Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 104 Wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet medezeggenschap op scholen in verband met het afschaffen van de fusietoets in het funderend onderwijs
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt,
omdat het zonder meer instemmend luidt/uitsluitend opmerkingen van redactionele aard
bevat (artikel 26, vijfde lid, van de Wet op de Raad van State)
Inhoudsopgave
A
ALGEMEEN
2
1.
Wetsvoorstel
2
1.1
Doel wetsvoorstel
2
1.2
Kabinetsvoornemen
2
1.3
Afwegingsproces
2
2.
Wet Fusietoets
3
2.1
De fusie-effectrapportage
3
2.2
Fusietoets
4
3.
Achtergrond fusietoets in het onderwijs
5
3.1
Introductie fusietoets
5
3.2
Versoepeling fusietoets
5
4.
Naar afschaffing fusietoets in het funderend onderwijs
8
4.1
Landelijke inzet leerlingendaling in het voortgezet onderwijs
8
4.2
Veranderende context
9
4.3
Menselijke maat bij fusies
9
4.4
De fusiebewegingen in cijfers
9
4.5
Geografische binding bij institutionele fusies in het voortgezet onderwijs
11
5.
Fuseren in het funderend onderwijs: de praktijk na afschaffing fusietoets
11
5.1
Horizontale verantwoording
12
5.2
Fusie-effectrapportage
12
5.3
Positie van de medezeggenschap
13
5.4
Neveneffecten en risico’s
14
5.5
Intersectorale fusies
14
6.
Advies en (internet)consultatie
15
6.1
Openbare internetconsultatie
15
6.2
Adviescollege toetsing regeldruk
17
7.
Financiële gevolgen
17
8.
Regeldruk
17
9.
Toepassing van het wetsvoorstel in Caribisch Nederland
19
10.
Uitvoerings- en handhavingstoets
19
B
ARTIKELSGEWIJS
19
A ALGEMEEN
1. Wetsvoorstel
1.1 Doel wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel regelt dat er geen fusietoets meer plaatsvindt op fusies in het funderend
onderwijs.1 Het wetsvoorstel heeft tot doel schoolbesturen meer ruimte te geven de lokale samenwerking
op te zoeken en gezamenlijk in de regio een toekomstbestendig onderwijsaanbod te realiseren,
waarbij de schoolbesturen de keuzevrijheid van leerlingen en ouders kunnen blijven
borgen, zonder dat de Minister hier nog in zal treden. Vergaande samenwerking tussen
schoolbesturen is in sommige situaties noodzakelijk om een breed en divers onderwijsaanbod
in stand te houden, bijvoorbeeld bij dalende leerlingenaantallen. Het biedt besturen
bovendien mogelijkheden om kleinere scholen open te houden en zo het onderwijs voor
de individuele leerling en leraar toegankelijk, herkenbaar en overzichtelijk te houden.
Tevens regelt dit wetsvoorstel dat bij een institutionele fusie in het voortgezet
onderwijs – wanneer het vereiste percentage overlap in voedingsgebieden niet gehaald
wordt2 – de scholen enkel institutioneel kunnen fuseren als de vestigingen van de betrokken
scholen in dezelfde of aangrenzende gemeente of gemeenten liggen. Daarbij wordt een
uitzondering gemaakt op beide vereisten voor de scholen die vallen onder artikel 108,
vierde lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs. Ook hiermee krijgt de lokale samenwerking
tussen schoolbesturen meer ruimte om een toekomstig onderwijsaanbod te realiseren.
1.2 Kabinetsvoornemen
In het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst»3 is de afschaffing van de fusietoets in het basisonderwijs en in het voortgezet onderwijs
bij krimpproblematiek aangekondigd. Dit naar aanleiding van de daling van de leerlingenaantallen
die forse effecten hebben op het funderend onderwijs. De opdracht uit het regeerakkoord
wordt breed geïnterpreteerd,4 wat betekent dat de fusietoets in het gehele funderend onderwijs wordt afgeschaft.
In paragraaf 4.1wordt hier verder op ingegaan.
1.3 Afwegingsproces
Op lokaal niveau blijft een zorgvuldig afgewogen fusieproces te allen tijde gewaarborgd
door het behoud van de verplichte fusie-effectrapportage en het instemmingsrecht van
de medezeggenschap. Er zijn op deze manier nog steeds wettelijke procesvereisten die
er voor kunnen zorgen dat een fusie geen doorgang vindt. Deze maatregelen garanderen
dat leerlingen, ouders en leraren via de medezeggenschap in alle fasen van het besluitvormingsproces
betrokken zijn. Zij kunnen wel of niet instemmen met een fusie en hiermee hun stem
laten horen. Het afwegingsproces rondom fusies komt daarmee weer volledig op lokaal
niveau te liggen.
2. Wet Fusietoets
Sinds de inwerkingtreding van Wet van 27 januari 2011 tot wijziging van diverse onderwijswetten
in verband met het invoeren van een fusietoets in het onderwijs5 (hierna: Wet fusietoets) is goedkeuring van de Minister een vereiste voor een groot
deel van de institutionele en bestuurlijke fusies in het basisonderwijs en voortgezet
onderwijs en voor alle fusies in het (voortgezet) speciaal onderwijs, middelbaar beroepsonderwijs
en hoger onderwijs. De Minister kan zijn goedkeuring onthouden wanneer sprake is van
een significante belemmering in de variatie van het onderwijsaanbod. Dit geldt specifiek
wanneer in het opzicht van richting en pedagogisch-didactische aanpak binnen het voedingsgebied
van de te fuseren scholen of schoolbesturen de variatie af dreigt te nemen. In de
verschillende sectorwetten is tevens bepaald dat de Minister zich laat adviseren inzake
de goedkeuring door een onafhankelijke adviescommissie. Voor het funderend onderwijs
is deze taak belegd bij de Adviescommissie fusietoets in het onderwijs (hierna: CFTO).
In de Wet fusietoets staan legitimatie en keuzevrijheid centraal. Onder het begrip
legitimatie wordt verstaan dat er draagvlak onder betrokkenen of belanghebbenden bestaat
voor de besluiten die door het bestuur van een onderwijsinstelling worden genomen.
