Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
34 986 Aanvulling en wijziging van de Omgevingswet, intrekking van enkele wetten over de fysieke leefomgeving, wijziging van andere wetten en regeling van overgangsrecht voor de invoering van de Omgevingswet (Invoeringswet Omgevingswet)
Nr. 7
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 14 december 2018
Met belangstelling heeft de regering kennisgenomen van het verslag dat de vaste commissie
voor Binnenlandse Zaken over dit wetsvoorstel heeft uitgebracht. De regering dankt
de leden van de fracties voor de gestelde vragen.
Het voorstel voor de Invoeringswet is noodzakelijk voor een goede invoering van de
Omgevingswet. Met het voorstel voor de Invoeringswet wordt de lijn van de Omgevingswet
doorgetrokken. Zo wordt de wet met enkele onderwerpen aangevuld. Daarnaast worden
andere wetten technisch aangepast aan de nieuwe instrumenten en begrippen van de Omgevingswet
en wordt in overgangsrecht voorzien. De regering is dan ook verheugd dat de meeste
fracties positief op de voorstellen hebben gereageerd. Dit is ook een steun in de
rug bij het vele werk dat partijen in de uitvoeringspraktijk verrichten ter voorbereiding
op het nieuwe stelsel.
In het verslag hebben diverse fracties vragen gesteld over de invoering van het stelsel
en over specifieke onderdelen van het wetsvoorstel. In deze nota zijn vragen van gelijke
strekking waar mogelijk op één plek beantwoord. Verder is bij de beantwoording zo
veel mogelijk de volgorde en paragraafindeling van het verslag aangehouden. De meeste
vragen hebben betrekking op:
a) algemene aspecten of effecten van het nieuwe stelsel, zoals de balans tussen het beschermen
en benutten van de fysieke leefomgeving,
b) onderdelen die met het voorstel voor de Invoeringswet aan de Omgevingswet worden toegevoegd,
bijvoorbeeld over de knip in de vergunningverlening voor bouwactiviteiten tussen de
technische en ruimtelijke aspecten,
c) de waarborgen voor en voorbereiding van een goede invoering, onder meer over de implementatie
bij decentrale overheden en de ontwikkeling van het Digitaal Stelsel Omgevingswet.
In de navolgende beantwoording wordt uitgebreid ingegaan op de waarborgen en voorzieningen
die het nieuwe stelsel biedt met het oog op een goede balans tussen het beschermen
en benutten van de fysieke leefomgeving en op welke wijze het bereiken daarvan wordt
gemonitord. Daarbij worden de gevolgen voor de rechtszekerheid en de rechtsbescherming
ook besproken.
Bij de bespreking van de vragen over de nieuwe onderdelen die aan de Omgevingswet
worden toegevoegd, wordt nader ingegaan op de toepassing daarvan. Daarbij wordt ook
de verhouding met andere onderdelen of instrumenten van de Omgevingswet verduidelijkt.
Tot slot wordt beschreven op welke wijze, in nauwe samenwerking met gemeenten, waterschappen
en provincies, de voorbereiding van de implementatie en de ontwikkeling van het Digitaal
Stelsel Omgevingswet gestalte krijgt. De wijze waarop dat gebeurt, hoe dat periodiek
wordt gemonitord en op welke wijze daarover aan het parlement wordt gerapporteerd,
is onderwerp van een brief die ik binnenkort aan beide Kamers zal sturen.
Deze nota gaat vergezeld van een nota van wijziging. Die bevat een aantal aanvullende
(technische) wijzigingen van het wetsvoorstel. Deze worden onder meer aangebracht
met het oog op de consistentie van het voorstel en om te zorgen voor afstemming op
andere wetsvoorstellen.
Om de doorwerking van dit wetsvoorstel in de Omgevingswet (Stb. 2016, 156) zichtbaar te maken is, op verzoek van de leden van de fractie van D66, als bijlage
bij deze nota een integrale versie van de Omgevingswet opgenomen. Daarin zijn de wijzigingen
die in het voorstel voor de Invoeringswet zijn opgenomen met revisies weergegeven.
Hierin zijn ook de wijzigingen van de nota van wijziging herkenbaar weergegeven. Dit
maakt de beoordeling daarvan eenvoudiger. De integrale versie biedt ook een waardevol
overzicht voor de uitvoeringspraktijk.
De regering hoopt dat met deze nota naar aanleiding van het verslag de gestelde vragen
naar tevredenheid zijn beantwoord. De behandeling van het wetsvoorstel door uw Kamer
biedt duidelijkheid over belangrijke onderwerpen voor de verdere bouw en invoering
van het nieuwe stelsel. Dat geldt bijvoorbeeld voor het overgangsrecht en de grondslagen
voor de totstandkoming van het Digitale Stelsel Omgevingswet. De uitkomsten zullen
vervolgens doorwerken in de nadere uitwerking van de regels in het Invoeringsbesluit
en de Invoeringsregeling. Daarnaast bieden ze houvast voor de verdere voorbereiding
op de invoering van het nieuwe stelsel. De regering ziet dan ook uit naar het vervolg
van de behandeling van het wetsvoorstel.
Inhoud
I.
ALGEMEEN DEEL
3
1.
Algemeen
3
1.1
Inleiding
3
1.2
Algemene opzet stelselherziening
18
1.3
Werking van het nieuwe stelsel van de Omgevingswet
21
1.4.2
Aanvullingswetgeving op thema’s
23
1.4.4
Het traject voor de uitvoeringsregelingen
23
2.
Aanvullingen en wijzigingen van de Omgevingswet
24
2.1.1.
Schade
26
2.1.2
Nadeelcompensatie
33
2.1.2.5
Een vast forfait voor indirecte schade
34
2.1.2.8
Het voorkomen en beperken van schaduwschade onder de Omgevingswet
34
2.1.3.1
Invulling punitieve handhaving onder de Omgevingswet
34
2.1.4
Digitaal Stelsel Omgevingswet
36
2.1.4.5
Loketfunctie DSO
37
2.1.4.7
Beheer Digitaal Stelsel Omgevingsrecht
37
2.2
Aanpassingen van de Omgevingswet
38
2.2.1
Aanpassingen die het omgevingsplan betreffen
38
2.2.1.1
Evenwichtige toedeling van functies aan locaties
43
2.2.1.3
Voorbereidingsbesluit voor het omgevingsplan en de omgevingsverordening
45
2.2.1.4
Splitsing vergunningplicht voor de bouwactiviteit in een technische vergunning en
een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit
45
2.2.5
Toepassing uniforme openbare voorbereidingsprocedure omgevingsvergunning
46
2.2.6
Aanpassing bevoegdheidsverdeling na kabinetswisseling
47
3.
Het intrekken van wetten of vervallen van onderdelen daarvan
47
3.1
De wetten die worden ingetrokken
49
5.
Hoofdlijnen van het overgangsrecht
50
5.1
Uitgangspunten overgangsrecht
50
5.2.1
Omgevingsvisie
51
5.2.2
Programma
51
5.2.3
Omgevingsplan
52
5.2.4
Omgevingsverordening
52
5.2.6
Vergunningen
52
5.2.7
Projectbesluit
53
7.
Gevolgen van het wetsvoorstel
56
7.1
Algemeen
56
7.2
Gevolgen voor administratieve lasten van burgers en bedrijven en bestuurlijke lasten
voor overheden
57
7.4
Gevolgen voor de rechtspraak
60
8.
Advisering en consultatie
60
II.
DE ARTIKELEN
60
Artikel 13.3a (nieuw) Omgevingswet
60
Artikel 15.15 (nieuw) Omgevingswet
61
Artikelen 16.15, vierde lid, en 16.15a (nieuw) Omgevingswet
61
Onderdeel GV (artikel 16.79 Omgevingswet)
62
Artikel 2.6 (Drinkwaterwet)
63
Onderdelen Q en R
66
I. ALGEMEEN DEEL
1. Algemeen
1.1 Inleiding
De leden van de VVD-fractie verwachten dat de regering de gemeenten waar nodig begeleidt
bij het zorgvuldig implementeren van de Omgevingswet, en vragen de regering hier nader op in te gaan. De vereenvoudiging van het
omgevingsrecht, zoals deze ook vorm krijgt door de Invoeringswet, is een omvangrijke
operatie waar gemeenten, provincies, waterschappen en rijkspartijen zich sinds 2015
op voorbereiden. Deze overheden worden hierin begeleid via een interbestuurlijk programma
«Aan de slag met de Omgevingswet», zoals dat is afgesproken in het Bestuursakkoord
implementatie Omgevingswet van 2015. In dit programma werkt het kabinet nauw samen
met de koepelorganisaties van gemeenten (Vereniging van Nederlandse Gemeenten, VNG),
provincies (Interprovinciaal Overleg, IPO) en waterschappen (Unie van Waterschappen,
UvW). In het kader van de invoeringsondersteuning die aan overheden wordt geboden,
worden zeer regelmatig overal in Nederland bijeenkomsten georganiseerd waar kennis
en praktijkvoorbeelden wordt gedeeld, en bestuurders ervaringen uitwisselen. Ook wordt
de laatste versie van de landelijke digitale voorziening van het Digitale Stelsel
Omgevingswet gepresenteerd en kan met onderdelen daarvan worden geoefend. Dit gebeurt
niet alleen door het programma Aan de Slag met de Omgevingswet: de voornaamste voorbereiding
voor deze bijeenkomsten wordt door VNG, IPO en UvW zelf gedaan. Het programma en de
koepels hebben een gezamenlijk digitaal Informatiepunt www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl waar informatie over wet- en regelgeving, praktische toepasbare kennis over bijvoorbeeld
participatie digitalisering en praktijkvoorbeelden uit heel het land te vinden is.
VNG, IPO, UvW en rijkspartijen, evenals hun achterbannen voelen een gedeelde verantwoordelijkheid
om te zorgen dat op 1 januari 2021 met de Omgevingswet en de bijbehorende digitale
voorzieningen kan worden gewerkt.
De leden van de VVD-fractie verwijzen naar de paradigmawisseling waarbij ontwikkelingen
en opgaven in de fysieke leefomgeving centraal komen staan. Zij vragen wat daarvoor
nog meer nodig is dan de wijziging van de regelgeving. Het stelsel van regels schept
de juridische mogelijkheden, de stimulansen en de randvoorwaarden. De doelen en effecten
zullen echter vooral gestalte moeten krijgen in de praktijk. De nieuwe instrumenten
zullen worden toegepast voor concrete opgaven in de fysieke leefomgeving en concrete
activiteiten van burgers en bedrijven. Zo kunnen de nieuwe mogelijkheden van het stelsel
worden benut. Dat vraagt om invoeringsbegeleiding en kennisontwikkeling. Hierop is
in het antwoord op de vorige vraag van deze leden ingegaan. Ook bij projecten op grond
van de Crisis- en herstelwet waarmee vooruitlopend op de Omgevingswet wordt geëxperimenteerd
wordt al ervaring opgedaan met de toepassing van de nieuwe instrumenten. Dit is belangrijk
omdat het stelsel een andere benadering en werkwijze vraagt die soms ook een organisatie-
of cultuurverandering vergt. Een tijdige en goede voorbereiding is daarom van belang
om het nieuwe stelsel bij inwerkingtreding succesvol te kunnen benutten.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering voorbij gaat aan de motie waarin
werd verzocht om de Invoeringswet als sluitstuk van het wetgevingstraject aan de Tweede
Kamer voor te leggen. Graag zien zij bevestigd dat aanvullingen en correcties op de
wet ook na deze Invoeringswet nog mogelijk zijn zodat sprake kan zijn van een «veegwet»,
die tevens het licht voor invoering definitief op groen kan zetten. De leden van de
vaste commissie voor Infrastructuur, Waterstaat en Omgeving van de Eerste Kamer hebben
mij in een brief gevraagd naar een mogelijkheid om een eindoordeel te kunnen vellen
over het gehele stelsel van de Omgevingswet en inwerkingtreding daarvan, op het moment waarop alle relevante wetgeving
is gepasseerd. Ik zal deze brief in samenhang met deze vraag van de leden van de CDA-fractie
beantwoorden. Het antwoord op deze brief zal aan beide Kamers worden aangeboden.1
De Invoeringswet is niet het enige en ook niet het laatste voorstel dat bij uw Kamer
aanhangig is. Op dit moment zijn ook de voorstellen voor de aanvullingswetten bodem,
geluid en natuur aanhangig. Het voorstel voor de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet
zal naar verwachting komend voorjaar bij uw Kamer worden ingediend en is het laatste
wetsvoorstel van de stelselherziening dat Uw Kamer ter behandeling krijgt. U krijgt
dan de aanvulling van de Omgevingswet met instrumenten voor grondbeleid voorgelegd.
Als uw Kamer op dat moment nog aanleiding ziet voor bijvoorbeeld reparaties in de
Omgevingswet die niet al in de andere wetgevingssporen aan de orde zijn gekomen, dan
kan dat wetsvoorstel daartoe zo nodig benut worden.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe tijdens het invoeringsproces wordt gemonitord
en bijgestuurd op het halen van de doelen van de stelselherziening. Zij vragen daarbij
extra aandacht te besteden aan de vraag of het stelsel voldoende houvast en gelijkwaardige
bescherming zal bieden en of de lasten van de invoering voor gemeenten niet te hoog
zijn. Sinds medio 2016 wordt binnen het programma «Aan de slag met de Omgevingswet»
de monitor Omgevingswet uitgevoerd. Deze monitor volgt hoe de invoering bij de verschillende
overheden verloopt en in hoeverre de doelen van de stelselherziening worden gehaald.
Voor wat betreft de doelen van de stelselherziening zijn en worden momenteel nulmetingen
uitgevoerd aan de hand waarvan na de invoeringsdatum van de Omgevingswet de effecten
zichtbaar kunnen worden gemaakt. Als onderdeel van de monitor worden er zoals toegezegd
naar aanleiding van de vraag van het lid Klip-Martin momenteel nulmetingen uitgevoerd
naar de doelen van de stelselherziening. Deze nulmetingen hebben onder andere betrekking
op hoe initiatiefnemers, derden-belanghebbenden en dienstverleners het werken onder
het huidige omgevingsrechtstelsel ervaren en op de kenmerken (aantallen, doorlooptijden,
bewaar- en beroep etc.) van vergunningverlenings-, toezicht en handhavingsprocessen
In antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie kan ik bevestigen dat binnen
de monitor extra aandacht besteed wordt aan de mate waarin de nieuwe wet voldoende
houvast en gelijkwaardige bescherming biedt. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet
zal het daadwerkelijke gebruik van de mogelijkheden om lokaal af te gaan wijken van
het oorspronkelijk landelijk geldende beschermingsniveau worden gemonitord. In de
evaluatie van de wetgeving zal de balans tussen beschermen en benutten ook een belangrijk
onderdeel zijn. Wanneer nodig kan op basis van de uitkomsten van de evaluatie worden
bijgestuurd.
Via de monitor wordt verder gevolgd welke lasten de gemeenten, provincies, waterschappen
en het Rijk ervaren bij de invoering en op welke vlakken men behoefte heeft aan ondersteuning.
Door het programma Aan de Slag met de Omgevingswet zal vervolgens samen met VNG, IPO
en de UvW worden ingespeeld op deze gevraagde ondersteuning.
Over de resultaten van de monitor wordt de Kamer regelmatig geïnformeerd aan de hand
van voortgangsbrieven. De eerstvolgende brieven worden eind 2018 en eind 2019 aan
beide Kamers verzonden. De volledige resultaten van de monitor zijn te raadplegen
via de website www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl.
De leden van de CDA-fractie vragen naar de bewaking van de balans tussen beschermen
en benutten. Zij geven daarbij aan dat er voldoende houvast moet zijn voor de burger,
de overheid en de rechter en dat de balans niet mag doorslaan naar benutten. De leden
van de CDA-fractie wijzen terecht op het belang van een balans tussen beschermen en
benutten. Deze balans is ook onderdeel van de doelbepaling in de Omgevingswet. Met
het oog daarop zijn in de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelgeving diverse
waarborgen en voorzieningen aangebracht. Zo worden bevoegdheden begrensd door de in
de regelgeving vastgelegde oogmerken, bijvoorbeeld het waarborgen van de veiligheid
of het beschermen van de gezondheid of het milieu. De bevoegdheden kunnen alleen met
het oog op die oogmerken worden toegepast. Verder kan worden gedacht aan regels in
het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving
(Bbl) en aan standaardwaarden en grenswaarden in het Besluit kwaliteit leefomgeving
(Bkl), die een kader vormen voor de bestuurlijke afwegingsruimte. Bij de invoering
van het nieuwe stelsel worden via het overgangsrecht regels die gedecentraliseerd
worden, van rechtswege onderdeel van het omgevingsplan of de waterschapsverordening
(zie de voorgestelde artikelen 22.2 en 22.14 van de Omgevingswet). Deze zogenoemde
bruidsschat biedt gemeenten en waterschappen bij de invoering houvast en zorgt voor
continuïteit in de overgangsfase. De keuzes over de invulling van de balans worden
voor een belangrijk deel op gemeentelijk niveau gemaakt. Deze keuzes worden primair
gemaakt in het omgevingsplan, zodat de gekozen volksvertegenwoordigers in een gemeenteraad beslissen over
de gewenste balans tussen het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving in
verschillende delen van het grondgebied. Voor een uitgebreide toelichting op de balans
tussen beschermen en benutten kan worden verwezen naar het nader rapport, waarin ook
wordt ingegaan op het bereiken van een gelijkwaardig beschermingsniveau.2
Het wettelijke stelsel bevat volgens de regering een adequaat pakket aan waarborgen
die samen voor houvast zorgen. De afwegingen maken bovendien onderdeel uit van een
politiek-bestuurlijk besluitvormingsproces, met waarborgen voor democratische controle
en rechtsbeschermingsprocedures. Het kabinet wijst erop dat ook de huidige regelgeving,
zij het versnipperd, afwegingsruimte biedt. Daarmee is in de praktijk al ervaring
opgedaan, die ook bij de toepassing van het nieuwe stelsel kan worden benut. Het kabinet
vindt het van belang om te monitoren of het gewenste evenwicht in de praktijk inderdaad
gevonden wordt. Dit is onderdeel van de implementatiemonitor. Ook bij de wettelijke
evaluatie zal uitdrukkelijk de vraag worden betrokken of de balans tussen beschermen
en benutten niet naar een van beide kanten doorslaat.3
De leden van de D66-fractie vragen of mede-overheden zich voldoende voorbereiden op
de invoeringslasten en of de regering zicht heeft of er voldoende middelen (financieel
en personeel) zijn om de invoering ter hand te nemen. De regering heeft € 35 miljoen
centraal vrij gemaakt om de invoering van de Omgevingswet interbestuurlijk te begeleiden,
en heeft € 13 miljoen bijgedragen aan de implementatie-opgave van de VNG, en € 5 miljoen
aan die van de Unie van Waterschappen. IPO heeft destijds aangegeven geen aanvullende
middelen nodig te hebben. Daarnaast zijn individuele gemeenten, provincies en waterschappen
zelf verantwoordelijk voor het tijdig realiseren van de invoering binnen hun eigen
organisaties, en dus ook voor het vrij maken van de hiervoor benodigde middelen. In
het Hoofdlijnenakkoord financiële afspraken stelselherziening Omgevingsrecht is afgesproken
dat de transitiekosten van ieder bevoegd gezag, die verband houden met de Omgevingswet
voor eigen rekening komen. De baten van het stelsel komen immers ook bij Rijkspartijen,
gemeenten, provincies en waterschappen terecht. Overheden worden door hun koepelorganisaties
ondersteund bij het zorgen dat er voldoende middelen worden vrij gemaakt. In dat kader
heeft VNG een dialoogmodel beschikbaar gesteld voor het inzichtelijk krijgen van de
transitie- en investeringskosten in verband met de invoering van de Omgevingswet bij
gemeenten. In de implementatiemonitor wordt gevraagd naar welke keuzes gemeenten hierin
maken. Sommige gemeenten kiezen ervoor om hiervoor aanvullend budget op te nemen,
anderen doen het met middelen in de reguliere begroting.
De leden van de D66-fractie vragen of kleine gemeenten voldoende toegerust zullen
zijn om de invoering van de Omgevingswet te realiseren. Steeds meer gemeenten zijn
al vanaf 2015 bezig zijn met het stapsgewijs voorbereiden op wat de Omgevingswet van
hun manier van werken, digitale systemen en juridische instrumenten vraagt. Naast
de grootte van de gemeente, zijn de ambitie en de mate waarin al voorgesorteerd is
op de Omgevingswet ook belangrijke factoren die bepalen of en hoe een gemeente gesteld
staat voor de implementatie van de Omgevingswet. Er zijn goede voorbeelden van zowel
kleine als grote gemeenten die al voortvarend aan de slag zijn met de implementatie
van de Omgevingswet. Zo waren voor de AandeslagTrofee van 2018, die is bedoeld om inspirerende projecten
op het gebied van de implementatie van de Omgevingswet in het zonnetje te zetten,
meerdere kleine gemeenten onder de zes genomineerden: de gemeente Raalte en de gemeente
Staphorst waren individueel genomineerd, en een aantal andere kleine gemeenten was
genomineerd als onderdeel van het samenwerkingsverband Hart van Holland. Dit samenwerkingsverband
heeft deze trofee gewonnen.
De leden van de D66-fractie vragen vervolgens in hoeverre kleine gemeenten de invoering
op zich kunnen nemen in samenwerkingsverbanden. Gemeenten kunnen gezamenlijk de invoering
van de Omgevingswet vormgeven – bijvoorbeeld via een omgevingsdienst of een ander regionaal samenwerkingsverband.
In de praktijk gebeurt dat ook: er lopen bijvoorbeeld meerdere praktijkproeven in
het kader van het Digitaal Stelsel Omgevingswet waarbij een omgevingsdienst één van
de betrokken partijen is, en waarbij meerdere gemeenten met elkaar en met de omgevingsdienst
samenwerken. Een voorbeeld is het samenwerkingsverband Hart van Holland.
Ook vragen de leden van de D66-fractie of er bijvoorbeeld via de VNG wordt gewerkt
aan het delen van best practices. De VNG heeft een database van praktijkvoorbeelden beschikbaar gesteld via de website
van de VNG en de website www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl. Ook worden er best practices gedeeld door middel van inspiratiesessies en bijeenkomsten in het kader van de invoeringsondersteuning
door programma Aan de Slag met de Omgevingswet.
De leden van de D66-fractie vragen of de regering nader kan ingaan op de best practices
en andere praktijkvoorbeelden, ook als deze minder geslaagd zijn. Specifiek vragen
zij om een beschrijving van het gevolgde proces in de Binckhorst, inclusief de waarborgen
van democratische controle. Er wordt al door meer dan 150 gemeenten gewerkt aan het
opstellen van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte, de voorloper van het omgevingsplan.
Zo doen deze gemeenten ervaring op met het werken in de geest van de Omgevingswet.
Ook in andere experimenten onder de Crisis- en herstelwet, gaan gemeenten aan de slag
met het gedachtegoed van de Omgevingswet. Een voorbeeld hiervan is de gemeente Delft.
Delft doet in de volle breedte een experiment met het onderwerp participatie. Dat
heeft geleid tot een unieke Delftse aanpak «Delfts doen». Elk jaar wordt een aantal
omgevingswetprojecten uitgelicht die op inspirerende wijze invulling geven aan het
vooruitlopen op de Omgevingswet via de Aandeslag-Trofee (voorheen: de Nu Al Eenvoudig
Beter trofee). Een voorbeeld hiervan is de gemeente Rijssen-Holten die een digitaal
bestemmingsplan verbrede reikwijdte voor het buitengebied ontwikkelt. Burgers en ondernemers
zien straks met één klik waar gebouwd mag worden. In de Voortgangsrapportage praktijkervaringen
Crisis- en herstelwet, die net als ieder jaar ook volgend jaar aan beide kamers wordt
aangeboden, zal in het bijzonder aandacht worden besteed aan de ervaringen met (de
uitvoering van) inmiddels vastgestelde bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte
en de lessons learned.4
De Binckhorst is een transitiegebied in de gemeente Den Haag met een complexe opgave.
Met het instrumentarium van de Crisis- en herstelwet (bestemmingsplan met verbrede
reikwijdte) heeft de gemeente Den Haag een globaal flexibel bestemmingsplan opgesteld
dat een organische ontwikkeling naar een gemengd woon- en werkgebied mogelijk maakt.
Dit bestemmingsplan, dat Omgevingsplan Binckhorst wordt genoemd, is tot stand gekomen
met een uitgebreide procedure die meerdere jaren in beslag heeft genomen. Voorafgaand
aan en in aanvulling op de formele voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de
Algemene wet bestuursrecht is een voorontwerp ter inzage gelegd, zijn informatieavonden
georganiseerd en is op regelmatige basis het omgevingsplan en de totstandkoming daarvan
toegelicht aan een afvaardiging van bedrijven en bewoners. Gedurende de tervisielegging
van het ontwerp hebben bedrijven en omwonenden zienswijzen ingediend. Om de verschillende
belangen goed te kunnen begrijpen, zijn met de meeste indieners van zienswijzen gesprekken
gevoerd voorafgaand aan de beantwoording van de zienswijzen in het raadsvoorstel.
Recent heeft het college van burgemeester en wethouders het Omgevingsplan Binckhorst aangeboden aan de gemeenteraad
ter vaststelling. Het omgevingsplan Binckhorst is in diverse commissievergaderingen
besproken en er hebben bijeenkomsten plaatsgevonden met belanghebbenden en experts.
Het Omgevingsplan Binckhorst is op 29 november 2018 in de gemeenteraad van Den Haag
vastgesteld.
De leden van de D66-fractie vragen de regering in te gaan op de opmerkingen van de
Raad van State over de verdeling van de verantwoordelijkheden voor de fysieke leefomgeving
over bestuursorganen. Zij vragen ook om een verduidelijkende figuur. De Omgevingswet
gaat er inderdaad van uit dat gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk gezamenlijk
verantwoordelijk zijn voor de fysieke leefomgeving als geheel. Alle bestuursorganen
hebben, net als nu, belangrijke taken en bevoegdheden op het terrein van de fysieke
leefomgeving. De Omgevingswet regelt die taken en bevoegdheden.
Voor een deel van de onderwerpen op het terrein van de fysieke leefomgeving geeft
de Omgevingswet duidelijk aan welk bestuursorgaan verantwoordelijk is. Deze zogenoemde
specifieke taken zijn opgenomen in paragraaf 2.4.1 van de Omgevingswet. Daardoor is
er één uitvoerend bestuursorgaan aanspreekbaar op de taak en dat legt primair verantwoording
af aan de eigen volksvertegenwoordiging over de realisatie van de doelstellingen.
De samenhangende benadering die de Omgevingswet vereist, maakt dat dergelijke taken
niet geïsoleerd worden uitgevoerd. Elke opgave wordt bezien in samenhang met de andere
opgaven en waar nodig wordt samengewerkt of afgestemd met andere bestuursorganen,
zoals vereist op grond artikel 2.2 van de Omgevingswet.
Voor een aantal andere onderwerpen blijkt het niet mogelijk specifieke taken te benoemen.
Bijvoorbeeld de bodem, de lucht en het cultureel erfgoed worden beschermd door de
inzet van bevoegdheden door verschillende bestuursorganen. Als daarbij een strikte
scheiding van verantwoordelijkheden tussen de overheidsniveaus aangebracht zou moeten
worden, zou dat leiden tot ingrijpende voorstellen voor een nieuw organisatiepatroon,
waarbij taken of bevoegdheden op een geheel nieuwe wijze zouden worden toegedeeld.
De regering heeft die weg niet op willen gaan. Er blijft net als nu sprake van een
gezamenlijke aanpak van deze opgaven door bestuursorganen. In de memorie van toelichting
bij de Omgevingswet wordt dit aangeduid met coactorschap.5 Deze benadering past bij het eerder dit jaar overeengekomen Interbestuurlijk Programma6. In dit Interbestuurlijk Programma ligt de nadruk op interbestuurlijke samenwerking
waarbij de verschillende bestuursorganen, ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheden,
samenwerken als één overheid.
In onderstaand schema zijn de verantwoordelijkheden voor een aantal belangrijke opgaven
in beeld gebracht. Het schema bevat een vereenvoudigde weergave. Niet weergegeven
zijn bijvoorbeeld de aansturende verantwoordelijkheden van de provincie en het Rijk,
die tot uitdrukking komen in onder andere instructieregels. In de vier hoeken vindt
men de vier overheden met hun specifieke taken. Voor de vermelde taken is uitgegaan
van de Omgevingswet, aangevuld door de wetsvoorstellen Aanvullingswet bodem Omgevingswet7, Aanvullingswet natuur Omgevingswet8 en Aanvullingswet geluid Omgevingswet9. Ook vermeld zijn taken die hun achtergrond hebben in andere wetgeving en doorwerken
in de bevoegdheidsverdeling van de Omgevingswet, bijvoorbeeld beheer van infrastructuur.
