligheidsoverwegingen toelaatbaar
is. Aan de geboden zorg ligt een geïndiceerde zorgvraag ten grondslag. Bij binnenkomst
in de penitentiaire inrichting wordt een gedetineerde gescreend door een medische
dienst, waarbij ook wordt gevraagd en gekeken naar aanwezige psychiatrische problematiek.
Daartoe wordt ook informatie opgevraagd bij de gemeente waarin iemand verbleef voorafgaande
aan de detentie, zorgaanbieders en (justitiële) ketenpartners. Op het moment dat blijkt
dat iemand al zorg ontvangt, zal worden geprobeerd contact te zoeken met de desbetreffende
zorginstelling. Naar aanleiding van de adviezen van de VNG en de RSJ wordt opgemerkt
dat, anders dan voor het contact met de gemeente, voor het contact met de zorginstelling
toestemming nodig is van de gedetineerde. Het weigeren van deze toestemming door de
gedetineerde wordt niet meegewogen bij de beoordeling van zijn gedrag. Anders zou
het de vraag zijn in hoeverre dan nog kan worden gesteld dat de gedetineerde daadwerkelijk
vrijwillig instemt met het delen van mogelijk zeer gevoelige (medische) gegevens.
Bovendien betekent het feit dat de gedetineerde zijn toestemming onthoudt, nog niet
dat hij niet wil meewerken aan het aanpakken van zijn problematiek. Ook kan informatie
worden vergaard via het voorgeleidingsformulier. Als uitgangspunt geldt dat de politie
of het OM voor iedere voorgeleide verdachte een formulier invult. Met dit formulier
wordt de penitentiaire inrichting geïnformeerd over het risicoprofiel van een verdachte
(inclusief fysieke en geestelijke gesteldheid). Wanneer gebaseerd op de verkregen
informatie wordt gesignaleerd dat sprake is van een zorgvraag wordt de gedetineerde
in het PsychoMedisch overleg (PMO) van de penitentiaire inrichting besproken. Momenteel
indiceert het PMO voor ambulante zorg binnen de inrichting en begeleid wonen aan het
einde van een straf, en kan het PMO een indicatie aanvragen voor plaatsing in een
penitentiair psychiatrisch centrum of een forensisch psychiatrische kliniek. Daar
waar dit kan en bekend is, wordt hierbij aangesloten bij een al lopende behandeling
die buiten is gestart. Met toestemming van de gedetineerde wordt dan contact gezocht
met zorgpartners en gekeken of de zorg tijdens de detentie kan worden gecontinueerd.
De VNG gaf in zijn advies aan deze aandacht voor continuïteit van zorg te verwelkomen.
Het afbreken van lopende zorgtrajecten werkt averechts en kost alleen maar geld, aldus
de VNG.
In een aantal penitentiaire inrichtingen is geëxperimenteerd met de aanstelling van
een psychiatrisch geschoolde zorgprofessional. Door aanstelling van zo’n zorgprofessional,
die ook wel een doorzorgfunctionaris wordt genoemd, wordt naar verwachting de aansluiting tussen het zorgsysteem van het
gevangeniswezen, gemeenten en de GGZ verbeterd. Dit draagt bij aan de continuïteit
van zorg als het gaat om zorgtrajecten die buiten de detentie zijn gestart, maar binnen
de inrichting kunnen en dienen te worden voortgezet en andersom. Gedetineerden zijn
immers niet altijd uitbehandeld op het moment dat hun detentie eindigt. Op grond van
de opgedane ervaring wordt op dit moment bekeken hoe gevolg kan worden gegeven aan
dit experiment. Om de samenwerking en informatiedeling tussen partners en de penitentiaire
inrichtingen een impuls te geven, wordt continu gekeken of binnen samenwerkingsverbanden
afstemming kan plaatsvinden bij binnenkomst in én ontslag uit detentie. Samen wordt
dan bezien of begeleiding of behandeling moet worden opgestart of dat het zorgtraject
buiten het gevangeniswezen kan worden voortgezet. Deze wijze van samenwerken dient
te waarborgen dat een warme overdracht plaatsvindt van buiten naar binnen en omgekeerd,
wat de continuïteit van zorg, maar ook andersoortige interventies, ten goede komt.
11. Beschouwing op de samenhang tussen de detentiefasering en de voorwaardelijke modaliteiten
Zoals in het voorgaande aan de orde is gekomen, vormt de persoonsgerichte benadering
het uitgangspunt van de detentiefasering. De fasering voorziet erin dat aan de gedetineerde
geleidelijk meer vrijheden kunnen worden toegekend. Zo kan de gedetineerde stapsgewijs
toegroeien naar zijn terugkeer in de samenleving. Daarbij moet, nu door de rechter
een vrijheidsstraf is opgelegd, niet worden afgedaan aan de kern van die straf: de
fysieke vrijheidsbeneming. Om die reden gaat het aanvankelijk alleen om meer interne
vrijheden: de gedetineerde kan van een basisprogramma promoveren naar een plusprogramma,
waarin activiteiten vaker worden aangeboden en gerichter worden ingevuld. Pas tegen
het einde van de detentie kan de gedetineerde ook in aanmerking komen voor externe
vrijheden, die steeds zijn gekoppeld aan een specifiek re-integratiedoel. Aanvankelijk
komt de gedetineerde alleen in aanmerking voor kortdurend verlof voor het regelen
van praktische zaken, zoals het verkrijgen van een identiteitsbewijs of het voeren
van een sollicitatiegesprek. Later kan de gedetineerde ook langduriger verlof krijgen,
bijvoorbeeld om een weekend met zijn gezin door te brengen als dat nodig is om te
werken aan een stabiel gezinscontact of het opnieuw invulling leren te geven aan een
opvoedingsrol, en verlof om overdag buiten de inrichting te werken of een opleiding
te volgen. Ook hier is sprake van een geleidelijke opbouw. Als laatste stap van de
detentiefasering kan de gedetineerde een bepaalde periode onder voorwaarden en toezicht
geheel buiten de inrichting verblijven. Hiervoor bestaan drie kaders: het penitentiair
programma, de v.i. en de gedeeltelijk voorwaardelijke straf. Op de verhouding tussen
het penitentiair programma en de v.i. is in paragraaf 8 ingegaan. Zoals daar aan de
orde is gekomen, wordt de bestaande «overlap» tussen het penitentiair programma en
de v.i. met dit wetsvoorstel opgeheven, nu de doelen en het karakter van deze modaliteiten
niet meer wezenlijk verschillen. In beide gevallen gaat het immers om een kader dat
persoonsgericht wordt ingevuld en waarbinnen gedetineerden zich onder toezicht en
voorwaarden in de maatschappij begeven. De wijziging leidt ertoe dat het kader van
het penitentiair programma gereserveerd wordt voor straffen tot een jaar en de v.i-regeling
van toepassing is op straffen van meer dan een jaar.
Naast het penitentiair programma en de v.i. bestaat er, zoals hierboven genoemd, nog
een kader waarbinnen de gedetineerde zich onder voorwaarden en onder toezicht in de
maatschappij begeeft: de gedeeltelijk voorwaardelijke straf. Door middel van bijzondere
voorwaarden, toezicht en begeleiding, toegespitst op de individuele veroordeelde,
wordt die ook binnen dit kader gestimuleerd zich te onthouden van strafbaar gedrag
en wordt beoogd bepaalde gedragsveranderingen te bewerkstelligen. De voorwaardelijke
vrijheidsstraf is vanaf de introductie daarvan in 1915 omarmd als een belangrijke
aanvulling op het sanctiestelsel, die een individuele benadering en maatwerk mogelijk
maakt. De voorwaardelijke vrijheidsstraf groeide al snel uit tot een vast en veelgebruikt
onderdeel van het sanctiestelsel. Gedurende de tijd zijn er verschillende wijzigingen
in de regeling aangebracht, die aanvankelijk vooral in de sleutel stonden van een
toename van de vrijheid van de rechter om maatwerk te leveren. Later beleid en latere
wijzigingen stonden ook in het teken van het effectiever maken van de voorwaardelijke
straf, meer in het bijzonder in het teken van het vaker en effectiever toepassen van
bijzondere voorwaarden.
In de aanloop naar de omvorming van de vervroegde invrijheidstelling naar de voorwaardelijke
invrijheidstelling in 2008 is onderzocht of in plaats van een hervorming van de regeling
van de vervroegde invrijheidstelling, moest worden gekozen voor de mogelijkheid om
ook bij langere straffen een deels voorwaardelijke straf op te leggen: een afschaffing,
met andere woorden, van de v.i. ten faveure van de voorwaardelijke vrijheidsstraf.