Dit gaat in eerste instantie om leerlingen, ouders en (onderwijs)personeel. Draagvlak
betekent hier dat de betrokkenen of belanghebbenden invloed kunnen uitoefenen op de
dagelijkse praktijk en het beleid. In het kader van fusies spitst legitimatie zich
vooral toe op de zorgvuldigheid waarmee het fusieproces wordt doorlopen. Keuzevrijheid
houdt in dit geval in dat leerlingen en ouders kunnen kiezen voor onderwijs dat past
bij hun levensovertuiging, hun opvattingen over onderwijs en hun capaciteit en ambities.
Daarvoor is een pluriform onderwijsaanbod nodig6.
Met de Wet fusietoets in 2011 werden twee instrumenten van kracht om de keuzevrijheid
en de legitimatie te borgen bij een fusie tussen scholen, schoolbesturen en instellingen
in het onderwijs: de fusie-effectrapportage voor de legitimatie en de fusietoets,
zoals genoemd, voor de borging van de keuzevrijheid.7
2.1 De fusie-effectrapportage
Het eerste instrument, de fusie-effectrapportage, is geïntroduceerd met het oog op
het vergroten van de legitimiteit van fusies, waarmee werd ingezet op het vergroten
van de transparantie op lokaal niveau. Voor alle fusies in het onderwijs is het opstellen
van dit document verplicht. Conform de bepaling in het huidige regeerakkoord blijft
de fusie-effectrapportage een verplicht onderdeel van het fusieproces.
De fusie-effectrapportage is bedoeld om alle betrokkenen een stem te geven in een
transparant afwegingsproces. De fusie-effectrapportage stelt bovendien de interne
toezichthouder beter in staat om toe te zien op een goede invulling van de horizontale
dialoog en verantwoording. Onderdelen van de fusie-effectrapportage zijn onder meer
een advies van het college van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeente(n)
en toelichting van de besturen op de borging van de menselijke maat. In de Regeling
en beleidsregels fusietoets in het onderwijs 20178 (hierna: Regeling fusietoets 2017)is de fusie-effectrapportage versterkt door vragen
op te nemen over de wijze waarop de menselijke maat in de praktijk gestalte krijgt
en is gewaarborgd. Een fusie heeft namelijk gevolgen voor personeel, ouders en leerlingen.
De menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat personeel,
ouders en leerlingen een stem hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de
onderwijsinstelling. Belangrijk hierbij is dat de lijnen tot besluitvorming kort zijn.
Dit betekent een overzichtelijke, herkenbare en toegankelijke organisatie. Denk hierbij
aan de toegankelijkheid van het bestuur voor personeel, ouders en leerlingen en de
overzichtelijkheid van alle faciliteiten op locatieniveau. De wijze waarop de school
is vormgegeven is hierbij bepalender dan de omvang van de totale organisatie. Met
het onderliggende wetsvoorstel wordt het onderdeel menselijke maat bij fusies in de
fusie-effectrapportage ook wettelijk geborgd.
Het instemmingsrecht van de medezeggenschapsraad bij fusies, dat ook toeziet op de
legitimatie van de fusie, is reeds in 2006 in de Wet medezeggenschap op scholen (hierna:
WMS) vastgelegd.9 Met de introductie van de fusie-effectrapportage in 2011 werd de medezeggenschapsraad
beter in staat gesteld deze taak uit te voeren. In deze rapportage werd vanaf dat
moment de benodigde informatie overzichtelijk beschikbaar gesteld. In de afgelopen
jaren is het instemmingsrecht van de medezeggenschap bij wet reeds verder versterkt.
Sinds de inwerkingtreding van de Wet van 7 juni 2017 tot wijziging van de Wet op het
primair onderwijs, de Wet medezeggenschap op scholen en de Wet primair onderwijs BES
in verband met maatregelen voor een toekomstbestendig onderwijsaanbod in het basisonderwijs
(hierna: Wet toekomstbestendig onderwijsaanbod) op 1 januari 201810 geldt dat bij overdracht of fusie van een school in het funderend onderwijs er verplicht
een achterbanraadpleging onder ouders plaatsvindt voordat de medezeggenschap haar
instemming aan de fusie verleent. Met de Wet van 15 juni 2016 tot wijziging van een
aantal onderwijswetten in verband met versterking van de bestuurskracht van onderwijsinstellingen
(hierna: Wet versterking bestuurskracht) was per 1 januari 2017 de positie van de
medezeggenschapsraad reeds verder versterkt in de WMS.11 Met laatstgenoemde wijziging werd geregeld dat de medezeggenschapsraad rechtstreeks
de noodzakelijke kosten vergoed krijgt van het bevoegd gezag, zonder dat daarvoor
nog een faciliteitenregeling vereist is.
2.2 Fusietoets
Het tweede instrument, de daadwerkelijke fusietoets, is geïntroduceerd vanuit de wens
om grip te houden op het behoud van de keuzevrijheid voor ouders en leerlingen. Met
de fusietoets overweegt de Minister of met de voorgenomen fusie de toegankelijkheid
van het onderwijs gewaarborgd blijft en of hij in het verlengde van zijn conclusie
op dit punt goedkeuring verleent. Hij doet daarmee een extra controle op het reeds
bestaande lokale proces. De Minister velt als het ware een eindoordeel over een fusie,
waar de medezeggenschapsraad – als vertegenwoordiging van de gemeenschap van de school
– reeds een beslissing op heeft genomen. Met dit wetsvoorstel vervalt deze extra goedkeuring
van de Minister ofwel het tweede instrument; de fusietoets.
3. Achtergrond fusietoets in het onderwijs
3.1 Introductie fusietoets
Fusies en schaalvergroting in het onderwijs zijn al langere tijd onderwerp van debat.
In de laatste decennia van de vorige eeuw heeft de overheid schaalvergroting in het
onderwijs gestimuleerd. Het streven was om te komen tot robuuste instellingen en schoolbesturen,
waarbij schaalvergroting de professionaliteit, de kwaliteit en de diversiteit van
het onderwijsaanbod kon bevorderen.