Verder zijn autonome taken genoemd, dat wil zeggen taken die gemeenten en provincies
vervullen zonder dat ze daartoe een wettelijke taakopdracht hebben, zoals beheer van
de openbare ruimte. In het centrum van het schema vindt men de algemene taken waar
bestuurlijke samenwerking en coactorschap onontbeerlijk is. Dat wil niet zeggen dat
niemand verantwoordelijk is, of ieder voor het geheel, maar dat elk bestuursorgaan
vanuit zijn eigen taken en bevoegdheden een deel van de opgave aanpakt. In het centrum
van het schema bevinden zich ook de grote ontwikkelopgaven in de fysieke leefomgeving,
zoals de energietransitie, klimaatadaptatie en woningbouw.
Schema: verdeling verantwoordelijkheden fysieke leefomgeving
gemeente
Beheer openbare buitenruimte
Beheer lokale infrastructuur
Geluid lokale infrastructuur
Inzameling hemelwater
Inzameling en transport afvalwater
Kwaliteit bouwwerken
Landbodemkwaliteit
Natuur (lokaal natuurbeleid)
Lokale ontwikkelopgaven
Voorkomen/beperken nadelige gevolgen grondwaterstand
Waterschap
Beheer regionale watersystemen
Beheer waterschapswegen
Geluid van die wegen
Zuivering stedelijk afvalwater
Gemeenschappelijk
Cultureel erfgoed
Grote ontwikkelopgaven Landschap
Luchtkwaliteit
Milieubelastende activiteiten
Waterbodem- en grondwaterkwaliteit
Provincie
Beheer en ontwikkeling regionale infrastructuur
Geluid regionale infrastructuur
Grondwater voor menselijke consumptie
Natuur (tenzij Rijk)
Stiltegebieden
Zwemwater
Rijk
Beheer rijkswatersystemen
Beheer en ontwikkeling hoofdinfrastructuur
Geluid hoofdinfrastructuur
Defensievoorzieningen
Mijnbouw
Natuur (o.a. rijkswateren en defensieterreinen)
Ter illustratie worden enkele onderwerpen uit het centrum van het schema uitgelicht:
Voor luchtkwaliteit ligt de programmaplicht bij een dreigende overschrijding voor stikstofdioxide en fijnstof PM10 bij de gemeente. Gemeenten zijn, gegeven de aard en omvang van eventuele (dreigende)
overschrijdingen van deze omgevingswaarden, het best in staat maatregelen te treffen
die de overschrijdingen wegnemen. Bij een (dreigende) overschrijding zal het veelal
gaan om locaties waar lokale bronnen relatief veel bijdragen aan de concentraties
en waar lokale maatregelen vereist zijn om deze overschrijdingen weg te nemen. Het
neerleggen van de programmaplicht voor deze stoffen bij gemeenten betekent echter
niet dat hiermee automatisch alle verantwoordelijkheden voor de luchtkwaliteit bij
de gemeenten worden gelegd. De verbetering van de luchtkwaliteit is een verantwoordelijkheid
van gemeenten, provincies én van het Rijk. Als overschrijdingen in bepaalde gebieden
in grote mate veroorzaakt zouden zijn door bronnen waarvoor de provincie of het Rijk
het bevoegd gezag is, dan ligt het op de weg van die betrokken bestuursorganen om
hun bevoegdheden in te zetten om bij te dragen aan de aanpak van die overschrijdingen.
Bij milieubelastende activiteiten ligt de uitvoerende rol primair bij de gemeenten
en (voor complexe bedrijven) bij de provincies. Omgevingsplannen en omgevingsverordeningen
zullen regels bevatten die gesteld zijn vanwege het belang van de bescherming van
het milieu. Het Rijk heeft een belangrijke regelgevende rol, door in het Besluit activiteiten
leefomgeving algemene regels te stellen die vooral locatieafhankelijk zijn, vergunningplichten
in te stellen en voor die vergunningen in het Besluit kwaliteit leefomgeving beoordelingsregels
te stellen. Voor lozingen in oppervlaktewater hebben de waterschappen en het Rijk
een belangrijke rol bij het stellen van regels en ligt ook de uitvoerende rol bij
de waterschappen en het Rijk als waterbeheerder. De uitvoerende partijen kunnen als
vergunningverlener en met maatwerk-bevoegdheden de voorschriften afstemmen op een
bedrijf en de omgeving daarvan. Welke bevoegdheden elk bestuursorgaan daarbij heeft,
is vastgelegd in het Omgevingsbesluit en het Besluit activiteiten leefomgeving.
De leden van de D66-fractie vragen naar het delen van ervaringen en trekken van lessen
uit een proef in de gemeente Amersfoort die betrekking had op het doen van meldingen
en het aanvragen van vergunningen via de landelijke voorziening van het digitaal stelsel,
gebruik makend van de nieuw ontwikkelde standaard hiervoor. Het was een van de eerste
proeven in een lopende reeks van proeven, die gaandeweg zullen toenemen in complexiteit.
De ervaringen waren positief. Sindsdien is een soortgelijke proef uitgevoerd met de
waterschappen, met eveneens goede resultaten. Verdergaande proeven met gemeenten en
omgevingsdiensten worden dit kwartaal uitgevoerd. De resultaten van alle verrichte
praktijkproeven worden besproken in diverse bijeenkomsten en congressen over de Omgevingswet
en het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Ook worden deze door VNG verwerkt in ondersteuningsmateriaal
voor gemeenten en hun softwareleveranciers (bijvoorbeeld handreikingen en model-specificaties
voor software). De resultaten van de gedane praktijkproeven worden steeds meegenomen
in de volgende stap in de ontwikkeling van de landelijke voorziening van het Digitaal
Stelsel Omgevingswet. De ervaringen uit de genoemde proeven zijn dan ook al verwerkt.
Op verzoek van de leden van de D66-fractie is een geconsolideerde wettekst van de
Omgevingswet bijgevoegd, waarin de wijzigingen van het voorstel voor de Invoeringswet
(met inbegrip van de nota van wijziging) zijn opgenomen10.
De leden van de GroenLinks-fractie ontvangen graag een reactie op hun observatie dat
de Invoeringswet Omgevingswet principiële keuzes maakt ten aanzien van het omgevingsplan
en de manier waarop vergunningen worden verleend. Die manier zou, aldus deze leden,
een aantasting van de integrale benadering betekenen en daarmee een bedreiging zijn
voor het hoofddoel van het bereiken van een «goede omgevingskwaliteit». Het is voor
de leden van de GroenLinks-fractie moeilijk een voorstelling te maken van een situatie
waarin lokaal beleid op het gebied van erfgoed, de grootte en vorm van bouwwerken
of het uiterlijk en de duurzaamheid ervan mogelijk is, terwijl er geen eisen gesteld
mogen worden aan de materialen en technieken waarmee gebouwd wordt. Wat altijd «onlosmakelijk
verbonden» was, wordt nu gescheiden. Hiermee is volgens deze leden de Invoeringswet
in tegenspraak met het principe «decentraal, tenzij» en met de beloofde integrale
afweging. De leden van de GroenLinks-fractie vragen in de onderdelen Q en R de regering
om een reactie op dit punt.
Ook de leden van de CDA-fractie hebben in paragraaf 2. Aanvullingen en wijzigingen
van de Omgevingswet vragen gesteld over een samenhangende beoordeling als de vergunning
voor het bouwen wordt opgeknipt in een technische vergunning en een ruimtelijke vergunning.
Gevraagd wordt of het dan niet nagenoeg onmogelijk wordt om een goede omgevingskwaliteit
te realiseren omdat de wensen die samenhangen met vormgeving, materiaalgebruik, duurzaamheid
en wensen van omwonenden niet meer relevant zijn als de bouwtechnische vergunning al is verleend.
De leden van de SP-fractie vragen in paragraaf 2.2 in dit verband of sprake is van
het «bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving
in beleid, besluitvorming en regelgeving», zoals dat als verbeterdoel is aangemerkt
in de Omgevingswet. Ook de leden van de ChristenUnie-fractie vragen in paragraaf 2.2
in hoeverre nog een integrale beoordeling van bouwactiviteiten mogelijk is en of de
ruimtelijke vergunning pas in werking treedt als de technische vergunning is toegekend.
Zowel de leden van de D66-fractie als de leden van de GroenLinks-fractie vragen achtereenvolgens
in paragrafen 2.0 en in de onderdelen Q en R om hierbij in te gaan op de bezwaren
van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit.
In antwoord op deze vragen wordt benadrukt dat een integrale benadering van de fysieke
leefomgeving onverminderd voorop staat bij het ontwikkelen van een omgevingsvisie
en het vaststellen van een omgevingsplan. De regels in het omgevingsplan worden in
samenhang gesteld en borgen een goede omgevingskwaliteit. Dit komt tot uiting in regels
over specifieke activiteiten, zoals winkels, kantoren, bedrijven, woningen en monumenten.
Vaak zal voor activiteiten volstaan kunnen worden met het stellen van algemene regels.
Soms zal echter ook gewerkt worden met een meldingsplicht, bevoegdheid tot het stellen
van maatwerkvoorschriften of vergunningplicht.
Voor alle omgevingsvergunningen geldt dat de specifiek voor de vergunningplichtige
activiteit gestelde beoordelingsregels bepalen of deze kan worden verleend. De beoordelingsregels
worden vanuit een integrale benadering gesteld, maar op het schaalniveau van vergunningverlening
wordt getoetst aan de specifieke regels die voor de betrokken activiteit zijn gesteld.
Dat zal ook gelden voor de vergunning voor bouwactiviteiten met het oog op een toets
aan het omgevingsplan en de vergunning voor bouwactiviteiten met het oog op een toets
aan het Besluit bouwwerken leefomgeving. Het gaat hier om twee gescheiden kaders die
op verschillende aspecten van een bouwplan betrekking hebben. Het omgevingsplan regelt
onder meer de plaatsing, omvang, het uiterlijk en het gebruik van bouwwerken. Het
Besluit bouwwerken leefomgeving regelt de technische bouwkwaliteit, in de vorm van
functionele en prestatie-eisen. Daarmee blijft volledige vrijheid bestaan voor het
bouwontwerp en de toe te passen materialen en bouwtechnieken. Er is geen sprake van
zodanige samenhang of synthese waardoor uitsluitend een gelijktijdige beoordeling aan beide beoordelingskaders
zou moeten plaatsvinden. Het onderscheiden van een ruimtelijke en technische vergunningplicht
voor bouwactiviteiten biedt daardoor het voordeel om beide activiteiten los en gespreid
in de tijd aan te vragen. Een initiatiefnemer kan op die manier desgewenst eerst helderheid
krijgen of een bepaald bouwwerk op een locatie op grond van het omgevingsplan aanvaardbaar
is, voordat hij een de vergunning aanvraagt voor de bouwtechnische kant van het bouwplan.
Op dezelfde manier kan ook eerst vergunning voor de rijksmonumentenactiviteit worden
aangevraagd en pas daarna de bouwtechnische vergunning, die meestal het sluitstuk
zal vormen. Een initiatiefnemer is dus vrij om vergunningplichtige activiteiten gelijktijdig
of gespreid in de tijd en los van elkaar aan te vragen. Losse aanvragen hebben als
mogelijk nadeel dat een eerder verleende vergunning niet kan worden gebruikt omdat
het bouwplan gewijzigd moet worden in verband met een later aangevraagde vergunning.
Bovendien zouden dan voor de te wijzigen vergunning opnieuw leges betaald moeten worden.
Alles gelijktijdig aanvragen kan effectief zijn. Het kan evenwel ook leiden tot het
mogelijke nadeel dat een project op de ene activiteit niet kan doorgaan, terwijl de
overige activiteiten in dat geval tevergeefs gedetailleerd in de aanvraag zijn uitgewerkt.
Het is aan de aanvrager om, bij voorkeur in goed vooroverleg met het bevoegd gezag,
te bepalen of activiteiten gelijktijdig of in een effectievere volgorde worden aangevraagd.
Anders dan het bezwaar dat de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit naar voren brengt, schept
de verlening van de ene vergunning, geen inhoudelijke precedenten voor de verlening
van de andere vergunning. De te beschermen belangen en wensen van omwonenden staan
ook niet buiten spel als de ene vergunning al is verleend en de andere nog niet. Beide
vergunningen zijn nodig om het bouwplan te kunnen realiseren en om die reden is het
ook niet nodig om te bepalen dat de ene vergunning pas eerst in werking treedt als
ook de andere vergunning in werking treedt.
De leden van de GroenLinks-fractie zouden graag een verwijzing naar het Europees landschapsverdrag
terugzien in de Omgevingswet. Ook de leden van de ChristenUnie-fractie stellen deze
vraag. De regering merkt op dat de inhoud van het Europees landschapsverdrag in de
Omgevingswet is geïmplementeerd. Landschappen zijn op grond van artikel 1.2 onderdeel
van de fysieke leefomgeving. De definitie van «landschap» is daarbij overgenomen uit
het verdrag. Op grond van artikel 1.3 is de toepassing van de wet daarmee mede gericht
op het bereiken en in stand houden van een goede omgevingskwaliteit, waaronder ook
landschapskwaliteit moet worden verstaan, en op een doelmatig beheer, gebruik en ontwikkeling
van landschap. Bestuursorganen van een overheid oefenen hun taken en bevoegdheden
op grond van dit wetsvoorstel mede uit met het oog op deze doelen. Een voorbeeld daarvan
is het opstellen van een omgevingsvisie op grond van afdeling 3.1 van de Omgevingswet
door gemeenten, provincies en Rijk. Het rijksbeleid voor landschappen zal deel gaan
uitmaken van de omgevingsvisie van het Rijk. Verder geldt de zorgplicht voor eenieder
(artikel 1.6) ook voor landschappen en is de inspraak van het publiek, één van de
eisen van het Europees landschapsverdrag, neergelegd in afdeling 16.3 van de Omgevingswet.
Met al deze bepalingen wordt uitvoering gegeven aan het Europees landschapsverdrag.
In de memorie van toelichting bij het voorstel voor de Omgevingswet wordt op diverse
plaatsen, onder meer in paragraaf 8.2, naar dit verdrag verwezen.11
De leden van de GroenLinks-fractie vragen hoe een integrale beoordeling wordt uitgevoerd
en hoe een bestuursorgaan de verschillende belangen afweegt. Dit is naar de indruk
van deze leden nergens bepaald of uitgelegd. Ook vragen zij naar de rechtszekerheid
bij het gebruik van afwijkingsmogelijkheden. Dat een bestuursorgaan bij het nemen
van een besluit een integrale beoordeling dient uit te voeren, in de vorm van een
afweging van alle betrokken belangen, is vastgelegd in artikel 3:4 van de Algemene
wet bestuursrecht. In het stelsel van de Omgevingswet is nader geregeld met het oog
op welke doelen een bevoegdheid mag worden toegepast. Deze oogmerken zijn in de wet
bepaald en uitgewerkt in de AMvB’s op grond van de Omgevingswet. Uitgangspunt daarbij
is dat een bestuursorgaan een afweging maakt met inachtneming van de doelen van de
wet. Het maken van een belangenafweging gebeurt steeds binnen de grenzen die zijn
vastgesteld in de instructieregels en de beoordelingsregels voor aanvragen om een
omgevingsvergunning die zijn samengebracht in het Besluit kwaliteit leefomgeving.
Die leggen de ruimte vast waarbinnen een bestuursorgaan zijn afweging maakt. Op enkele
punten beklemtonen de instructieregels dat bestuursorganen bij hun afweging in ieder
geval bepaalde belangen moeten meewegen.12 Voor het verlenen en weigeren van omgevingsvergunningen is bepaald dat bij de belangenafweging
alleen de belangen betrokken worden waarvoor de vergunning is ingesteld.
Hoe een bestuursorgaan die belangenafweging uitvoert, is vervolgens net zomin als
in het huidige recht vastgelegd in regelgeving. Het is ook nu al het werk van lokale
politici en hun ambtenaren om vanuit een samenhangende blik keuzes te maken over de
ontwikkeling van het grondgebied van een gemeente. De Omgevingswet versterkt dit door
instrumenten te bieden die zo’n samenhangende benadering faciliteren én afdwingen,
in het bijzonder de omgevingsvisie en het omgevingsplan. Een gemeente gebruikt daarbij
haar kennis over de belangen die op zijn grondgebied spelen. Voor het nader in beeld
brengen van maatschappelijke belangen is participatie een belangrijk hulpmiddel. In
de praktijk wordt daarbij soms de metafoor van het mengpaneel13 benut, waarmee visueel kan worden geduid hoe mogelijke ontwerpkeuzes de verschillende
belangen beïnvloeden. Als het afwegen van de verschillende belangen complex is, kan
een bestuursorgaan gebruik maken van beslissingsondersteunende instrumenten waarmee
belangen op een wetenschappelijk onderbouwde wijze inzichtelijk worden gemaakt en
kunnen worden gewogen. Voorbeelden daarvan zijn het MilieuGezondheidsRisico-scoringssysteem
(MGR) of maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA).14
Op de deelvraag over de rechtszekerheid bij het gebruik van afwijkmogelijkheden is
ingegaan in de nota naar aanleiding van het verslag bij de Omgevingswet.15 De kern is dat rechtszekerheid – ook in het huidige recht – niet alleen ontleend
kan worden aan de rijksregels. Een decentraal bestuursorgaan kan in het omgevingsplan
of de verordening afwijken van de rijksregels of van de standaarden die in de instructieregels
zijn opgenomen. Deze lokale regels vormen dan het decentrale regelpakket waaraan burgers
en bedrijven rechtszekerheid ontlenen. Bij andere afwijkmogelijkheden in het stelsel
is de inhoud opgenomen in een beschikking van het bevoegd gezag voor een specifieke
activiteit, bijvoorbeeld een beschikking met maatwerkvoorschriften. Zoals hierna in
antwoord op vragen van de leden van de SP-fractie in paragraaf 1.2 wordt verduidelijkt,
gelden hiervoor de gebruikelijke regels voor totstandkoming, kenbaarheid en rechtsbescherming.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of er in de evaluatie voldoende aandacht
zal zijn voor een gelijkwaardig beschermingsniveau. Die aandacht zal er zeker zijn.
Bij de evaluatie zal uitdrukkelijk de vraag worden betrokken of de balans tussen beschermen
en benutten niet doorslaat naar benutten. Daarbij kan gebruik gemaakt worden van de
implementatiemonitor waarin naar aanleiding van motie-Çegerek/Veldman bekeken wordt
hoe decentrale overheden de afwegingsruimte die ze hebben, invullen.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen naar de verdeling van de verantwoordelijkheid
voor de fysieke leefomgeving over bestuursorganen. Voor een antwoord op die deelvraag
wordt verwezen naar een gelijksoortige vraag van de leden van de D66-fractie, eerder
in deze paragraaf. Vervolgens vragen zij wanneer en door wie wordt ingrepen als er
verslechtering optreedt als het gaat om milieu, natuur, landschap, rechtsbescherming
en rechtszekerheid.
Wie er ingrijpt als er een verslechtering optreedt, hangt af van het terrein waarop
die verslechtering optreedt:
• Voor enkele milieuonderwerpen (in het bijzonder waterkwaliteit en luchtkwaliteit)
en voor natuur zijn concrete doelstellingen gesteld, deels in de vorm van omgevingswaarden,
en wordt ook gemonitord of die gehaald worden. Vervolgens zijn er bestuursorganen
aangewezen die maatregelen nemen om de doelstellingen te halen: voor waterkwaliteit
is dat de waterbeheerder en voor luchtkwaliteit is het afhankelijk van de stof welk
bestuursorgaan ingrijpt bij eventuele verslechtering.16
• Het wetsvoorstel Aanvullingswet geluid Omgevingswet17 voorziet in een vergelijkbare systematiek voor het geluid van weg- en spoorverkeer
en industrieterreinen.
• Het wetsvoorstel Aanvullingswet natuur Omgevingswet18 legt de basis voor de specifieke systematiek voor natuurbescherming. In beide aanvullingswetten
wordt door aanvulling van paragraaf 2.4.1 van de Omgevingswet concreet aangegeven
welke bestuursorganen verantwoordelijk zijn. Voor deze onderwerpen is de werking van
de beleidscyclus van de Omgevingswet volledig met regelgeving geborgd.
• Voor landschap wordt het grotendeels aan de decentrale overheden overgelaten om te
bepalen op welke wijze zij het beschermen. In hun omgevingsvisie kunnen zij bepalen
hoe zij invulling geven aan de beleidscyclus voor dit onderdeel van de fysieke leefomgeving.
• Voor de werelderfgoederen, waaronder de Waddenzee, kent het Werelderfgoedverdrag specifieke
internationale verplichtingen. Deze zijn uitgewerkt in instructieregels in het Besluit
kwaliteit leefomgeving en zullen – voor de Waddenzee – nog worden aangevuld met het
voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet. Via rapportageverplichtingen aan Unesco
wordt hier de beleidscyclus gesloten.
• Het effect van de Omgevingswet op de rechtsbescherming en de rechtszekerheid vormt
een onderdeel van de evaluatie van de wetgeving.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen hoe motie-Veldman/de Vries (33 962, nr. 120)19 tot nu toe is uitgevoerd. In deze motie vragen de indieners om in het implementatietraject
van de Omgevingswet gemeenten te stimuleren de adviescommissie (zoals genoemd in art
17.9 van de Omgevingswet) ook in te zetten om initiatiefnemers aan de voorkant van
het proces te adviseren en uit te dagen om hun plannen met zo veel mogelijk kwaliteit
en consensus te realiseren en het welstandstoezicht achteraf geleidelijk af te bouwen.
De uitvoering van deze motie zal, conform de brief van de Minister van Infrastructuur
en Milieu van 7 juli 201720, worden meegenomen in het implementatieprogramma Aan de slag met de Omgevingswet.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering nader aan te geven hoe zij tegen
het vraagstuk van participatie van omwonenden aankijkt en op welke wijze de Tweede
Kamer bij een regeling hiervoor betrokken wordt. De regering deelt de opvatting van
de leden van de GroenLinks-fractie dat het betrekken van de omgeving bij een initiatief
belangrijk is. Participatie is een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. Vroegtijdig
betrekken van de omgeving zorgt ervoor dat verschillende perspectieven, kennis en
creativiteit snel op tafel komen. Zo zorgt participatie voor meer draagvlak en betere
besluiten. Dit kan tijdwinst opleveren.
Het onderwerp participatie is uitgewerkt in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit,
waarbij het parlement uiteraard betrokken is geweest. In de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit
zijn bepalingen over participatie opgenomen voor projectbesluiten, omgevingsplannen,
omgevingsvisies en programma’s. Zo is bepaald dat het bevoegd gezag bij de voorbereiding
van een projectbesluit en een omgevingsplan moet aangeven hoe zij burgers, bedrijven,
maatschappelijke organisaties en andere overheden gaat betrekken. Bij de uiteindelijke
vaststelling van een projectbesluit, omgevingsplan, omgevingsvisie en programma moet
het bevoegd gezag motiveren hoe zij burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties
en andere overheden bij de totstandkoming hebben betrokken en wat de resultaten daarvan
zijn.
Daarnaast is in artikel 16.55, zesde lid, van de Omgevingswet bepaald dat bij ministeriële
regeling regels worden gesteld over het bij de aanvraag om een omgevingsvergunning
verstrekken van gegevens over participatie van en overleg met derden. Dit artikel
is opgenomen naar aanleiding van het amendement-Albert de Vries.21 Het doel van dit artikel is om initiatiefnemers te stimuleren de omgeving te betrekken
bij het voorgenomen initiatief en de uitkomsten van de participatie met het bestuursorgaan
te delen. In de Omgevingsregeling zal dus geregeld worden dat een initiatiefnemer
bij zijn aanvraag aangeeft of en op welke wijze omwonenden bij de aanvraag zijn betrokken.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering onderschrijft dat de aanpak
van luchtverontreiniging een gedeelde verantwoordelijkheid is en wijzen daarnaast
in dit verband op een uitgevoerde knelpuntenanalyse NO2 en PM10. Gemeenten hebben in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) de verantwoordelijkheid
toebedeeld gekregen voor het terugdringen of oplossen van de laatste (dreigende) overschrijdingen
van de Europese grenswaarden van stikstofdioxide (NO2) en fijnstof (PM10). Het gaat bij deze stoffen om een zeer beperkt aantal specifieke knelpunten die
zeer lokaal van aard zijn. Gemeenten hebben de mogelijkheden en bevoegdheden om lokaal,
voor het eigen grondgebied besluiten te nemen om de lokale overschrijdingen terug
te dringen. De keuzes op dit vlak zijn onderwerp van debat geweest tijdens de parlementaire
behandeling van dat besluit.
Gemeenten staan hierin niet alleen. Het Rijk werkt samen met de decentrale overheden
in het in september nog aangepaste22 Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) aan het oplossen van deze knelpunten.
Met het Schone Lucht Akkoord wordt deze gezamenlijke aanpak vervolgd. Het is de ambitie
van dit kabinet om te blijven werken aan een schone lucht. De inzet van het Schone
Lucht Akkoord is een permanente verbetering van de luchtkwaliteit, zo wordt toegewerkt
naar de streefwaarden van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO). Samen met decentrale
overheden en maatschappelijke partners wordt het Schone Lucht Akkoord vormgegeven.
Het akkoord wordt naar verwachting voor de zomer 2019 aan Uw Kamer gezonden.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering kan toelichten waarom – gezien
de knelpuntenanalyse NO2 en PM10 van 15 februari 2018 – deze gedeelde verantwoordelijkheid voor de luchtkwaliteit
die zo van belang is, niet in een wettelijke regeling wordt opgenomen. In het Bkl,
dat op 31 augustus 2018 is gepubliceerd23, is geregeld dat voor stoffen met een sterk gemeentegrensoverschrijdend karakter
de programmaplicht bij het Rijk of de provincie ligt. Voor fijnstof en stikstofdioxide
ligt deze bij de gemeenten. Gemeenten zijn, gegeven de aard en omvang van eventuele
(dreigende) overschrijdingen van de omgevingswaarden, het best in staat maatregelen
te treffen die lokale overschrijdingen wegnemen. Een gedeelde verantwoordelijkheid
voor deze lokale overschrijdingen is niet goed vorm te geven, omdat niet op voorhand
te zeggen valt welke bestuursorganen naast de betreffende gemeente betrokken zijn
bij een specifieke overschrijdingssituatie. Naast of in plaats van het Rijk kunnen
ook buurgemeenten, waterschappen of provincies betrokken zijn. Het maken van een regeling
die in een gedeelde verantwoordelijkheid voorziet en die op alle specifieke situaties
ziet, is daarom niet hanteerbaar. In de praktijk weten overheden elkaar te vinden.
Onder de Omgevingswet is al op wetsniveau in algemene zin geregeld dat bestuursorganen
rekening houden met elkaars taken en bevoegdheden en zo nodig afstemmen.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de programmaplicht voor het bereiken
van de reductiedoelen voor de nec-plafonds een oplossing biedt voor de resterende
lokale knelpunten op het gebied van luchtkwaliteit. De nec-plafonds zijn nationale
doelstellingen voor de totale nationale uitstoot van stoffen die in de nec-richtlijn
zijn opgenomen. Het reduceren van de emissies draagt bij aan het verlagen van de achtergrondconcentraties.
Hiervoor wordt door het Rijk een nationaal nec-programma opgesteld (zie de voorgestelde
toevoeging in artikel 3.9, eerste lid, onder a). Wanneer deze doelstellingen niet
gehaald zouden dreigen te worden, dan stelt het Rijk dit programma bij of stelt een
apart programma op. Het nec-programma is niet bedoeld voor de aanpak van eventuele
lokale luchtkwaliteitsoverschrijdingen. Voor de aanpak van de resterende lokale luchtkwaliteitsknelpunten
is de aanpassing van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit 2018 in september
vastgesteld en door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan uw Kamer
gestuurd. 24 Hierin is een knelpuntenanalyse en een concreet maatregelenpakket opgenomen om de
resterende knelpunten versneld op te lossen.
De leden van de SP-fractie vragen om inzicht in de voortgang van de stelselherziening,
waaronder de decentralisatie van regelgeving. Onder de Omgevingswet krijgen decentrale
overheden meer ruimte om regels te stellen over verschillende onderwerpen die voorheen
centraal werden geregeld. Daarbij is er voor gemeentes en waterschappen overgangsrecht
geformuleerd (de zogenaamde bruidsschat) zodat ze ook na inwerkingtreding van de Omgevingswet
nog tot 2029 (gemeenten voor het omgevingsplan) en tot 2024 (waterschappen voor de
waterschapsverordening) de tijd hebben om eigen regels te stellen over onderwerpen
waarover het Rijk geen regels meer stelt. Provincies hebben hun regels in de omgevingsverordening
wel meteen bij inwerkingtreding gereed. Uw Kamer wordt jaarlijks geïnformeerd over
de voortgang van de voorbereidingen van decentrale overheden op de komst van de Omgevingswet.
In de meest recente voortgangsbrief25 is vermeld dat ruim driekwart van de provincies en waterschappen nu al bezig is met
het opstellen van omgevings- en waterschapverordeningen. Meer dan een derde van de
gemeenten werkt al met een omgevingsplan met verbrede reikwijdte dat als voorloper
op het omgevingsplan kan worden gezien. In december ontvangt uw Kamer een nieuwe voortgangsbrief.