Geconcludeerd werd dat de hervorming van de v.i.-regeling de voorkeur verdiende. Een
van de belangrijkste redenen daarvoor was dat bij een voorwaardelijke straf al op
voorhand, namelijk door de rechter in zijn uitspraak, moet worden bepaald in hoeverre
begeleiding en toezicht nodig is, terwijl juist het verloop en de invulling van de
detentie sterk bepalend zijn voor de mate waarin hieraan behoefte bestaat. Met name
bij lange straffen is het detentieverloop moeilijk te voorzien. Daarbij komt dat een
afschaffing van de v.i.-regeling ten faveure van een stelsel met een voorwaardelijk
strafdeel ertoe leidt dat wanneer de rechter geen deels voorwaardelijk strafdeel heeft
bepaald, er geen sprake is van begeleiding en toezicht aan het einde van de detentie,
ook niet als later blijkt dat daaraan wel behoefte bestaat (zie ook «Sancties in perspectief.
Beleidsnota inzake de heroriëntatie op de toepassing van vrijheidsstraffen en vrijheidsbeperkende
straffen bij volwassenen», bijlage bij Kamerstukken II 2000/01, 27 419, nr. 1.). Dat neemt niet weg dat er ten aanzien van kortere straffen, waarbij een beter
zicht is op het einde van de detentie, in de praktijk nog steeds behoefte bestaat
aan de mogelijkheid om deels voorwaardelijke straffen op te leggen. Zo kan in individuele
gevallen maatwerk worden geleverd.
Dit leidt ertoe dat een «overlap» bestaat tussen de v.i. en de deels voorwaardelijke
straf: op straffen van meer dan een jaar tot en met vier jaar kunnen zowel de v.i.-regeling
als de regeling van de deels voorwaardelijke straf worden toegepast. De v.i. en de
deels voorwaardelijke straf kunnen in het individuele geval evenwel niet samen voorkomen:
de v.i. blijft op grond van artikel 15, derde lid, onder a, Sr achterwege wanneer
de rechter een gedeeltelijk voorwaardelijke straf heeft opgelegd. De reden hiervoor
is dat toepassing van de v.i. en de voorwaardelijke straf in hetzelfde detentietraject
tot een aantal problemen kan leiden, onder meer tot situaties waarin proeftijden samenvallen,
waarin dubbele, mogelijk uiteenlopende of zelfs tegenstrijdige bijzondere voorwaarden
gelden en situaties waarin twee verschillende herroepingsprocedures gevolgd moeten
worden indien niet aan de voorwaarden wordt voldaan. Daar komt bij dat de toegevoegde
waarde van een v.i., wanneer die gevolgd zou worden door een voorwaardelijke vrijheidsstraf,
niet goed valt in te zien, nu doel en karakter van beide modaliteiten niet wezenlijk
verschillen.
In het onderzoek van de Erasmus Universiteit Rotterdam wordt aangegeven dat de regel
dat de v.i. niet wordt toegepast in gevallen waarin een gedeeltelijk voorwaardelijke
straf is opgelegd tot gevolg kan hebben dat een veroordeelde met een gedeeltelijk
voorwaardelijke straf slechter af is dan een veroordeelde met een onvoorwaardelijke
straf van dezelfde duur. Dit aspect is bij de totstandkoming van de huidige v.i.-regeling
ook door de wetgever onderkend. Het werd aan de rechter overgelaten om hier zorgvuldig
mee om te gaan (zie Kamerstukken I 2006/07, 30 513, C, blz. 9–10). In de huidige praktijk wordt met dit aspect ook rekening gehouden bij
de straftoemeting, zo kan ook uit het rapport van de Erasmus Universiteit Rotterdam
worden afgeleid (blz. 90–91). Ik onderschrijf de hierboven beschreven afweging bij
de voorwaardelijke straf en de verhouding tot de v.i. en ik zie daarom geen aanleiding
op dit punt een wijziging aan te brengen in de regeling.
12. Gegevensbeschermingseffectbeoordeling
Er is een gegevensbeschermingseffectbeoordeling (voorheen bekend als privacy impact
assessment; PIA) uitgevoerd om privacyrisico’s in beeld te brengen, zodat vroegtijdig
maatregelen ter beheersing van deze risico’s kunnen worden getroffen. De gevonden
risico’s zien op de gegevensdeling en -opslag binnen het huidige werkproces, die bij
het uitblijven van het nemen van maatregelen ook zullen gelden voor het uit het wetsvoorstel
voortvloeiende ketenwerkproces.
Als risico kan ten eerste worden genoemd dat in het werkproces in sommige gevallen
(advies)rapportages worden verstrekt die gegevens bevatten die niet, of niet altijd,
noodzakelijk zijn voor de taakuitoefening waarvoor deze worden verstrekt. Ten tweede
bestaat het risico dat – door het nadrukkelijk meewegen van de slachtofferbelangen
bij het toekennen van verlof, het penitentiair programma en de beslissing over v.i. –
bij het informeren van slachtoffers over de verlening van deze vrijheden slachtoffers
informatie krijgen over bijzondere voorwaarden die niet direct hun belang betreffen.
Eveneens moet bij informatieverstrekking aan de gedetineerde over de bijzondere voorwaarden
die wél het slachtofferbelang betreffen rekening worden gehouden met de privacy van
het slachtoffer. Het derde risico betreft de gegevensdeling buiten de formele kanalen
die soms plaatsvindt in verband met de noodzaak om snel te handelen bij overtreding
van voorwaarden. In dit verband onderhands verstrekte rapportages kunnen verschillen
van de definitieve versie en mogelijk incorrecte gegevens bevatten. Tot slot is gesignaleerd
dat voor de opslag van gegevens nog niet bij alle betrokken partijen een goed archiveringsbeleid
is opgesteld, waardoor de kans bestaat dat gegevens voor onbepaalde tijd worden bewaard
en het niet duidelijk is wie toegang heeft tot deze gegevens.
Ter beheersing van bovenstaande risico’s wordt in samenwerking met ketenpartners een
actieplan opgesteld met daarin te nemen maatregelen, zoals het opstellen en vaststellen
van protocollen waarin werkafspraken worden vastgelegd over welke gegevens op welk
moment in het werkproces mogen worden gedeeld.
De gegevensdeling tussen DJI en gemeenten, waarvoor dit wetsvoorstel in een wettelijke
basis voorziet is niet betrokken bij de gegevensbeschermingseffectbeoordeling. De
algemene maatregel van bestuur waarin nadere regels worden opgenomen over de nazorg
zal te zijner tijd ook aan een gegevensbeschermingseffectbeoordeling worden onderworpen.
13. Financiële en uitvoeringsgevolgen
In het voorgaande zijn enkele belangrijke wijzigingen van het v.i.-stelsel toegelicht.
Daarmee wordt een geloofwaardigere tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen beoogd.
Verschillende adviesorganen vragen aandacht voor de gevolgen van het wetsvoorstel
voor de werklast.
Zo heeft de reclassering opgemerkt dat een snelle justitiële reactie moet volgen op
niet-naleving van de voorwaarden die zijn verbonden aan de v.i. Dat vereist voldoende
capaciteit bij het OM en de reclassering, maar ook voldoende celcapaciteit voor insluiting
als de v.i. wordt herroepen. Ook vergt de voorgestelde regeling naar het oordeel van
de reclassering een investering in opleidingen en deskundigheid en voldoende capaciteit
van medewerkers binnen het gevangeniswezen en de reclassering zelf. De Raad voor de
rechtspraak verwacht dat het voorstel per saldo geen substantiële gevolgen heeft voor
de werklast van de rechtspraak.
Het OM heeft aangegeven dat het wetsvoorstel zal leiden tot een verzwaring van de
taak van de CVv.i. Ook de NOvA vraagt aandacht voor de extra belasting van het OM.
De Nationale Politie schat de consequenties van het wetsvoorstel voor de politie als
beperkt in.
Deze en andere uit het wetsvoorstel voortvloeiende gevolgen voor de werklast van betrokken
ketenorganisaties zijn nader in beeld gebracht door middel van een impactanalyse.
Omdat deze effecten zich geleidelijk in de praktijk zullen voordoen, wordt het maximale
effect pas op langere termijn bereikt. De verwachte meerkosten voor de komende jaren
zijn verwerkt in de ontwerpbegroting 2019 van Justitie en Veiligheid.
De voorstellen om de v.i. niet meer van rechtswege toe te kennen en te maximeren op
twee jaar en om de stapeling van het penitentiair programma en de v.i. op te heffen,
zullen leiden tot een toename van behoefte aan intramurale celcapaciteit. Ook deze
kosten zijn verwerkt in voornoemde begroting.
In mijn brief van 22 juni 2018 aan de Tweede Kamer is beschreven welke maatregelen
worden getroffen op het terrein van celcapaciteit (Kamerstukken II 2017/18, 24 587, nr. 725). Daarbij is uiteraard rekening gehouden met de invloed van beleidsintensiveringen,
zoals de v.i., op de benodigde capaciteit.
ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
Met artikel I worden bepalingen uit de Penitentiaire beginselenwet gewijzigd. Deze
wijzigingen houden over het algemeen verband met de detentiefasering.
Onderdeel A
In onderdeel A worden enkele wijzigingen in artikel 1 van de Pbw aangebracht. In artikel 1
Pbw worden omschrijvingen gegeven van verschillende in de Pbw gebruikte begrippen.
In de eerste plaats komt de definitie van «regime» (het huidige onderdeel q) te vervallen,
omdat de koppeling tussen een vast activiteitenprogramma en de mate van gemeenschap
wordt losgelaten. Zie voor een toelichting de artikelsgewijze toelichting bij artikel
I, onderdelen G en H.
In de tweede plaats wordt de definitie van «goed gedrag» (onderdeel t (nieuw)) aangepast.
Het zinsdeel «met name door de wijze waarop hij het recht op deelname aan de in de
inrichting beschikbaar arbeid heeft aangewend of door andere vergelijkbare activiteiten
binnen de inrichting» komt te vervallen. Goed gedrag houdt in dat een gedetineerde
positief waardeerbare prestaties levert, die bijdragen aan zijn re-integratie. Dat
omvat meer dan alleen de bereidheid tot deelname aan arbeid en/of vergelijkbare activiteiten,
zoals deelname aan door de inrichting aangeboden opleidingen. Uit heel het gedrag
van de gedetineerde moet blijken van een opstelling waaruit bereidheid tot werken
aan een geslaagde terugkeer in de samenleving blijkt. Zie over goed gedrag ook paragraaf 4
van het algemeen deel.
Daarnaast vervalt onderdeel u (oud), dat een definitie geeft van de term «strafrestant».
Deze term wordt in artikel 4 van de Pbw (zie artikel I, onder B) niet langer gebruikt.
De term komt nog wel voor in artikel 10 van de Pbw, maar een noodzaak om de definitie
op het niveau van de wet te handhaven is er in dit licht niet.
Onderdeel B
In onderdeel B worden enkele wijzigingen aangebracht in artikel 4 van de Pbw. Dat
artikel ziet op het penitentiair programma. Deze wijzigingen zijn toegelicht in paragraaf 8
van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. In aanvulling daarop kan hier
het volgende worden opgemerkt.
De tweede en derde volzin van het eerste lid van artikel 4 Pbw, die zien op het houden
van elektronisch toezicht, worden verplaatst naar het nieuw voorgestelde derde lid.
In de Penitentiaire maatregel zal worden opgesomd om welke voorwaarden het gaat (zie
het nieuw voorgestelde onderdeel b van het vijfde lid (nieuw)).
Het tweede lid wordt opnieuw vastgesteld. Aan onderdeel a wordt ten opzichte van de
huidige tekst van het tweede lid toegevoegd dat het gaat om straffen tot maximaal
één jaar. Deze wijziging houdt verband met het reserveren van de mogelijkheid tot
deelname aan het penitentiair programma voor gevallen waarin geen voorwaardelijke
invrijheidstelling mogelijk is. Zie hierover paragraaf 8 van het algemeen deel van
deze memorie.
In het nieuw voorgestelde derde lid wordt verhelderd dat voorwaarden betreffende het
gedrag kunnen worden gesteld aan de gedetineerde die deelneemt aan het penitentiair
programma. Zoals hierboven al aan de orde kwam, zijn de bepalingen over elektronisch
toezicht naar dit artikellid verplaatst.
De mogelijkheid tot beëindiging van het penitentiair programma is verplaatst van artikel 15,
tweede lid, Pbw naar het nieuw voorgestelde vierde lid van artikel 4 Pbw. Daarbij
wordt geëxpliciteerd dat ook het niet voldoen aan de gestelde gedragsvoorwaarden kan
leiden tot beëindiging van het penitentiaire programma.
Het nieuw voorgestelde vijfde lid komt overeen met het huidige derde lid van artikel 4
Pbw, met dien verstande dat daaraan is toegevoegd dat ook over de voorwaarden betreffende
het gedrag nadere regels kunnen worden gesteld in de Penitentiaire maatregel. Hiervoor
zal, zoals in het algemeen deel is toegelicht, worden aangesloten bij de bijzondere
voorwaarden die bij de voorwaardelijke invrijheidstelling kunnen worden opgelegd.
Het nieuw voorgestelde zesde lid komt overeen met het huidige vijfde lid. Daarin zijn
enkele technische wijzigingen aangebracht die verband houden met de wijzigingen in
de voorgaande leden.
De inhoud van het zesde lid (oud) wordt verplaatst naar (artikel 6 van) de Penitentiaire
maatregel, waarin ook de andere gevallen waarin niet kan worden deelgenomen aan een
penitentiair programma zijn opgesomd.
Onderdeel C
Eerder (zie Kamerstukken II 2015/16, 33 844, nr. 7) werd voorgesteld de beveiligingsniveaus zeer beperkt beveiligd en beperkt beveiligd
te laten vervallen. Conform het Masterplan DJI 2013–2018 zijn de (Z)BBI-locaties reeds
gesloten. De regimes bestaan nog wel en zijn ondergebracht op afdelingen in gesloten
penitentiaire inrichtingen. In de motie van de leden Van Toorenburg c.s. (Kamerstukken II
2016/17, 24 587, nr. 677) – waarvoor brede steun bestond in de Tweede Kamer – werd opgeroepen deze lagere
beveiligingsniveaus te behouden. Naar aanleiding van die motie wordt een lager beveiligingsniveau
in de wet behouden. Daarbij blijven de voordelen voor gedetineerden van plaatsing
in een (Z)BBI behouden, maar worden de nadelen weggenomen en wordt de invulling die
daaraan wordt gegeven in lijn gebracht met de persoonsgerichte aanpak. Kenmerkend
voor de (Z)BBI’s is dat een deel van het dagprogramma buiten de inrichting plaatsvindt
en dat een regimair verlof kan worden toegekend. Het dagprogramma van de BBI kan gedeeltelijk
buiten de inrichting plaatsvinden en de gedetineerden kunnen een regimesgebonden vierwekelijks
weekendverlof krijgen. Bij de ZBBI verricht de gedetineerde binnen of buiten de inrichting
arbeid, verblijft hij ’s nachts in de inrichting en komt hij in aanmerking voor een
regimesgebonden wekelijks weekendverlof. Een belangrijk voordeel van de (Z)BBI is
dat gedetineerden in dezelfde fase van hun detentie met steeds meer vrijheden kunnen
oefenen vanuit een hierop goed toegeruste detentieomgeving. Dit voordeel zal behouden
worden, doordat plaatsing in een voorziening met een lager beveiligingsniveau mogelijk
is voor gedetineerden in de laatste fase van de detentie voorafgaand aan de eventuele
deelname aan een penitentiair programma of voorwaardelijke invrijheidstelling. Tegelijkertijd
wordt een belangrijk nadeel van de huidige (Z)BBI’s – het als te automatisch en vrijblijvend
ervaren algemeen en regimesgebonden verlof – opgeheven.7 In plaats daarvan zal per gedetineerde worden beoordeeld voor welke vormen van re-integratieverlof
hij in aanmerking komt, met welke frequentie en hoe dat verlof zal worden ingevuld.
Aan het verlof zal ook steeds een concreet re-integratiedoel zijn gekoppeld. Zie hierover
ook paragraaf 7. In de beperkt beveiligde voorzieningen zullen gedetineerden met elkaar
verblijven aan wie verlof voor extramurale arbeid is toegekend.
In iedere regio zal ten minste één beperkt beveiligde afdeling worden gerealiseerd,
waarmee de huidige spreiding wordt verbeterd. Dat heeft als belangrijk voordeel dat
gedetineerden bij een overplaatsing naar een minder beveiligde voorziening niet hoeven
te worden overgeplaatst naar een inrichting die buiten de regio is gelegen waarin
zij terugkeren. Een bijkomend voordeel is dat regionale plaatsing de continuïteit
in het traject van de gedetineerde en de samenwerking met lokale partners bevordert:
het gehele re-integratietraject kan vanuit één regio worden vormgegeven. Bovendien
faciliteert een minder beveiligde voorziening per regio de persoonsgerichte aanpak
beter. De drempel om gedetineerden over te plaatsen naar een minder beveiligde afdeling,
of indien daar aanleiding voor is weer terug te plaatsen naar een gesloten setting,
wordt lager.
Een beperkt beveiligde afdeling is gebouwelijk en programmatisch gescheiden van normaal
beveiligde afdelingen. Onder andere wat betreft toezicht en vrijheden kennen deze
afdelingen een lager beveiligingsniveau dan reguliere afdelingen. In verband met het
voorkomen van de invoer en verspreiding van contrabande is het van belang dat de minder
beveiligde voorziening afgesloten is van de overige afdelingen van een inrichting.