In de loop der jaren nam de kritiek op de schaalvergroting echter toe en kwamen er
signalen over de nadelige effecten ervan. Zo zou er sprake zijn van verminderde sociale
cohesie, verminderde betrokkenheid en verminderde veiligheid.12 In 2011 is als gevolg van bovengenoemde kritiek op schaalvergroting de fusietoets
in het onderwijs geïntroduceerd. De introductie van de fusietoets paste in een breder
voornemen van het kabinet Balkenende IV om het onderwijs meer op menselijke maat te
organiseren.13
Het kabinet had verschillende redenen om te pleiten voor kleinschaligheid in het onderwijs.
Het kabinet Balkenende IV vond het belangrijk dat een onderwijsinstelling overzichtelijk
zou blijven, zodat betrokkenen en belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hadden
en zich samen verantwoordelijk wisten voor de onderwijsinstelling. Ook vond het kabinet
Balkenende IV het zeer belangrijk korte lijnen van besluitvorming te kunnen hanteren.
Het ging erom dat de school een herkenbare gemeenschap vormde voor de ouders, leerlingen
en (onderwijs)personeel. De wet is tot stand gekomen in reactie op schaalvergroting
die vooral plaatsvond in het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs, maar
heeft na de inwerkingtreding in overgrote mate feitelijk toepassing gekregen in het
funderend onderwijs.14
De fusietoets die met het voorstel van het kabinet Balkenende IV werd geïntroduceerd,
was in eerste instantie louter procedureel van aard. Er zou een toets komen op het
fusieproces om te borgen dat deze zorgvuldig wordt doorlopen met de inbreng van alle
betrokkenen. Op initiatief van de Tweede Kamer is aan het voorstel tot de procedurele
check ook een inhoudelijke check op de variatie in het onderwijsaanbod (de keuzevrijheid)
toegevoegd.15 Dit is een nadrukkelijke aanvulling op het oorspronkelijke wetsvoorstel. Bij de inhoudelijke
toets laat de Minister zich adviseren over de voorgenomen fusie door een onafhankelijke
adviescommissie. Bij de invoering van de fusietoets waren dat de Commissie Doelmatigheid
Hoger Onderwijs (hierna: CDHO) voor het hoger onderwijs en de CFTO voor de andere
onderwijssectoren.
3.2 Versoepeling fusietoets
3.2.1 Versoepeling fusietoets bij leerlingendaling
Inspelend op de leerlingendaling in het onderwijs gaf het kabinet Rutte II in haar
regeerakkoord «Bruggen slaan» eind 2012 aan de samenwerking tussen scholen of schoolbesturen
in krimpgebieden te stimuleren.16 Om een kwalitatief, bereikbaar en gevarieerd onderwijsaanbod voor leerlingen te behouden
werd vergaande lokale samenwerking noodzakelijk geacht. De fusietoets mocht hiervoor
geen belemmering vormen. Het stimuleren van de samenwerking was onderdeel van de bredere
beleidsvisie op leerlingendaling in het funderend onderwijs van dit kabinet.17 In 2014 is de fusietoets enigszins versoepeld om schoolbesturen bij leerlingendaling
in staat te stellen hun verantwoordelijkheid te nemen voor een goed aanbod in de regio.
Naast de inhoudelijke toets met advies van de CFTO, werd de zogenoemde lichte fusietoets
geïntroduceerd. Goedkeuring van de Minister voor fusie bij ernstige leerlingendaling
was nog steeds nodig, maar een advies van de CFTO was niet langer noodzakelijk.
3.2.2 De fusietoets in beweging
Evaluatie
Vlak na de versoepeling van de fusietoets bij fusies in krimpgebieden heeft het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een wetsevaluatie18 uit laten voeren naar de werking van de fusietoets door een onafhankelijk onderzoeksbureau19. Uit deze wetsevaluatie van 2015 en de daarop volgende veldraadpleging blijkt onder
meer dat scholen, ouders, leraren en besturen de huidige fusietoets met een advies
van een onafhankelijke commissie (de CFTO) ervaren als een moeizaam en complex proces
met een ongewisse uitkomst.
De onderzoekers concluderen in hun evaluatierapport dat de opbrengst van de Wet fusietoets
niet te duiden is. Ook merken zij op dat dat de controle van de overheid op basis
van de Wet fusietoets op een aantal punten (zoals de menselijke maat, de feitelijke
keuzevrijheid op lokaal niveau en bij de aanpak van krimp) in de praktijk niet goed
uitwerkt. Binnen en buiten de instellingen zitten op lokaal niveau reeds checks and
balances. In de evaluatie is herhaaldelijk aangegeven dat de wet te weinig vertrouwen
in de bestaande controle- en kwaliteitsmechanismen uitstraalt en daarmee dan dubbelt
of interfereert. In de interviews is gesignaleerd dat de medezeggenschapsraad een
fusieproces minder goed controleert, omdat men weet dat de CFTO nog een toets doet.
De mogelijkheid is er dat in voorkomende gevallen een medezeggenschapsraad minder
snel van haar rechten gebruik zal maken (zoals naar de Geschillencommissie stappen)
als de CFTO een toets uitvoert. Mede hierdoor roept de Wet fusietoets in het veld
veel weerstand op. De evaluatie adviseert een fundamentele heroverweging van de Wet
fusietoets en de daaronder hangende Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs,
zoals deze luidde in 2015. Daarbij zou moeten worden bezien hoe de wet- en regelgeving
zo kan worden ingericht dat partijen op lokaal en regionaal niveau optimaal kunnen
samenwerken en het toetskader meer focust op de echte risicogevallen voor de menselijke
maat en keuzevrijheid.
Veldraadpleging
Aansluitend op deze evaluatie vond in 2016 een veldraadpleging over de fusietoets
plaats. Het verslag hiervan is met de Tweede Kamer gedeeld.20 De uitkomsten van de veldraadpleging komen overeen met de aanbevelingen uit het evaluatierapport.
De wens voor een procedurele check op het fusieproces wordt onderschreven door alle
betrokkenen. Ook is uit deze veldraadpleging op te maken dat men nadelen van de fusietoets
ondervindt bij het anticiperen op de daling van de leerlingaantallen. Dit wordt gezien
als gevolg van de uitgebreide overheidsbemoeienis, waarbij het proces van toestemming
van de Minister te lang duurt en de uitkomst ongewis is.