De leden van de SP-fractie vragen welke gevolgen het eventueel niet aannemen van de
Invoeringswet of regelgeving in een later stadium zou hebben, gezien de al in werking
getreden AMvB’s en buiten werking gestelde gedelegeerde regelgeving. De Omgevingswet
en AMvB’s zijn in het Staatsblad gepubliceerd. Deze regels zullen op een bij koninklijk
besluit te bepalen moment in werking treden. Zolang het parlement de Invoeringswet
niet heeft aangenomen kan het stelsel niet in werking treden.
De leden van ChristenUnie-fractie vragen hoe de rechtszekerheid van burgers en bedrijven
in vergelijking met de huidige situatie op peil blijft gegeven de verwachte hoge wijzigingsfrequentie
van het omgevingsplan en de verdeling van de verantwoordelijkheid voor de fysieke
leefomgeving over bestuursorganen. Met de integratie en bundeling van de gemeentelijke
regels voor de fysieke leefomgeving in één omgevingsplan zal dat plan regelmatig worden
gewijzigd. Er is echter geen reden om aan te nemen dat de daarin opgenomen regels
op een bepaalde locatie vaker zullen worden gewijzigd dan de huidige regels die in
de grote aantallen bestemmingsplannen en lokale verordeningen zijn opgenomen. Ook
de verdeling van verantwoordelijkheden van bestuursorganen voor de fysieke leefomgeving
verandert niet wezenlijk. Een van de uitgangspunten bij de stelselherziening is dat
de bestaande taak- en verantwoordelijkheidsverdeling zoveel mogelijk in stand blijft.
Uiteraard kan het zijn dat onderwerpen op een andere wijze worden gereguleerd, bijvoorbeeld
met algemene regels in plaats van vergunningen, of dat er in bepaalde gevallen sprake
is van één procedure met één bevoegd gezag voor vergunningverlening en handhaving.
Deze veranderingen leiden op zichzelf niet tot minder rechtszekerheid voor burgers
en bedrijven.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de evaluatie van de wetgeving niet
voor inwerkingtreding zou moeten plaatsvinden. Nu een deel van de regelgeving van
het nieuwe stelsel nog in ontwikkeling is, kan het stelsel zelf nog niet worden geëvalueerd.
Wel wordt voorafgaand aan de inwerkingtreding gemonitord hoe het digitale stelsel
zich ontwikkelt en of de uitvoeringspraktijk er klaar voor is. Ook vindt een nulmeting
plaats op de doelen van het stelsel. Uw Kamer ontvangt eind 2018 en eind 2019 bericht
over deze monitoring. Daarnaast wordt ervaring opgedaan met de experimenten op grond
van de Crisis- en herstelwet. Ook daarover verschijnt regelmatig een voortgangsrapportage.
1.2 Algemene opzet stelselherziening
De leden van de SP-fractie vragen toe te lichten waarom het creëren van grotere bestuurlijke
afwegingsruimte niet tot grote onduidelijkheden voor centrale en decentrale overheden
zal leiden. Ook vragen deze leden of de bestuurlijke afwegingsruimte het nieuwe stelsel
voor burgers en ondernemers daadwerkelijk inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker
zal maken, één van de andere verbeterdoelen van de stelselherziening. Bij de stelselherziening
is ervoor gekozen is om de toepassing van bestuurlijke afwegingsruimte te vergroten
en beter te ontsluiten, zodat op decentraal niveau afgewogen (locatiegerichte) keuzes
gemaakt kunnen worden. Het stelsel biedt daarmee meer ruimte om in te spelen op lokale
ontwikkelingen, de specifieke omstandigheden en de dynamiek in de fysieke leefomgeving.
Voor de toepassing van de mogelijkheden voor bestuurlijke afwegingsruimte zijn in
het stelsel diverse waarborgen en voorzieningen aangebracht. Met de bestuurlijke afwegingsruimte
kunnen in een specifiek geval concretere, effectievere of, bijvoorbeeld met regels
over nieuwe technische mogelijkheden, efficiëntere regels worden gesteld dan mogelijk
zou zijn met algemeen geformuleerde Rijksregels. De bestuurlijke afwegingsruimte krijgt
gestalte via de wettelijke instrumenten en procedures van de Omgevingswet. Gedacht
kan worden aan maatwerkvoorschriften via een beschikking van het bevoegd gezag of
aan regels in het omgevingsplan. Deze besluiten zullen niet alleen aan de wettelijke
vereisten moeten voldoen, maar ook aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur,
bijvoorbeeld wat betreft zorgvuldige voorbereiding en deugdelijke motivering. Deze
besluiten worden voorbereid overeenkomstig de wettelijk voorgeschreven procedures,
met een mogelijkheid van beroep bij de bestuursrechter. Er is dan ook geen reden om
aan te nemen dat deze besluiten tot onduidelijkheid zouden leiden voor overheden,
burgers of bedrijven. Voor een meer uitgebreide toelichting op dit onderwerp wordt
verwezen naar de nota naar aanleiding van het verslag bij de Omgevingswet. 26
De leden van de SP-fractie vragen om toe te lichten waarom gemeenten afhankelijk zijn
van de aanvrager om voor de voorbereiding van een beslissing over het verlenen van
een omgevingsvergunning de uitgebreide procedure te starten en dit niet op eigen initiatief
kunnen doen. Dit onderwerp heeft ook bij de parlementaire behandeling van het Omgevingsbesluit
aandacht gehad en heeft geleid tot de aangenomen motie-Meijer c.s.27 Het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet strekt op dit punt tot uitvoering van
deze motie, waardoor de uitgebreide voorbereidingsprocedure ook op verzoek of met
instemming van de aanvrager kan worden toegepast. Hiermee wordt een evenwichtige balans
aangebracht in de verhouding tussen het bevoegd gezag en de aanvrager. Als het bevoegd
gezag de uitgebreide procedure wil toepassen, zal het in (voor)overleg moeten treden
met de aanvrager. De verwachting dat veel belanghebbenden bedenkingen hebben tegen
een initiatief, kan een reden zijn om voor de uitgebreide procedure te kiezen. Het
zonder beletselen eenzijdig toepassen van de uitgebreide procedure door het bevoegd
gezag zou leiden tot onvoorspelbaarheid voor de aanvrager. Het is van belang dat een
aanvrager binnen een voorspelbare en afzienbare termijn uitsluitsel krijgt over zijn
aanvraag en niet plotseling wordt geconfronteerd met een procedure die zes maanden
duurt.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen naar het evenwicht tussen beschermen en
benutten in vergelijking met de huidige wetgeving. Ten opzichte van de huidige wetgeving
is het evenwicht tussen beschermen en benutten beklemtoond in de Omgevingswet. Het
is verankerd in de centrale doelbepaling (artikel 1.3) die op grond van artikel 2.1,
eerste lid, doorwerkt naar de bevoegdheidsuitoefening door bestuursorganen. Zo moeten
omgevingsvisies, omgevingsverordeningen, projectbesluiten en dergelijke worden vastgesteld
met het oog op de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet. Van de wetten die opgaan
in de Omgevingswet hebben alleen de Waterwet en de Wet natuurbescherming een vergelijkbare
algemeen werkende bepaling over het gewenste evenwicht. Artikel 2.1 van die wet bepaalt
dat de toepassing daarvan is gericht op: a. voorkoming en waar nodig beperking van
overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met, b. bescherming
en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en c. vervulling
van maatschappelijke functies door watersystemen.
De Wet natuurbescherming kent een algemene oogmerkbepaling in artikel 1.10, die net
als de centrale doelbepaling in de Omgevingswet breed doorwerkt naar taken en bevoegdheden.
Artikel 1.10 van die wet bepaalt dat een bestuursorgaan zijn taken en bevoegdheden
uitoefent met het oog op: a. het beschermen en ontwikkelen van de natuur, mede vanwege
de intrinsieke waarde, en het behouden en herstellen van de biologische diversiteit,
b. het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de natuur ter vervulling van
maatschappelijke functies, en c. het verzekeren van een samenhangend beleid gericht
op het behoud en beheer van waardevolle landschappen, vanwege hun bijdrage aan de
biologische diversiteit en hun cultuurhistorische betekenis, mede ter vervulling van
maatschappelijke functies.
Ook zijn er bepalingen over het gewenste evenwicht opgenomen in de Crisis- en herstelwet
(artikel 2.3, eerste lid) en de Interimwet stad-en-milieubenadering (artikelen 2,
3 en 9), maar die zien op specifieke bevoegdheden en niet op alle bevoegdheidsuitoefening
op grond van die wetten. Een meer impliciete evenwichtsbepaling is te vinden in de
artikelen 2.1, 2.2 en 2.3 van de Wet ruimtelijke ordening die bepalen dat gemeenten,
provincies en het Rijk «ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening» structuurvisies
opstellen. Op grond van artikel 3.1 van die wet geldt dat oogmerk ook voor bestemmingsplannen;
dat artikel is van overeenkomstige toepassing op inpassingsplannen. Andere wetten
kennen een meer sectoraal oogmerk. Zo bepaalt artikel 1.2 van de Wet milieubeheer
dat provinciale staten «ter bescherming van het milieu» een verordening vaststellen.
De artikelen 4.3, 4.9 en 4.16 van die wet bepalen dat het Rijk en de provincies «met
het oog op de bescherming van het milieu» milieubeleidsplannen vaststellen en dat
gemeenten dat met hetzelfde oogmerk kunnen doen. Er zijn ook wetten zonder een wettelijk
geregeld oogmerk, bijvoorbeeld de Planwet verkeer en vervoer en de Tracéwet.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen vervolgens of de focus bij de belangenafweging
zich niet te veel op de kortetermijnbelangen richt. Daarbij stellen zij dat er geen
sprake zou zijn van een heldere ondergrens voor milieu, natuur en volksgezondheid.
De regering merkt ter inleiding op dat het stelsel voorbelangrijke onderwerpen zoals
geluid, luchtkwaliteit en externe veiligheid heldere ondergrenzen biedt. Dit is het
zogenoemde basisbeschermingsniveau, het door het Rijk of de Europese Unie minimaal
vereiste niveau van de bescherming van de gezondheid en veiligheid. In antwoord op
een specifieke vraag van de leden van de D66-fractie in paragraaf 3.0 zal hier nader
op worden ingegaan. Van dit basisbeschermingsniveau kan niet of alleen in nauw omgeschreven
situaties worden afgeweken, zodat een gelijkwaardig beschermingsniveau geboden wordt
aan dat van het huidige recht. Ook voor natuur zal het stelsel ter uitvoering van
het wetsvoorstel Aanvullingswet natuur duidelijke ondergrenzen kennen, afkomstig uit
de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn.
Het basisbeschermingsniveau is een ondergrens en een betere kwaliteit van de fysieke
leefomgeving is vanzelfsprekend wenselijk. Niet voor niets ligt de standaardwaarde
voor de meeste onderwerpen hoger dan het basisbeschermingsniveau. De decentrale overheden
kunnen de flexibiliteit van het stelsel dus ook gebruiken om, waar dat mogelijk en
nodig is, een betere kwaliteit dan de standaardwaarde te eisen.
Een gezonde fysieke leefomgeving is een expliciet onderdeel van de doelen van de Omgevingswet.
Ook eist de wet dat bij de toedeling van functies aan locaties rekening wordt gehouden
met de gezondheid. De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur beschrijft in een
recent advies28 dat de bepalingen in de Omgevingswet uitnodigen om vroeg in het proces al over gezondheid
en gezonde leefomgeving na te denken, niet pas aan het eind bij de uitvoering en niet
alleen om na te gaan of men wel «binnen de milieunormen» blijft. De Raad beklemtoont
verder dat naast het beschermen van de gezondheid ook het bevorderen van de gezondheid
van belang is bij het inrichten van een stad.
Bij het aanpakken van de opgaven die op de korte termijn aandacht vergen zal een gemeente
zich steeds de vraag moeten stellen of die ontwikkeling past in de gewenste ontwikkeling
op de lange termijn. Dat ligt ook besloten in de opdracht tot een evenwichtige toedeling
van functies aan locaties. De opdracht tot het vaststellen van een omgevingsvisie,
waarin de ruimtelijke opgaven worden verbonden met opgaven op het gebied van onder
andere milieu, water, natuur en infrastructuur, nodigt overheden uit om zich vragen
te stellen over het gewenste evenwicht op de langere termijn.
Ter illustratie: vanuit de optiek van een evenwichtige toedeling van functies aan
locaties kan het bijvoorbeeld beter zijn om een vrijkomende bouwlocatie die structureel
maar net aan het basisbeschermingsniveau voldoet, te vullen met «lichte» bedrijvigheid
dan met woningen. Het kortetermijnbelang – er is veel meer vraag naar nieuwe woningen
dan naar nieuwe kantoren – blijkt echter in afwegingen soms prevaleren. Het is aan
de gemeente om hierin een keuze te maken. In ieder geval wordt met het basisbeschermingsniveau
geborgd dat het geluid, de trillingen, de luchtkwaliteit en de risico’s van externe
veiligheid aanvaardbaar zijn.
1.3 Werking van het nieuwe stelsel van de Omgevingswet
De regering onderschrijft de mening van de leden van de CDA-fractie dat de Omgevingswet
zo flexibel moet zijn dat ook nieuwe technologische ontwikkelingen toegepast kunnen
worden zonder dat deze direct tot aanpassing van de wet leiden. Bij de voorbereiding
van de wet en de uitvoeringsbesluiten is het omgaan met nieuwe ontwikkelingen ook
betrokken bij de afweging. Zo is de keuze om in veel gevallen aan het bevoegd gezag
de mogelijkheid te geven om toepassing van gelijkwaardige maatregelen toe te staan
en zo nodig bij maatwerk van rijksregels af te kunnen wijken mede ingegeven door het
besef dat bij het opstellen van concrete regels nooit alle toekomstige technologische
ontwikkelingen kunnen worden voorzien, waardoor zonder ruimte te geven voor flexibiliteit
die regels in de toekomst bij nieuwe technologische ontwikkelingen onnodig knellend
zouden kunnen blijken en zelfs gewenste ontwikkelingen zouden kunnen bemoeilijken.
Tegelijkertijd biedt de wet en de uitvoeringsbesluiten ook in geval van nieuwe technologische
ontwikkelingen adequate bescherming, bijvoorbeeld omdat de regels voor milieubelastende
activiteiten zo zijn geformuleerd dat bedrijven ook bij inzet van nieuwe technieken
passende preventieve maatregelen moeten toepassen en geen significante verontreiniging
mogen veroorzaken.
Ook het werken met doelvoorschriften over de output zoals emissiegrenswaarden geven
bedrijven de ruimte om hun proces zo in te richten dat ze aan deze normen voldoen
waarbij ook gebruik kan worden gemaakt van nieuwe technologische ontwikkelingen. De
uitvoeringsregelgeving bevat daarbij voor het bevoegd gezag ook de mogelijkheid om
tijdelijk van bepaalde regels af te wijken bij het testen of gebruiken van zogenoemde
technieken in opkomst, waardoor ontwikkelen van innovatieve technieken mogelijk kan
worden gemaakt (artikel 8.35 van het Besluit kwaliteit leefomgeving en het derde lid
van artikel 2.13 van het Besluit activiteiten leefomgeving).
De leden van de ChristenUnie-fractie stellen vragen over de toepassing van de flexibiliteit
in het stelsel. Zij vragen of de flexibiliteit leidt tot onduidelijkheid voor burgers
en bedrijven en of het mogelijk is dat het beschermingsniveau afneemt ten opzichte
van de huidige situatie. Voor de vraag over de duidelijkheid voor burgers en bedrijven
kan worden verwezen naar het antwoord op de vragen van de leden van de SP-fractie
in paragraaf 1.2. In aanvulling daarop is het van belang om te memoreren dat ook het
huidige recht veel vormen van flexibiliteit biedt. Het betreft uiteenlopende vormen.
Met het nieuwe stelsel worden deze vormen in aantal teruggebracht en geharmoniseerd,
wat tot een meer eenduidige regeling leidt. Wat betreft de mogelijkheden tot afwijking
van algemene regels in het Besluit activiteiten leefomgeving en Besluit bouwwerken
leefomgeving wijst de regering op de in het huidige recht bestaande mogelijkheden
en opgedane ervaringen met maatwerk. De uitkomsten van de evaluatie daarvan geven
geen indicatie van een eenzijdige toepassing die tot een slechtere (milieu)kwaliteit
zou leiden.
De toepassing van de diverse flexibiliteitsmogelijkheden blijft een bevoegdheid van
het bevoegd gezag en dient altijd binnen de wettelijke kaders te geschieden. De toepassing
kan – binnen deze wettelijke kaders – beide kanten op: beter beschermen en beter benutten.
De toepassing kan gericht zijn op een concreet geval maar bijvoorbeeld ook op het
stimuleren van maatschappelijk gewenste ontwikkelingen, zoals woningbouw en klimaatmitigatie.
Daarbij zullen er locaties zijn waar het beschermingsniveau afneemt en ook locaties
waar het beschermingsniveau verbetert. De borging van de kwaliteit van concrete besluiten
is gelegen in de wettelijke kaders, procedures en de rechtsbescherming. Zoals in het
antwoord op de vragen van de leden van de CDA-fractie is gesteld (in paragraaf 1.1)
zal het uitpakken van de balans tussen beschermen en benutten in praktijk worden gemonitord
en onderdeel zijn van de wettelijke evaluatie.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen vervolgens of het stelsel, gegeven de
flexibiliteit, voldoende garantie biedt op het waarborgen van de volksgezondheid.
Zij verwijzen naar zorgen die leven bij de Gezondheidsraad en naar de mogelijkheid
om lokaal andere waarden te stellen voor de immissie van geluid en geur en de uitstoot
van andere stoffen. In dit licht vragen zij ook naar de handhaving van basisbeschermingsniveau.
In antwoord op een vraag van deze leden in paragraaf 1.2 is al ingegaan op het basisbeschermingsniveau.
Het basisbeschermingsniveau in de AMvB’s die in augustus 2018 zijn gepubliceerd is
ontleend aan dat van de huidige regelgeving, in lijn met de keuze van de regering
om een gelijkwaardig beschermingsniveau te bieden. Daarmee borgt de regelgeving het
niveau van bescherming van de gezondheid en de veiligheid dat tot dusver steeds als
aanvaardbaar is beschouwd.
Zoals ook beschreven in dat antwoord is een betere kwaliteit van de fysieke leefomgeving
dan het basisbeschermingsniveau wenselijk. De flexibiliteit in het stelsel dient er
juist ook voor om die betere kwaliteit waar dat kan te behouden of te bewerkstelligen.
Met het nieuwe instrumentarium kan een gemeente de maximale immissie van geluid, geur
en trillingen afstemmen op de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving op een
bepaalde locatie, bijvoorbeeld een bepaalde wijk. Ze gaat daarbij uit van standaardwaarden
– die een betere bescherming bieden dan het basisbeschermingsniveau – en kan gemotiveerd
hogere of lagere immissies toelaten. Het basisbeschermingsniveau is de ondergrens.
Voor de uitstoot van de milieubelastende activiteiten die met algemene rijksregels
gereguleerd worden biedt het Besluit activiteiten leefomgeving meer ruimte voor maatwerk,
maar daarbij gelden wel waarborgen die voorkomen dat onaanvaardbare situaties ontstaan.
Zo moet nog steeds gebruik worden gemaakt van de beste beschikbare technieken en mag
geen significante verontreiniging worden veroorzaakt.
De keuze om bij de stelselherziening van het omgevingsrecht een gelijkwaardig beschermingsniveau
te bieden betekent overigens niet dat het Rijk zich niet inzet voor verdere verbetering
van de kwaliteit. Een voorbeeld is het in eerdere vragen benoemde «Schone Lucht Akkoord».
De focus daarbij ligt op de door de Gezondheidsraad aanbevolen stoffen als de kleinere
fractie van fijnstof (PM2,5), stikstofdioxide, ozon en ammoniak.29
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waarom een verwijzing naar het Europese
landschapsverdrag in het wetsvoorstel ontbreekt. In paragraaf 1.1 wordt eenzelfde
vraag over dit verdrag beantwoord naar aanleiding van een vraag van de leden van de
GroenLinks-fractie.
1.4.2 Aanvullingswetgeving op thema’s
De leden van de CDA-fractie vragen of een spoedige integratie van de Huisvestingswet
in de Omgevingswet tot de mogelijkheden behoort. De Huisvestingswet regelt de woonruimteverdeling
en het woningvoorraadbeheer. Het beleid rondom huisvesting is volop in beweging. Zo
is het voornemen om de Huisvestingswet aan te vullen met regels voor vakantieverhuur
(zoals Airbnb). Ook wordt bezien of de Huisvestingswet met betrekking tot vergunningen
voor verkamering aangescherpt kan worden. De focus ligt op het aanpassen van deze
regels in de Huisvestingswet zelf. Integratie in de Omgevingswet, deels of geheel,
kan op langere termijn worden bezien.
1.4.4 Het traject voor de uitvoeringsregelingen
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen om een toelichting op de keuze om de materiële
inhoud van de regelgeving in een beperkt aantal algemene maatregelen van bestuur uit
te werken. Deze keuze is bij de voorbereiding van de Omgevingswet gemaakt. Welke onderwerpen
zich daarvoor lenen, de inhoudelijke begrenzing daarvan en ook onderdelen van de totstandkomingsprocedure
van een AMvB, zoals consultatie en voorhang, zijn wettelijk geregeld in de Omgevingswet.
Een aantal onderwerpen leent zich niet voor regulering bij AMvB en is of wordt in
de Omgevingswet zelf geregeld, dit betreft onder meer regels over ingrijpende bevoegdheden,
zoals gedoogplichten of onteigening, of regels over rechtsbescherming.
Bij het ontwerp van het nieuwe stelsel is onder meer vanuit het oogpunt van harmonisatie
en bundeling gekozen om door onderverdeling het omgevingsrecht toegankelijker te maken.
Daarbij zijn de regels onderverdeeld naar het perspectief van de gebruiker (doelgroepenbenadering)
en aard van de regels. Regels voor overheden zijn opgenomen in het Besluit kwaliteit
leefomgeving, algemene regels die zich tot eenieder (dus ook tot burgers en bedrijven)
richten zijn opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken
leefomgeving. De uitwerking van procedurele regels en enkele algemene onderwerpen
gebeurt in het Omgevingsbesluit. Daarnaast maakt de regulering op het niveau van een
AMvB een tijdige implementatie van Europese en internationaalrechtelijke voorschriften
beter mogelijk.
De regulering bij AMvB is met diverse waarborgen omkleed. Zo dient het ontwerp daarvan
te worden geconsulteerd (veelal gebeurt dit door middel van openbare internetconsultatie).
Daarnaast bevat de Omgevingswet waarborgen voor vroegtijdige parlementaire betrokkenheid
door middel van een voorhangprocedure. Deze is ten tijde van de behandeling van het
voorstel voor de Omgevingswet in de Tweede Kamer bij amendement nader uitgewerkt.
Verder wordt het ontwerp van een AMvB ook voor advies aan de Afdeling advisering van
de Raad van State voorgelegd. Van dit advies, het nader rapport en de vaststelling
van de AMvB’s geeft de Minister vervolgens kennis aan het parlement. De regulering
bij AMvB kent daarmee diverse checks and balances voor een zorgvuldige totstandkoming.
De vier AMvB’s die in augustus in het Staatsblad zijn gepubliceerd zijn onder meer
het resultaat daarvan. Ook op de voorbereiding van andere onderdelen van het nieuwe
stelsel, zoals het Invoeringsbesluit of de Aanvullingsbesluiten, en ook toekomstige
wijzigingen van de AMvB’s, is deze wettelijk geborgde procedure van toepassing.
2. Aanvullingen en wijzigingen van de Omgevingswet
De leden van de CDA-fractie vragen of het voornemen om bij de Omgevingswet te komen
tot één samenhangend en afgewogen omgevingsbesluit, in plaats van een veelheid aan
versnipperde besluiten nog leeft nu de bouwtechniek niet in samenhang met de ruimtelijke
aspecten beoordeeld zal gaan worden. In paragraaf 1.1 wordt eenzelfde vraag beantwoord
naar aanleiding van een vraag van de leden van de GroenLinks-fractie.
De leden van de CDA-fractie wijzen op het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State om, omwille van de rechtszekerheid, «op wetsniveau te voorzien in een
vergunningplicht voor de ruimtelijke aspecten van bouwen, echter met de mogelijkheid
voor de gemeenteraad deze in het omgevingsplan uit te schakelen, wanneer dat gelet
op de plansystematiek (...) verantwoord is». Deze leden vernemen graag hoe zonder
een vergunningplicht toch gegarandeerd kan worden dat er zorg besteed wordt aan een
goede leefomgeving. Het omgevingsplan borgt een goede omgevingskwaliteit door de materiële
regels die worden gesteld over de ontwikkeling, het gebruik, het beheer en de bescherming
van het gemeentelijke grondgebied. Als onderdeel daarvan bevat het omgevingsplan,
net als nu het bestemmingsplan, ook de gemeentelijke regels voor het bouwen, in stand
houden en gebruiken van bouwwerken, die nodig zijn in verband met de zorg voor een
goede leefomgeving. Zoals voor alle andere activiteiten die het omgevingsplan reguleert
(bijvoorbeeld kappen, slopen, gebruik, aanlegactiviteiten), maakt de gemeente in het
omgevingsplan ook voor bouwwerken zelf de instrumentkeuze. Zo kan gewerkt worden met
rechtstreeks werkende regels, een bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften,
een informatieplicht, een meldingsplicht of een vergunningplicht. Afhankelijk van
het type bouwwerk, de locatie en het type regels dat men stelt, zal een bepaalde instrumentkeuze
voor de hand liggen. Met een generieke vergunningplicht op wetsniveau, zou er voor
bouwwerken ten opzichte van andere activiteiten die het omgevingsplan reguleert, een
afwijkende regeling ontstaan. Een vergunningplicht voor bouwwerken op wetsniveau,
met de mogelijkheid daar afwijkende regels voor te stellen in het omgevingsplan, zou
verder leiden tot allerlei afzonderlijke regelingen in het omgevingsplan met afbakeningen waarin van de wettelijke vergunningplicht wordt afgeweken. Gelet
op het locatie specifieke karakter van bebouwingsregelingen mag verwacht worden dat
gemeenten vaak zullen kiezen voor de mogelijkheid om af te wijken van de vergunningplicht.
In dit licht heeft het de voorkeur om de instrumentkeuze niet wettelijk vast te leggen
maar aan gemeenten zelf over te laten zodat deze ook effectief en overzichtelijk in
het omgevingsplan kan worden vervlochten met de materiële regels voor bouwwerken in
het omgevingsplan.
In het omgevingsplan van rechtswege dat geldig is zolang gemeenten geen eigen omgevingsplan
hebben opgesteld, is de vergunningplicht voor bouwwerken in de zogenaamde bruidsschat
opgenomen. Zo wordt geborgd dat er geen gat in de regelgeving valt zolang gemeenten
nog geen eigen regels op dit onderwerp hebben opgesteld. Ook maakt dit dat gestart
wordt met een vergunningplicht en gemeenten bewust een keuze moeten maken om hiervan
af te wijken.
De leden van de D66-fractie vragen de regering nader toe te lichten hoe, ondanks dat
er een «knip» gemaakt wordt tussen verschillende aspecten van een project (bijvoorbeeld
ruimtelijke aspecten en bouwtechniek), de samenhang van een project kan worden beoordeeld
door de gemeente. Zij vragen ook om daarbij in te gaan op de bezwaren van de Federatie
Ruimtelijke Kwaliteit. In paragraaf 1.1 wordt eenzelfde vraag beantwoord naar aanleiding
van een vraag van de leden van de GroenLinks-fractie.
De leden van de D66-fractie vragen waarom het advies van de Raad van State niet wordt
overgenomen om op wetsniveau een vergunningplicht voor ruimtelijke aspecten van het
bouwen te handhaven. Zij vragen voorts nader toe te lichten in hoeverre gemeenten
aanvullende eisen kunnen stellen aan de ruimtelijke kwaliteit, nu het advies niet
wordt overgenomen. Deze vragen zijn beantwoord in paragraaf 1.1. in samenhang met
een vraag van de leden van de CDA-fractie in deze paragraaf.
De leden van de D66-fractie hebben ook vragen over (het ontbreken van) een planhorizon
en actualiseringsplicht. Zij vragen op welke manier gemeenten toch kunnen voorzien
in het actueel houden van plannen. Het plansysteem van de Wet ruimtelijke ordening,
waarbij elke tien jaar een gehele regeling wordt vervangen door een nieuwe regeling,
komt niet terug onder de Omgevingswet. Net als bij andere verordeningen gaat de Omgevingswet
ervan uit dat het omgevingsplan actueel is en door gemeenten actueel wordt gehouden.
Dit vergt voortdurende aandacht en niet alleen éénmaal in de tien jaar per plangebied.