Gestreefd zal worden naar een hermetisch van de andere afdelingen afgesloten afdeling
binnen de penitentiaire inrichting. Ook kan een beperkt beveiligde afdeling buiten
de inrichting worden beproefd, bijvoorbeeld daar waar binnen een inrichting niet een
beperkt beveiligde afdeling kan worden gerealiseerd.
Onderdeel D
Artikel 15 Pbw, dat ziet op de beslissing door de selectiefunctionaris over onder
andere het penitentiair programma, wordt aangepast in verband met de wijzigingen voorgesteld
in artikel 4 Pbw. Het tweede lid van artikel 15 is verplaatst naar artikel 4, vierde
lid (nieuw).
Daarnaast vervalt de vierde volzin van artikel 15, tweede lid (nieuw) (het huidige
derde lid), die ziet op de vervroegde deelname aan het penitentiair programma (zie
Kamerstukken II 1995/96, 24 263, nr. 7, blz. 4). Op grond van het huidige artikel 4, tweede lid, aanhef kan aan een penitentiair
programma worden deelgenomen gedurende ten hoogste een zesde deel van de opgelegde
vrijheidsstraf direct voorafgaand aan de datum van invrijheidstelling. Daarnaast moet
de gedetineerde een straf van minimaal zes maanden uitzitten en een strafrestant hebben
van vier weken tot maximaal een jaar. Van deze laatste voorwaarde kan op grond van
het huidige artikel 15, derde lid, tweede volzin, worden afgeweken: bij goed gedrag
kunnen gedetineerden voor deelname aan een penitentiair programma in aanmerking komen
als hun strafrestant langer dan een jaar is, mits het penitentiair programma maar
ten hoogste een zesde deel van de opgelegde vrijheidsstraf omvat. Nu het penitentiair
programma niet langer kan worden opgelegd bij vrijheidsstraffen langer dan een jaar
(zie paragraaf 8 van het algemeen deel), kan het niet meer voorkomen dat een zesde
deel van de straf een langere periode omvat dan een jaar: een penitentiair programma
kan nog maar maximaal (1/6 x 12 maanden =) acht weken duren. Daarmee kan deze bepaling
komen te vervallen.
Onderdeel E
Deze wijziging houdt verband met de wijzigingen voorgesteld in de artikelen 19 tot
en met 22 Pbw. Zie ook de toelichting bij artikel I, onderdelen G en H.
Onderdeel F
Voorgesteld wordt om een nieuw hoofdstuk IVA over het D&R-plan in de Pbw in te voegen.
Bij het opstellen van de bepaling is aansluiting gezocht bij de bepalingen over het
zorgplan uit de Wet geestelijke gezondheidszorg (zie artikel 5:13 van die wet). Dat
heeft geleid tot enkele aanpassingen ten opzichte van eerdere voorstellen waarin bepalingen
over het D&R-plan waren opgenomen (zie Kamerstukken II 2015/16, 33 844, nr. 7). De belangrijkste wijzigingen zijn dat in de wet wordt bepaald dat in het D&R-plan
ook aandacht wordt besteed aan de begeleiding en zorg die een gedetineerde nodig heeft
(vierde lid, onder a) en de nazorg die nodig is voor een geslaagde terugkeer in de
maatschappij (vierde lid, onder d), evenals de wettelijke grondslag om hierover te
overleggen en gegevens uit te wisselen met de gemeente (tweede, derde en zevende lid).
Op grond van die bepaling zullen in de Penitentiaire maatregel nadere regels worden
gesteld over de gegevensuitwisseling. Zie voor een toelichting de paragrafen 4 en
9 van het algemeen deel van deze memorie.
Anders dan de RSJ aangeeft in zijn advies, ben ik van mening dat het niet nodig is
om – ten behoeve van de gegevensuitwisseling – in de Gemeentewet aan de gemeente een
taak toe te kennen op het terrein van nazorg aan gedetineerden. De gemeente heeft
wettelijke taken ten aanzien van de essentiële voorwaarden voor deelname aan het maatschappelijk
leven, waaronder inkomen, huisvesting en zorg. De hier voorgestelde bepaling zorgt
in aanvulling daarop voor een wettelijke grondslag voor de gegevensuitwisseling. De
AP meent dat de noodzaak van de gegevensuitwisseling op voldoende wijze is onderbouwd
en heeft dan ook geen inhoudelijke opmerkingen ten aanzien van het voorstel.
De VNG heeft aangegeven blij te zijn met het voorstel dat in de mogelijkheid voorziet
om – ten behoeve van het detentie- en re-integratieplan – met de gemeente te overleggen
als blijkt dat de essentiële voorwaarden ontbreken om na ontslag uit detentie aan
de maatschappij te kunnen deelnemen.
Onderdelen G en H
In de onderdelen G en H wordt voorgesteld de artikelen 19 tot en met 22 Pbw (mate
van gemeenschap) te wijzigen. Deze wijzigingen houden ermee verband dat er niet meer
één collectief dagprogramma geldt, maar dat gedetineerden (deels) persoonlijke op
hen toegesneden activiteitenprogramma’s gaan volgen. Zie hierover ook het algemeen
deel van deze memorie van toelichting.
Onder de huidige wetgeving bestaan twee gemeenschapsregimes, een regime van algehele
en een regime van beperkte gemeenschap. Ten tijde van de inwerkingtreding van de Pbw
gold in beide gemeenschapsregimes het uitgangspunt dat het dag- en activiteitenprogramma
min of meer collectief werd doorlopen door alle gedetineerden die op een afdeling
verbleven. Het verschil tussen beide regimes is dat in een regime van algehele gemeenschap
gedetineerden overdag met elkaar verkeren of gemeenschappelijk deelnemen aan activiteiten,
terwijl in een regime van beperkte gemeenschap gedetineerden in beginsel slechts activiteiten
gemeenschappelijk hebben. Al ten tijde van de invoering van de Pbw was er een beleidsverandering
gaande, waarbij steeds meer werd toegegaan naar een op de individuele gedetineerde
gericht detentietraject. De in het algemeen deel van deze memorie van toelichting
beschreven benadering, waarbij definitief wordt overgegaan van een nadruk op een groepsprogramma
naar een nadruk op individuele programma’s van gedetineerden, vormt het sluitstuk
van deze beleidsverandering. Daarmee dient ook binnen het gemeenschapsregime uitdrukkelijk
ruimte te zijn voor individuele activiteitenprogramma’s.
In de huidige situatie geldt dat de mate waarin een gedetineerde interne vrijheden
heeft, grotendeels afhankelijk is van de vraag of hij in een regime van algehele of
een regime van beperkte gemeenschap verblijft, waarbij een gedetineerde in een regime
van algehele gemeenschap (automatisch) veel interne vrijheden geniet. Met de voorgestelde
wijzigingen in de detentiefasering verdwijnt de automatische koppeling tussen het
activiteitenprogramma dat de gedetineerde volgt en het regime waarin de gedetineerde
verblijft; aan welke activiteiten een gedetineerde deelneemt (bovenop de activiteiten
uit het basisprogramma) wordt per individuele gedetineerde bepaald en is mede afhankelijk
van diens gedrag, beperkingen en behoeften. Als gevolg hiervan komt in plaats van
een regime van algehele en een regime van beperkte gemeenschap één gemeenschapsregime,
waaraan de volgende invulling zal worden gegeven.