Het is voor fusiepartijen vooraf moeilijk in te schatten hoe het ruim opgezette toetskader
voor hen zal uitvallen en geïnterpreteerd zal worden. Het gevoel van onvoorspelbaarheid
over de uitkomst van de toets maakt besturen terughoudend met anticiperen op de daling
door te gaan fuseren. Dit geldt ook voor besturen in situaties waar fusies maatschappelijk
gewenst of zelfs noodzakelijk zijn voor de instandhouding van het onderwijsaanbod.
Om de fusietoets te ontwijken zoeken schoolbesturen soms een oplossing in alternatieve
samenwerkingsvormen, zoals een personele unie, een holding of een coöperatie. Soms
is er daarmee sprake van een pseudo-fusie, waarbij de waarborg van inspraak door ouders,
leerlingen en (onderwijs)personeel ontbreekt.21
Aan de andere kant laten de evaluatie en de veldraadpleging zien dat de versterking
van de legitimatie van het fusieproces op lokaal niveau met de fusie-effectrapportage
heeft gewerkt zoals beoogd. De fusie-effectrapportage komt als behulpzaam en nuttig
instrument naar voren, omdat het instrument echt bijdraagt aan de transparantie van
het fusieproces. De fusietoets daarentegen, geïntroduceerd als waarborg voor de keuzevrijheid,
lijkt niet het beoogde effect te bereiken. Zowel uit de evaluatie als de veldraadpleging
komt naar voren dat de betrokkenen vinden dat de afweging en zorg voor keuzevrijheid
goed belegd is op lokaal niveau.
Versoepeling fusietoets na evaluatie en veldraadpleging
Om gehoor te geven aan de uitkomsten van de veldraadpleging en evaluatie is in juli
2017 de Regeling fusietoets 2017 vastgesteld.22 In deze regeling is voor het basis- en voortgezet onderwijs onderscheid aangebracht
tussen de lichte en de inhoudelijke toets. Voor de uitvoering van de lichte toets
door de Minister is, in tegenstelling tot het proces van de inhoudelijke toets, sinds
1 augustus 2017 geen advies nodig van een onafhankelijke commissie. Bij de lichte
toets worden aanvragen uitsluitend door DUO bekeken en beoordeeld op volledigheid
en doorlopen procedure. Tevens is een nieuw afwegingskader geïntroduceerd om te beoordelen
of er sprake is van een significante belemmering en is de fusie-effectrapportage aangevuld
met bijvoorbeeld vragen die gaan over de borging van de menselijke maat.
Voor het middelbaar beroepsonderwijs geldt sindsdien nog steeds dat alle fusieaanvragen
inhoudelijk blijven getoetst. Dit met het oog op het relatief geringe aantal instellingen
en het feit dat iedere fusie ingrijpende gevolgen kan hebben op het onderwijs- en
opleidingsaanbod in de regio. Op basis van het advies uit het evaluatierapport is
de inhoudelijke advisering op fusies in het middelbaar beroepsonderwijs sinds augustus
2017 belegd bij de Commissie Macrodoelmatigheid MBO (CM MBO).
4. Naar afschaffing fusietoets in het funderend onderwijs
In oktober 2017, enkele maanden na de inwerkingtreding van de Regeling fusietoets
2017, is het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» gepresenteerd.23 In dit regeerakkoord staat de opdracht om de fusietoets in het gehele basisonderwijs
en in het voortgezet onderwijs bij krimpproblematiek te schrappen. Wel dient de fusie-effectrapportage
en de inspraak van de medezeggenschap behouden te blijven. Hierdoor wordt de afstemming
en besluitvorming over fusies in het funderend onderwijs weer nadrukkelijk belegd
op het lokale niveau.
De context waarin fusiebewegingen plaatsvinden is de laatste jaren aanmerkelijk veranderd.
De zorgen over leerlingendaling en het behoud van een kwalitatief goed onderwijsaanbod
nemen daarbij een steeds prominentere plaats in, ook in het voortgezet onderwijs.
Waar het onderwijs altijd uitging van groei, moet het zich nu aanpassen aan leerlingendaling.
Schoolbesturen moeten zich aanpassen aan de nieuwe demografische realiteit en daar
verantwoordelijkheid voor kunnen nemen. Juist door vergaande vormen van samenwerking
tussen besturen, zoals bij fusies, zijn er mogelijkheden om kleinere scholen open
te houden en op die manier het onderwijs voor de individuele leerling en leraar toegankelijk,
herkenbaar en overzichtelijk te houden. Teruglopende leerlingenaantallen kunnen ervoor
zorgen dat de kwaliteit van het onderwijs onder druk komt te staan. Samenwerking en
fusie kunnen een borging vormen voor het behoud van kwaliteit, omdat ondersteunende
diensten door een groter bestuur efficiënter kunnen worden ingericht of leraren op
meerdere locaties kunnen worden ingezet.
4.1 Landelijke inzet leerlingendaling in het voortgezet onderwijs
Het onderhavige voorstel voor afschaffing van de fusietoets in het gehele voortgezet
onderwijs is breder dan de opdracht uit het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst».
Het kabinet Rutte III heeft gekozen voor een bredere invulling van deze opdracht en
kiest voor het afschaffen van de fusietoets in het gehele funderend onderwijs.24 In het voortgezet onderwijs zet de leerlingendaling vanaf 2018 landelijk in en gaat
door tot ten minste 2030. Gemiddeld daalt het aantal leerlingen de komende vijftien
jaar met 12 procent. Op dit moment heeft 61 procent van de schoolbesturen te maken
met leerlingendaling. In 2019 is dat 82 procent.25 Dat betekent dat in vrijwel heel Nederland besturen in het voortgezet onderwijs te
kampen hebben met leerlingendaling.
De effecten van de leerlingendaling manifesteren zich regionaal zeer verschillend.
Zo daalt voor sommige regio’s het aantal leerlingen met meer dan 30 procent. De impact
van de daling van het aantal leerlingen op het uiteindelijke onderwijsaanbod is groot.
Ook in regio’s met slechts een lichte daling kan het onderwijsaanbod lokaal onder
druk komen te staan. Daarbij zijn het niet alleen leerlingendaling, maar ook andere
ontwikkelingen in het voortgezet onderwijs die nopen tot samenwerking tussen schoolbesturen.