Het actueel houden van een omgevingsplan gebeurt door, alleen als daar aanleiding
toe is, de regels voor een bepaalde locatie of bepaald onderwerp aan te passen. De
aandacht gaat dus niet langer uit naar plandelen of locaties waarvoor een regeling
tien jaar ongewijzigd van kracht is, maar richt zich op de onderdelen die gelet op
actuele ontwikkelingen of nieuwe beleidsdoelen aanpassing behoeven. Het actueel houden
van het omgevingsplan wordt daardoor voor gemeenten een minder bewerkelijke en beter
beheersbare exercitie. De mogelijkheid bestaat om daarnaast in het omgevingsplan te
werken met minder gedetailleerde regels en open normen. Dat geeft het omgevingsplan
een dynamischer karakter, waardoor het flexibeler kan inspelen op onvoorziene ruimtelijke
ontwikkelingen waarvoor geen aanpassing van het plan nodig is. Het omgevingsplan blijft
op die manier dus langer actueel. Ook zonder een expliciete planhorizon of actualiseringsplicht,
mag verwacht worden dat omgevingsplannen door gemeenten actueel worden gehouden.
Het wettelijk stelsel bevat overigens twee wettelijke prikkels op grond waarvan omgevingsplannen
moeten worden geactualiseerd. Binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden moet een
omgevingsplan in overeenstemming worden gebracht met een verleende omgevingsvergunning
voor een met het omgevingsplan strijdig bouwwerk of een andere activiteit die niet
in overeenstemming is met een in het omgevingsplan gegeven functie-aanduiding. Daarnaast
geldt dat bij instructieregels en instructiebesluiten over het omgevingsplan een termijn
kan worden gesteld waarbinnen hieraan uitvoering moet zijn gegeven.
De leden van de D66-fractie vragen verder welke gevolgen het ontbreken van een planhorizon
heeft voor schadevergoedingen voor ontwikkelaars wanneer een bestemming wordt gewijzigd.
De regering vat de vraag van de leden van de D66-fractie zo op dat deze leden doelen
op de situatie dat bestaande bouwmogelijkheden komen te vervallen door het wijzigen
van een bestemming. Het niet langer voorgeschreven zijn van een actualiseringstermijn
heeft als zodanig geen gevolgen voor eventuele aanspraken op schadevergoeding in dergelijke
situaties. Zowel onder de huidige als onder de nieuwe regels kan sprake zijn van een
situatie dat een wijziging van een plan leidt tot het beperken van bouwmogelijkheden
en kan om vergoeding van schade die daardoor mogelijk ontstaat worden verzocht. Het
ontbreken van een planhorizon betekent dat een omgevingsplan alleen dan zal worden
gewijzigd wanneer dat door het bevoegd gezag noodzakelijk wordt geacht. Dit kan zijn
na vijf jaar, na tien jaar, of na een langere periode.
De leden van de D66-fractie verzoeken de regering in te gaan op de wijzigingen over
de hoogte van de planschade. Niet iedere schade die voortvloeit uit rechtmatig overheidshandelen
komt voor vergoeding in aanmerking. De voorgestelde afdeling 15.1 van de Omgevingswet
volgt hierin titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht, waar wordt aangesloten bij
het beginsel van gelijkheid voor de openbare lasten (égalité devant les charges publiques).
Op grond van dat beginsel komt alleen die schade die boven het normaal maatschappelijk
risico uitgaat, en die een benadeelde onevenredig treft, voor vergoeding in aanmerking.
Artikel 15.7 van het voorstel stelt in het geval indirecte schade bestaat uit waardevermindering
van een onroerende zaak, het normaal maatschappelijk risico op vijf procent door het
opnemen van een forfait met dat percentage. De Wet ruimtelijke ordening kent ook een
dergelijk forfait, maar dat bedraagt in ieder geval twee procent. Daarmee is voor deze categorie (indirecte schade die bestaat uit waardevermindering
van een onroerende zaak) dus sprake van een verandering van het karakter van het forfait:
van een minimumforfait onder huidig recht naar een vast forfait in het nieuwe recht.
Hiermee wordt vooraf meer duidelijkheid en houvast geboden aan betrokken partijen.
Zoals hiervoor aangegeven, is het forfait in de Wet ruimtelijke ordening is een minimumforfait.
Het percentage kan dus hoger zijn en is in de huidige praktijk vaak ook hoger.
Verder zijn de artikelen 15.3 en 15.4 van het voorstel relevant. Deze artikelen stellen
regels hoe de omvang van schade wordt bepaald als wél, respectievelijk géén, sprake
is van een omgevings-vergunningvereiste. Deze beide artikelen zijn van toepassing
op indirecte schade, dat wil zeggen schade die wordt veroorzaakt door activiteiten
in de omgeving van een perceel van een burger of in de omgeving van een bedrijf. Dit
geldt zoals gezegd ook voor artikel 15.7.
2.1.1. Schade
De leden van de VVD-fractie vragen aan te geven, zo mogelijk schematisch, wat het
verschil is tussen de oude en de nieuwe regeling voor planschade. De voorgestelde
afdelingen 15.1 en 15.2 Omgevingswet bevatten regels voor nadeelcompensatie respectievelijk
schade bij gedoogplichten. De huidige Wet ruimtelijke ordening kent geen regeling
voor schadevergoeding bij gedoogplichten. In de beantwoording van de vragen van de
leden van de SGP-fractie, later in deze paragraaf, wordt nader ingegaan op de nieuwe
regels hierover zoals opgenomen in afdeling 15.2.
De regels voor nadeelcompensatie zoals deze in de voorgestelde afdeling 15.1 van de
Omgevingswet zijn opgenomen, zijn vormgegeven met de stelseldoelen van de Omgevingswet
expliciet voor ogen, vooral de balans tussen beschermen en benutten en het bieden
van houvast en duidelijkheid. In afdeling 15.1 Omgevingswet is naar de mening van
de regering een evenwicht gevonden tussen enerzijds de belangen van initiatiefnemers
en anderzijds de belangen van gevestigde eigenaren. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht
worden aan het verleggen van het moment van het doen van een verzoek om schadevergoeding
van het (globale) plan naar de (concrete) vergunning of de start van de activiteit.
Dit zorgt dat de schadevergoeding veel beter kan worden toegesneden op de daadwerkelijk
en concreet te verrichten activiteit. De regeling voor passieve risico-aanvaarding,
zoals opgenomen in het voorgestelde artikel 15.6 van de Omgevingswet, zorgt voor duidelijkheid
naar initiatiefnemers én andere betrokkenen, door de voorwaarden vast te leggen waaronder
een nadelige wijziging van een omgevingsplan voor risico van de aanvrager blijft.
Een derde voorbeeld tenslotte is het vaste forfait van vijf procent (als invulling
van het normaal maatschappelijk risico van burgers en bedrijven) dat van toepassing
is op indirecte schade die bestaat uit waardevermindering van een onroerende zaak.
30 Deze vijf procent wordt nu al in praktijk gehanteerd. Het wettelijk vastleggen van
dit forfait geeft duidelijkheid en houvast. De regels over nadeelcompensatie zijn
daarmee onlosmakelijk verbonden met het realiseren van de stelseldoelen. Enerzijds
blijft er voldoende aanspraak op vergoeding van schade, anderzijds worden met de nieuwe
regels belemmeringen voor bijvoorbeeld het vaststellen van globale omgevingsplannen
weggenomen.
In onderstaand overzicht zijn de belangrijkste wijzigingen op een rij gezet:
Huidige vs. nieuwe regeling nadeelcompensatie
Aspect
Huidig
Nieuw
Wettelijke regeling
Afdeling 6.1 Wro e.a. (Wabo, Ontgrondingenwet, enzovoort)
Titel 4.5 Awb is uitgangspunt, afdeling 15.1 Ow vult aan
Schadeoorzaken
Artikel 6.1 Wro (limitatief)
Artikel 15.1 Ow (limitatief, toegespitst op de Omgevings-wet)
Moment aanvraag schade-vergoeding (i.g.v. indirecte schade)
Plan (uitgaande van maximale mogelijkheden)
Verleggen naar vergunning of de start van de feitelijke activiteit
Forfait (i.g.v. indirecte schade bij een onroerende zaak)
In ieder geval twee procent (minimum-forfait)
vijf procent (vast forfait)
Passieve risico-aanvaarding
Geen wettelijke termijnen
Termijnen wettelijk vastgelegd
De leden van de VVD-fractie vragen hoe nadeelcompensatie zich verhoudt tot schaduwschade
en of schaduwschade een onderdeel is van nadeelcompensatie.
Nadeelcompensatie is een overkoepelende term voor tegemoetkoming in schade die rechtmatig
door de overheid wordt veroorzaakt. Deze term omvat mede planschade, zoals nu geregeld
is in afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening.
Schaduwschade is een term die wordt gebruikt om het mogelijke negatieve effect van
de voorbereiding van een activiteit of besluit op bijvoorbeeld de waarde van een onroerende
zaak te beschrijven.
De voorgestelde afdeling 15.1 van de Omgevingswet bevat nieuwe regels voor nadeelcompensatie
in het domein van de fysieke leefomgeving, in aanvulling op de algemene regels over
nadeelcompensatie in titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht. De limitatieve opsomming
van schadeoorzaken in het voorgestelde artikel 15.1 betekent dat de voorbereiding
van een activiteit of besluit die zijn «schaduw vooruitwerpt» op de waarde van een
onroerende zaak niet voor vergoeding in aanmerking komt. De nieuwe regels voor nadeelcompensatie
voorzien dus niet in het vergoeden van schaduwschade. Dit is in de huidige regelgeving overigens ook niet het geval.
De leden van de VVD-fractie vragen de regering waarop zij haar verwachting baseert
dat per saldo geen toename van het aantal schadeverzoeken zal plaatsvinden.
De regering ziet een aantal factoren waardoor zij inschat dat per saldo geen toename
van het aantal schadeverzoeken zal plaatsvinden.31 De huidige wetgeving (Wet ruimtelijke ordening) en praktijk om te werken met veelal
gedetailleerde bestemmingsplannen leidt ertoe dat veel aanvragen om schadevergoeding
direct of kort na het onherroepelijk worden van een bestemmingsplan worden ingediend.
Dus ook op het moment dat nog niet gestart is met de verwezenlijking van een bestemming. In de nieuwe Omgevingswet is het de bedoeling met globalere plannen te werken.
Bovendien is een belangrijk element van de nieuwe nadeelcompensatieregeling het verleggen
van het moment dat schadevergoeding kan worden aangevraagd: van plan naar vergunning.
De duidelijkheid die de voorgestelde afdeling 15.1 van de Omgevingswet biedt (met
name wat kwalificeert als schadeoorzaak) zal ook een dempende werking kunnen hebben op het aantal schade-verzoeken. Immers, vooraf kan veel beter
worden ingeschat of een verzoek kans van slagen heeft – verzoeken die minder kansrijk
zijn, zullen naar verwachting ook veel minder worden gedaan.
Het vastzetten van het forfait in het kader van het normaal maatschappelijk risico
op vijf procent, ten opzichte van een minimumforfait van twee procent nu, geeft eveneens
meer duidelijkheid vooraf en leidt per saldo tot minder schadeverzoeken.
Verder zal het bundelen van aanvragen om schadevergoeding kunnen helpen het totale
aantal schadeverzoeken te beperken. Tenslotte kan overigens ook het steeds verder
verbeteren van de kwaliteit van omgevingsmanagement bijdragen aan het beperken van
het aantal schadeverzoeken. Overigens zal dit punt expliciet een onderdeel zijn van
de monitoring (en daaropvolgende evaluatie) van de Omgevingswet.
De leden van de VVD-fractie vragen de regering om nader in te gaan op oplossingen
voor de schaduwschadeproblematiek in de praktijk en de wettelijke grondslag daarvoor.
Voor het bieden van individuele, passende oplossingen voor de schaduwschadeproblematiek
bevat zowel de huidige wetgeving als het wetsvoorstel geen specifieke wettelijke grondslag.
Wel verplicht de Algemene wet bestuursrecht om de betrokken belangen bij besluitvorming
te betrekken. Daaronder kunnen ook de belangen van zittende eigenaren worden begrepen.
De regering heeft het beeld dat bestuursorganen en initiatiefnemers ook los van deze
verplichting in toenemende mate de belangen van zittende eigenaren betrekken bij de
vormgeving van hun plannen en initiatieven. Doorgaans worden zittende eigenaren vroegtijdig
betrokken bij de voorbereiding van besluitvorming, door middel van proactief en zorgvuldig
omgevingsmanagement en bewoners-participatie. In een handleiding, die recentelijk
is opgesteld door het Ministerie van Justitie en Veiligheid in samenwerking met het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en diverse experts, worden
verschillende handvatten aangereikt om initiatiefnemers en bevoegde gezagsinstanties
te helpen bij dit proces.32
Als zich schaduwschadeproblematiek voordoet, komt deze veelal op in de voorbereidende
fase van grote projecten. In de praktijk wordt voor deze problematiek geregeld een
oplossing gevonden. Dat start vaak met een dialoog tussen de betrokken partijen en
zittende eigenaren om problemen boven water te krijgen en passende oplossingen te
inventariseren. Die kunnen bestaan uit aanpassing van het project, een betere inpassing
ervan waarmee de schaduw die een project vooruitwerp wordt ingeperkt. Ook kan een
goede communicatie door overheid helpen. Bij omzetschade als gevolg van omvangrijke
en langdurige infrastructurele maatregelen kan de schade bijvoorbeeld worden beperkt
door duidelijke communicatie van de overheid over de start en het einde van het werk,
om te voorkomen dat klanten wegblijven nog voordat de werkzaamheden worden gestart. Oplossingen
kunnen zo nodig ook bestaan uit aankoopregelingen, nog voordat de besluitvorming is
afgerond. De Minister van Economische Zaken en Klimaat heeft bij de aanleg, verplaatsing
of wijziging van hoogspanningslijnen uitkoopregelingen vastgesteld voor woningen die
onder een hoogspanningslijn (komen te) liggen, waarbij nadrukkelijk ook naar alternatieven
wordt gekeken. De gemeente Moerdijk heeft de onzekerheid voor inwoners van de gemeente
beperkt en weggenomen door de zogenoemde «Moerdijkregeling» waardoor zittende eigenaren
de zekerheid hebben dat 95 procent van het aankoopbedrag wordt vergoed.
De leden van de VVD-fractie vragen wat het onderscheid is tussen bedrijven en consumenten,
als het gaat om schaduwschade. Het onderscheid waar de leden van de VVD-fractie op
wijzen, doet zich voor ten aanzien van de schaduwschade die kan ontstaan in de periode
tussen vaststelling van een omgevingsplan en de verlening van een omgevingsvergunning
of de start van een activiteit. Op grond van het voorgestelde artikel 15.5 wordt aan
consumenten, die privé een woning kopen in de periode tussen het omgevingsplan en
de verlening van een omgevingsvergunning of de start van een activiteit, niet tegengeworpen
dat zij bij de aankoop rekening hadden moeten houden met mogelijke nadelige of waarde-drukkende
effecten van het omgevingsplan. Hierdoor wordt de aan- en verkoop van onroerende zaken
door particulieren naar verwachting minder belast met de toekomstige ontwikkelingen die een omgevingsplan mogelijk
maakt. Deze verwachting wordt bevestigd door het advies van SAOZ en Kraan & De Jong
aan het toenmalige Ministerie van Infrastructuur en Milieu.33 Artikel 15.5 beschermt consumenten. Aan bedrijven wordt actieve risicoaanvaarding
in deze periode wel tegengeworpen. De regering heeft met deze regeling aansluiting
gezocht bij het Burgerlijk Wetboek (Boek 7). Aan consumentenkopers wordt in het Burgerlijk
Wetboek in sommige gevallen meer bescherming geboden dan aan kopers die handelen in
de uitoefening van beroep of bedrijf. Van degenen die onroerende zaken aan- en verkopen
in het kader van de uitoefening van een beroep of bedrijf mag worden verwacht dat
zij bij investeringsbeslissingen rekening houden met mogelijk nadelige ontwikkelingen
in de omgeving van het perceel waarop de onroerende zaak is gelegen. Wel mogen ook
bedrijven op het moment dat een vergunning wordt verleend of een activiteit start
waar zij indirecte schade van ondervinden, deze schade claimen.
De leden van de SGP-fractie vragen naar de keuze voor de burgerlijke rechter bij schadevergoeding
voor gedoogplichten en verwijzen daarbij naar de Waterwet waarin de bestuursrechter
daarvoor bevoegd is. Net zoals de regeling van de oplegging van gedoogplichten met
de Omgevingswet (zie hoofdstuk 10) is geüniformeerd, wordt met de Invoeringswet ook
de rechterlijke betrokkenheid bij schadezaken vanwege gedoogplichten geüniformeerd.
Dit om een exclusieve en eenduidige regeling voor de behandeling van vorderingen tot
schadevergoeding bij gedoogplichten onder de Omgevingswet te waarborgen. Onder de
huidige wetgeving is het beeld verschillend. Zo regelt de Belemmeringenwet Privaatrecht
de bevoegdheid van de burgerlijke rechter voor schadezaken bij gedoogplichten. De
Waterwet daarentegen regelt voor het merendeel van de gedoogplichten uit die wet dat
de bestuursrechter bevoegd is, maar niet voor alle. De schadevergoeding vanwege de
gedoogplicht tot onttrekking van grondwater of het in de bodem brengen van water,
zie artikel 7.18 van de Waterwet, behoort op dit moment tot de bevoegdheid van de
burgerlijke rechter.
Om tot de gewenste uniformering te komen, moet er een keuze worden gemaakt voor ofwel
de burgerlijke rechter ofwel de bestuursrechter als bevoegde rechter voor schadezaken
als gevolg van gedoogplichten. De regering kiest daarbij, zoals ook uiteengezet is
in de artikelsgewijze toelichting, voor de burgerlijke rechter. Onder meer om gelijke
tred te houden met de keuze bij onteigening voor de burgerlijk rechter als bevoegde
rechter voor schadezaken die eigendom betreffen. In aanvulling op die toelichting
kan nog worden benadrukt dat het goed mogelijk is om alle schadezaken onder te brengen
bij de burgerlijke rechter, maar dat dit niet gaat bij de bestuursrechter. Omdat niet
alle veroorzakers van schade door gedoogplichten een bestuursorgaan zijn (denk bijvoorbeeld
aan degenen die water onttrekken), zal het niet voor alle schadezaken mogelijk zijn
om die voor te leggen aan de bestuursrechter.
Ook wijzen de leden van de SGP-fractie op de toegankelijkheid van de rechter en de
kosten die het met zich brengt. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel heeft SIRA
Consulting in zijn onderzoek naar de financiële effecten van de Invoeringswet34 geconcludeerd dat er netto geen merkbaar financieel effect wordt verwacht van verschuiving van deze procedures naar de
bestuursrechter, gezien de relatief geringe aantallen te verwachte zaken, de sowieso
al bestaande variatie in de kosten en de iets hogere gemiddelde procedurekosten.
De leden van de SGP-fractie vragen waarop de regering baseert dat het effect van het
omgevingsplan op tussentijdse waardeschommelingen beperkt zal zijn. De leden van de
SGP-fractie constateren dat de regering er bij indirecte schade voor gekozen heeft
om de omgevingsvergunning, ten opzichte van een omgevingsplan, aan te wijzen als exclusief
schadeveroorzakend besluit. De Afdeling advisering van de Raad van State stelt dat
waardevermindering van woningen ontstaat in de periode na het omgevingsplan, maar
voor verlening van de omgevingsvergunning.35 Uit het eerder aangehaalde advies van SAOZ en Kraan & De Jong36 blijkt dat naast het omgevingsplan, een groot aantal andere factoren van invloed
kan zijn op waardeschommelingen. Ook de locatie van de onroerende zaak, conjuncturele
ontwikkelingen, de aard en prijsklasse van de woning, het maatschappelijk draagvlak,
de vormgeving van het omgevingsplan en de bestaande structuur van het gebied spelen
een rol.
Bovendien dempt de regeling in het voorgestelde artikel 15.5 een eventuele waardedaling
van het huis. Deze regeling houdt in dat consumenten bij aan- en verkoop van onroerende
zaken geen actieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Daarmee behoudt de
koper een recht om een aanvraag om schadevergoeding in te dienen. Uit het advies van
SAOZ en Kraan & De Jong wordt over het voorstel in artikel 15.5 gesteld dat «dit element
uit het nieuwe omgevingsrecht kan bijdragen aan een beperking van de eventuele nadelige
effecten van omgevingsplannen op de waardeontwikkeling van woningen.»
Tot slot wijst de regering erop dat het aanwijzen van een nader afwegingsmoment als
aangrijpingspunt voor het doen van een aanvraag om schadevergoeding – in plaats van
een plan – niet nieuw is. In de Wet ruimtelijke ordening is in bepaalde gevallen ook
voorzien in het verleggen van het aangrijpingspunt van plan naar nader afwegingsmoment.
Als een bestemmingsplan voorziet in een wijzigings-bevoegdheid, uitwerkingsverplichting
of binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, wordt de schade op grond van artikel 6.1, tweede
lid, onder c, en artikel 6.1, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening niet bij
het bestemmingsplan, maar bij het wijzigings- of uitwerkingsplan of bij de omgevingsvergunning
voor onder meer de binnenplanse afwijking vastgesteld. In die gevallen wordt een tussentijdse
waardeschommeling van een onroerende zaak niet bij de vaststelling van de schade betrokken.
Uit de praktijk zijn geen signalen opgevangen dat de toepassing van artikel 6.1, zesde
lid, van de Wro tot nadelige effecten leidt.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering bereid is om bepalingen in hoofdstuk 15 van de Omgevingswet te heroverwegen. Uit de vraagstelling maakt
de regering op dat deze leden daarbij doelen op het ontbreken van een wettelijke regeling
voor de vergoeding van zogenoemde schaduwschade die kan ontstaan bij de voorbereiding
van besluiten. De regering heeft het beeld dat de omvang van schaduwschadeproblematiek
bij de voorbereiding van besluitvorming beperkt is, terwijl de problematiek diverse
vormen kan aannemen. Sommige eigenaren hebben behoefte aan vroegtijdige aankoop van
hun woning, andere eigenaren wachten liever de resultaten van de besluitvorming af
en weer andere eigenaren willen dat door een initiatiefnemer compenserende maatregelen
getroffen worden.
De regering heeft er bewust voor gekozen om niet aan bestuursorganen voor te schrijven
hoe zij het optreden van schaduwschade moeten voorkomen of oplossen. Het voorkomen
en oplossen van de schaduwschadeproblematiek is maatwerk. Alleen in individuele gevallen
kan immers bepaald worden hoe met de belangen van met zittende eigenaren rekening
kan worden gehouden. Het is van belang dat mogelijke schaduwschadeproblematiek waar
mogelijk snel en adequaat wordt opgelost. Een wettelijke regeling zou in de weg kunnen
staan aan het bieden van dergelijk maatwerk. Een wettelijke regeling vormt ook een
belemmering voor een interactief en open proces, een van de belangrijke doelen van
de wet. Bovendien komt de wijze waarop de praktijk op dit moment al passende oplossingen
biedt zeer geregeld tegemoet aan de belangen en wensen van burgers, waardoor er geen
noodzaak is voor een wettelijke regeling. Voor een verdere toelichting daarop wordt
verwezen naar het eerdere antwoord in deze paragraaf op de vraag van de leden van
de VVD-fractie over de grondslag voor het oplossen van schaduwschadegevallen.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering niet heeft gekozen voor een
forfait van twee procent, zoals nu in de Wet ruimtelijke ordening is opgenomen. In
de planschaderegeling van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is een minimumforfait
van twee procent ter invulling van het normaal maatschappelijk risico opgenomen. Het
forfait bedraagt op grond van de Wro in ieder geval twee procent, maar wordt in de
praktijk vaak hoger vastgesteld. Voor de goede orde merkt de regering op dat het forfait
dat in het wetsvoorstel is opgenomen, alleen geldt voor één categorie van schade,
namelijk indirecte schade in de vorm van waardevermindering van een onroerende zaak.
Het wettelijke forfait geldt daarmee niet voor directe schade (die veelal ingrijpender
van aard is) of andere categorieën van indirecte schade zoals inkomensschade.37 Het forfait van vijf procent sluit verder aan bij de grondslag van de schaderegeling
in de Omgevingswet, het égalitébeginsel van artikel 4:126, eerste lid, van de Algemene
wet bestuursrecht. Op grond van dit beginsel komt alleen schade die uitgaat boven
het normale maatschappelijke risico (abnormale last) en die een benadeelde in vergelijking
met anderen onevenredig zwaar treft (speciale last), voor vergoeding in aanmerking.
«Niet bovenmatige schade» valt daarmee binnen het normale maatschappelijke risico
van een benadeelde en wordt in principe niet door overheden vergoed.
De toepassing van het minimumforfait in de Wro heeft de afgelopen jaren tot veel rechtszaken
geleid. Het forfait bedraagt tenminste twee procent maar kan ook hoger uitvallen.
Vooraf is vaak niet duidelijk op welke hoogte het forfait na het doorlopen van de
procedure uiteindelijk wordt vastgesteld. Dat leidt tot onzekerheid over de uiteindelijke
hoogte van de schadevergoeding bij benadeelden en andere betrokkenen. Er zijn gevallen
bekend waarin benadeelden een eerder toegekende en uitbetaalde schadevergoeding moesten
terugbetalen, omdat het forfait in een beroepsprocedure bij de rechter toch hoger
werd vastgesteld.38 De voorgestelde schaderegeling in de Omgevingswet voor het forfait is erop gericht
om voor een grote categorie van schadegevallen meer duidelijkheid te bieden over de
uitkomst van een aanvraag om schadevergoeding.39 Daarom is, in navolging van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State, door de regering gekozen voor een vast forfait. Zo is het voor benadeelden
met het vaste forfait beter mogelijk om vooraf te berekenen of de schade voor vergoeding
in aanmerking komt. Initiatiefnemers en bestuursorganen weten beter met welke schadevergoeding
rekening gehouden moet worden.
Over de hoogte van vijf procent merken de leden van de SGP-fractie terecht op dat
in de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
over de schaderegeling van de Wro is aangegeven dat een waardevermindering van een
onroerende zaak van vijf procent van de waarde substantieel is. Tegelijkertijd oordeelt de Afdeling in dezelfde rechtspraak echter dat een waardevermindering
van vijf procent «niet zodanig zwaar geacht dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan
worden gelaten».40 Een waardevermindering of -vermeerdering van vijf procent past volgens de regering
bij normale waardeschommelingen als gevolg van conjuncturele marktontwikkelingen.
De leden van de SGP-fractie wijzen verder terecht op de rechtspraak waar een forfait
van vijf procent wordt toegepast bij indirecte schade als de planontwikkeling een
normale maatschappelijke ontwikkeling is die in de lijn der verwachtingen ligt. Deze
aftrek op het eigen risico wordt bijvoorbeeld toegepast in schadezaken over nieuwbouwontwikkelingen
die passen in de bebouwde omgeving, bij het plaatsen van ondergrondse afvalcontainers
en bij kustversterkingswerkzaamheden.41 Als een ontwikkeling niet normaal is of niet in de lijn van de verwachtingen ligt,
constateert de regering met de leden van de SGP-fractie dat in de huidige rechtspraak
een lager percentage wordt toegepast. In de afgelopen jaren is echter ook in die gevallen
het percentage in de richting van vijf procent aan het bewegen. Het doorzetten van
de lijn van in hoogte wisselende forfaits in de huidige rechtspraak, zou betekenen
dat afstand wordt genomen van het vaste forfait dat, zoals hiervoor weergegeven, met
het oog op een betere voorspelbaarheid voor schadezaken nodig is.
2.1.2 Nadeelcompensatie
De leden van de CDA-fractie vragen naar de onderbouwing van de beoogde hoogte van
het voorgestelde forfait. In het antwoord op een vraag van de leden van de SGP-fractie
in paragraaf 2.1.1 is toegelicht waarom er in de Omgevingswet een vast forfait van
vijf procent voor indirecte schade in de vorm van waardevermindering van een onroerende
zaak wordt voorgesteld.
De leden van de CDA-fractie vragen ook naar de gevolgen van het voorgestelde forfait.
Zij vragen of het vaststellen van het forfait op vijf procent veel mensen die feitelijk
schade leiden niet buiten spel plaatst. De regering verwacht niet dat benadeelden
door het forfait buiten spel worden gezet. Het forfait is van toepassing op indirecte
schade die bestaat uit waardevermindering van een onroerende zaak. Voor deze categorie
kunnen in een beperkt aantal gevallen benadeelden naast een vergoeding voor indirecte
schade grijpen die met toepassing van het oude minimale forfait van twee procent uit
de Wet ruimtelijke ordening wel was uitgekeerd. De voorgestelde regeling van schadevergoeding
is gebaseerd op het rechtsbeginsel van gelijkheid voor openbare lasten (égalité devant
la charges publiques), dat is vastgelegd in artikel 4:126 van de Algemene wet bestuursrecht.
Dit beginsel van gelijkheid voor openbare lasten brengt – kort weergegeven – tot uitdrukking
dat alleen bovenmatige schade voor vergoeding door de overheid in aanmerking komt.