Het uitgangspunt dat voor iedere gedetineerde een basisregime geldt, dat collectief
wordt doorlopen, wordt binnen het gemeenschapsregime niet verlaten. Dit blijft het
kenmerkende verschil met het individuele regime, waar de mate waarin gedetineerden
gezamenlijk met anderen aan (basis)activiteiten deelnemen ter beoordeling van de directeur
staat. Voor de activiteiten die boven de basisactiviteiten uitgaan (plusactiviteiten),
geldt dat die meer individueel zullen worden bepaald. De deelname aan en de invulling
van deze activiteiten is persoonsgebonden en wordt per individuele gedetineerde en
per activiteit bepaald. Ook kunnen re-integratieactiviteiten in het basisprogramma
meer individueel worden ingevuld. Zie hierover ook paragraaf 6 van het algemeen deel
van deze memorie van toelichting. Ten aanzien van deze activiteiten zal derhalve geen
sprake zijn van een groepsprogramma, maar van individuele programma’s voor gedetineerden
(zie ook het voorgestelde artikel 18a, vierde lid, onder c). Niettemin zal binnen
een gemeenschapsregime in de praktijk ook bij deze activiteiten zo veel mogelijk in
de gemeenschapsgedachte worden gehandeld. Dat betekent dat daar waar gedetineerden
aan dezelfde activiteiten deelnemen en de activiteit zich daartegen niet verzet, gedetineerden
in de gelegenheid worden gesteld daaraan met andere gedetineerden deel te nemen. Als
twee gedetineerden bijvoorbeeld samen dezelfde (vak)opleiding volgen (en even ver
in de opleiding zijn gevorderd), dan zullen zij zo veel mogelijk in de gelegenheid
worden gesteld deze opleiding samen te volgen. Anders dan nu veelal de praktijk is,
zal de gezamenlijke deelname niet per se beperkt zijn tot gedetineerden die op dezelfde
afdeling verblijven. Het kan voorkomen dat de medegedetineerden op de afdeling waar
de betrokkene verblijft (nog) niet aan een bepaalde activiteit deelnemen, maar dat
gedetineerden op een andere afdeling binnen de inrichting daaraan wel deelnemen. De
mogelijkheid bestaat dan om deze twee gedetineerden gezamenlijk aan die activiteit
deel te laten nemen. Wanneer er geen andere gedetineerden zijn die aan dezelfde activiteit
deelnemen of wanneer de activiteit niet geschikt is voor gezamenlijke deelname (denk
bijvoorbeeld aan een op het individu gerichte gedragsinterventie) dan zal de gedetineerde
daaraan individueel deelnemen. Aan gedetineerden die niet aan een bepaalde (plus)activiteit
deelnemen, hoeft geen alternatieve activiteit te worden geboden en zij kunnen worden
verplicht zich in hun verblijfsruimte op te houden. Dit vloeit voort uit het uitgangspunt
dat interne vrijheden individueel – op basis van gedrag – worden toegekend.
Onderdeel I
Onderdeel I bevat een technische wijziging van artikel 34a van de Pbw, die het gevolg
is van de wijziging van artikel 13 Pbw (zie artikel I, onderdeel C) en het verplaatsen
van de bepaling over het individueel regime van artikel 22 naar artikel 21 van de
Pbw (zie artikel I, onderdeel H).
Onderdeel J
Op grond van de artikelen 42 en 43 heeft de gedetineerde recht op medische verzorging
en sociale verzorging en hulpverlening. Daartoe kunnen ook reclasseringsmedewerkers
en daarvoor in aanmerking komende gedragsdeskundigen tot de inrichting worden toegelaten.
Het voorgestelde artikel 43a Pbw biedt in aanvulling daarop een grondslag voor het
verlenen van hulpverlening gericht op de vijf basisvoorwaarden voor een succesvolle
re-integratie («essentiële voorwaarden voor deelname aan het maatschappelijk leven»).
Daartoe kunnen ook medewerkers van de gemeente of andere samenwerkingspartners tot
de inrichting worden toegelaten. Zie voor een toelichting paragraaf 10 van deze memorie.
Onderdeel K
Arbeid tijdens detentie draagt bij aan een zinvolle dagbesteding en vergroot de kans
op een succesvolle terugkeer in de maatschappij en is daarom van belang voor het terugdringen
van de recidive. Dit is een belangrijke reden waarom arbeid deel uitmaakt van het
basisprogramma en dus in beginsel aan iedere gedetineerde wordt aangeboden, mits de
aard of de (korte) duur van de detentie zich niet tegen het aanbieden van arbeid verzet.
Arbeid in detentie moet bijdragen aan het vergroten van de kansen op een maatschappelijk
aanvaardbaar bestaan bij terugkeer in de maatschappij. Daarvoor is het belangrijk
dat arbeid in de inrichting zo veel mogelijk lijkt op werken op de arbeidsmarkt (normalisatie
van arbeid). De arbeidsbedrijven van de penitentiaire inrichting (die samenwerken
onder de naam «In-Made») moeten zoveel mogelijk lijken op reguliere bedrijven, zodat
gedetineerden leren hoe zij gewone werknemers kunnen zijn. Dat draagt bij aan een
betere re-integratie in de maatschappij en op de arbeidsmarkt na detentie. De missie
van In-Made is om «een stimulerende werkomgeving voor gedetineerde arbeidskrachten te bieden en een
wezenlijke bijdrage te leveren aan het versterken van (werknemers)vaardigheden en
waar mogelijk vakbekwaamheid bij gedetineerden». Zie ook de Visie op de Penitentiaire arbeid (Kamerstukken II 2015/16, 24 587, nr. 627).
Zoals in de Visie op penitentiaire arbeid uiteengezet, is onderdeel van de normalisatie
van arbeid dat gedetineerden worden aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid
en zich willen inzetten om van de deelname aan de arbeid een succes te maken. Dit
is ook van belang voor een succesvolle re-integratie in de maatschappij en op de arbeidsmarkt
na afloop van detentie. Onderdeel van het stelsel van promoveren en degraderen vormt
dan ook dat gedetineerden in een plusprogramma in aanmerking kunnen komen voor aantrekkelijkere
en verantwoordelijkere werkzaamheden. Daar staat tegenover dat gedetineerden ook weer
kunnen worden teruggezet naar eenvoudigere arbeid bij onvoldoende inzet en prestatie.
Gedetineerden die wel in staat, maar niet bereid zijn om zich in te zetten en een
prestatie te leveren, moeten bovendien voor kortere of langere tijd kunnen worden
uitgesloten van de arbeid. Om dat mogelijk te maken komt het recht op arbeid te vervallen.
Zoals hierboven aan de orde kwam, laat dat onverlet dat aan gedetineerden in beginsel
in het basisprogramma arbeid wordt aangeboden. Alleen zichtbaar ongemotiveerde gedetineerden
kunnen van de arbeid worden uitgesloten. Daar staat bovendien tegenover dat de plicht
tot arbeid eveneens komt te vervallen. Voor gemotiveerde gedetineerden is de arbeidsplicht
overbodig. Daar komt bij dat een deel van de gedetineerden gemotiveerd wordt voor
de arbeid door het vooruitzicht van verblijf buiten de cel, een arbeidsloon (waardoor
de gedetineerde over geld beschikt om artikelen in de inrichtingswinkel te kopen)
en de mogelijkheid te promoveren (naar uitdagender werk). Degenen die niet willen
werken zullen door een arbeidsplicht niet tot een ander oordeel over reguliere (loon)arbeid
worden gebracht en laten over het algemeen bijzonder weinig inzet zien gedurende de
arbeid. Daardoor lijkt het verplichten van daarvoor ongemotiveerde gedetineerden om
deel te nemen aan arbeid amper bij te dragen aan een succesvollere re-integratie na
detentie. Bovendien verstoren zij zo de arbeid voor wel gemotiveerde gedetineerden.
Er is daarom voor deze plicht niet langer plaats in de Pbw. Dit neemt overigens niet
weg dat de penitentiaire inrichtingswerkers in het kader van de motiverende bejegening
alles in het werk stellen om de betrokken gedetineerden alsnog de voordelen te doen
inzien van het verrichten van arbeid.
In een pilot zal worden geëxperimenteerd met een intensivering van penitentiaire arbeid.
Op dit moment bedraagt het aantal uren arbeid voor de meeste gedetineerden ongeveer
20 uur per week. Onderzocht zal worden wat een (aanzienlijke) verhoging van het aantal
uren arbeid betekent voor het detentieklimaat, de kansen van gedetineerden op de arbeidsmarkt
en de benodigde personele bezetting. Het (aanzienlijk) uitbreiden van het aantal werkuren
betekent dat op de pilotlocaties het dagprogramma moet worden uitgebreid, omdat anders
de activiteiten waar gedetineerden wettelijk recht op hebben in het geding zouden
komen. Uitbreiding is alleen te realiseren door de arbeidszalen en overige voorzieningen
ook ’s avonds te gaan benutten. Bijkomend voordeel van een langer dagprogramma gedurende
enkele doordeweekse dagen is dat mogelijkheden ontstaan om ’s avonds ook andere activiteiten
aan te bieden, zoals bezoek van familie. Door langer te werken zal een andere verhouding
ontstaan tussen arbeid en de leefafdeling, waar de gedetineerde dan vooral komt om
te slapen en te recreëren.
Artikel II
Artikel II bevat de wijzigingen van de v.i.-regeling in de artikelen 15 tot en met
15l van het Wetboek van Strafrecht.
Onderdeel A
Dit onderdeel wijzigt artikel 15 Sr. In de eerste plaats wordt – door het gebruik
van het woord «kan» – tot uitdrukking gebracht dat de voorwaardelijke invrijheidstelling
niet langer van rechtswege op het in de wet bepaalde tijdstip plaatsvindt, maar dat
vanaf dat tijdstip voorwaardelijke invrijheidstelling mogelijk is. Vanaf dat tijdstip
kan dus voorwaardelijke invrijheidstelling worden verleend, maar het moet niet. Bepalend
is of de veroordeelde aan de criteria voor het verlenen van voorwaardelijke invrijheidstelling
voldoet.