Denk bijvoorbeeld aan de samenwerking voor de organisatie van het aanbod ten behoeve
van een kwalitatief hoogstaand en dekkend technisch vmbo. Uiteindelijk zal er een
regionaal gedeeld beeld moeten ontstaan over het onderwijsaanbod. Hierbij is samenwerking
en de mogelijkheid tot fusie een belangrijk onderdeel.
4.2 Veranderende context
Niet alleen de maatschappelijke context is veranderd, ook de mogelijkheden om de pluriformiteit
van het onderwijsaanbod te behouden zijn vergroot. Op deze manier blijft de keuzevrijheid
van ouders en leerlingen geborgd en hoeft er voor hen, na bijvoorbeeld een fusie,
niet zo veel te veranderen. Het is hierbij belangrijk om aan te merken dat ook een
groot schoolbestuur kleinschalig georganiseerde scholen onder zich kan hebben. Sinds
de inwerkingtreding van de wet Samen sterker door vereenvoudiging samenwerkingsschool
(hierna: Wet samenwerkingsschool) op 1 januari 2018 is de mogelijkheid om een samenwerkingsschool
of een samenwerkingsbestuur te vormen verruimd.26 Deze bijzondere vorm van de inrichting van scholen of besturen kan in het geval van
leerlingendaling soms het laatste middel zijn om een divers onderwijsaanbod in stand
te houden in een gemeente. De Wet samenwerkingsschool regelt dat een school, die ontstaat
door een fusie, onderwijs kan bieden op verschillende grondslagen. Op een samenwerkingsschool
wordt zowel openbaar onderwijs als bijzonder onderwijs gegeven. Dit kabinet heeft
in het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» ook aangekondigd een nieuwe systematiek
voor het stichten van scholen te introduceren, waarmee ruimte ontstaat om het onderwijsaanbod
meer aan te laten sluiten bij de wensen van ouders en leerlingen.27
4.3 Menselijke maat bij fusies
Bij de introductie van de Wet fusietoets in 2011 bestond de wens om het onderwijs
meer op menselijke maat te organiseren. Het huidige kabinet hecht ook belang aan de
herkenbaarheid van de schoolorganisatie voor ouders en leerlingen. In de Regeling
fusietoets 2017 is de fusie-effectrapportage versterkt met vragen over de wijze waarop
de menselijke maat in de praktijk gestalte krijgt en is gewaarborgd. Met het voorliggende
wetsvoorstel wordt het onderdeel menselijke maat in de fusie-effectrapportage ook
wettelijk geborgd. De borging van de menselijke maat is hiermee expliciet onderdeel
geworden van de afweging voor fusie. Op deze manier moeten medezeggenschapsorganen
en schoolbesturen die een fusie voorbereiden in gesprek gaan over de gevolgen van
de fusie voor de menselijke maat. Zij kunnen op lokaal niveau de afweging maken voor
een passende maat.
4.4 De fusiebewegingen in cijfers
Sinds de invoering van de Wet fusietoets in 2011 zijn er 219 fusieaanvragen in het
funderend onderwijs ingediend.28 De CFTO heeft over 15 fusies negatief geadviseerd. In bijna de helft van de gevallen
heeft de Minister dit negatieve advies overgenomen. Het ging dan bijvoorbeeld om een
fusie die zou leiden tot een samenwerkingsbestuur, waar niet werd voldaan aan het
wettelijke criterium dat met de fusie werd voorkomen dat een school binnen zes jaar
werd opgeheven. Inmiddels is dit criterium uit de wet geschrapt met de Wet samenwerkingsschool.
In 8 gevallen is de Minister afgeweken van het advies van de CFTO, onder andere vanwege
de strikte interpretatie van de wet- en regelgeving door de commissie of door de onvermijdelijkheid
van de fusie.
Tabel 1. Overzicht toets- en adviesplichtige fusieaanvragen sinds start fusietoets
op 1 oktober 2011 tot en met 31 december 2017
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Totaal
Primair onderwijs
Adviesplichtig CFTO
10
20
26
21
25
13
11
126
Niet-adviesplichtig CFTO
3
6
9
18
Voortgezet onderwijs
Adviesplichtig CFTO
2
2
7
2
3
2
1
19
Niet-adviesplichtig CFTO
2
1
1
4
Speciaal onderwijs
Adviesplichtig CFTO
0
1
2
2
5
2
5
17
Intersectoraal
Adviesplichtig CFTO
1
4
4
14
4
4
4
35
Totaal
13
27
39
39
42
28
31
219
Tabel 2. Aantal negatieve adviezen door de CFTO en besluiten Minister na negatief
advies oktober 2011 tot juni 2018
Totaal
Negatieve adviezen CFTO
15
Positief besluit
8
Negatief besluit
7
Uit bovenstaande cijfers komt het beeld naar voren dat bij de meeste fusies geen aanleiding
is geweest om anders te besluiten dan reeds in de lokale afstemming is afgesproken
Dit geeft het vertrouwen dat er op lokaal niveau een zorgvuldige afweging over (voorgenomen)
fusies plaatsvindt.
4.4.1 Omvang schoolbestuur en schoolgrootte
Bij de introductie van de fusietoets in 2011 was de herkenbaarheid van de schoolorganisatie
voor ouders, leerlingen en personeel een aandachtspunt. In zowel het primair onderwijs
als het voortgezet onderwijs is een kleine stijging te zien van het gemiddeld aantal
leerlingen per school en per bestuur. Hoewel in het primair onderwijs een kleine stijging
van het gemiddeld aantal scholen per bestuur zichtbaar is, heeft nog steeds een groot
aantal van de besturen slechts 1 school onder zich. In het voortgezet onderwijs is
het gemiddeld aantal scholen gelijk gebleven.
Gemiddeld genomen zijn de scholen en besturen nog steeds relatief klein en overzichtelijk
van omvang. De stijgingen zijn slechts beperkt van omvang en hangen samen met leerlingendaling,
waarbij door fusie of sluiting van scholen de leerlingen meer geconcentreerd raken.