Schade die niet bovenmatig is, wordt niet vergoed, want dit behoort tot het normale
maatschappelijke risico. Ook zonder forfait zal dus schade voor eigen rekening van
de benadeelde kunnen blijven. Daarnaast zal het wettelijk vastgestelde forfait van
vijf procent niet voor alle typen schade gelden. Het voorstel is dat het vaste forfait
alleen geldt voor indirecte schade in de vorm van waardevermindering van een onroerende
zaak. Dat betekent dat het forfait niet van toepassing is op directe schade (die vaak
ingrijpender van aard is) en op andere soorten indirecte schade (zoals inkomensschade).
Bovendien sluit de invulling van het normaal maatschappelijk risico aan op aftrekpercentages
die in de huidige praktijk gangbaar zijn. In de huidige rechtspraak wordt bijvoorbeeld
voor meerdere categorieën van indirecte schade in de vorm van waardevermindering van
een onroerende zaak al een forfait van vijf procent toegepast, zoals voor inbreidingslocaties
(als het gaat om een normale ontwikkeling die in de lijn der verwachting ligt). Uit
gesprekken met diverse experts op het gebied van planschade en nadeelcompensatie en
een gehouden enquête onder bestuursorganen, is het beeld verkregen dat cijfermatig
gezien een substantieel deel van de schadegevallen binnen de hiervoor genoemde categorieën
valt.42
2.1.2.5 Een vast forfait voor indirecte schade
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen naar de balans tussen het normaal maatschappelijk
risico voor woningbezitters en het voordeel dat projectontwikkelaars hebben bij een
planologische ingreep. Het mogelijk maken van wijzigingen in de fysieke leefomgeving
kan schade voor huidige woningbezitters met zich brengen. Het bevoegd gezag zal altijd
een weging moeten maken tussen de nadelige gevolgen van een ontwikkeling voor huidige
woningbezitters en de positieve effecten van die ontwikkeling voor huidige en nieuwe
bewoners of de economie. Als die weging is gemaakt, hebben bestaande bewoners eventueel
recht op een vergoeding voor de schade die door de overheid wordt afgewikkeld. De
weging die de overheid maakt, doet zij in het algemene of publieke belang. Algemeen
aanvaard is dat het algemeen belang dat is gemoeid met de besluitvorming of maatregelen
van de overheid, een aftrek op de schadevergoeding rechtvaardigt als de ontwikkeling
normaal is. Elke burger zal tot op zekere hoogte zijn of haar schade moeten dragen.
Alleen wanneer de schade abnormaal of bovenmatig is, komt deze voor vergoeding in
aanmerking. Dat is vastgelegd in het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten
(«égalité devant les charges publiques»). De voorstellen in afdeling 15.1 zijn in
lijn met dat beginsel.
Dat wil niet zeggen dat ontwikkelaars uiteindelijk niet aansprakelijk zijn voor de
betaling van de schadevergoeding. Gemeenten kunnen de uit te keren schade doorzetten
naar de projectontwikkelaar die de schade veroorzaakt. Dat geeft projectontwikkelaars
ook een extra prikkel om voorafgaand aan de start van een project in gesprek met omwonenden
te gaan en maatregelen te nemen om die schade te beperken. Zoals in paragraaf 2.1.2
in in een antwoord op een vraag van de leden van de CDA-fractie is aangeven, is het
forfait van vijf procent een invulling van het rechtsbeginsel van gelijkheid van openbare
lasten. In de uitwerking van dit rechtsbeginsel in de voorgestelde regeling zijn alle
betrokken belangen gewogen. Voor woningbezitters is, in navolging van het advies van
de Raad van State, ingezet op meer duidelijkheid vooraf over de uitkomst van schadeprocedures
met een vast forfait van vijf procent. Daarmee weten de benadeelden voor een substantiële
categorie van gevallen vooraf of een aanvraag om schadevergoeding kans van slagen
heeft. Als vooraf meer duidelijkheid bestaat over de uitkomst van schadeprocedures,
kunnen bestuursorganen en initiatiefnemers eventuele financiële gevolgen van planvorming
beter inschatten, wat de vormgeving van plannen kan vergemakkelijken. Met het voorstel
van een vast forfait van vijf procent is de verhouding tussen alle betrokken belangen
in balans.
2.1.2.8 Het voorkomen en beperken van schaduwschade onder de Omgevingswet
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of niet toch een regeling moet worden
opgesteld voor de vergoeding van schaduwschade. Deze vraag is beantwoord als onderdeel
van de beantwoording van de vragen van de leden van de VVD- en SGP-fractie in paragraaf
2.1.1.
2.1.3.1 Invulling punitieve handhaving onder de Omgevingswet
De leden van de VVD-fractie vragen inzicht in de gevolgen van de evaluatie Wet OM-afdoening
en het overleg over boete-instrumenten voor het punitieve stelsel in de Omgevingswet.
Via de invoeringswet is het huidige punitieve stelsel beleidsneutraal omgezet naar
de Omgevingswet. De Minister van Justitie en Veiligheid heeft de evaluatie van de
Wet OM-afdoening op 19 juni 2018 aan de Kamer aangeboden.43 De Minister zal een beleidsreactie op deze evaluatie binnenkort aan uw Kamer aanbieden.
Zoals aangekondigd zal deze beleidsreactie worden meegenomen in nadere oordeelsvorming
over het punitieve stelsel in de Omgevingswet. Eventuele aanpassingen van de regelgeving
zullen via een apart wijzigingsspoor van de Omgevingswet worden doorgevoerd.
De leden van de CDA-fractie missen een kabinetsreactie op het advies van de Raad van
State over de sanctiestelsels. De kabinetsreactie op het advies van de Raad van State
over het sanctiestelsels is op 14 mei 2018 naar de beide Kamers gestuurd.44 De behandeling daarvan door de Vaste commissie voor Veiligheid en Justitie vond plaats
op 5 juli 2018 in het Algemeen Overleg Bestuursrecht.
Het overleg over de punitieve handhaving onder de Omgevingswet zal, zoals in de nota
van toelichting Invoeringswet Omgevingswet geduid45, worden voortgezet zodra ook de beleidsreactie op het rapport Evaluatie Wet OM-afdoening
gereed en behandeld is. De door de leden van de CDA-fractie genoemde punten zullen
worden meegenomen bij de afweging of het noodzakelijk is om aanpassingen te doen in
het punitieve stelsel onder de Omgevingswet. Eventuele aanpassingen van de regelgeving
zullen via een apart wijzigingsspoor van de Omgevingswet worden doorgevoerd.
De leden van de CDA-fractie vragen aandacht voor de bestuurlijke boete met betrekking
tot bouwkundige gebreken en de regel dat pas een bestuurlijke boete kan worden opgelegd
wanneer sprake is van herhaaldelijke overtreding binnen twee jaar. De mogelijkheid
tot het opleggen van een bestuurlijke boete is in 2015 geïntroduceerd in het handhavingsinstrumentarium
van de bouwregelgeving. Deze uitbreiding was vooral bedoeld om gemeenten meer mogelijkheden
te geven op te treden in situaties waar overtredingen frequent worden begaan en waar
eigenaren niets doen aan de staat van gebouwen. Een bestuurlijke boete heeft anders
dan bestuursdwang of een last onder dwangsom een bijkomend effect van bestraffing
en schrikt daarnaast potentiële overtreders af.
Als de herhaaldelijkheidseis geschrapt wordt, kan tegen elke overtreding van de bouwregelgeving
worden opgetreden met een bestuurlijke boete, ook als dit een relatief kleine overtreding
is en de overtreder niet te kwader trouw was. Dat schiet voorbij aan het doel waarvoor
de boete geïntroduceerd is. Overigens kan de gemeente in het handhavingstraject sneller
tot de bestuurlijke boete overgaan door bij bekende (veel)overtreders niet eerst lang
vrijwillig in overleg te gaan en te waarschuwen maar zo snel mogelijk de eerste en
vervolgens tweede overtreding te constateren.
2.1.4 Digitaal Stelsel Omgevingswet
De leden van de VVD-fractie willen weten of het mogelijk is de landelijke voorziening
van het digitaal stelsel op proef beschikbaar te stellen aan een beperkte gebruikersgroep.
In het voorjaar van 2019 is precies zo’n proef voorzien: dan zal een eerste integrale
oefenversie van de landelijke digitale voorziening beschikbaar zijn. Hiermee kan een
beperkte groep gebruikers al oefenen, waaronder ook gemeenten. De resultaten van deze
oefeningen zullen worden meegenomen bij de stapsgewijze doorontwikkeling van de landelijke
voorziening.
De leden van de VVD-fractie vragen ook naar de stand van zaken van de ontwikkeling
van het Digitaal Stelsel Omgevingswet. De landelijke voorziening van het Digitaal
Stelsel Omgevingswet begint steeds meer vorm te krijgen. Naar verwachting zal in 2019
stapsgewijs het basisniveau voor de landelijke voorziening worden gerealiseerd dat
is afgesproken in het kader van het Bestuursakkoord en uitgewerkt naar aanleiding
van het BIT-advies van vorig jaar. Dit betekent dat, conform de afspraken uit het
Bestuursakkoord Omgevingswet, overheden in ieder geval het hele jaar 2020 de tijd
hebben om hun eigen systemen aan te sluiten op de digitale landelijke voorziening,
en zo op tijd klaar te zijn voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet. In december
2018 ontvangt uw Kamer de jaarlijkse voortgangsrapportage met betrekking tot de implementatie
van de Omgevingswet, die nader in zal gaan op de stand van zaken van de implementatie,
inclusief de ontwikkeling van het Digitaal Stelsel Omgevingswet.
De leden van de CDA-fractie willen weten of de standaarden voor het aansluiten op
en werken met de landelijke voorziening van het digitale stelsel op tijd af zullen
zijn om lokale overheden in staat te stellen deze voor inwerkingtreding van de Omgevingswet
te implementeren. In december 2018 zijn versies van de standaarden, waarmee landelijke
en lokale voorzieningen met elkaar communiceren, gereed voor de kerninstrumenten uit
de Omgevingswet die in het basisniveau van de landelijke voorziening van het digitaal
stelsel worden ontsloten, zoals het omgevingsplan. Bij het maken van de standaarden
is praktische kennis gebruikt vanuit de uitvoeringspraktijk, en is overleg gevoerd
met de softwareleveranciers van lokale overheden. De standaarden zijn voor lokale
en regionale overheden een voldoende basis om een start te kunnen maken met het aanpassen
van hun eigen informatiehuishouding en systemen. Verdere aanpassingen en doorontwikkeling
van deze standaarden zullen compatibel zijn met de versie van december 2018, zodat
ze ook inpasbaar zijn in lokale software die op basis van die versie wordt ontwikkeld.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering om nader in te gaan op de verhouding
tussen het Digitaal Stelsel Omgevingswet en het bekendmaken en beschikbaar stellen
op grond van de Bekendmakingswet en Gemeentewet. Besluiten en andere rechtsfiguren
op grond van de Omgevingswet vormen onderdeel van de informatie die wordt getoond
in het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Deze informatievoorziening voorziet erin
dat de inhoud van verschillende «documenten» in samenhang, objectgericht wordt ontsloten.
Objectgericht houdt in dat men via het DSO toegang krijgt tot de regels die op grond
van verschillende besluiten en andere rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet op
een bepaalde locatie gelden. Op termijn kan hier andere informatie over de fysieke
leefomgeving aan worden toegevoegd. De geïntegreerde informatievoorziening door het
DSO is een gebruiksservice die voor overheden, burgers en bedrijven meerwaarde biedt
ten opzichte van de bekendmaking van afzonderlijke besluiten en van beschikbaarstelling
van een geconsolideerde versie voor zover het algemeen verbindende voorschriften betreft.
Met de bekendmaking van besluiten en andere rechtsfiguren en de beschikbaarstelling
van algemeen verbindende voorschriften in geconsolideerde vorm, heeft het publiek
de beschikking over de inhoud van onderscheiden besluiten en andere rechtsfiguren
afzonderlijk. Deze bekendmaking en beschikbaarstelling leidt ertoe dat per besluit
of andere rechtsfiguur de inhoud ervan beschikbaar is en voor een bepaald werkingsgebied
binnen dat besluit de relevante inhoud voor dat gebied kan worden getoond.
Voor de informatievoorziening in het DSO wordt gebruik gemaakt van de bekendmaking
van besluiten en andere rechtsfiguren in de officiële publicaties of de geconsolideerde
versies op www.overheid.nl. Voor de inwerkingtreding van een besluit is bekendmaking in de officiële publicaties
noodzakelijk. Het DSO maakt de informatie vervolgens meer inzichtelijk.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of het denkbaar is dat onderdelen van afdeling
20.5 van de Omgevingswet op enig moment overgaan naar meer generieke regelgeving,
zoals de Bekendmakingswet, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of de Gemeentewet.
Het ligt naar de mening van de regering niet voor de hand om nu of op termijn de domeinspecifieke
informatievoorziening te regelen in generieke wetgeving, zoals de Bekendmakingswet,
de Awb of de Gemeentewet. Als er in de toekomst onderdelen van afdeling 20.5 van de
Omgevingswet blijken te zijn die zich lenen voor overheidsbrede, alle domeinen bestrijkende,
implementatie, behoeft die implementatie op zichzelf niet uitgesloten te zijn, maar
vooralsnog is daarop geen zicht. Overigens zal het ook dan de vraag zijn of gekozen
moet worden voor generieke regelgeving, of voor harmonisatie binnen de diverse domeinen
met ieder hun eigen karakter.
2.1.4.5 Loketfunctie DSO
De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre de mede-overheden technisch en financieel
voorbereid zijn op het aansluiten van hun eigen systemen op de loketfunctie van de
landelijke voorziening. Het aansluiten op een landelijk digitaal loket is geen nieuwe
taak voor lokale overheden. In de huidige situatie hebben overheden ook al zaak- en
vergunningsystemen waarin documenten gearchiveerd worden en die zijn aangesloten op
het landelijke Omgevingsloket Online. Door middel van praktijk-proeven met het landelijke
loket in 2019 en het aansluiten daarop wordt het inzicht van gebruikers vergroot in
wat er nodig is om lokale systemen aan te passen. Bovendien wordt door onder meer
de gemeenten, via de VNG, samengewerkt bij het opstellen van gezamenlijke specificaties
voor hun lokale systemen, en worden leveranciers gestimuleerd om tijdig de benodigde
aanpassingen gereed te hebben. Ook hebben gemeenten budget gereserveerd om hun eigen
systeem aan te sluiten op de landelijke voorziening.
2.1.4.7 Beheer Digitaal Stelsel Omgevingsrecht
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of het Digitaal Stelsel Omgevingswet op
tijd gereed is voor inwerkingtreding van de Omgevingswet. Het Digitaal Stelsel Omgevingswet
bestaat uit het geheel van de landelijke voorziening en de lokale voorzieningen van
de uitvoerende overheden die hierop aansluiten. Om te zorgen dat het geheel aan digitale
voorzieningen op tijd gereed is, is ervoor gekozen de landelijke voorziening stapsgewijs
te ontwikkelen en de uitvoerende overheden hierbij vroegtijdig te betrekken. Het basisniveau
voor de landelijke voorziening, zoals dit op grond van het Bestuursakkoord Omgevingswet
is afgesproken, zal in 2019 gereedkomen. Echter, het is zeer zeker niet de bedoeling
en onnodig dat aansluitende overheden hierop wachten om hun lokale systemen aan te
passen. De belangrijkste digitale standaarden, die ervoor zorgen dat lokale en landelijke
systemen met elkaar kunnen «praten», zijn zoals al in antwoord op de vragen van leden
van de CDA-fractie hiervoor gezegd, eerder beschikbaar. Hierdoor kunnen aansluitende
overheden al in 2019 beginnen met het aanpassen van hun eigen systemen. Dit is vroegtijdig
genoeg om te waarborgen dat het geheel aan lokale en landelijke digitale voorzieningen
op tijd klaar is voor de geplande inwerkingtreding van de Omgevingswet, zodat burgers
en bedrijven per 1 januari 2021 het Digitaal Stelsel Omgevingswet kunnen gebruiken
om informatie op te zoeken en vergunningen aan te vragen.
2.2 Aanpassingen van de Omgevingswet
2.2.1 Aanpassingen die het omgevingsplan betreffen
De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre het mogelijk is om een omgevingsplan
gemeentegrensoverschrijdend te laten werken. Er zijn in de praktijk diverse (gemeentegrens)overstijgende
opgaven voor de fysieke leefomgeving, waarbij nauwe samenwerking tussen gemeenten
nodig is voor een efficiënte aanpak. Daarbij kan ook gedacht worden aan opgaven op
het gebied van natuur. De Omgevingswet maakt het voor bestuursorganen mogelijk om
taken en bevoegdheden gezamenlijk uit te oefenen. Dit is geregeld in artikel 2.2 van
de Omgevingswet en geldt ook voor het omgevingsplan. Op die manier kan gezorgd worden
voor een integrale benadering van in verschillende gemeenten gelegen locaties. Een
overdracht van bevoegdheden of gemeentegrensoverschrijdende werking van het omgevingsplan
is daarbij niet nodig.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen een reactie te geven op het Schetsboek voor een Omgevingsplan Op Kwaliteit, van de initiatiefgroep Mooiwaarts van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit. Het Schetsboek
biedt goede handvatten voor gemeenten om een omgevingsplan vorm te geven. Het schetsboek
is aanbevelingswaardig omdat het nadrukkelijk zoekt naar de nieuwe mogelijkheden die
de Omgevingswet biedt, bijvoorbeeld door te werken met open normen. De focus van het
schetsboek ligt op de ruimtelijke inpassing van projecten op het terrein van erfgoed,
stedenbouw, landschap, welstand en openbare ruimte in onderlinge samenhang. De reikwijdte
van het omgevingsplan is evenwel breder en behelst ook regulering en inpassing van
bijvoorbeeld milieubelastende activiteiten. Dat neemt niet weg dat het schetsboek
een inspirerende rol kan spelen bij het opstellen van omgevingsplannen en voorbeeld-regelingen
die de VNG ontwikkelt in het project Staalkaarten voor een omgevingsplan.
De leden van de GroenLinks-fractie zien zowel voor de initiatiefnemer als voor omwonenden
en andere belanghebbenden een verlies aan rechtszekerheid bij het werken met open
normen en buitenplanse vergunningen. Dat verlies dient naar de mening van deze leden
gecompenseerd te worden met transparante procedures, die garanderen dat inderdaad
alle relevante belangen worden afgewogen en alle reële kansen om de omgevingskwaliteit
te verbeteren worden gegrepen. De leden krijgen graag een nadere reactie van de regering
op hun analyse. Het is een vaker genoemd spanningsveld dat het werken met open normen
ten koste zou gaan van rechtszekerheid. In de huidige praktijk wordt vaak afgeweken
van bestemmingsplannen omdat hierin veel gesloten normen staan. Het werken met gesloten
normen leidt tot inflexibele regels. Die regels kunnen, ook bij geringe afwijkingen,
activiteiten blokkeren. In dat soort situaties ontstaat er al snel behoefte en draagvlak
om voor concrete gevallen een uitzondering te maken en van die inflexibele regels
af te wijken bijvoorbeeld met een hardheidsclausule. Als er geen hardheidsclausule
of andere mogelijkheid om af te wijken aanwezig is, zal eerst de verordening aangepast
moeten om de betrokken activiteit toch te kunnen toestaan. Om voldoende flexibiliteit
in het systeem in te bouwen is er voor gekozen om, net als onder de huidige Wet ruimtelijke
ordening (Wro) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), op wetsniveau
de mogelijkheid te bieden om (buitenplans) activiteiten toe te staan die in strijd
zijn met het omgevingsplan. De open norm van een evenwichtige toedeling van functies
aan locaties is in dat geval het criterium op grond waarvan primair beoordeeld moet
worden of de vergunning kan worden verleend.
Het instrument van de vergunning en de bijbehorende transparante procedure is bij
uitstek bedoeld om het bevoegd gezag een mogelijkheid te geven om per individuele
activiteit te beoordelen in hoeverre die, al dan niet onder het stellen van beperkende
randvoorwaarden, op een bepaalde locatie aanvaardbaar is. Het in het omgevingsplan
opnemen van vergunningenstelsels en het daarbij werken met op de desbetreffende activiteit
en locatie toegespitste open normen, geeft het bevoegd gezag daarbij de mogelijkheid
om belangen af te wegen. Gelijktijdig bieden die meer flexibele normen de rechtszekerheid
dat niet bij elke nieuwe activiteit van inflexibele regels van het omgevingsplan behoeft
te worden afgeweken met een buitenplanse vergunning. Op die manier kan een omgevingsplan
dat werkt met een meer flexibel en in open normen geformuleerde regeling, juist ook
bijdragen aan de rechtszekerheid omdat minder vaak van het omgevingsplan zal worden
afgeweken.
Ongeacht of er wordt gewerkt met open normen of niet, voorziet de Omgevingswet in
transparante vergunningprocedures met de mogelijkheid voor belanghebbenden om zienswijzen,
bedenkingen en bezwaren naar voren te brengen. Bij de uitgebreide voorbereidingsprocedure
van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, die in een beperkt aantal gevallen
wordt voorgeschreven, is er de geformaliseerde mogelijkheid om een zienswijze naar
voren te brengen op het ter inzage gelegde ontwerpbesluit. In alle gevallen bestaat
daarna de mogelijkheid voor belanghebbenden om tegen het besluit over verlening van
een vergunning beroep bij de rechtbank en vervolgens hoger beroep bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State in te stellen. Bij de reguliere procedure
bestaat er de mogelijkheid om naar aanleiding van de publicatie van ingekomen aanvragen
om vergunning informatie te vergaren en zich met bedenkingen te melden bij het bevoegd
gezag. Tegen het genomen besluit kunnen belanghebbenden bezwaar maken. Vervolgens
kan tegen het genomen besluit op bezwaar, beroep en hoger beroep worden ingesteld.
De leden van de GroenLinks-fractie ontvangen graag een nadere toelichting van de regering
op het voorstel om de planologische vergunningplicht te schrappen. Graag ontvangen
de leden van de GroenLinks-fractie ook een toelichting op het advies van de Raad van
State om «op wetsniveau te voorzien in een vergunningplicht voor de ruimtelijke aspecten
van bouwen, echter met de mogelijkheid voor de gemeenteraad deze in het omgevingsplan
uit te schakelen, indien dat gelet op de plansystematiek (...) verantwoord is». Een
toelichting waarom op dit punt het advies van de Raad van State niet is overgenomen,
is gegeven bij de beantwoording van een vergelijkbare vraag van de leden van de CDA-fractie
in paragraaf 2.0. In aanvulling op dit antwoord kan het volgende worden opgemerkt.
Bij het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet zal als onderdeel van de bruidsschat
in elk omgevingsplan worden voorzien in een vergunningplicht voor de ruimtelijke aspecten
van het bouwen. Deze vergunningplicht, die nu onderdeel uitmaakt van de vergunningplicht
voor het bouwen uit de Wabo, wordt van rechtswege ongewijzigd voortgezet in elk omgevingsplan
in het kader van het overgangsrecht. Gemeenten kunnen er vervolgens actief en bewust
voor kiezen om vergunningsplichten te laten vervallen afhankelijk van het type bouwwerk,
de locatie en de regels die voor het bouwwerk gelden. In plaats van een vergunning
kan bijvoorbeeld gewerkt worden met een meldingsplicht of een informatieplicht. Ook
is denkbaar dat volstaan wordt met algemene regels in het omgevingsplan, eventueel
aangevuld met een bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften. Het is, zoals
al eerder aangegeven, aan gemeenten om hier een invulling aan te geven. Anders dan
kennelijk wordt verondersteld zal de vergunning voor ruimtelijke aspecten bij de inwerkingtreding
van de Omgevingswet dus niet ineens komen te vervallen maar in het overgangsrecht
(de bruidsschat) worden voortgezet totdat de gemeente een andere keuze maakt.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering verwacht dat onder de Omgevingswet
de milieuregels eerder toe dan af zullen nemen. Op het moment van inwerkingtreding
voorziet het overgangsrecht via de zogenoemde bruidsschat erin dat de milieuregels
die op landelijk niveau vervallen in alle omgevingsplannen worden opgenomen, zodat
het milieubeschermingsniveau op het moment van inwerkingtreding van het stelsel niet
wijzigt. In de periode daarna voorziet de regering een verbetering en vereenvoudiging
van de milieuregels, wat in praktijk tot een lagere regeldruk gaat leiden. Dit komt
door de volgende drie ontwikkelingen.
Allereerst gaat de regering ervan uit dat gemeenten de regels die via de bruidsschat
in de omgevings-plannen zijn ingebouwd eenvoudiger en beter gaan maken. Dat kunnen
ze doen door de regels toe te spitsen op de specifieke locatie. Een generieke algemene
rijksregel ingevuld met maatwerkvoorschriften kan vervangen worden door een concrete
regel in het omgevingsplan, die vooraf meer duidelijkheid biedt (bijvoorbeeld geluid
bevat acht pagina’s aan regels in het Activiteitenbesluit milieubeheer en kan vervangen
worden door de regel: hier is maximaal x dB op de gevel toegestaan).
De tweede ontwikkeling heeft betrekking op situaties waar binnen gemeenten nieuwe
gebieds-ontwikkelingen aan de orde zijn en adequate milieubescherming daarbij moet
worden geborgd. De voordelen die het stelsel biedt bij integratie van «ruimtelijke
regels» en «milieuregels» kunnen voor dergelijke gebieden direct ten volle worden
benut in aanpassing van het omgevingsplan voor die locaties, wat in totaal voor de
betreffende locaties minder en vooral duidelijkere regels kan betekenen.
De derde ontwikkeling die de regering vooral op langere termijn voorziet is dat op
een aantal onderwerpen een verschuiving zal plaatsvinden in de regels die milieubescherming
tot doel hebben. Kort gezegd betreft het een verschuiving van onderwerpen waarvan
de aanpak inmiddels grotendeels tot adequate bescherming heeft geleid naar regels
die te maken hebben met toekomstige opgaven, zoals klimaatadaptatie en energietransitie.
Bij alle drie de ontwikkelingen kan de gemeentelijke omgevingsvisie een belangrijke
rol spelen.
De leden van de SP-fractie vragen hoe burgers bezwaar kunnen maken tegen keuzes in
het gemeentelijk omgevingsplan. Op de voorbereiding van het omgevingsplan is de uniforme
openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht
van toepassing. Over een ontwerpbesluit tot vaststelling van een omgevingsplan kunnen door eenieder zienswijzen naar voren worden gebracht en tegen het vastgestelde
besluit kan door belanghebbenden beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State.
De leden van de SP-fractie vragen vervolgens op welke wijze volksgezondheid en milieubescherming
moet worden betrokken bij opstellen van omgevingsplannen. In paragraaf 3.2.2 van de
nota van toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving is ingegaan op de wijze
waarop het belang van bescherming van de gezondheid doorwerkt in het stelsel van de
Omgevingswet. Daarbij is niet alleen ingegaan op de rol van het omgevingsplan, maar
ook op die van de omgevingsvisie die aan keuzes over de inhoud van de regels in het
omgevingsplan voorafgaat.
Het omgevingsplan voorziet in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,
op basis van een integrale belangenafweging. Een evenwichtige toedeling van functies
aan locaties brengt met zich mee dat alle belangen worden afgewogen met het oog op
een van de doelen van de Omgevingswet: «het bereiken en in stand houden van een veilige
en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit». Gezondheid is één
van die mee te wegen belangen, zoals door het aangenomen amendement-Smaling46 nog eens extra is benadrukt in artikel 2.1, vierde lid, van de Omgevingswet.
Op verschillende onderwerpen geeft het Rijk via het Besluit kwaliteit leefomgeving
instructieregels waar in ieder geval aan moet worden voldaan voor de bescherming van
de gezondheid. Om de eigen ambitie van een gezonde fysieke leefomgeving te behouden
of bereiken kan het bevoegd gezag in het omgevingsplan nadere regels opnemen. Het
kan hierbij gaan om bijvoorbeeld een decentrale omgevingswaarde, of regels over activiteiten.
Het bereiken en in stand houden van een gezonde fysieke leefomgeving omvat naast de
bescherming van de gezondheid ook gezondheidsbevordering, en de regels van het omgevingsplan
kunnen dus ook daarop betrekking hebben. Dit is nader toegelicht in paragraaf 3.2.2
van de nota van toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving.47
De leden van de SP-fractie vragen tenslotte hoe op andere wijze kan worden voorkomen
dat economisch gewin ten koste zal gaan van de volksgezondheid en milieubescherming.