Het tijdstip waarop voorwaardelijke invrijheidstelling (op zijn vroegst) mogelijk
is, wordt ten opzichte van de huidige regeling niet gewijzigd. Voor vrijheidsstraffen
van meer dan één jaar en ten hoogste twee jaar kan voorwaardelijke invrijheidstelling
worden verleend wanneer de vrijheidsbeneming ten minste een jaar heeft geduurd en
van het dan nog ten uitvoer te leggen strafrestant een derde gedeelte is ondergaan.
Voor vrijheidsstraffen van twee jaar en hoger kan voorwaardelijke invrijheidstelling
worden verleend nadat ten minste twee derde gedeelte daarvan is ondergaan.
Met betrekking tot deze laatste categorie van vrijheidsstraffen voorziet dit onderdeel
voorts in een maximumduur voor de periode waarover voorwaardelijke invrijheidstelling
kan worden verleend. Zoals in het algemeen deel is toegelicht, zal de periode waarin
een veroordeelde via een voorwaardelijke invrijheidstelling kan werken aan zijn re-integratie
niet langer dan twee jaar duren. Zie hierover ook paragraaf 9.5 van het algemeen deel
van deze memorie van toelichting.
In het nieuwe derde lid zijn de drie hoofdcriteria opgenomen die bepalend zijn voor
het al dan niet verlenen van v.i., dat wil zeggen de mate waarin en de wijze waarop
de veroordeelde door zijn gedrag heeft doen blijken van een bijzondere geschiktheid
tot terugkeer in de samenleving, de mogelijkheden om eventuele aan de invrijheidstelling
verbonden risico’s te beperken en beheersen en de belangen van slachtoffers, nabestaanden
en andere relevante personen. In het algemeen deel van deze memorie van toelichting
zijn deze criteria toegelicht.
Voor het overige bevat dit onderdeel technische wijzigingen in het vierde, vijfde
en zevende lid van artikel 15 Sr. De grond voor het uitstellen of achterwege laten
van v.i. die thans nog in artikel 15d, eerste lid, onder e, Sr is opgenomen, keert
terug in het zevende lid van het onderhavige artikel. Ter gelegenheid van zijn beslissing
om al dan niet in te stemmen met de overname van de tenuitvoerlegging van een in het
buitenland opgelegde vrijheidsstraf, kan de Minister van Justitie en Veiligheid vaststellen
of voorwaardelijke invrijheidstelling op een later moment dan op grond van de Nederlandse
wet mogelijk zou zijn, de instemming van de buitenlandse autoriteit met de overdracht
van de tenuitvoerlegging heeft bevorderd. De bestaande mogelijkheid om de v.i. op
een eerder tijdstip te laten ingaan in relatie tot een in het buitenland opgelegde
vrijheidsstraf blijft in het zevende lid gehandhaafd.
Onderdeel B
Dit onderdeel voorziet in een redactionele wijziging van artikel 15a, tweede lid.
Verder bevat dit onderdeel een voorstel om aan de opsomming van bijzondere voorwaarden
in het derde lid een aantal voorwaarden toe te voegen. Het gaat om een aantal voorwaarden
die de lijst van voorwaarden meer in lijn brengen met de lijst zoals die in de regeling
van de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel is opgenomen (artikel 38ab,
tweede lid, Sr). Het betreft onder meer een beperking van het recht om Nederland te
verlaten («reisverbod»; vgl. artikel 38ab, tweede lid, onder l). Deze beperking kan
op verschillende manieren worden ingevuld. De beperking kan betrekking hebben op één
of meerdere specifieke landen, maar in uitzonderlijke gevallen kan deze ook een algemeen
verbod inhouden om naar het buitenland te reizen (of emigreren). Voorts wordt de voorwaarde
opgenomen dat de veroordeelde de door het strafbare feit veroorzaakte schade geheel
of gedeeltelijke vergoedt of een regeling treft voor het betalen van deze schadevergoeding
in termijnen. Zoals hierboven aangegeven, geeft de invrijheidstelling de veroordeelde
de gelegenheid om inkomen te genereren waarmee eventueel toegekende schadevergoeding
kan worden betaald. In het geval dat de veroordeelde wel schadevergoeding kan betalen,
maar dat niet doet, kan herroeping van v.i. aan de orde zijn. Het CJIB voorziet de
reclassering en het openbaar Ministerie van relevante informatie hierover, zodat zij
in staat zijn toezicht te houden op de naleving van deze bijzondere voorwaarde.
Ten slotte laat dit onderdeel de leden 5 tot en met 8 van het huidige artikel 15a
vervallen. Deze leden hebben betrekking op beslissingen omtrent de bijzondere voorwaarden.
Een nieuwe regeling voor deze beslissingen is opgenomen in de voorgestelde wijzigingen
van artikel 15b, die hierna worden toegelicht.
Onderdeel C
In dit onderdeel wordt artikel 15b Sr opnieuw vastgesteld. In het eerste lid is bepaald
dat het openbaar ministerie beslist over het verlenen en herroepen van v.i. en over
het stellen, wijzigen of opheffen van bijzondere voorwaarden. De taak om te beslissen
over het verlenen en herroepen van v.i. is nieuw; de beslissing over het stellen,
wijzigen of opheffen van bijzondere voorwaarden heeft het openbaar ministerie nu al.
De beslissingen van het openbaar ministerie dienen met redenen te zijn omkleed, zodat
de beslissing in voorkomend geval kan worden getoetst door de rechter. De veroordeelde
wordt van de beslissingen van het OM in kennis gesteld.
In het tweede lid is bepaald dat de directeur van de penitentiaire inrichting en de
reclassering adviseren over de door het openbaar ministerie te nemen beslissingen.
In het algemeen deel van deze memorie van toelichting ben ik al op de beslissingsbevoegdheid
van het openbaar ministerie en de advisering door de DJI en de reclassering ingegaan.
In het derde lid is het huidige tweede lid van artikel 15b ongewijzigd overgenomen.
Het vierde lid bevat een technische wijziging van het huidige derde lid van artikel 15b.
Onderdeel D
Dit onderdeel bevat een technische wijziging van artikel 15c, derde lid, Sr in verband
met de procedure voor de behandeling van een vordering van het openbaar ministerie
tot verlenging van de proeftijd. De mogelijkheid om de proeftijd te verlengen is voorzien
in de op 1 januari 2018 in werking getreden Wet langdurig toezicht, gedragsbeïnvloeding
en vrijheidsbeperking (Stb. 2015, 460). Hoewel het uitgangspunt van de nieuwe v.i.-regeling, zoals die is voorzien in dit
wetsvoorstel, is dat het openbaar ministerie wordt belast met het nemen van beslissingen
omtrent de v.i. en dat in voorkomend geval de rechter deze beslissingen kan toetsen,
wordt dit model voor de mogelijkheid van verlenging van de proeftijd niet gevolgd.
De rechter blijft bevoegd om hierover, op vordering van het openbaar ministerie te
beslissen. De reden hiervoor is dat het om een ingrijpende bevoegdheid gaat – zeker
waar het gaat om de mogelijkheid om de proeftijd telkens te verlengen – die pas zeer
recent is ingevoerd. Aan de hand van een evaluatie van de werking van de Wet langdurig
toezicht in de praktijk zal bekeken kunnen worden of een andere bevoegdheidsverdeling
met betrekking tot de beslissing over verlenging van de proeftijd aangewezen is.
Onderdeel E
Dit onderdeel stelt de nieuwe artikelen 15d tot en met 15i Sr vast.
In het nieuwe artikel 15d, eerste lid, Sr is bepaald dat de veroordeelde uiterlijk
een maand voor het in artikel 15 opgenomen v.i.-tijdstip in kennis wordt gesteld van
de beslissing van het openbaar ministerie om wel of geen v.i. te verlenen en – indien
v.i. wordt verleend – van de beslissing over de daaraan verbonden voorwaarden. De
periode van een maand maakt het mogelijk om op een eventueel bezwaarschrift van de
veroordeelde tegen een afwijzende beslissing van het openbaar ministerie nog voor
het in artikel 15 opgenomen v.i.-tijdstip een beslissing van de rechter te krijgen,
mits de rechtbank in de gelegenheid is om het bezwaarschrift voortvarend in behandeling
te nemen.
In het eerste lid is, naar aanleiding van het advies van het OM, verduidelijkt dat
de beslissing van het openbaar ministerie ook kan inhouden dat een beslissing over
het verlenen van v.i. wordt uitgesteld voor een bepaalde termijn van ten hoogste zes
maanden.
In het tweede lid is bepaald dat de veroordeelde, indien geen v.i. is verleend, na
ten minste zes maanden eenmaal een verzoek kan doen aan het openbaar ministerie om
alsnog voorwaardelijk in vrijheid te worden gesteld. In paragraaf 9.4 van het algemeen
deel van deze toelichting ben ik hierop al ingegaan.