Tabel 3. Gemiddelde schoolgrootte en omvang schoolbesturen in het primair onderwijs
2011 en 2017
Primair onderwijs
2011
2017
Gemiddelde schoolgrootte
219 leerlingen
222 leerlingen
Gemiddelde omvang bestuur
1.386 leerlingen
6,3 scholen
1.498 leerlingen
6,7 scholen
Besturen met minder dan 5 scholen
61%
57%
Besturen met 1 school
46%
42%
Besturen met 15 scholen of meer
14%
16%
Besturen met 30 scholen of meer
2%
2%
Tabel 4. Gemiddelde schoolgrootte en omvang schoolbesturen in het voortgezet onderwijs
2011 en 2017
Voortgezet onderwijs
2011
2017
Gemiddelde schoolgrootte
1.453 leerlingen
1.522 leerlingen
Gemiddelde omvang bestuur
2.735 leerlingen
2 scholen
2.936 leerlingen
2 scholen
Besturen met minder dan 5 scholen
93%
91%
Besturen met 1 school
73%
71%
Besturen met 10 scholen of meer
2%
2%
4.5 Geografische binding bij institutionele fusies in het voortgezet onderwijs
In het voortgezet onderwijs is een aanvullende voorwaarde voor institutionele fusie
dat de voedingsgebieden van de betrokken scholen voor een bepaald percentage met elkaar
overlappen.29 Dit betekent dat leerlingen uit het voedingsgebied van de ene school naar de andere
school gaan en vice versa. Dit vereiste wordt gesteld, zodat er al sprake is van enige
geografische binding tussen de scholen voorafgaand aan de fusie. De regering acht
het onwenselijk als de afstand tussen fusiepartners bij een institutionele fusie te
groot is.
Er zijn echter situaties waar het vastgestelde percentage overlap niet gehaald wordt,
bijvoorbeeld door de ligging van de scholen of door de ernstige leerlingendaling in
de regio of doordat leerlingenstromen maar één kant opgaan zoals bij de Waddeneilanden,
waar leerlingen wel op het vasteland naar school gaan, maar andersom niet van het
vasteland naar een school op de Waddeneilanden. Het vereiste percentage overlap vormt
in dit soort gevallen een belemmering bij institutionele fusie. Terwijl fusie ook
op die plekken maatschappelijk gewenst kan zijn voor de instandhouding van het onderwijsaanbod.
Daarom maakt onderliggend wetsvoorstel het mogelijk dat bij een institutionele fusie
in het voortgezet onderwijs – wanneer het vereiste percentage overlap in voedingsgebieden
niet gehaald wordt – de scholen institutioneel kunnen fuseren als de vestigingen van
de betrokken scholen in dezelfde of aangrenzende gemeente(n) liggen. Dit zorgt ervoor
dat de drempel deels wordt weggenomen, maar dat wel gewaarborgd blijft dat er al enige
geografische binding is tussen de te fuseren scholen.
Een uitzondering op bovenstaande wordt gemaakt voor de scholen die vallen onder artikel
108, vierde lid, van de WVO. Gezien de unieke situatie van deze scholen en het beperkte
aantal scholen dat onder dit artikel valt, worden zij vrijgesteld van deze aanvullende
vereisten voor institutionele fusie. Wel blijven de overige vereisten bij fusie gelden
voor deze scholen.
5. Fuseren in het funderend onderwijs: de praktijk na afschaffing fusietoets
Schoolbesturen en scholen in het funderend onderwijs zullen door de afschaffing van
de fusietoets beter in staat zijn om proactief beleid te voeren en samen te werken.
Ook kan, naast fuseren, gedacht worden aan het samenvoegen van leerjaren in combinatieklassen
of samenwerking tussen scholen en besturen anderszins. Uiteindelijk zal er een regionaal
gedeeld beeld moeten ontstaan over de vormgeving en instandhouding van het onderwijsaanbod.
De kern van het fusieproces blijven hierbij de fusie-effectrapportage en het instemmingsrecht
van de medezeggenschap. Vooruitlopend op onderliggend wetsvoorstel is met ingang van
1 augustus 2018 geregeld dat alle fusies in het funderend onderwijs enkel nog de lichte
toets doorlopen.
5.1 Horizontale verantwoording
Het afschaffen van de fusietoets en de genoemde wetswijzigingen passen binnen het
bredere streven van de het huidige kabinet om de horizontale verantwoording binnen
het onderwijs te versterken. Zo is met de inwerkingtreding van de Wet toekomstbestendig
onderwijsaanbod en de Wet versterking bestuurskracht de medezeggenschap verstevigd.
Zowel bestuurders als schoolleiders en docenten hebben een taak in het transparant
maken van hun resultaten en het afleggen van verantwoording daarover. Hierbij is het
van belang dat schoolbesturen, maar ook medezeggenschapsorganen, de ruimte en verantwoordelijkheid
krijgen om deze horizontale verantwoording vorm te geven. Hier past niet langer bij
dat de Minister een eindoordeel velt over een fusie, waar de medezeggenschapsraad
– als vertegenwoordiging van de gemeenschap van de school – reeds mee heeft ingestemd.
5.2 Fusie-effectrapportage
De fusie-effectrapportage blijft ook onder de nieuwe wet de hoeksteen van het fusieproces.
Deze rapportage vormt namelijk de basis voor het gesprek op lokaal niveau. In de rapportage
worden de motieven en afwegingen voor een fusie vastgelegd. Het is daarmee ook een
document van betekenis voor de medezeggenschap. Zodat zij een oordeel kunnen vormen
over de noodzaak en de wenselijkheid van een fusie en een beslissing kunnen nemen
om al dan niet in te stemmen met de fusie. In dit wetsvoorstel is vastgelegd wat er
ten minste moet worden weergegeven in de fusie-effectrapportage. Bijlage 2 van de
Regeling fusietoets 2017 betreft het modelformulier fusie-effectrapportage waarin
alle benodigde onderdelen worden genoemd.
In de fusie-effectrapportage leggen de betrokken scholen of schoolbesturen de doelen,
communicatie, gevolgen en evaluatie van de fusie vast volgens dit voorgeschreven modelformulier.
Ook de uitkomsten van de gesprekken met de diverse betrokkenen worden opgenomen in
deze rapportage, waardoor er voor alle betrokkenen een overzichtelijk en gedeeld beeld
ontstaat van de doelen en impact van de fusie. Op basis hiervan kunnen medezeggenschapsraden
er voor kiezen om hun instemmingsrecht uit te voeren en kunnen belanghebbenden in
gesprek gaan met de betrokken scholen of schoolbesturen. De fusie-effectrapportage
is daarmee het voornaamste middel om de legitimatie van het fusieproces te waarborgen.