Artikel 1.3 van de Omgevingswet benoemt de maatschappelijke doelen van de wet. Het
geeft aan dat de wet gericht is op het in onderlinge samenhang bereiken en in stand
houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit,
en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter
vervulling van maatschappelijke functies. De doelen van de wet hebben het maken van
een expliciete weging tussen het benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving
in zich. Het rijk heeft bij het opstellen van rijksregels die afweging gemaakt. Gemeenten,
provincies en waterschappen zullen die afweging ook moeten gaan maken. De instrumenten
van de Omgevingswet leveren een bijdrage aan het bereiken van het beoogde evenwicht
tussen die beide doelen van de wet. Zo kan een omgevingswaarde de uit oogpunt van
gezondheid gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving omschrijven. Een
aantal door het Rijk gestelde omgevingswaarden doen dat voor verschillende leefomgevingsaspecten,
zo nodig kan de provincie of de gemeente decentraal dergelijke omgevingswaarden stellen.
Verplichte en onverplichte programma’s moeten of kunnen maatregelen bevatten die (mede)
bescherming of bevordering van gezondheid tot doel hebben. Naast de regels die de
gemeente in het omgevingsplan moet of kan stellen aan activiteiten kunnen ook omgevingsverordeningen
regels bevatten ter bescherming van de volksgezondheid, en stelt het Rijk in het Besluit
activiteiten leefomgeving vele regels die datzelfde doel beogen. Al die instrumenten
kunnen worden ingezet om te voorkomen dat het evenwicht tussen ontwikkelen en beschermen
wordt verstoord en eenzijdig naar ontwikkeling doorslaat.
De leden van de SP-fractie vragen in hoeverre de beperkte inspraakmogelijkheden voor
burgers en omwonenden in de Crisis- en herstelwet gangbare praktijk zullen worden
in de Omgevingswet. Samen met de leden van de SP-fractie hecht ik groot belang aan
een goede inspraakprocedure. Ik sluit daarbij aan bij de generieke procedures uit
de Algemene wet bestuursrecht. Net als onder de Chw blijft onder de Omgevingswet afdeling
3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing op de voorbereiding van omgevingsplannen.
Binnen deze procedure is voorzien in inspraak en het indienen van zienswijzen. Inspraak
staat open voor eenieder.
Participatie is daarnaast een belangrijke pijler van de Omgevingswet. Daarom is een
motiverings-verplichting voor participatie toegevoegd: bij het vaststellen van een
omgevingsplan wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties
en andere overheden bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan
zijn. Bij de kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen,
geeft het bevoegd gezag aan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties
en bestuursorganen bij de voorbereiding worden betrokken. Op die manier worden relevante
partijen in een vroegtijdig stadium en op adequate wijze geïnformeerd over de inrichting
van het participatieproces.
Veel gemeenten geven hieraan, vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet,
al invulling. Een voorbeeld is de al eerder genoemde «regionale agenda omgevingsvisie 2040» van tien gemeenten in het hart van Holland. Daarvoor zijn veel bijeenkomsten met
inwoners georganiseerd waarin zij konden meedenken en meepraten over de ontwikkeling
van de fysieke leefomgeving. Ook zijn er bijeenkomsten georganiseerd met specialisten
die vakmatig betrokken zijn bij de leefomgeving, met snelkookpansessies, festivals
en thematische bijeenkomsten. Die bijeenkomsten zijn belangrijke informatiebronnen
geweest voor het opstellen van het uiteindelijke document.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom gemeenten geen ruimte krijgen om in een
omgevingsplan delegatiebepalingen op te nemen voor het stellen van nadere regels door
het college van burgemeester en wethouders. Omwille van de toegankelijkheid van de
regels is er in de Omgevingswet voor gekozen dat gemeenten één omgevingsplan hebben.
Dit vervangt de regels die nu versnipperd zijn over talloze bestemmings-plannen, beheersverordeningen,
wijzigings- en uitwerkingsplannen, gemeentelijke verordeningen en ook eventuele uitwerkingen
daarvan door het college. Met de keuze voor één omgevingsplan verhoudt zich niet dat
er ter uitwerking daarvan aparte regels op het gebied van de fysieke leefomgeving
bestaan, die zijn vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders. Dat
zou de (digitale) toegankelijkheid van de regels ernstig belemmeren. De mogelijkheid
om het stellen van regels te delegeren aan het uitvoerende bestuur blijft overigens
behouden. De Omgevingswet voorziet in een delegatiemogelijkheid (artikel 2.8). Hiermee
kan de gemeenteraad de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan
delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Zo kan het lokale bestuur
hetzelfde bereiken als met de bevoegdheid om nadere regels te stellen in een apart
besluit, terwijl de (digitale) toegankelijkheid veel beter is. Verder kan een college
op grond van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht beleidsregels vaststellen
over de uitoefening van zijn bevoegdheden. De Omgevingswet doet daar niet aan af.
De hier beschreven lijn geldt overigens ook voor de waterschappen en de provincies.
2.2.1.1 Evenwichtige toedeling van functies aan locaties
De leden van de VVD-fractie vragen naar de onderwerpen die in ieder geval in het omgevingsplan
moeten worden gereguleerd en onderwerpen die daarin juist niet mogen worden gereguleerd.
Zoals de leden van de VVD-fractie terecht constateren, worden concrete regels over
de afbakening van het omgevingsplan ten opzichte van andere gemeentelijke verordeningen
(zoals de Algemene Plaatselijke Verordening), via het Invoeringsbesluit opgenomen
in het Omgevingsbesluit. Op 29 oktober jl. is de internetconsultatie van het voorgenomen
Invoeringsbesluit van start gegaan.48 Na verwerking van de consultatiereacties zal een ontwerp van het Invoeringsbesluit
worden voorgehangen bij uw Kamer.
In het huidige ontwerp van het Invoeringsbesluit worden regels over activiteiten die
onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen, aangewezen als regels die in het
omgevingsplan opgenomen moeten worden. Het zijn regels over activiteiten die direct
ingrijpen in de fysieke leefomgeving. Voorbeelden daarvan zijn het kappen van bomen,
het maken van een in- en uitrit op openbare wegen of het verleggen van kabels en leidingen.
Regels die gaan over de handhaving van de openbare orde, bevoegdheden van de burgemeester,
of over «geldzaken», zoals lokale belastingen, leges en heffingen, mogen niet in het
omgevingsplan worden opgenomen, tenzij de wet daarin uitdrukkelijk voorziet (zoals
de regeling voor kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling in hoofdstuk 13 van de wet).
Voor de gemeente wordt met deze regeling verduidelijkt welke algemene regels alleen,
of juist niet, in een omgevingsplan, mogen worden opgenomen. Op vergelijkbare wijze
wordt in het huidige ontwerp van het Invoeringsbesluit voor het waterschap en de provincie
verduidelijkt welke regels alleen, of juist niet, in een waterschapsverordening, respectievelijk
dat omgevingsverordening, mogen worden op-genomen. Tegelijkertijd wordt met deze uitwerking
van artikel 2.7 van de Omgevingswet het risico op vernietiging van een omgevingsplan
of de onverbindendheid van een verordening aanzienlijk verminderd. Met de VNG, UvW
en het IPO is over deze aanpak bij het opstellen van deze regels van gedachten gewisseld.
De leden van de VVD-fractie vragen een nadere verduidelijking van de voorgestelde
wijziging van artikel 4.2, in het licht van de aanwijzing op grond van artikel 2.7
van onderwerpen die in het omgevingsplan geregeld moeten worden of daarin juist niet
geregeld mogen worden en in het licht van het feit dat ook regels van het Rijk, de
provincies en de waterschappen kunnen bijdragen aan een evenwichtige toedeling van
functies aan locaties. Ook vragen zij welke verantwoordelijkheid er ligt bij het bestuursorgaan
en welke bij de doelgroep van de regel. De opdracht uit artikel 4.2 om in het omgevingsplan
voor het gehele grondgebied te voorzien in een evenwichtige toedeling van functies
aan locaties is een resultaatsverplichting. Deze vraagt dat gemeenten in het omgevingsplan
regelen op welke wijze en onder welke voorwaarden locaties kunnen worden benut of
op welke wijze deze tegen bepaalde activiteiten of invloeden worden beschermd. Deze
taakopdracht houdt dus in dat activiteiten onderling evenwichtig per locatie worden
gereguleerd. Dit impliceert een locatiegerichte benadering waarbij de schaarse ruimte
binnen de fysieke leefomgeving op een zo goed mogelijke wijze wordt verdeeld, ingericht
en benut. Aan deze taakopdracht kan door gemeenten worden voldaan door het stellen
van verschillende typen regels. Gedacht kan hierbij worden aan algemene regels over
activiteiten, vergunningplichten en maatwerkregels. Met dit pakket regels bepaalt
de gemeente dus welke activiteiten op welke locatie kunnen worden verricht, gegeven
het vereiste evenwicht met de activiteiten die op andere locaties zijn toegelaten.
Maar de gemeente stelt deze regels wel in verhouding met andere regels die ook bijdragen
aan het gewenste evenwicht, waaronder de regels van andere overheden en eigen bij
verordening gestelde regels.
De opdracht houdt geen verplichting in om alle regels over de fysieke leefomgeving
die bijdragen aan het bereiken van dat evenwicht in het omgevingsplan op te nemen.
De afbakening die op grond van artikel 2.7 via het Invoeringsbesluit in het Omgevingsbesluit
wordt opgenomen dient om te bepalen of een bepaalde regel in het omgevingsplan moet
of mag worden opgenomen. Er zijn namelijk gemeentelijke regels die op zichzelf wel
bijdragen aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar die gelet
op de reikwijdte en doelen van de Omgevingswet, toch niet in het omgevingsplan thuishoren.
Een voorbeeld van dergelijke regels zijn de gemeentelijke regels over het slapen in
de openbare ruimte. Hoewel deze regels op zichzelf wel bijdragen aan een evenwichtige
toedeling van functies aan locaties, mogen deze regels op grond van de afbakening
niet in het omgevingsplan worden opgenomen. Deze regels gaan namelijk over het gedrag
van personen en worden primair vanwege de openbare orde en veiligheid gesteld en vallen
daarmee buiten de reikwijdte van (de doelen van) de Omgevingswet. De via het Invoeringsbesluit
in het Omgevingsbesluit op te nemen afbakening zorgt er dus voor dat voor de bestuursorganen
van de gemeenten altijd duidelijk is of bepaalde regels in het omgevingsplan opgenomen
moeten worden, mogen worden of juist niet opgenomen mogen worden. Ook zorgt deze ervoor
dat de doelgroepen van de verschillende gemeentelijke regels de voor hen van belang
zijnde regels op een logische en samenhangende wijze in het omgevingsplan of een gemeentelijke
verordening terug kunnen vinden.
De opdracht tot het evenwichtig reguleren van activiteiten ligt primair bij gemeenten,
maar dient als vereiste ook in acht te worden genomen bij het door provincie, waterschap
of Rijk vaststellen van projectbesluiten die strekken tot wijziging van het omgevingsplan
(zie artikel 5.53, eerste lid, van de Omgevingswet). Ook andere regels van het Rijk,
de provincies en waterschappen dragen bij aan een evenwichtige toedeling van functies
aan locaties. Allereerst dragen de instructieregels die Rijk en provincies stellen
met het oog op de evenwichtige toedeling van functies daaraan bij. De omgevingsplannen
dienen aan deze instructieregels te voldoen en deze regels maken zo onderdeel uit
van het omgevingsplan. Daarnaast kunnen ook de algemene regels van Rijk, provincies
en waterschappen die rechtstreeks tot burgers en bedrijven zijn gericht bijdragen
aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
2.2.1.3 Voorbereidingsbesluit voor het omgevingsplan en de omgevingsverordening
De leden van de VVD-fractie vragen of er met het van toepassing zijn van twee of meer
voorbereidingsbesluiten, met een verschillende werkingsduur, op een locatie geen verwarring zal ontstaan. Met het wetsvoorstel Invoeringswet
Omgevingswet wordt geregeld dat voorbereidingsbesluiten niet langer zelfstandig werkende
besluiten zijn, met ten opzichte van een omgevingsplan conflicterende regels. Door
voorbereidingsbesluiten direct in te passen in een omgevingsplan, ontstaat een veel
transparanter beeld van de geldende regels op een locatie. Juist om verwarring te
voorkomen is deze keuze gemaakt. Als meerdere voorbereidingsbesluiten gelijktijdig
werken op een locatie, kunnen de voorbeschermingsregels in samenhang met de regels
uit het omgevingsplan worden geraadpleegd. De voorbeschermingsregels zijn bij raadpleging
van het omgevingsplan als zodanig herkenbaar, waarbij ook de geldigheidsduur kan worden
afgeleid.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waarom de suggestie van de Raad van State
niet wordt overgenomen om op wetsniveau te voorzien in een vergunningplicht voor de
ruimtelijke aspecten van bouwen, echter met de mogelijkheid voor de gemeenteraad deze
in het omgevingsplan uit te schakelen. In paragraaf 2.0 wordt eenzelfde vraag beantwoord
naar aanleiding van een vraag van de leden van de CDA-fractie.
2.2.1.4 Splitsing vergunningplicht voor de bouwactiviteit in een technische vergunning
en een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit
De leden van de GroenLinks-fractie vragen een nadere toelichting van de regering op
het voorstel om de planologische vergunningplicht te schrappen en op het advies van
de Raad van State om op wetsniveau te voorzien in een vergunningplicht voor de ruimtelijke
aspecten van bouwen met de mogelijkheid om hier op gemeentelijk niveau vanaf te wijken.
In paragraaf 2.0 worden deze vragen al beantwoord naar aanleiding van vergelijkbare
vragen van de leden van de CDA-fractie.
De leden van de GroenLinks-fractie waarderen dat de ruimtelijke vergunningplicht in
de bruidsschat is opgenomen. Ten aanzien van de bruidsschat vragen deze leden welke
regels niet in het «tijdelijk deel» van het omgevingsplan worden opgenomen en welke
gevolgen dit heeft als deze regels ook na 2029 nog gelden, tenzij de gemeenteraad
besluit ze te wijzigen. Zij vragen ook of bij een eventuele wijziging, derden beroep
en bezwaar tegen deze regels kunnen indienen. Ook hebben de leden van de ChristenUnie-fractie
gevraagd welke regels van de bruidsschat niet in het tijdelijk deel van het omgevingsplan
worden opgenomen en hoe lang die regels blijven gelden.
Met het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet en het voorgenomen Invoeringsbesluit,
zal «de bruidsschat», met de zogenoemde omgevingsplanregels van rijkswege, deel gaan
uitmaken van de gemeentelijke omgevingsplannen. Naast de ruimtelijke vergunningplicht
gaat het hierbij om andere rijksregels die nu onder meer zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit
milieubeheer maar niet terugkomen in het nieuwe Besluit activiteiten leefomgeving.
In het voorgenomen Invoeringsbesluit dat momenteel in openbare consultatie ligt, mede
na overleg met de VNG, alle regels van de bruidsschat in het tijdelijk deel van het
omgevingsplan opgenomen. Het gevolg van plaatsing in het tijdelijk deel is dat alle
daarin opgenomen regels uitdrukkelijk heroverwogen moeten worden. De gemeente kan
ervoor kiezen om de regels te laten vervallen, te wijzigen of ongewijzigd te laten
voorbestaan. Zij moet daarbij wel voldoen aan de regels van het Besluit kwaliteit
leefomgeving. In alle gevallen geldt dat bij een appellabel besluit tot vaststelling
van het omgevingsplan de regels in het tijdelijk deel moeten vervallen en, als men
de regels al dan niet in gewijzigde vorm wil handhaven, in het nieuwe deel van het
omgevingsplan moet vaststellen.
Gemeenten kunnen zelf kiezen wanneer ze dit, al dan niet gefaseerd in de tijd, uitvoeren.
Bij koninklijk besluit zal echter het moment worden vastgelegd wanneer de klus uiterlijk
moet zijn geklaard en tijdelijk deel van het omgevingsplan in beginsel zou moeten
zijn komen te vervallen. Met de VNG is afgesproken dat dit moment in 2029 wordt gelegd.
Als gemeenten onverhoopt in 2029 nog niet klaar zijn met die klus en er nog regels
in het tijdelijk deel van het omgevingsplan aanwezig zijn, komen deze overigens niet
van rechtswege te vervallen. Dat betekent dat de regels in het tijdelijk deel ook
na 2029 blijven gelden en raadpleegbaar zijn. Op dat moment kan echter wel bezien
worden of, en zo ja, welke acties nodig zijn bij achterblijvende gemeenten.
Een besluit tot vaststelling van het omgevingsplan wordt voorbereid met toepassing
van de voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.
Daarbij kan eenieder zienswijzen naar voren brengen tegen het ter inzage gelegde ontwerpbesluit.
Belanghebbenden kunnen vervolgens tegen het vastgestelde besluit in beroep opkomen
bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Derde-belanghebbenden kunnen dus in alle gevallen in beroep opkomen tegen een besluit waarbij
de regels komen te vervallen of (al dan niet in gewijzigde vorm) worden gehandhaafd.
De leden van de SP-fractie vragen of bij de splitsing van een technische en ruimtelijke
vergunning voor het bouwen sprake is van het «bewerkstelligen van een samenhangende
benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving»,
zoals dat als verbeterdoel is aangemerkt in de Omgevingswet. In paragraaf 1.1 wordt
eenzelfde vraag beantwoord naar aanleiding van een vraag van de leden van de GroenLinks-fractie.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen in hoeverre een integrale beoordeling
van bouwactiviteiten mogelijk is, nu gekozen is voor een knip in de omgevingsvergunning
van bouwactiviteiten tussen de ruimtelijke vergunning en de technische vergunning.
Verder vragen zij of de ruimtelijke vergunning pas in werking treedt als de technische vergunning is toegekend.
In paragraaf 1.1 wordt eenzelfde vraag beantwoord naar aanleiding van een vraag van
de leden van de GroenLinks-fractie.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen over de zogenaamde «bruidsschat» welke
regels in het tijdelijk deel van het omgevingsplan worden opgenomen en welke regels
daarin niet worden opgenomen. Verder vragen zij hoe lang de regels nog blijven gelden.
Deze vragen zijn in samenhang beantwoord met vergelijkbare vragen in deze paragraaf
van de leden van de GroenLinks-fractie.
2.2.5 Toepassing uniforme openbare voorbereidingsprocedure omgevingsvergunning
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen een nadere toelichting op de keuze om
de reguliere voorbereidingsprocedure als uitgangspunt te nemen en hoe dit uitwerkt
voor grootschalige projecten met veel belanghebbenden. Vanwege het belang van een
snelle en voortvarende besluitvorming is bij besluiten over omgevingsvergunningen
als uitgangspunt de reguliere procedure van toepassing. Bij grootschalige initiatieven
is echter vaak de uitgebreide procedure voorgeschreven omdat een milieueffectrapport
moet worden opgesteld of omdat het een anderszins complexe en milieurelevante activiteit
is die wordt gereguleerd door EU-richtlijnen. Mocht dit niet het geval zijn, dan kan
het bevoegd gezag in overeenstemming met de aanvrager tot de conclusie komen dat de
uitgebreide procedure bij het voorliggende project de voorkeur verdient. Voor een
nadere toelichting op die mogelijkheid wordt verwezen naar het antwoord op een vraag
van de leden van de SP-fractie in paragraaf 1.2.
2.2.6 Aanpassing bevoegdheidsverdeling na kabinetswisseling
De leden van de VVD-fractie vragen de regering te verduidelijken wat nu precies de
taakverdeling is tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en de Minister van Infrastructuur en Water, als het gaat om de Omgevingswet. Bij koninklijk
besluit49 zijn taken op het terrein van de stelselherziening omgevingsrecht onder de verantwoordelijkheid
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) gebracht; deze
taken vielen voordien onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur
en Milieu (IenM). De Minister van Binnenlandse Zaken is verantwoordelijk voor de stelselherziening
omgevingsrecht (inclusief implementatieopgave en het digitale stelsel Omgevingswet).
Naast deze algemene stelselverantwoordelijkheid hebben de afzonderlijke Ministers
taken en bevoegdheden ten aanzien van onderwerpen die tot hun beleidsverantwoordelijkheid
behoren. Op het beleidsterrein van BZK kan gedacht worden aan bouwen en ruimtelijke
ordening. Daarnaast kan gedacht worden aan onderwerpen op het gebied van de Aanvullingswet
grondeigendom, zoals het vestigen van een voorkeursrecht. Binnen het stelsel vallen
ook een groot aantal onderwerpen op het beleidsterrein van infrastructuur en waterstaat,
zoals infrastructuur (wegen, spoor, luchtvaart), water (bijvoorbeeld waterveiligheid)
en diverse milieuaspecten, zoals geluid en externe veiligheid. Hiervoor blijft de
betrokken bewindspersoon primair inhoudelijk verantwoordelijk. Dit komt (naast de
toegedeelde taken en bevoegdheden in de Omgevingswet) onder meer tot uitdrukking in
de primaire verantwoordelijkheid van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW) voor de aanvullingssporen bodem en geluid. In de brief van 8 maart 2018 is
voor diverse onderwerpen een overzicht opgenomen van de verdeling van taken tussen
de bewindspersonen van BZK en IenW.50
3. Het intrekken van wetten of vervallen van onderdelen daarvan
De leden van de D66-fractie vragen te reflecteren op vragen gesteld door Natuur &
Milieu in hun inbreng over het wetsvoorstel. De onderwerpen die de Stichting Natuur
en Milieu51 adresseert, blijken aan te sluiten op de vragen van leden van diverse fracties. Deze
onderwerpen komen in de orde in paragraaf 1.1 (antwoorden op vragen van de aan het
woord zijnde leden en die van de CDA-, GroenLinks- en ChristenUnie-fracties), paragrafen
1.2 en 1.3 (antwoorden op vragen van de leden van de ChristenUnie-fractie), paragraaf
2.0 (antwoorden op vragen van de aan het woord zijnde leden), paragraaf 2.2.1.4 en
in het antwoord op onderstaande vraag. De regering meent dat daarmee de vraag van
deze leden voldoende is beantwoord.
De leden van de D66-fractie vragen hoe geborgd wordt dat het basisbeschermingsniveau
bereikt wordt en wie daarvoor eindverantwoordelijk is. Het basisbeschermingsniveau
is het door het Rijk of de Europese Unie minimaal vereiste niveau van de bescherming
van de gezondheid en veiligheid. In de beantwoording van vragen van de leden van de
fractie van de ChristenUnie in paragraaf 1.3 is hierop al ingegaan. De vraag van deze
leden wordt gelezen als een vraag om een concretisering. Er is met het oog op de gezondheid
en de veiligheid van de mens een basisbeschermingsniveau vastgesteld voor externe
veiligheid, geluid en trillingen door activiteiten, geur van veehouderijen en zuiveringtechnische
werken, luchtkwaliteit en zwemwaterkwaliteit. Dat basisbeschermingsniveau is geborgd
met regels in de AMvB’s onder de Omgevingswet, in het bijzonder het Besluit kwaliteit
leefomgeving dat in augustus 2018 is gepubliceerd. De wijze waarop dat gebeurt, verschilt
van onderwerp tot onderwerp, omdat de instrumentkeuze en de bestuurlijke taakverdeling
zijn afgestemd op de aard van het onderwerp. De beleidsverantwoordelijkheid voor de
inhoud van de regelgeving op dit punt berust bij de Staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat. Die voor zwemwaterkwaliteit berust bij de Minister van dat departement.
De uitvoering ligt in de meeste gevallen bij de gemeenten, soms ook bij andere overheden.
Voor externe veiligheid ligt de uitvoering primair bij de gemeenten. Het is aan de
gemeenten om er bij de toedeling van functies aan locaties in het omgevingsplan voor
te zorgen dat de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico (een overlijdenskans van
10-6 per jaar voor personen in kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en op kwetsbare locaties)
niet worden overschreden en de vereiste afstanden tot activiteiten met gevaarlijke
stoffen en windturbines in acht worden genomen.
Voor geluid door activiteiten bevat het Besluit kwaliteit leefomgeving instructieregels.
Het is aan de gemeenten om in het omgevingsplan de regels op te nemen die erin voorzien
dat het geluid door een activiteit op geluidgevoelige gebouwen aanvaardbaar is. Het
basisbeschermingsniveau wordt daarbij geborgd door de regel dat hogere waarden dan
de standaardwaarden die het Rijk biedt alleen toegestaan zijn als dat niet leidt tot
een overschrijding van de grenswaarden voor het binnenniveau (waaronder 25 dB(A) voor
het gemiddelde geluidniveau gedurende de nacht).52 Voorzien is dat voor geluid van wegen, spoorwegen en industrieterreinen vergelijkbare
waarborgen worden opgenomen in het Aanvullingsbesluit geluid.53
Voor trillingen door activiteiten kent het Besluit kwaliteit leefomgeving instructieregels
met een systeem van standaardwaarden en grenswaarden. Dit is gelijkwaardig aan de
normwaarden die nu gelden op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Ook voor
geur van veehouderijen en zuiveringtechnische werken zijn standaardwaarden en grenswaarden
vastgesteld. De geurnormering is beleidsneutraal overgenomen, met behoud van de nu
al bestaande flexibiliteit voor gemeenten. Bij trillingen en geur kan in bijzondere
gevallen worden afgeweken van de grenswaarden, die het basisbeschermingsniveau tot
uitdrukking brengen. Dit kan alleen als gemotiveerd kan worden dat zwaarwegende economische
belangen of zwaarwegende andere maatschappelijke belangen het afwijken rechtvaardigen.
In de toelichting op het Besluit kwaliteit leefomgeving is naar aanleiding van de
motie-Çegerek54 en de motie-Teunissen55 een afwegingskader voor de toepassing van dit criterium bij de motivering van een
besluit opgenomen.56
Voor luchtkwaliteit is het beeld meer divers, omdat de luchtkwaliteit op een locatie
afhankelijk kan zijn van een groot aantal bronnen. Dit omdat de stoffen in de lucht
zich – anders dan geluid en veiligheidsrisico’s – over grotere afstanden verspreiden.
Het halen van het basisbeschermingsniveau is daarom een gezamenlijke opgave van de
verschillende bestuursorganen (zie hierover ook het antwoord op een vraag van de aan
het woord zijnde leden en vragen van de leden van de GroenLinks-fractie in paragraaf
1.1). Daarbij is geregeld welk bestuursorgaan bij een dreigende overschrijding of
overschrijding van een omgevingswaarde het initiatief neemt om een programma op te
stellen. Gekozen is voor het bestuursorgaan dat naar verwachting in de meeste gevallen
toereikende maatregelen kan nemen. De taak om een programma op te stellen ligt bij
het college van burgemeester en wethouders voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, fijnstof
PM10 en PM2,5 (kalenderjaargemiddelde), benzeen, lood en koolmonoxide, bij gedeputeerde staten
voor zwaveldioxiden en stikstofoxiden in grote natuurgebieden en bij de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat voor fijnstof PM2,5(voortschrijdend gemiddelde) en ozon.
Voor de kwaliteit van het zwemwater ligt de verantwoordelijkheid bij de provincies
en de waterbeheerders. De provincie is verantwoordelijk voor het aanwijzen van zwemwaterlocaties
en het vaststellen van maatregelen, waaronder de mogelijkheid tot het instellen van
een negatief zwemadvies of zwemverbod om daarmee het basisbeschermingsniveau te bieden
als de zwemwaterkwaliteit achteruit gaat, bijvoorbeeld door blauwalgen of incidentele
lozingen. De waterbeheerders zorgen – als onderdeel van hun taak om watersystemen
te beheren – ook voor de kwaliteit van het water en de monitoring op zwemlocaties.
3.1 De wetten die worden ingetrokken
De leden van de GroenLinks-fractie vragen naar de weging tussen belangen bij het nemen
van beslissingen op het gebied van de fysieke leefomgeving. Dit vanuit de vrees dat
«zachte» belangen het onderspit delven. Voor een antwoord op deze vraag wordt verwezen
naar de beantwoording van een vraag van de aan het woord zijnde leden over een integrale
beoordeling in paragraaf 1.1 en een vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie
in paragraaf 1.2.
De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat de huidige wetgeving een absoluut
verbod kent op het in stand houden van een bouwwerk dat «in ernstige mate in strijd
is met redelijke eisen van welstand.» Nu dit verbod wordt gedecentraliseerd, kunnen
gemeenten niet optreden tegen verpaupering en verwaarlozing in gebieden waar zij (uit
een oogpunt van deregulering) géén open regels hebben opgenomen over het uiterlijk
van bouwwerken. Gevraagd wordt hoe de regering aankijkt tegen het voorstel om een
uniform wettelijk verbod op ernstige ontsiering van de leefomgeving op te nemen in
de Invoeringswet Omgevingswet. Het repressieve welstandsvereiste uit artikel 12 van
de Woningwet, op grond waarvan het uiterlijk van een bouwwerk niet in ernstige mate
in strijd mag zijn met redelijke eisen van welstand, zal bij het voorgenomen Invoeringsbesluit
Omgevingswet, als onderdeel van de bruidsschat, in alle omgevingsplannen ongewijzigd
worden overgenomen. Op die manier blijft het dus onverminderd mogelijk voor gemeenten
om op grond van die bepaling op te treden tegen verpaupering en verwaarlozing of andersoortige
welstandexcessen bij bestaande en vergunningvrij gebouwde bouw-werken. Gemeenten kunnen
na de inwerkingtreding van de Omgevingswet gebruik maken van de mogelijkheid om het
repressieve welstandsvereiste te wijzigen. De regeling kan bijvoorbeeld beter afgestemd
worden op de overige bouwregels die gelden voor een locatie, zodat het welstandsvereiste
concreter en duidelijker kan worden ingevuld.