In het tweede lid is, naar aanleiding van het advies van het OM, verduidelijkt dat
indien het openbaar ministerie alsnog v.i. verleent naar aanleiding van een verzoek
van de veroordeelde, het openbaar ministerie de dag van voorwaardelijke invrijheidstelling
bepaalt.
In het nieuwe artikel 15e is een aangepaste regeling voor herroeping van voorwaardelijke
invrijheidstelling opgenomen. De gronden voor herroeping van de voorwaardelijke invrijheidstelling
zijn in het algemeen deel van deze memorie reeds toegelicht (paragraaf 9.6).
In het tweede lid is bepaald dat de v.i. ook kan worden herroepen indien het niet
naleven van enige voorwaarde zich heeft voorgedaan in de periode dat de proeftijd
niet loopt omdat betrokkene uit anderen hoofde rechtens zijn vrijheid is ontnomen.
In de huidige praktijk gaan rechters verschillend om met de vraag of sprake is van
het niet naleven van voorwaarden in de periode dat de proeftijd niet loopt. Door het
openbaar ministerie ben ik geïnformeerd over een zaak waarin de veroordeelde onder
meer verplicht was om zijn klinische behandeling binnen de FPK Assen positief af te
ronden en een open, gemotiveerde en meewerkende houding te tonen met betrekking tot
het toezicht, behandeling en de overige bijzondere voorwaarden. De veroordeelde vertoonde
negatief gedrag en werd om die reden door de FPK Assen teruggeplaatst naar de penitentiaire
inrichting. De rechtbank wees een vordering tot herroeping van de v.i. toe, met de
volgende overweging: «De vraag die de rechtbank in onderhavige zaak dient te beantwoorden is of veroordeelde
een voorwaarde heeft overtreden, ondanks het feit dat de aan de v.i. verbonden proeftijd
(nog) niet liep. De proeftijd was immers, gelet op het bepaalde in art. 15c, vierde
lid, Sr., van rechtswege geschorst aangezien veroordeelde uit anderen hoofde gedetineerd
was. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Van overtreding van de bijzondere
voorwaarden, hierboven genoemd, kan onder meer sprake zijn indien veroordeelde zich
reeds voor aanvang van de proeftijd van niet-naleving van (één van) deze voorwaarden
schuldig maakt en dus temeer indien dit gedrag zich voordoet gedurende een schorsing
van de proeftijd. Bepalend bij dit standpunt is dat voornoemde voorwaarden bestemd
zijn om te gelden in de laatste detentiefase, welke fase erop is gericht veroordeelde
te laten resocialiseren in de samenleving. Dit zou doorkruist worden indien de voorwaarden
niet zouden gelden vanwege een schorsing van de proeftijd.» (Rechtbank Midden-Nederland, 19 juni 2017, v.i.-zaaknummer: 99-000561-37).
In een andere zaak onttrok de veroordeelde zich aan de detentie. De rechtbank oordeelde
dat de proeftijd van veroordeelde niet liep op het moment dat veroordeelde zich onttrok
aan zijn vrijheidsbeneming (uit andere hoofde) en dat daarmee ook de veroordeelde
niet gehouden was de voorwaarden na te leven. De proeftijd was namelijk – gelet op
het bepaalde in artikel 15c, vierde lid, Sr – van rechtswege geschorst, aangezien
veroordeelde uit andere hoofde gedetineerd was op het moment dat hij zich aan zijn
vrijheidsbeneming onttrok. De rechtbank wees de vordering tot herroeping van de v.i.
af (Rechtbank Gelderland, 22 mei 2017, v.i.-zaaknummer: 99-000182-35).
In dit verband is ook het arrest relevant waarin de Hoge Raad oordeelde met betrekking
tot de proeftijd van een voorwaardelijke veroordeling dat «in een geval als het onderhavige,
waarin het gaat om niet-naleving van de algemene voorwaarde als bedoeld in art. 14c,
eerste lid, Sr, ook een strafbaar feit begaan vóór het ingaan van de proeftijd tot
tenuitvoerlegging aanleiding kan geven» (Hoge Raad, 14 juni 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT5752).
In het licht hiervan stel ik derhalve voor om uitdrukkelijk in de wet op te nemen
dat de v.i. ook kan worden herroepen indien het niet naleven van enige voorwaarde
zich heeft voorgedaan in de periode dat de proeftijd niet loopt omdat betrokkene uit
anderen hoofde rechtens zijn vrijheid is ontnomen.
Voorts is, overeenkomstig het advies van het OM, in het nieuwe derde lid van artikel 15e
bepaald dat de v.i. kan worden herroepen indien de veroordeelde niet langer bestendig
verblijfsrecht heeft in Nederland. Het doel van de v.i., te weten de gecontroleerde
terugkeer in de Nederlandse samenleving, kan dan niet langer worden bereikt. Een en
ander neemt niet weg dat aan de veroordeelde vreemdeling strafonderbreking kan worden
verleend met het oog het vertrek uit Nederland op grond van artikel 40a van de (ministeriële)
Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting.
In het vierde lid is, eveneens naar aanleiding van het advies van het OM, de bestaande
bepaling (in artikel 15i, tweede lid, Sr) opgenomen dat slechts wordt afgezien van
de herroeping van v.i. indien met het wijzigen van de voorwaarden of met een waarschuwing
kan worden volstaan.
In het nieuwe artikel 15f Sr is geregeld dat de veroordeelde kan worden aangehouden
met het oog op het nemen van een beslissing over de herroeping van v.i. en is voorts
geregeld waartoe een beslissing tot herroeping van v.i. strekt.
In het eerste lid is bepaald dat de aanhouding van de veroordeelde die voorwaardelijk
in vrijheid is gesteld, kan worden bevolen indien er ernstige redenen bestaan voor
het vermoeden dat hij zich zodanig heeft gedragen dat de v.i. zal worden herroepen.
De bepaling is niet gewijzigd ten opzichte van de huidige bepaling in artikel 15h,
eerste lid, Sr.
In het tweede lid van artikel 15f Sr is bepaald dat het openbaar ministerie binnen
drie dagen na de aanhouding beslist over de herroeping van de voorwaardelijke invrijheidstelling.
Als het openbaar ministerie beslist tot herroeping, gelast het de verdere tenuitvoerlegging
van de opgelegde vrijheidsstraf door onderbrenging van betrokkene in een penitentiaire
inrichting (derde lid). In geval van gedeeltelijke herroeping, wordt de veroordeelde,
nadat hij het alsnog ten uitvoer te leggen gedeelte van de vrijheidsstraf heeft ondergaan,
opnieuw voorwaardelijk in vrijheid gesteld, eventueel met aanpassing van de bijzondere
voorwaarden (op grond van artikel 15b, eerste lid, Sr).
Als het openbaar ministerie niet beslist tot herroeping van de v.i. van de aangehouden
veroordeelde, wordt zijn v.i. hervat (vierde lid). Ook hier geldt evenwel dat het
openbaar ministerie de eerder vastgestelde bijzondere voorwaarden kan aanpassen.
In het vijfde lid, ten slotte, is bepaald dat indien de v.i. is herroepen nadat de
veroordeelde is aanhouden, de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf geacht wordt
te zijn hervat op de dag van de aanhouding.
De nieuwe artikelen 15g en 15h voorzien in rechtsmiddelen voor de veroordeelde met
betrekking tot de beslissingen van het openbaar ministerie om geen v.i. te verlenen,
om een beslissing uit te stellen en om v.i. te herroepen. In paragraaf 9.7 van het
algemeen deel van deze toelichting ben ik hierop al ingegaan.
De veroordeelde kan tegen de voornoemde beslissingen van het openbaar ministerie een
met redenen omkleed bezwaarschrift indienen bij de rechtbank (artikel 15g, eerste
lid, Sr). Hij moet dat doen op de griffie van de rechtbank binnen twee weken nadat
de kennisgeving van de beslissing van het openbaar ministerie aan hem is betekend
(artikel 15g, tweede lid, Sr). Op grond van artikel 15g, derde lid, Sr is tot kennisneming
van het bezwaarschrift bevoegd de rechtbank die in eerste aanleg heeft kennisgenomen
van het strafbare feit ter zake waarvan de straf ten uitvoer wordt gelegd. In het
geval van aaneensluitende tenuitvoerlegging van meerdere vrijheidsstraffen is tot
kennisneming bevoegd de rechtbank die in eerste aanleg heeft geoordeeld ter zake van
het strafbare feit waarvoor de langste onvoorwaardelijke vrijheidsstraf is opgelegd.