In de fusie-effectrapportage dienen de fusiepartners in ieder geval in te gaan op
de volgende onderdelen:
1. Beoogde fusie en fusieproces met daarin onder meer de motieven voor de fusie, de overwogen
alternatieven en de te bereiken doelen.
In dit onderdeel wordt beschreven wat de beweegredenen en noodzaak voor de fusie zijn.
Daarnaast worden overwogen alternatieven weergegeven en staat beschreven welke doelen
nagestreefd worden met de fusie en wordt ingegaan op het tijdsbestek waarbinnen de
fusie zal worden gerealiseerd.
2. Effecten van de fusie op keuzevrijheid, diversiteit en bereikbaarheid
Bij dit onderdeel geeft het bestuur aan hoe zij waarborgt dat in een bepaalde regio
variëteit van het onderwijsaanbod blijft bestaan of zelfs groter wordt door de fusie.
Daarbij gaat het zowel om diversiteit op het niveau van onderwijsinstellingen als
om het niveau van opleidingen of vestigingen. Bij dat laatste gaat het om wat zij
zouden kunnen noemen «interne keuzevrijheid»: de mogelijkheid om te kiezen uit een
gevarieerd onderwijsaanbod binnen een bestuurlijke eenheid.
3. Gevolgen voor personeel, ouders en leerlingen en borging menselijke maat
Een fusie heeft grotere en kleinere gevolgen voor personeel, ouders en leerlingen.
In dit onderdeel van de fusie-effectrapportage staat beschreven welke gevolgen de
fusie zal hebben voor het personeel, ouders en leerlingen. Denk hierbij aan de gevolgen
voor de betrokkenheid, vormgeving van de medezeggenschap na fusie en de gevolgen voor
het aanbod, personeelsbeleid en arbeidsvoorwaarden en de bereikbaarheid van de voorzieningen.
Ook kan een fusie van invloed zijn op de menselijke maat. Daarom wordt in de fusie-effectrapportage
beschreven hoe na de fusie gezorgd wordt voor een overzichtelijke, herkenbare en toegankelijke
organisatie. Denk hierbij aan de toegankelijkheid van het bestuur voor personeel,
ouders en leerlingen en de overzichtelijkheid van alle faciliteiten op locatieniveau.
De wijze waarop de school is vormgegeven is hierbij bepalender dan de omvang van de
totale organisatie.
4. De financiële gevolgen van de fusie
Bij dit onderdeel geeft het bestuur weer wat de financiële kosten en baten zijn van
de fusie. Tevens geeft het bestuur aan wat de gevolgen zijn voor de financiële continuïteit
en welke risico’s zij zien. In het modelformulier wordt onder dit onderdeel tevens
gevraagd de niet-financiële kosten en baten te beschrijven. De communicatie over de fusie, de wijze waarop medezeggenschapsraden, de Raad van
Toezicht, het personeel, leerlingen, ouders en externen zijn en worden betrokken.
In dit onderdeel staat beschreven op welke manier de betrokkenen, binnen en buiten
de school of het schoolbestuur, zijn meegenomen in het fusieproces. Het gaat hierom
niet enkel om een passief informeren van de betrokkenen, maar ook het actief afstemmen
deze betrokkenen.
5. Evaluatie van de fusie
In dit onderdeel beschrijft het bestuur wanneer en hoe de fusie wordt geëvalueerd,
met name op de punten omvang, continuïteit en keuzevrijheid. In dit onderdeel kunnen
ook afspraken gemaakt worden over de omgang met de uitkomsten van de evaluatie.
6. Het advies van burgemeester en wethouders
Onderdeel van de fusie-effectrapportage is het advies van het college van burgemeester
en wethouders van de betrokken gemeente(n). Met dit advies geeft het college weer
hoe zij tegen de fusie aankijkt en of zij achter het besluit tot fusie staat. Dit
advies betreft een informerend advies en is niet bindend. Het stelt betrokkenen in
staat kennis te nemen van het standpunt van het college en dit mee te nemen in de
overwegingen voor het al dan niet aangaan van de fusie. Het advies wordt in ieder
geval gegeven door de gemeente(n) waarin door de fusie een verandering van de onderwijsvoorzieningen
plaatsvindt.
5.3 Positie van de medezeggenschap
Betrokkenheid van de medezeggenschap waarborgt de inspraak van ouders, leerlingen
en het (onderwijs) personeel. Het instemmingsrecht van de medezeggenschapsraden is
een belangrijk onderdeel van de checks and balances rondom fusie. Met behulp van de fusie-effectrapportage kunnen zij de voorgenomen
fusie kritisch tegen het licht houden. De instemming van de medezeggenschapsraden
is een noodzakelijke voorwaarde voor de fusie.
In de WMS is het instemmingsrecht van de medezeggenschap bij fusies vastgelegd. Daaraan
verandert met dit voorstel niets. Tevens is in de WMS geregeld dat een geschillencommissie
kan optreden bij geschillen tussen de medezeggenschapsraad en het bevoegd gezag. De
uitspraak van de geschillencommissie is bindend. Ook dit blijft gelden in de toekomst.
Ouders, leerlingen en (onderwijs)personeel zijn daardoor gedurende het gehele fusietraject
een belangrijke gesprekspartner voor het schoolbestuur. Sinds de inwerkingtreding
van de Wet toekomstbestendig onderwijsaanbod op 1 januari 201830 geldt daar bovenop dat bij overdracht of fusie van een school er verplicht een achterbanraadpleging
plaatsvindt. Door haar stem te laten horen, beslist de gemeenschap van de school mee
over de toekomst van haar school.
Met de Wet versterking bestuurskracht is per 1 januari 2017 de positie van de medezeggenschapsraad
versterkt in de WMS.31 Met deze wijziging is geregeld dat de medezeggenschapsraad rechtstreeks de noodzakelijke
kosten vergoed krijgt van het bevoegd gezag, zonder dat daarvoor nog een faciliteitenregeling
vereist is. Dit betekent dat de medezeggenschapsraad de mogelijkheid heeft om onafhankelijk,
(extern) deskundig advies in te winnen over een voorgenomen fusie. Het bestuur dient
de kosten hiervoor te vergoeden. De medezeggenschapsraad moet het bevoegd gezag wel
vooraf in kennis stellen van de te maken kosten voor het raadplegen van deskundigen.