5. Hoofdlijnen van het overgangsrecht
5.1 Uitgangspunten overgangsrecht
De leden van de CDA-fractie vragen of het overgangsrecht zo aangepast kan worden dat
gemeenten niet alleen kunnen kiezen voor een locatiegerichte aanpak, maar ook voor
een thematische opbouw van het omgevingsplan. Ook de leden van de SGP-fractie hebben
gevraagd hoe de regering aankijkt tegen deze wens van de VNG voor een themagerichte
aanpak. Ook vragen deze leden of de regering voornemens is het overgangsrecht aan
te passen als dat op grond van ervaringen in de praktijk wenselijk mocht blijken te
zijn. Mede naar aanleiding van de tekst en toelichting van het wetsvoorstel Invoeringswet
Omgevingswet zijn verdere gesprekken gevoerd met de VNG over de transitiefase, waarin
het omgevingsplan vanuit het tijdelijk deel moet worden doorontwikkeld naar het nieuwe
deel van het omgevingsplan. In het bijzonder is daarbij de wens besproken om de regels
uit het tijdelijk deel van het omgevingsplan niet alleen «locatiegewijs» (alle geldende
regels per locatie) te kunnen laten vervallen maar ook «regelgewijs» (regels op een
locatie die bijvoorbeeld betrekking hebben op één bepaald thema bijvoorbeeld parkeren
of kappen van bomen) te kunnen laten vervallen. Op die manier ontstaat de mogelijkheid
om de overgang van het tijdelijk deel naar het nieuwe deel van het omgevingsplan verder
te flexibiliseren. De regering staat sympathiek tegenover deze wens van de gemeenten,
die vooral van belang is voor de eerste periode na inwerkingtreding waarin nog veel
gemeenten met het bestemmingsplan van rechtswege zullen werken. De regering onderzoekt
of het mogelijk is om tegemoet te komen aan de wensen van VNG binnen het basisniveau
van de digitale landelijke voorziening en de kaders die al gesteld zijn voor de uitfasering
van ruimtelijkeplannen.nl.
De leden van de CDA-fractie vernemen graag waarom de Omgevingswet de bevoegdheid tot
het stellen van nadere regels alleen voor Rijk en provincies heeft mogelijk gemaakt
en niet voor gemeenten. Zowel voor het omgevingsplan als de omgevingsverordening is
het uitgangspunt dat alle regels deel uitmaken van het plan of de verordening zelf.
Om die reden is ervan afgezien om een grondslag te bieden voor de mogelijkheid van
nadere regels, die gedeputeerde staten in aanvulling op de omgevingsverordening of
het college van burgemeester en wethouders in aanvulling op het omgevingsplan kunnen
stellen. Die nadere regels komen terecht in nadere besluiten, die geen onderdeel zijn
van de omgevingsverordening en het omgevingsplan zelf. Hierdoor ontstaat een gelaagdheid
in regelgeving die op dat niveau niet bevorderlijk is voor de overzichtelijkheid.
Anders dan kennelijk wordt verondersteld, bestaat dus ook bij provincies niet de mogelijkheid
tot het stellen van nadere regels. Voor het Rijk ligt dit overigens genuanceerder.
De Omgevingswet biedt op tal van plaatsen delegatiegrondslagen om regels te stellen
bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling.
In plaats van een grondslag om te werken met nadere regels, biedt de Omgevingswet
wel een ruime delegatiegrondslag voor het door gedeputeerde staten laten vaststellen
van delen van de omgevingsverordening of het door het college van burgemeester en
wethouders laten vaststellen van delen van het omgevingsplan. Zowel provinciale staten
als de gemeenteraad beschikken hiermee over ruime mogelijkheden om het laten vaststellen
van (nadere) regels over te laten aan hun dagelijks bestuur. Een relevant verschil
daarbij is echter dat die regels door gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders
worden vastgesteld in respectievelijk de omgevingsverordening en het omgevingsplan
zelf.
5.2.1 Omgevingsvisie
De leden van VVD-fractie vragen wanneer het ontwerp van de Nationale Omgevingsvisie
(NOVI) tegemoet kan zien. Ook vragen zij naar de status van het Kabinetsperspectief
NOVI57. Zoals aangegeven in de brief van 5 oktober 2018 over het Kabinetsperspectief NOVI
wordt het ontwerp van de NOVI begin 2019 opgeleverd. Vooruitlopend op de ontwerp-NOVI,
geeft het kabinet richting op drie dossiers, die nu volop in discussie zijn: klimaatverandering
& energietransitie, verstedelijking en landbouw & landelijk gebied. Het kabinet neemt
met het Kabinetsperspectief NOVI stelling op deze drie dossiers en stimuleert daarmee
het maatschappelijke en politieke debat. Dat is nodig om begin 2019 tot een gedragen
visie te komen.
5.2.2 Programma
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de lokale overschrijdingen van de omgevingswaarden
voor luchtkwaliteit zullen worden gemeten. Ook onder de Omgevingswet zal de luchtkwaliteit
worden gemonitord. Deze monitoring is gebaseerd op zowel berekende als gemeten concentraties.
In paragraaf 10.2.1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), dat in augustus
2018 is gepubliceerd, zijn de verantwoordelijkheden vastgelegd. De Minister van Infrastructuur
en Waterstaat is belast met de uitvoering van de monitoring voor luchtkwaliteit. Decentrale
overheden leveren daarvoor gegevens aan. De regels over het berekenen en meten zullen
in de Omgevingsregeling worden uitgewerkt.
De leden van de CDA-fractie vragen of het mogelijk is dat het NSL wordt opgevolgd
door het Schone Lucht Akkoord (SLA). Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
(NSL) is een tijdelijk programma dat komt te vervallen bij de inwerkingtreding van
de Omgevingswet in 2021. Het NSL heeft enerzijds tot doel overal in Nederland op de
kortst mogelijke termijn aan de grenswaarden te voldoen en anderzijds om ruimte te
creëren voor ruimtelijke projecten, door de individuele toetsing van projecten die
onder het NSL vallen te vervangen door de programmatische toets. De recente aanpassing
van het NSL 2018 richt zich op het versneld oplossen van de resterende lokale overschrijdingen
van de grenswaarden voor NO2 en PM10. Onder de Omgevingswet ligt de verantwoordelijkheid voor het oplossen van deze overschrijdingen
bij de lokale overheden, waardoor deze functie van het NSL komt te vervallen. Dat
is geregeld in het recent vastgestelde Besluit kwaliteit leefomgeving. Ook de programmatische
aanpak voor luchtkwaliteit vervalt onder de Omgevingswet.
Op dit moment werkt het kabinet aan het Schone Lucht Akkoord waarmee wordt ingezet
op permanente verbetering van de luchtkwaliteit, ook onder de wettelijke grenswaarden.
Het Akkoord is gericht op een vermindering van ziekte en sterfte door luchtverontreiniging
waarbij wordt toegewerkt naar WHO-streefwaarden. Het Akkoord wordt naar verwachting
voor de zomer 2019 aan uw Kamer gezonden.
De leden van de CDA-fractie vernemen graag of de programmaplicht voor PM10 en stikstofdioxide (NO2) geheel bij gemeenten wordt gelegd en of het behalen van de omgevingswaarden als
(enkel) een lokale verantwoordelijkheid wordt gezien. In paragraaf 1.1 wordt eenzelfde
vraag beantwoord naar aanleiding van een vraag van de leden van de GroenLinks-fractie.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering bereid is het Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) te behouden. Dit is een wens van gemeenten,
omdat luchtverontreiniging grensoverschrijdend werkt en de gedeelde verantwoordelijkheid
goed geborgd is in het NSL. Het NSL is een nationaal programma gericht op het voldoen
aan de richtlijn luchtkwaliteit. Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet resteert, volgens de huidige prognoses, een beperkt aantal lokale overschrijdingen
van de rijksomgevingswaarden voor fijnstof en stikstofdioxide. Lokale bronnen leveren
een relatief hoge bijdrage aan deze resterende knelpunten, bijvoorbeeld veehouderijen
of het lokale verkeer in binnenstedelijke gebieden. Een verplicht groot nationaal
programma zoals het NSL past daarbij niet.
5.2.3 Omgevingsplan
De leden van de VVD-fractie vragen hoe wordt gegarandeerd dat voor inwoners duidelijk
is welke regels dan wel welke verordeningen er geldend zijn in een bepaald gebied.
De landelijke voorziening van het Digitaal Stelsel Omgevingswet toont bij inwerkingtreding
zowel het tijdelijke deel als het nieuwe deel van het omgevingsplan. Dat wil zeggen
dat eenieder in de landelijke voorziening zowel de regels uit de bruidsschat, de nog
geldende regels uit bestemmingsplannen (en andere ruimtelijke regelingen) en de al
vastgestelde nieuwe regels in het nieuwe deel van het omgevingsplan kan raadplegen.
Deze leden van de CDA-fractie vragen verder wat wordt verstaan onder het «huidige
minimale niveau van toegankelijkheid van de regels». Met de zin «De toegankelijkheid
van de regels blijft gewaarborgd op minimaal het huidige niveau» wordt bedoeld dat
de regels in ieder geval makkelijk of makkelijker vindbaar en raadpleegbaar zullen
zijn als in de huidige voorzieningen ruimtelijkeplannen.nl en overheid.nl.
5.2.4 Omgevingsverordening
De leden van de VVD-fractie vragen naar de uitkomsten van het overleg met de provincies
waarbij is bezien of het beschikbaar hebben van een omgevingsverordening op het moment
dat de Omgevingswet in werking treedt, knelpunten oplevert en of overgangsrecht hiervoor
een oplossing kan bieden. Er worden op dit moment geen knelpunten voorzien om een
omgevingsverordening beschikbaar te hebben op het moment dat de Omgevingswet in werking
treedt. Met de provincies is vastgesteld dat er geen specifieke overgangsrechtelijke
regeling nodig is naast de generieke instrumenten die de wet biedt om het eventueel
niet tijdig gereedkomen van de omgevingsverordening het hoofd te bieden.
5.2.6 Vergunningen
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of gemeenten lokaal maatwerk mogen toepassen
bij de vergunningplicht en bijvoorbeeld ook kunnen kiezen om juist minder bouwwerken
vergunningvrij te maken, afhankelijk van locatie specifieke omstandigheden. De regeling
voor vergunningvrij bouwen wordt uitgewerkt in het voorgenomen Invoeringsbesluit.
Het uitgangspunt daarbij is om in beginsel, vanuit het principe van een gelijkwaardig
beschermingsniveau, een beleidsneutrale uitwerking na te streven bij de inbouw van
de huidige regeling voor vergunningvrij bouwen in het nieuwe stelsel. Voor de landelijk
uniforme categorie van vergunningvrije bouwwerken wordt de komende periode evenwel
benut om gezamenlijk met onder meer de VNG te bekijken of er op bepaalde onderdelen
lokaal maatwerk wenselijk is waardoor er een mogelijkheid ontstaat om in het omgevingsplan
minder bouwwerken vergunningvrij te maken.
5.2.7 Projectbesluit
De leden van de VVD-fractie vragen om het overgangsrecht voor het projectbesluit nader
uit te leggen. Het projectbesluit kent een aantal voorgangers, te weten het tracébesluit
uit de Tracéwet, het inpassingsplan uit de Wet ruimtelijke ordening en het projectplan
uit de Waterwet waarop de projectprocedure van paragraaf 5.2 van die wet van toepassing
is. Hieronder wordt eerst ingegaan op de overgangsregeling per voorganger. Daarna
wordt ingegaan op de regeling die gedurende de overgangsfase geldt met betrekking
tot het wijzigen van omgevingsplannen door het projectbesluit.
Tracéwet
Voor tracébesluiten geldt de volgende overgangsregeling:
– Als voor inwerkingtreding van de Omgevingswet een ontwerptracébesluit ter inzage is
gelegd blijft het oude recht58 van toepassing tot het tracébesluit onherroepelijk wordt. Als vervolgens het tracébesluit
wordt vastgesteld na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, hoeft geen toepassing
te worden gegeven aan de oplevertoets.59
– Als een project waarvoor een startbeslissing is genomen en waarvan de verkenning zich
in een vergevorderd stadium bevindt, is opgenomen in een ministeriële regeling, en
binnen een jaar na inwerkingtreding van de wet een ontwerptracébesluit ter inzage
is gelegd, is het oude recht van toepassing.60
– Voor projecten waarvoor een procedure is gestart, maar die niet vallen onder een van
de voorgaande punten, geldt dat de procedure kan worden vervolgd met toepassing van
het nieuwe recht van de Omgevingswet. Daartoe wordt een (ontwerp) structuurvisie als
bedoeld in de Tracéwet gelijkgesteld aan een (ontwerp) voorkeursbeslissing als bedoeld
in de Omgevings-wet61, er wordt dan toegewerkt naar een projectbesluit.
– Een startbeslissing als bedoeld in de Tracéwet wordt gelijkgesteld aan een voornemen
als bedoeld in de Omgevingswet. Ook is geregeld dat in deze gevallen niet alsnog hoeft
te worden voldaan aan de participatievereisten zoals gesteld in de Omgevingswet. Er
wordt dan toegewerkt naar een projectbesluit.62
Wet ruimtelijke ordening
Voor inpassingsplannen geldt de volgende overgangsregeling:
– Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een ontwerp inpassingsplan ter inzage
is gelegd, blijft het oude recht van toepassing tot het inpassingsplan van kracht
is.63
– Als de voorbereiding van een inpassingsplan, voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet,
in een vergevorderd stadium is, nog geen ontwerp van dat inpassingsplan ter inzage
is gelegd en is geanticipeerd op de vereisten uit de Omgevingswet over het voornemen
en de verkenning (deels), kan een ontwerp projectbesluit worden vastgesteld. In dat
geval kan de procedure dus worden vervolgd met toepassing van het nieuwe recht.64
In de overgangsbepalingen voor de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet en de Mijnbouwwet
is aanvullend hierop opgenomen:
– Als voor inwerkingtreding van de Omgevingswet een voorbereidingsbesluit voor een project
is bekendgemaakt, kan binnen anderhalf jaar een projectbesluit bekend worden gemaakt.65 Ook dan kan de procedure dus worden vervolgd met toepassing van het nieuwe recht.
Waterwet
Voor projectplannen waarop de projectprocedure van de Waterwet van toepassing is,
geldt de volgende overgangsregeling:
– Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een ontwerpprojectplan ter inzage
is gelegd, blijft het oude recht van toepassing.66
– Als voor een project voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet nog geen ontwerpplan
ter inzage is gelegd, maar de voorbereiding ervan is in een vergevorderd stadium en
bij de voorbereiding is geanticipeerd op vereisten uit de Omgevingswet over het voornemen
en de verkenning (deels), kan een ontwerp projectbesluit worden vastgesteld. In dat
geval kan de procedure dus worden vervolgd met toepassing van het nieuw recht.67
Bovengenoemde overgangsbepalingen vormen samen het overgangsrecht voor lopende procedures.
Daarnaast voorziet het overgangsrecht in diverse gelijkstellingsbepalingen, zodat
de instrumenten die tot stand zijn gekomen op grond van het oude recht, hun gelding
behouden (het tracébesluit wordt onder meer gelijkgesteld aan een projectbesluit68, het inpassingsplan maakt deel uit van het omgevingsplan69 en het waterprojectplan wordt gelijkgesteld aan een omgevingsvergunning70).
Wijzigen omgevingsplan
Het projectbesluit wijzigt het omgevingsplan voor zover dat nodig is voor de realisatie
en het in stand houden of in werking hebben van het project. Bij de inwerkingtreding
van de Omgevingswet zullen de meeste gemeenten nog geen omgevingsplan conform de Omgevingswet
hebben, maar een omgevingsplan dat van rechtswege is ontstaan op grond van het overgangsrecht
en dat onder meer bestaat uit de op dat moment geldende bestemmingsplannen en daarmee
vergelijkbare instrumenten (waaronder inpassingsplannen), die nog op grond van de
Wro tot stand zijn gekomen. Daarom is als overgangsregel bepaald dat een projectbesluit
in de overgangsfase het omgevingsplan niet hoeft te wijzigen. Als het projectbesluit tijdens de overgangsfase het omgevingsplan niet
wijzigt, geldt het, voor zover het in strijd is met het omgevingsplan, als omgevingsvergunning
voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.71 De overgangsfase loopt tot een bij koninklijk besluit te bepalen moment, er wordt
uitgegaan van het jaar 2029. Gedurende deze fase geldt deze regeling niet alleen voor
projectbesluiten waarvoor de procedure wordt gestart na de inwerkingtreding van de
Omgevingswet, maar ook voor de procedures die zijn gestart op grond van de Tracéwet,
de Wet ruimtelijke ordening, de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet, de Mijnbouwwet
en de Waterwet, waarvoor op grond van de hiervoor beschreven overgangsregelingen geldt
dat de procedure wordt vervolgd met toepassing van het nieuwe recht.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe de regering aankijkt tegen de wens van de VNG
om gemeenten niet alleen de ruimte te geven voor een locatiegerichte aanpak, maar
ook voor een thematische opbouw van het omgevingsplan. Deze leden vragen ook of de
regering voornemens is het overgangsrecht aan te passen als dat op grond van ervaringen
in de praktijk wenselijk mocht blijken te zijn. In paragraaf 5.1 wordt eenzelfde vraag
beantwoord naar aanleiding van een vraag van de leden van de CDA-fractie.
De leden van de SGP-fractie vragen om duidelijkheid over de vergunningvoorschriften
bij de overgang van inrichting naar activiteit. Uitgangspunt voor het overgangsrecht
van het wetsvoorstel Invoeringswet voor verleende omgevingsvergunningen is dat de
initiatiefnemer onder dezelfde condities zijn activiteit moet kunnen blijven voortzetten.
Onder de Omgevingswet wordt de vergunningplicht voor milieubelastende activiteiten
niet langer gekoppeld aan het begrip inrichting, zoals in de Wabo het geval was. Bovendien
wordt alleen een vergunningplicht aangewezen voor dat deel van de activiteit waarvoor
een voorafgaande beoordeling noodzakelijk is. Hierdoor kan het voorkomen dat een voormalige
inrichting, geheel vergunningplichtig was op grond van de Wabo en dat op grond van
het Bal alleen een deel van de voormalige inrichting vergunningplichtig is. In dergelijke
gevallen geldt het volgende:
• Voor het deel van de voormalige inrichting dat vergunningplichtig blijft, worden de
vergunningvoorschriften gecontinueerd als vergunningvoorschriften, voor zover ze alleen
betrekking hadden op dat vergunningplichtige deel.
• Voor het deel van de inrichting dat na inwerkingtreding van de Omgevingswet onder
algemene rijksregels of decentrale regels valt, worden de voorschriften gezien als
maatwerkvoorschriften op grond van het Bal of op grond van het omgevingsplan.
In alle gevallen blijft de materiële inhoud van de voorschriften overeind, maar wijzigt
dus alleen de wettelijke basis waarop dit voorschrift rust. In bijna alle situaties
waarin de vergunningplicht »kleiner wordt» zal de gemeente bevoegd gezag zijn voor
zowel de vergunningvoorschriften, als voor de maatwerkvoorschriften. Voor degene die
de activiteit verricht, is het minder van belang wat de nieuwe wettelijke grondslag
wordt voor zijn vergunningvoorschrift, maar is het vooral van belang dat hij zijn
activiteiten onder gelijkblijvende condities kan continueren. Als het bedrijf een
verzoek wil doen tot wijziging van de voorwaarden kan het dit verzoek, vanwege de
één-loketgedachte, altijd indienen bij de gemeente. Uiteraard is voor de gemeente
de wettelijke basis van belang in geval van handhavend optreden. In paragraaf 5.2.6 van de algemene memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel Invoeringswet is daarom ook met concrete voorbeelden verhelderd hoe een
initiatiefnemer en het bevoegd gezag kunnen bepalen wat de grondslag voor de voorschriften
is. In het kader van de implementatie wordt daarnaast aan dit onderwerp expliciet
aandacht besteed.
Daarnaast vragen de leden van de SGP-fractie hoe met de rest van de vergunning omgegaan
moet worden, zodra een vergunninghouder een van de activiteiten wijzigt. Ook vragen
de leden van de SGP-fractie de overgang naar een vergunning voor een inrichting op
basis van meerdere activiteiten onder de Omgevingswet te verduidelijking. Een omgevingsvergunning
milieu voor een inrichting wordt op grond van het overgangsrecht van de Invoeringswet
gelijkgesteld met één omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteiten. Als
de voormalige inrichting dus meerdere vergunningplichtige milieubelastende activiteiten
omvat, blijft dit bij inwerkingtreding één omgevingsvergunning. Als de vergunninghouder
één van deze vergunningplichtige activiteiten wil wijzigen, vraagt hij daarvoor een
omgevingsvergunning aan. Het bevoegd gezag kan deze omgevingsvergunning samenvoegen
met de bestaande omgevingsvergunning tot één nieuwe overzichtelijke omgevingsvergunning.
Artikel 5.43, eerste en derde lid van de Omgevingswet biedt daarvoor de bevoegdheid.
Deze bevoegdheid kan ook worden toegepast op verzoek van de vergunninghouder.
7. Gevolgen van het wetsvoorstel
7.1 Algemeen
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen in te gaan op de kritiek van de Raad van
de Rechtspraak rondom de kosten van invoering en vermeende structurele extra kosten
van de Omgevingswet voor de rechtspraak. De Raad verwacht dat de zaakzwaarte en behandeltijd
toenemen. Ook de leden van de VVD-fractie en SP-fractie vragen in paragraaf 7.4 om
een reactie op de kritiek van de Raad van de Rechtspraak. De regering vindt het van
groot belang dat de rechtspraak goed voorbereid en toegerust is om rechtszaken onder
de nieuwe Omgevingswet af te wikkelen. Daarbij onderschrijft de regering het onderscheid dat de Raad
maakt tussen invoeringskosten en structurele kosten. Deze invoeringskosten bestaan
uit extra kosten die het gevolg zijn van de opleiding van rechters en juridisch ondersteunende
medewerkers, kosten die voortvloeien uit het parallel afhandelen van zaken onder het
oude recht en nieuwe recht en kosten als gevolg van een (deels) tijdelijke stijging
van het aantal meervoudig te behandelen zaken in verband met jurisprudentievorming
en grotere complexiteit van die zaken. De regering erkent dat de introductie van de
nieuwe wetgeving voor de rechtspraktijk enige tijd tot een verzwaring van de werklast
kan leiden. De regering onderzoekt daarom samen met de Raad wat een reële inschatting
van deze kosten is en de mogelijkheid om in vergoeding van deze transitiekosten te
voorzien.
De regering heeft eerder aangegeven geen structurele werklastverzwaring als gevolg
van de invoering van de Omgevingswet te verwachten. Volgens de Raad nemen de complexiteit
en behandeltijd van zaken toe omdat de Omgevingswet diverse vergunningplichtige activiteiten
bijeenbrengt in de omgevingsvergunning. Dit is een van de gronden waarop de Raad verwacht
dat de gemiddelde zwaarte van een omgevingsrechtelijke zaak en de behandeltijd toenemen. Hierover hebben verschillende gesprekken
met de Raad plaatsgevonden, maar het verschil in de inschattingen van de structurele
effecten is vooralsnog blijven bestaan. Dit verschil van inzicht over de structurele
effecten, neemt het belang dat de regering hecht aan een goed toegeruste rechtspraak
niet weg. De regering zal gaan monitoren wat de structurele effecten van de invoering
van de Omgevingswet op de rechtspraak zijn. De monitoring zal vanzelfsprekend in overleg
met de Raad worden uitgevoerd. Op dit moment zijn daarover al gesprekken gaande. Op
die manier kunnen de eventuele extra structurele kosten goed in beeld komen en de
basis vormen voor de wijze waarop door de regering in dekking kan worden voorzien.
De Minister voor Rechtsbescherming betrekt dit samen met de invoeringskosten bij de
driejaarlijkse onderhandelingen over de prijzen, voor het eerst voor de periode 2020–2022.
7.2 Gevolgen voor administratieve lasten van burgers en bedrijven en bestuurlijke
lasten voor overheden
De leden van de VVD-fractie vragen naar de financiële effecten van het Digitaal Stelsel
Omgevingswet voor de diverse overheden. Dit nieuwe digitale stelsel heeft voor de
diverse overheden zowel kosten als baten tot gevolg, zowel eenmalig als structureel.
De grootste baat is het mogelijk maken van het nieuwe stelsel van omgevingsrecht en
het daarmee mogelijk maken van de besparingen die dit nieuwe stelsel oplevert bij
burgers, bedrijven en overheden. Verdere invulling van het DSO door decentrale overheden
levert aanvullende baten op. Die betreffen onder andere verbetering van de ontsluiting
van informatie over de leefomgeving, nodig bij vergunningverlening en planvorming.
Interbestuurlijk is afgesproken dat het Rijk de investeringskosten voor het landelijk
deel van het stelsel voor zijn rekening zal nemen, en alle overheden de aanpassingsinvesteringen
voor hun aansluitende decentrale voorzieningen zelf bekostigen. Ook is afgesproken
dat de beheerkosten van het landelijk stelsel volgens een bepaalde verdeelsleutel
over de verschillende overheidspartijen zullen worden verdeeld. Op dit moment werken
de bestuurlijke partners in het interbestuurlijke implementatieprogramma de vormgeving
van en bekostiging van het beheer nader uit.
Wat de financiële effecten van het Digitaal Stelsel Omgevingswet zullen zijn voor
de diverse overheden hangt af van de keuzes die de aansluitende overheden zelf maken
en van de huidige stand der techniek bij deze overheden. Een overheid die de invoering
van het digitaal stelsel te baat neemt om ICT en processen te moderniseren naar huidige
en toekomstige maatstaven is waarschijnlijk eenmalig meer geld kwijt dan een overheid
die dit niet meer hoeft te doen. Het maken van dergelijke keuzes over het ambitieniveau
bij de invoering van het digitaal stelsel en het nemen van investeringsbeslissingen
die voor de eigen bedrijfsvoering en gebruikers een optimaal resultaat genereren,
is een verantwoordelijkheid van iedere aansluitende overheid voor zich.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de risico’s die gepaard gaan met de totstandkoming
van het Digitaal Stelsel Omgevingswet beheerst worden, en welke ondersteuning gemeenten
bij de invoering hiervan krijgen. Het stapsgewijs ontwikkelen van de landelijke voorziening
van het digitaal stelsel, in samenwerking en overleg met de aansluitende overheden
heeft als doel om risico’s in de ontwikkeling van het DSO te beperken. De diverse
onderdelen die in ontwikkeling zijn, worden daarnaast regelmatig getest in praktijkproeven,
waarbij ook aansluitende overheden betrokken zijn. De resultaten van deze praktijktests
worden meegenomen bij de verdere ontwikkeling van het stelsel.
In het voorjaar van 2019 komt een eerste integrale oefenversie beschikbaar van de landelijke voorziening van het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Hiermee
kan een kleine groep gebruikers al oefenen. Ook de resultaten hiervan worden meegenomen
bij de stapsgewijze doorontwikkeling van de landelijke voorziening. Een dergelijke
stapsgewijze aanpak met regelmatige gebruikerstests zorgt ervoor dat eventuele issues
en problemen vroegtijdig aan het licht komen en verholpen kunnen worden. Hierdoor
kunnen de risico’s, die deels inherent zijn aan een ICT-project van deze omvang, zo
veel mogelijk worden beperkt en beheerst. Bovendien stelt deze aanpak de aansluitende
overheden, en dus ook gemeenten, in staat vast ervaring op te doen met het functioneren
van de landelijke voorziening, en biedt het hen de gelegenheid hun eigen systemen
op tijd aan te passen en te testen.
Gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor het tijdig aanpassen van hun eigen systemen
aan de landelijke digitale voorziening om zo hun eigen deel van het Digitaal Stelsel
Omgevingswet te realiseren. Zij moeten zelf zorgen dat ze hier voldoende menskracht
en de middelen voor hebben. Doordat gemeenten al in aanloop naar de inwerkingtreding
van de Omgevingswet aan de slag kunnen en zijn met de voorbereiding en doordat niet
alles op één tijdstip klaar hoeft te zijn kunnen gemeenten zelf een strategie kiezen
die bij ze past, binnen de uiterst gestelde datum. De gemeenten krijgen generieke
ondersteuning bij de invoering door middel van hulpmiddelen, bijeenkomsten, implementatie-ondersteuning
en leveranciersmanagement vanuit het interbestuurlijke programma Aan de slag met de
Omgevingswet. Hierin werkt het Rijk nauw samen met onder andere de VNG. De VNG ondersteunt
gemeenten ook zelf in de vorm van een roadmap, kompas en hulpmiddelen voor het in
beeld brengen van de opgave tot 2021 en vanaf 2021. Ook zal ondersteuning worden ingericht
voor de aansluiting van gemeenten op het landelijke loket, vanuit de beheerorganisatie
van het Digitaal Stelsel Omgevingswet.