Bij straffen van gelijke lengte zijn rechtbanken gelijkelijk bevoegd. Nieuw is dat
in het geval van de tenuitvoerlegging van een buitenlandse rechterlijke beslissing
tot kennisneming van het bezwaarschrift bevoegd is de rechtbank in het arrondissement
waarin de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf een aanvang heeft genomen. Met deze
laatste bepaling is – naar aanleiding van de opmerking hierover in het advies van
het openbaar ministerie – beoogd de relatieve competentie bij deze categorie zaken
te verduidelijken. Ten overvloede merk ik op dat het hierbij gaat om het arrondissement
waarin de penitentiaire inrichting zich bevindt waarin de vrijheidsstraf ten uitvoer
wordt gelegd. De plaats waar de gedetineerde eventueel voor die tijd is opgehouden
in afwachting van zijn plaatsing in de penitentiaire inrichting wordt buiten beschouwing
gelaten.
Uit artikel 15g, vierde lid, Sr volgt dat het bezwaarschrift in behandeling wordt
genomen door de raadkamer van de rechtbank. De bepalingen van het Wetboek van Strafvordering
inzake de behandeling door de raadkamer zijn van overeenkomstige toepassing. De behandeling
van het bezwaarschrift vindt plaats in het openbaar. Zo spoedig mogelijk na ontvangst
van een tijdig ingediend bezwaarschrift, zo bepaalt artikel 15h, eerste lid, Sr, onderzoekt
de rechtbank of het openbaar ministerie bij afweging van de betrokken belangen in
redelijkheid tot zijn beslissing heeft kunnen komen.
Zolang de rechtbank nog niet over het bezwaarschrift heeft beslist, wordt de veroordeelde
niet voorwaardelijk in vrijheid gesteld (artikel 15h, tweede lid, Sr). Indien de rechtbank
het bezwaarschrift gegrond acht, dan bepaalt zij het tijdstip waarop de veroordeelde
alsnog voorwaardelijk in vrijheid wordt gesteld, als het gaat om een bezwaarschrift
tegen het niet verlenen van v.i. of opnieuw voorwaardelijk in vrijheid wordt gesteld,
als het gaat om een bezwaarschrift tegen de herroeping van v.i. De rechtbank kan daarbij
adviseren omtrent de te stellen bijzondere voorwaarden (artikel 15h, derde lid, Sr).
Tegen de beslissing van de rechtbank staat geen rechtsmiddel open, afgezien van beroep
in cassatie in het belang der wet (artikel 15h, vierde lid, Sr).
In navolging van een opmerking in het advies van de Raad voor de rechtspraak kan nog
worden opgemerkt dat het indienen van een bezwaarschrift onverlet laat dat de veroordeelde
op grond van artikel 15d, tweede lid, het openbaar ministerie kan verzoeken om alsnog
voorwaardelijk in vrijheid te worden gesteld.
In het nieuwe artikel 15i Sr is een regeling voor schadevergoeding opgenomen voor
het geval dat de rechtbank een bezwaarschrift tegen de beslissing tot herroeping van
de voorwaardelijke invrijheidstelling gegrond acht of de v.i. is herroepen in verband
met het niet naleven van de algemene voorwaarde en de zaak betreffende het nieuwe
strafbare feit eindigt zonder oplegging van straf of maatregel. De formulering van
de bepaling is aangepast aan de voorgestelde wijzigingen van de beslissingsbevoegdheid
ter zake van de herroeping van de v.i.
Onderdeel F
Dit onderdeel laat de artikelen 15j, 15k en 15l Sr vervallen. Het bepaalde in artikel 15j
is vervangen door de bepalingen in de (nieuwe) artikelen 15g en 15h en het bepaalde
in artikel 15k is opgenomen in het nieuwe artikel 15i, zoals hierboven toegelicht.
Het huidige artikel 15l bevat een regeling voor het vervroegen van het v.i.-tijdstip
voor een bepaalde periode en voor een bepaalde categorie gedetineerden. De regeling
is destijds ingevoerd in verband met capaciteitstekorten in het gevangeniswezen, maar
is nog nooit toegepast. In het licht van de meest recente capaciteitsprognoses voor
het gevangeniswezen is geen behoefte meer aan deze regeling en kan zij vervallen.
ARTIKEL III
Dit artikel voorziet in een wetstechnische aanpassing van het Wetboek van Strafvordering
in verband met de voorgestelde wijzigingen van de regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling.
ARTIKEL IV
Dit artikel voorziet in overgangsrecht met betrekking tot de wijzigingen in de regeling
van het penitentiair programma, mede naar aanleiding van het advies van de 3RO, en
de nieuwe regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling.
De wijzigingen ten aanzien van het penitentiair programma zijn verder in principe
dan ook van toepassing op alle al lopende vrijheidsstraffen. Hierop bestaan twee uitzonderingen.
Een eerste uitzondering vormt het geval waarin een gedetineerde al met de deelname
aan een penitentiair programma is gestart op het moment van de inwerkingtreding van
deze wet. In dat geval kan die deelname worden voortgezet. Ook wanneer het penitentiair
programma nog niet is gestart, maar de directeur wel al heeft beslist dat de gedetineerde
daaraan mag deelnemen, kan deze deelname doorgang vinden, ook als de gedetineerde
onder het nieuw voorgestelde artikel 4 Pbw daarvoor op basis van zijn strafduur niet
langer in aanmerking zou komen (eerste lid).
Een tweede uitzondering vormen de gevallen waarin de door de rechter opgelegde vrijheidsstraf
of de voorlopige hechtenis al is aangevangen voorafgaand aan de inwerkingtreding van
de wet, en die vrijheidsbeneming vanaf het moment van inwerkingtreding nog ten hoogste
drie jaar duurt. Dit betekent dat tot drie jaar na inwerkingtreding de huidige regeling
van het penitentiair programma van toepassing zal zijn op een aantal gedetineerden
van wie op het moment van inwerkingtreding de vrijheid al was benomen. De reden hiervoor
is dat een kortere overgangsperiode zou betekenen dat direct na inwerkingtreding van
de nieuwe wet aanzienlijke detentiecapaciteit gereed zou moeten worden gemaakt voor
gedetineerden die onder de huidige wetgeving nog zouden deelnemen aan een penitentiair
programma. Dit brengt veel capacitaire, personele en financiële complicaties met zich,
waardoor een geleidelijke overgang vanuit uitvoeringsoverwegingen noodzakelijk is.
Het overgangsrecht met betrekking tot de nieuwe v.i.-regeling (derde lid) voorziet
erin dat deze regeling van toepassing is op alle veroordelingen tot een vrijheidsstraf
die na de datum van inwerkingtreding van de nieuwe regeling worden uitgesproken. Voor
deze overgangsregeling is gekozen omdat de nieuwe regeling op twee belangrijke punten
wordt gewijzigd, zoals hierboven is toegelicht. In de eerste plaats wordt v.i. niet
meer van rechtswege verleend, maar moet de veroordeelde aan bepaalde vereisten voldoen
om in aanmerking te komen voor v.i. Dit betekent dat onder het nieuwe regime in beginsel
de hele door de rechter opgelegde straf dient te worden uitgezeten, tenzij de veroordeelde
zich kwalificeert voor voorwaardelijke invrijheidstelling, terwijl onder het huidige
regime de veroordeelde in beginsel voorwaardelijk in vrijheid wordt gesteld, tenzij
de rechter beslist dat de v.i. wordt uitgesteld of achterwege moet blijven. In de
tweede plaats wordt de periode waarover v.i. kan worden verleend, gemaximeerd op twee
jaar. Zoals hierboven is toegelicht, heeft dit gevolgen voor gevangenisstraffen van
meer dan zes jaar. Van die straffen moet een (substantieel) groter deel worden uitgezeten
dan nu het geval is.
Het voorstel in het advies van het openbaar ministerie om het overgangsrecht te beperken
tot de regeling die voorziet in een maximale duur van de v.i.-periode van twee jaar,
heb ik niet overgenomen. Uit de jurisprudentie blijkt naar mijn mening niet in voldoende
mate dat een dergelijke beperking van het overgangsrecht de toets aan het geldende
recht zou kunnen doorstaan.
Met de voorgestelde bepaling van overgangsrecht is een heldere afbakening beoogd tussen
de huidige v.i.-regeling en de nieuwe v.i.-regeling zodat ook voor de rechter bij
de straftoemeting duidelijk is onder welk regime van voorwaardelijke invrijheidstelling
de opgelegde vrijheidsstraf ten uitvoer zal worden gelegd.
De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S. Dekker, minister voor Rechtsbescherming
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 33 | Voor |
| PVV | 20 | Voor |
| CDA | 19 | Voor |
| D66 | 19 | Voor |
| GroenLinks | 14 | Voor |
| SP | 14 | Voor |
| PvdA | 9 | Voor |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| PvdD | 5 | Tegen |
| 50PLUS | 4 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| FVD | 2 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.