De leden van de CDA-fractie missen het kader voor kostenverhaal en vragen of de kostensoortenlijst
beleidsneutraal overgezet zullen worden. In het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet
staan geen bepalingen over kostensoorten. De kostensoortenlijst is naar de strekking
beleidsneutraal overgezet van het Besluit ruimtelijke ordening naar het in augustus
2018 gepubliceerde Omgevingsbesluit (bijlage IV aldaar). Vanwege de inpassing in de
Omgevingswet is er een aantal aanpassingen doorgevoerd in het Omgevingsbesluit, onder
andere vanwege de reikwijdte van de Omgevingswet. Daardoor kunnen in beginsel, vanwege
één specifieke kostenpost, kosten worden verhaald die tot nog toe niet zouden kunnen
worden verhaald. Deze mogelijkheid is echter zeer begrensd. De nieuwe kostenpost omvat
maatregelen en voorzieningen die noodzakelijk zijn voor het in stand houden van een
veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Deze kostensoort
wordt op verschillende wijze ingeperkt. De kosten moeten namelijk niet alleen noodzakelijk
zijn, ze moeten door middel van de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid
die voor het gehele kostenverhaal gelden ook verbonden kunnen worden aan het desbetreffende
exploitatiegebied. Daarmee blijft de regeling onverminderd zien op kosten die de overheid
maakt vanwege de in het Omgevingsbesluit aangewezen bouwactiviteiten en die op grond
van de regels van hoofdstuk 12 van de Omgevingswet zijn toe te rekenen aan het exploitatiegebied.
De leden van de SP-fractie vragen om een overzicht van de invoeringskosten van de
Omgevingswet voor decentrale overheden.
Van elk wetgevingsproduct van de stelselherziening (de Omgevingswet, de AMvB’s, de
Invoeringswet enzovoort) worden de financiële effecten, inclusief de eenmalige kosten,
in een onderzoek geraamd. Pas als alle wetgevingsproducten gereed zijn en onderzocht
op financiële effecten, ontstaat een totaalbeeld van de eenmalige kosten. Vooralsnog
komen de totale invoeringskosten voor de decentrale overheden, zoals die blijken uit
de genoemde onderzoeken en uit de ramingen die ten tijde van het sluiten van het financiële
akkoord zijn gemaakt, op een bedrag van ongeveer 145 miljoen euro. Hiernaast zijn
bij het sluiten van het financiële akkoord de eenmalige kosten voor decentrale overheden
van de invoering van het Digitaal Stelsel Omgevingswet geraamd op een bedrag van ongeveer
80 miljoen euro.
Bij het genoemde bedrag met betrekking tot de invoeringskosten van de nieuwe regelgeving
moet worden opgemerkt dat het Invoeringsbesluit en de Invoeringsregeling en de aanvullingsbesluiten
en -regelingen hierin nog niet meegenomen zijn. De cijfers gingen bovendien uit van
invoering van het stelsel per 2019 terwijl dit nu 2021 is. Het is denkbaar dat hierdoor
de eenmalige kosten wat hoger uitvallen. Ook het effect van de toegenomen decentrale
beleidsruimte die in de diverse onderdelen van het nieuwe stelsel zit, is nog niet
volledig meegenomen. Hier zal nog apart onderzoek naar gedaan worden.
Tegenover deze eenmalige kosten staan de structurele baten van het stelsel voor de
decentrale overheden. Deze baten worden conform het financieel akkoord, dat tussen
de bestuurlijke koepels en het Rijk in 2016 is gesloten, niet gekort op de fondsen
en zullen de invoeringskosten compenseren. Deze baten treden op vanaf de inwerkingtreding
van het nieuwe stelsel. Eén van de onderdelen van het nieuwe stelsel waarbij significante
baten optreden, is de afschaffing van de actualiseringsplicht van bestemmingsplannen.
Vooruitlopend op de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel, is deze actualiseringsplicht
al vanaf medio 2018 afgeschaft en wordt daar dus nu al op bespaard.72 Uit onderzoek van Cebeon blijkt dat dit een besparing op kan leveren van 40 à 50
miljoen euro per jaar. Hiernaast geldt dat het Rijk een eenmalige stimuleringsregeling
in het leven heeft geroepen waarmee gemeenten en waterschappen voor een bedrag van
in totaal 18 miljoen euro worden ondersteund bij de invoering van het nieuwe stelsel.
De leden van de CDA-fractie vragen een overzicht naar de mate van ingebruikname van
het Digitaal Stelsel Omgevingswet door decentrale overheden. Een dergelijk overzicht
is nu nog niet beschikbaar. In het voorjaar van 2019 komt een eerste integrale oefenversie
van de landelijke voorziening beschikbaar. Hiermee kan een kleine groep gebruikers
al oefenen. Deze oefenversie wordt gedurende 2019 stapsgewijs uitgebreid richting
het in het kader van het Bestuursakkoord Omgevingswet afgesproken basisniveau. Naar
verwachting zullen decentrale overheden vanaf 1 januari 2020 kunnen aansluiten op
de landelijke voorziening. Decentrale overheden moeten op drie manieren op de landelijke
voorziening kunnen aansluiten, zodat ze:
1) aanvragen en meldingen in ontvangst kunnen nemen,
2) plannen en verordeningen kunnen opstellen, bekend maken en wijzigen, en
3) desgewenst vragenbomen kunnen maken om lokale regelgeving gebruiksvriendelijker te
ontsluiten.
Decentrale overheden zetten nu voorbereidende stappen om deze aansluiting straks te
kunnen maken.
De aansporingen van decentrale overheden vanuit de koepels en het Rijk om voorbereidingen
in hun eigen organisatie te treffen vinden gehoor. De voortgang van de implementatie
op zowel het realiseren van de wettelijke kerninstrumenten als het treffen van de
voorbereidingen om te kunnen aansluiten op de landelijke voorziening wordt regelmatig
gemonitord. Uw Kamer ontvangt nog in december 2018 de meest recente resultaten van
deze monitoring in de jaarlijkse voortgangsrapportage over de implementatie van de
Omgevingswet.
De leden van de SP-fractie stellen dat gemeenten grotendeels afhankelijk zijn van
specialisten buiten hun organisatie (omgevingsdienst). Een omgevingsdienst wordt ingesteld
als gemeenschappelijk openbaar lichaam, waardoor deelnemende gemeenten samen met deelnemende
provincies eigenaar zijn. De omgevingsdienst is een uitvoerende dienst van het bevoegd
gezag voor (milieu)taken op het gebied van vergunningen, toezicht en handhaving. Daarnaast
hebben de deelnemers in de gemeenschappelijke regeling een rol als opdrachtgever.
In deze rol maken gemeenten afspraken over de invulling van (milieu)taken op het gebied
van vergunningen, toezicht en handhaving. Ook zijn zij verantwoordelijk voor het beschikbaar
stellen van de daartoe benodigde middelen.
De leden van de SP-fractie vragen vervolgens of het plaatsen van specialisten buiten
hun organisatie extra (financiële) lasten met zich meebrengt en in hoeverre het Rijk
hierin eventueel tegemoetkomt. Van extra (financiële) lasten zou geen sprake moeten
zijn. Gemeenten kunnen gebruikmaken van de al aanwezige kennis en expertise bij omgevingsdiensten.
7.4 Gevolgen voor de rechtspraak
De vragen van de leden van de VVD-fractie en SP-fractie over de gevolgen voor de rechtspraak
zijn beantwoord in samenhang met vragen van de ChristenUnie-fractie in paragraaf 7.1.
8. Advisering en consultatie
De leden van de VVD-fractie vragen naar de achtergrond van de overgangstermijn voor
omgevingsplannen en of deze termijn kan worden ingekort. Met de VNG en diverse gemeenten
is afgesproken dat gemeenten tot 1 januari 2029 de tijd hebben om een nieuw omgevingsplan voor hun hele gemeente op te stellen. De achtergrond van deze overgangstermijn
van 8 jaar na inwerkingtreding is dat het omzetten van lokale bestemmingsplannen (inclusief
beheersverordeningen) en lokale verordeningen naar samenhangende omgevingsplannen
een omvangrijke opgave is. Om te zorgen dat gemeenten dit zorgvuldig doen voor hun
hele gemeente en de tijd nemen om een integrale afweging te maken voor de regels die
in een gebied gaan gelden, is tijd nodig. Met de VNG en een groot aantal verschillende
gemeenten is de inschatting gemaakt dat een overgangsperiode van acht jaar toereikend
is voor de omvang van de klus die er ligt.73 Gemeenten die eerder aan de slag willen met het omgevingsplan, kunnen al voor 2029
een omgevingsplan vaststellen en voor inwerkingtreding van de wet al starten met de
voorbereiding bijvoorbeeld door hun lokale verordeningen op te schonen.
II. DE ARTIKELEN
Artikel 13.3a (nieuw) Omgevingswet
De leden van de SGP-fractie vragen of de mogelijkheid voor kostenverhaal via artikel
13.3a van de Omgevingswet een breder toepassingsbereik heeft dan artikel 75 van de
Wet bodembescherming en de Waterwet en welke afbakening hieraan bij algemene maatregel
van bestuur wordt gegeven. Met het voorgestelde artikel 13.3a wordt in de Omgevingswet
een algemene grondslag geboden voor het verhaal van kosten bij verontreiniging van
de fysieke leefomgeving. In het artikel wordt bepaald dat in bij algemene maatregel
van bestuur aangewezen gevallen de kosten voor verontreiniging kunnen worden verhaald
van daarbij aangewezen onderdelen van de fysieke leefomgeving. Het toepassingsbereik
van deze bepaling zal worden opgenomen in het Omgevingsbesluit. De regering is voornemens
via het Invoeringsbesluit een artikel (8.1) op te nemen waarin verontreiniging of
aantasting van landbodems of waterbodems en oevers worden aangewezen als gevallen
waarvan de kosten van verontreiniging kunnen worden verhaald. Het gaat om een vergelijkbaar
toepassingsbereik als artikel 75 van de Wet bodembescherming en artikel 7.22 van de
Waterwet, met dien verstande dat kosten bij verontreiniging of aantasting van de landbodem
binnen het nieuwe stelsel eveneens kunnen worden verhaald als sprake is van historische
of nieuwe verontreinigingen en aantastingen. Verder wordt verwezen naar de artikelsgewijze
toelichting van het voorstel voor de Invoeringswet.
Artikel 15.15 (nieuw) Omgevingswet
De leden van de SGP-fractie merken in aanloop naar haar vragen over artikel 15.15
(nieuw) Omgevingswet op dat de nummering van de artikelen in de toelichting voor wat
betreft afdeling 15.2 van het wetsvoorstel afwijkt van de nummering in de wettekst.
Die opmerking is juist. Helaas is per abuis bij een vijftal artikelen het nummer versprongen.
Voor de volledigheid wordt hieronder opgesomd hoe de nummering van de artikelen die
betrekking hebben op schade bij gedoogplichten in overeenstemming met de wettekst
zouden moet luiden:
Waar in de artikelsgewijze toelichting artikel 15.11 wordt genoemd, moet dit zijn
artikel 15.12.
Waar in de artikelsgewijze toelichting artikel 15.12 wordt genoemd, moet dit zijn
artikel 15.13.
Waar in de artikelsgewijze toelichting artikel 15.13 wordt genoemd, moet dit zijn
artikel 15.14.
Waar in de artikelsgewijze toelichting artikel 15.14 wordt genoemd, moet dit zijn
artikel 15.15.
Waar in de artikelsgewijze toelichting artikel 15.15 wordt genoemd, moet dit zijn
artikel 15.16.
De leden van de SGP-fractie vragen of hun veronderstelling juist is dat het bij toepassing
van artikel 15.16 gaat om volledige vergoeding van de schade, zoals dat ook in artikel
15.14 het geval is. Ook vragen zij of de regering bereid is het artikel te verduidelijken.
Het is juist dat het hier volledige vergoeding van de schade (schadeloosstelling)
betreft. Dat blijkt expliciet uit het voorgestelde artikel 15.14, eerste lid, dat
ook de reikwijdte regelt van de schadeloosstelling waarop artikel 15.16 ziet. Het
betreft in dat laatste artikel schade als gevolg van onttrekking van grondwater of
het in de bodem brengen van water. De gedoogplicht daartoe is al geregeld in artikel
10.3, derde lid, van de Omgevingswet. Dat artikel valt expliciet onder de reikwijdte
van artikel 15.14, eerste lid. Daarmee is de schadeloosstelling ook van toepassing
bij het voorgestelde artikel 15.16 en is een aanpassing van dat artikel niet nodig.
Artikelen 16.15, vierde lid, en 16.15a (nieuw) Omgevingswet
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen op welke manier de gemeentelijke adviescommissie
wordt vastgelegd per AMvB. Zij vragen welke regels gaan gelden voor de gemeentelijke
adviescommissie, welke eisen gesteld worden aan de deskundigheid van de leden en of
de adviescommissie ook wordt ingezet voor aangewezen gebieden, naast door de gemeenteraad
aangewezen gevallen. Zij vragen ten slotte welke rol kwaliteitsteams krijgen.
De instelling van een gemeentelijke adviescommissie is vastgelegd in artikel 17.9
van de Omgevingswet en dus niet bij AMvB. In het Omgevingsbesluit worden alle gevallen
aangewezen waarin een bevoegd gezag advies moet vragen aan een ander orgaan. Ook de
gevallen waarin aan de gemeentelijke adviescommissie om advies moet worden gevraagd,
zullen bij het voorgenomen Invoeringsbesluit aan het Omgevingsbesluit worden toegevoegd.
In het voorliggende wetsvoorstel wordt hiertoe voorgesteld om artikel 17.9 van de
Omgevingswet op onderdelen aan te passen.
De commissie moet in ieder geval om advies worden gevraagd bij een aanvraag om een
omgevingsvergunning voor zover de aanvraag betrekking heeft op een rijksmonumentenactiviteit
met betrekking tot een monument. De gemeenteraad kan daarnaast ook andere activiteiten
aanwijzen waarin door het college van burgemeester en wethouders advies moet worden
gevraagd aan de adviescommissie. Zoals gevraagd kan de gemeenteraad hierbij ook gebieden
aanwijzen, waarin voor activiteiten adviezen moeten gevraagd. Daarnaast kan het college,
als het daartoe aanleiding ziet, ook in alle andere gevallen zelfstandig besluiten
om advies te vragen aan de commissie. Naast gevallen waarin het college verplicht
is of zelf aanleiding ziet om advies te vragen aan de gemeentelijke adviescommissie,
kan het te allen tijde ook advies vragen aan andere partijen. Zo kunnen ook kwaliteitsteams
(voor zover niet de gemeentelijke adviescommissie met een dergelijke taak wordt belast
en als zodanig de rol vervult als kwaliteitsteam) onverminderd een rol blijven spelen
bij de advisering.
Artikel 17.9 van de Omgevingswet bevat de eisen die aan de gemeentelijke adviescommissie
worden gesteld. De commissie moet door de gemeenteraad worden ingesteld. Enkele leden
moeten deskundig zijn op het gebied van de monumentenzorg. Vergaderingen van de commissie
zijn openbaar, adviezen moeten deugdelijk zijn gemotiveerd en worden schriftelijke
openbaar gemaakt. Voor zover van toepassing, wordt het advies gebaseerd op de omgevingsvisie,
het omgevingsplan en de beleidsregels als bedoeld in artikel 4.19 van de Omgevingswet,
die door de gemeenteraad zijn vastgesteld over het uiterlijk van bouwwerken. De gemeenteraad
is vrij om nog andere eisen te stellen aan de adviescommissie of de leden daarvan.
Onderdeel GV (artikel 16.79 Omgevingswet)
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waarom besluiten al in werking kunnen
treden, terwijl de bezwaarfase nog gaande is en waarom de procedure voor onomkeerbare
activiteiten met twee weken wordt ingekort. Het is de hoofdregel in het bestuursrecht
dat een besluit na bekendmaking direct in werking treedt. Dat betekent dus dat het
gebruikelijk is dat een besluit al in werking is op het moment waarop daartegen door
belanghebbenden nog een bezwaarschrift kan worden ingediend. Een vergunninghouder
kan zelf de afweging maken om direct te starten met een vergunde activiteit of te
wachten tot de vergunning onherroepelijk is. Als hij start met werkzaamheden voordat
de vergunning onherroepelijk is, doet hij dit geheel voor eigen rekening en risico.
Dat betekent dat als een vergunning ten gevolge van een ingediend bezwaar of beroep
alsnog komt te vervallen, de oude toestand in beginsel geheel op eigen kosten moet
worden hersteld. Vaak wordt dus gewacht met het verrichten van activiteiten tot een
vergunning onherroepelijk is.
In sommige gevallen kunnen bij activiteiten gevolgen ontstaan die zich niet of slecht
ongedaan laten maken. Bij welke activiteiten en in welk gevallen daarvan precies sprake
is, laat zich van tevoren niet scherp afbakenen. In artikel 16.79 van de Omgevingswet
is voor een generieke regeling gekozen op grond waarvan voor alle omgevingsvergunningen
een uitgestelde inwerkingtreding geldt van veertien dagen. Een termijn van veertien
dagen is weliswaar kort, maar schept mogelijkheden voor belanghebbenden om met een
verzoek om voorlopige voorziening bij de voorzieningenrechter te vragen om de werking
van de vergunning te schorsen voor dat deze in werking treedt. Tijdens de behandeling
van het wetsvoorstel Omgevingswet in de Eerste Kamer is hierover gesproken en vond
men de gekozen termijn van twee weken te kort. Daar staat echter tegenover het belang
van initiatiefnemers dat een vergunning zo snel mogelijk in werking treedt. De Eerste
Kamer heeft de regering met de aangenomen motie van het lid Meijer c.s.74 opgeroepen om de termijn van inwerkingtreding voor omgevingsvergunningen voor onomkeerbare
activiteiten, zoals het kappen van bomen, het slopen van bouwwerken of het veranderen
van monumenten, te verlengen van twee naar vier weken. Bij de waardering van die motie
heeft de toenmalige Minister van Infrastructuur en Milieu aangegeven daarbij te bezien
of de (opschortende) termijn van twee weken voor de overige omgevingsvergunningen
(voor andere dan onomkeerbare activiteiten) kan worden teruggebracht tot de hoofdregel
in het bestuursrecht van directe inwerkingtreding.75
Tegen die achtergrond wordt met het voorliggend wetsvoorstel voorgesteld om artikel
16.79, eerste lid, van de Omgevingswet, zo te wijzigen dat daarin als hoofdregel wordt
opgenomen dat een omgevingsvergunning in werking treedt met ingang van de dag na de
dag van bekendmaking of terinzagelegging. Op grond van het tweede lid moet het bevoegd
gezag echter in de vergunning bepalen dat deze vier weken later in werking treedt,
in het geval de activiteit waar de vergunning op ziet binnen vier weken kan leiden
tot onomkeerbare wijzigingen van de bestaande toestand en de beoordelingsregels ertoe
strekken die bestaande toestand te beschermen.
De regering meent hiermee een goede balans gevonden te hebben tussen het belang van
initiatiefnemers voor een snelle inwerkingtreding en de belangen van derde-belanghebbenden
die voldoende gelegenheid hebben om een voorlopige voorziening te vragen. Daarbij
geldt dat als binnen de termijn van vier weken een voorlopige voorziening wordt gevraagd,
de vergunning niet in werking treedt voordat de voorzieningenrechter op het verzoek
heeft beslist.
Artikel 2.6 (Drinkwaterwet)
De leden van de CDA-fractie vragen waarom activiteiten die effect kunnen hebben op
de waterkwaliteit niet direct worden getoetst aan de milieukwaliteitseisen op grond
van de kaderrichtlijn water. De bedoelde toetsing is voor relevante activiteiten geregeld.
De Europees verplichte milieukwaliteit-normen zijn onder de Omgevingswet vormgegeven als omgevingswaarden voor
de fysieke leefomgeving. De wijze waarop deze omgevingswaarden en andere doelstellingen
voor de fysieke leefomgeving doorwerken naar concrete activiteiten is niet geregeld
in de Omgevingswet, maar in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Dat besluit is na
de voorhangprocedure bij de Tweede en Eerste Kamer en na verwerking van het advies
van de Raad van State op 31 augustus 2018 gepubliceerd. Het advies van de Raad van
State heeft juist op dit punt geleid tot een aanpassing van de regelgeving. In de
artikelen 6.2, 7.12 en 8.84 van het Besluit kwaliteit leefomgeving is nu expliciet
bepaald dat het verlenen van de omgevingsvergunning er – net als onder het huidige
recht zoals geregeld in de Waterwet – niet toe mag leiden dat niet wordt voldaan aan
de omgevingswaarden en andere doelstellingen die in dat besluit zijn opgenomen ter
uitvoering van de kaderrichtlijn water. Via het Invoeringsbesluit worden de bepalingen
over de monitoring van de doelen van de kaderrichtlijn water nog aan het Besluit kwaliteit
leefomgeving toegevoegd. Het ontwerp-Invoeringsbesluit wordt in de eerste helft van
2019 in het kader van de voorhangprocedure aan uw Kamer voorgelegd.
De leden van de CDA-fractie suggereren om in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
op te nemen welke oppervlaktewateren een drinkwaterfunctie hebben. In het Bkl is geregeld
dat de rijkswateren die worden gebruikt voor de onttrekking van drinkwater in het
Nationaal waterprogramma worden aangewezen en de betreffende regionale wateren in
de regionale waterprogramma’s. Een regeling in het Bkl zou een dubbeling opleveren.
De leden van de CDA-fractie vragen of het wenselijk is dat Rijkswaterstaat (RWS) over
een bindend adviesrecht moet beschikken bij indirecte lozingen. In de vraag wordt
gedoeld op het adviesrecht, bedoeld in artikel 2.26 van de Wabo, dat in bepaalde situaties
bindend kan worden verklaard (bindend adviesrecht). De figuur van het bindend adviesrecht
komt niet terug onder de Omgevingswet. Vanwege de inzichtelijkheid van het stelsel
kent de Omgevingswet twee vormen van medebetrokkenheid van andere bestuursorganen
bij de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning: namelijk «adviesrecht»
en «advies met instemming». De indirecte lozingen zijn zowel onder de Wabo als onder
de Omgevingswet onderdeel van de milieubelastende activiteit. Onder de Omgevingswet
is gekozen voor een adviesrecht van de waterbeheerder, waaronder Rijkswaterstaat (RWS),
aan het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit.
Dit kan bijvoorbeeld leiden tot het opnemen van aanvullende voorschriften in de omgevingsvergunning.
Deze keuze voor het adviesrecht wordt hieronder nader toegelicht.
Omdat de leden van de CDA-fractie specifiek vragen naar de bevoegdheid van één van
de waterbeheerders, namelijk RWS, gaat de regering er in deze nadere toelichting van
uit dat deze leden doelen op indirecte lozingen die uiteindelijk een rijkswater bereiken.
Bijvoorbeeld indirecte lozingen van vooral afstromend hemelwater en grondwater bij
ontwatering die op het gemeentelijk hemelwaterstelsel of ontwateringsstelsel plaatsvinden
en vanuit dat stelsel op een rijkswater worden geloosd. De meeste van de indirecte
lozingen op het rijkswater vallen uitsluitend onder algemene regels voor milieubelastende
activiteiten. Voor deze lozingen is geen vergunningplicht in het Besluit activiteiten
leefomgeving aangewezen. Net als onder de Wabo is ook onder de Omgevingswet op deze
algemeen geregelde lozingen het adviesrecht niet van toepassing. Het Besluit activiteiten
leefomgeving bevat algemene regels die adequate bescherming van de rijkswateren bieden.
Als RWS vanwege zijn verantwoordelijkheid aanvullende regels voor deze algemeen geregelde
lozingen wenselijk acht, kan het een verzoek tot het stellen van een maatwerkvoorschrift
doen bij het bevoegd gezag. Een beperkt deel van de bovengenoemde indirecte lozingen
maakt onderdeel uit van milieubelastende activiteiten waarvoor een vergunningplicht
is aangewezen in het Besluit activiteiten leefomgeving. Voor deze vergunningplichtige
activiteiten vindt de regering voor RWS een adviesrecht, en dus niet advies met instemming,
om een aantal redenen wenselijk.
Allereerst bevat het Besluit activiteiten leefomgeving voor deze milieubelastende
activiteiten algemene regels die naast de vergunningplicht gelden en die voorzien
in een adequate bescherming van de rijkswateren. Als daarnaast het stellen van een
voorschrift wenselijk is, kan RWS dat in het advies aan het bevoegd gezag opnemen.
Daarnaast biedt ook het beoordelingskader voor de omgevingsvergunning voor de milieubelastende
activiteit voldoende waarborgen. Als RWS in het advies stelt dat zonder adequate aanvullende
voorschriften milieukwaliteitseisen voor oppervlaktewaterlichamen zouden worden overschreden,
is er sprake van significante verontreiniging. Gelet op het beoordelingskader voor
de milieubelastende activiteit onder de Omgevingswet moet het bevoegd gezag als daarvan
sprake is de vergunning weigeren, of gevolg geven aan het advies van RWS en aanvullende
voorschriften aan de vergunning verbinden. De regering heeft er vertrouwen in dat
een dergelijk zwaar advies van RWS niet genegeerd wordt.
Ten slotte zou advies met instemming een verzwaring zijn van de huidige bevoegdheid
en taak van de waterbeheerder die niet wordt gelegitimeerd vanuit bestaande knelpunten
in de praktijk. De regeling zoals opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving
en het Besluit kwaliteit leefomgeving biedt volgens de regering voldoende waarborgen
tot het maken van de benodigde integrale afweging in deze gevallen. Het toekennen
van het recht van instemming bij indirecte lozingen draagt hier niet aan bij.
De leden van de D66-fractie vragen waarom activiteiten die effect kunnen hebben op
de waterkwaliteit niet direct worden getoetst aan de milieukwaliteitseisen op grond
van de kaderrichtlijn water. Voor de beantwoording van deze vraag wordt verwezen naar
het antwoord op een overeenkomstige vraag die door de leden van de CDA-fractie is
gesteld naar aanleiding van dit artikel.
Daarnaast vragen de leden van de D66-fractie waarom transportleidingen voor drinkwater
niet zijn opgenomen als verplichte categorie in het omgevingsplan. De inhoudelijke
eisen voor omgevingsplannen zijn niet in de Omgevingswet opgenomen maar in het Besluit
kwaliteit leefomgeving.
Op grond van artikel 2.3 van de Omgevingswet geeft het Rijk alleen instructieregels
wanneer dat noodzakelijk is. In het in augustus 2018 gepubliceerde Besluit kwaliteit
leefomgeving zijn geen eisen opgenomen om bestaande buisleidingen voor water te beschermen
of om ruimte voor toekomstige buisleidingen voor drinkwater te reserveren. De beleidsmatige
basis voor nationale regels over buisleidingen is vastgelegd in de Structuurvisie
Buisleidingen 2012–2035. Die structuurvisie vormde de basis voor deze regels in het
huidige Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro). Het Barro is vervolgens
beleidsneutraal opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. In de geldende structuurvisie
en in het huidige Barro zijn dit type regels niet opgenomen. De regering ziet op dit
moment geen aanleiding om instructieregels te stellen voor buisleidingen voor het
transport van water. Uiteraard kan, op grond van artikel 2.24 van de Omgevingswet,
dit type instructieregels in een latere fase worden gesteld als dat in de toekomst
nodig mocht blijken.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waarom activiteiten die effect kunnen
hebben op de waterkwaliteit niet direct worden getoetst aan de milieukwaliteitseisen
op grond van de kaderrichtlijn water. Voor de beantwoording van deze vraag wordt verwezen
naar het antwoord op een overeenkomstige vraag die door de leden van de CDA-fractie
is gesteld naar aanleiding van dit artikel.
Ook suggereren de leden van de ChristenUnie-fractie om in het Bkl op te nemen welke
oppervlaktewateren een drinkwaterfunctie hebben. Voor de beantwoording van deze vraag
wordt verwezen naar het antwoord op een overeenkomstige vraag die door de leden van
de CDA-fractie is gesteld naar aanleiding van dit artikel.
Onderdelen Q en R
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering te reageren op de vermeende
tegenspraak in het principe «decentraal, tenzij» en met de beloofde integrale afweging.
Daarnaast vragen de leden van de GroenLinks-fractie naar een reactie op de bezwaren vanuit de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit
tegen de «knip» en vragen de leden aan de regering hoe een aparte rijkscategorie voor
«vergunningvrije bouwwerken» zich verhoudt tot het principe «decentraal, tenzij».
In paragraaf 1.1 wordt een vergelijkbare vraag beantwoord naar aanleiding van vragen
van de leden van de CDA-, SP-, ChristenUnie- en D66-fractie.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
K.H. Ollongren, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 33 | Voor |
| PVV | 20 | Voor |
| CDA | 19 | Voor |
| D66 | 19 | Voor |
| GroenLinks | 14 | Tegen |
| SP | 14 | Tegen |
| PvdA | 9 | Voor |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| PvdD | 5 | Tegen |
| 50PLUS | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| FVD | 2 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.