5.4 Neveneffecten en risico’s
Het afschaffen van de fusietoets zou kunnen leiden tot het ontstaan van grotere besturen
met veel scholen, zoals dat met de huidige fusietoets nu soms ook het geval is. Een
risico hiervan is dat de keuzevrijheid in het gedrang kan komen en er mogelijk verschraling
van het onderwijsaanbod optreedt. Bijkomend risico is dat de macht van het schoolbestuur
als groot obstakel wordt ervaren door de medezeggenschap, waardoor zij zich niet in
staat voelen voldoende tegenmacht te bieden. De checks en balances kunnen daardoor
op lokaal niveau onder druk komen te staan.
Uit ervaring blijkt echter dat juist grotere besturen goed in staat zijn om het onderwijs
kleinschalig met behoud van diversiteit vorm te geven. In sommige gevallen zijn het
zelfs grote besturen die het mogelijk maken om kleine scholen, in dunbevolkte gebieden,
overeind te houden. De omvang van het bestuur heeft niet noodzakelijk een directe
neerslag op de grootte van de school of scholen binnen dat bestuur. Kleine, overzichtelijke
scholen kunnen hand in hand gaan met grotere omvang op bestuurlijk niveau. Daarnaast
kan een bestuur scholen met verschillende denominaties en/of onderwijsconcepten in
stand houden. Een groot bestuur hoeft dus niet per se of in alle opzichten de keuzevrijheid
te beperken. Dat neemt niet weg dat het proces van besluitvorming op lokaal niveau
ook in de toekomst voldoende geborgd wordt middels de fusie-effectrapportage. De regering
zal de komende jaren de ontwikkeling van de fusiebewegingen in het funderend onderwijs
volgen.
5.5 Intersectorale fusies
Fusies vinden niet alleen plaats binnen dezelfde sector, maar kunnen ook tussen verschillende
sectoren plaats vinden. Intersectorale fusies tussen scholen in de drie sectoren van
het funderend onderwijs (primair, voortgezet en speciaal onderwijs) worden in de nieuwe
situatie niet meer getoetst. De fusietoets blijft echter wel voor het middelbaar beroepsonderwijs
en hoger onderwijs van kracht. Deze sectoren kennen hun eigen dynamiek. Intersectorale
fusies waarbij een van deze sectoren betrokken is, zullen daarom getoetst blijven
worden op grond van de criteria uit de Wet educatie en beroepsonderwijs en de Wet
op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en de onderliggende regelingen.
In de praktijk zal dit voornamelijk gaan om fusie tussen instellingen in het voortgezet
onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs. Een fusie tussen een school uit het voortgezet
onderwijs en een instelling middelbaar beroepsonderwijs zal dus toetsplichtig blijven,
waarbij de CM MBO inhoudelijk adviseert over dergelijke fusies. Het daarbij voorgeschreven
toetsingskader stelt de adviescommissie in staat om een integrale afweging te maken
over de wenselijkheid van de fusie en om maatwerk te bieden in haar advisering aan
de Minister over de inhoud van de fusie.
6. Advies en (internet)consultatie
6.1 Openbare internetconsultatie
In juli 2018 is het voorliggende wetsvoorstel aangeboden voor openbare internetconsultatie.
Met de openbare internetconsultatie wordt een ieder de mogelijkheid geboden om te
reageren op het wetsvoorstel. Het merendeel van de binnengekomen reacties zijn gegeven
door belangenorganisaties en scholen. De reacties waren overwegend positief. Wel zijn
er enkele kritische vragen gesteld, die zijn samen te vatten in onderstaande drie
punten. Hieronder wordt ook aangegeven op welke manier het wetsvoorstel is aangepast
aan de reacties.
1. Rol medezeggenschap
Uit de reacties blijkt dat het instemmingsrecht van de medezeggenschap gezien wordt
als een belangrijke waarborg in het fusieproces. Ook gelet op de verplichte achterbanraadpleging
onder ouders. Wel roept deze waarborg de vraag op of en hoe gecontroleerd kan worden
of aan deze belangrijke voorwaarde voor fusie is voldaan. Tevens wordt gevraagd of
de medezeggenschap voldoende in staat is een tegenstem te bieden.
Met het schrappen van de fusietoets komt meer ruimte voor het lokale afwegingsproces
rondom fusies. Belangrijke speler in dit lokale proces is de medezeggenschap. In paragraaf
5.3 wordt ingegaan op de positie van de medezeggenschap en is aangegeven dat deze
de afgelopen jaren al versterkt is. Daarnaast worden medezeggenschapsraden vanuit
het project «Versterking medezeggenschap» geholpen hun rol als gezaghebbende gesprekspartner
ten opzichte van het bestuur beter te vervullen.32 Ook is een handreiking beschikbaar voor de medezeggenschap om te helpen bij het aandragen
van alternatieven bij fusie of sluiting.33 Naast deze mogelijkheden kan de medezeggenschap in het uiterste geval altijd naar
de geschillencommissie stappen.
2. Rol gemeente(n)
Onderdeel van de fusie-effectrapportage is een advies van het college van burgemeester
en wethouders van de betrokken gemeente(n). In de internetconsultatie zijn vragen
gesteld over hoe zwaarwegend het advies van de gemeente is en hoe te bepalen wat «betrokken
gemeente(n)» zijn. Op basis van deze vragen is de toelichting in paragraaf 5.2 aangevuld.
Ook is verzocht het advies van het college van burgemeester en wethouders uit de betrokken
gemeente(n) in zijn geheel te doen laten vervallen. Omdat de gemeente gezien kan worden
als belanghebbende daar waar het gaat om onderwijsvoorzieningen in en om de gemeente,
is het laten vervallen van dit advies geen logische stap. De gemeente heeft, anders
dan veel andere betrokkenen, de mogelijkheden om vanuit bredere (gemeentelijke) ontwikkelingen
naar de onderwijsvoorzieningen te kijken. Dit maakt het advies van het college van
burgemeester en wethouders een waardevolle bron van informatie voor diegenen die een
afweging maken over de fusie. Wanneer openbaar onderwijs betrokken is bij de fusie
bestaat de gemeentelijke plicht om te voorzien in een genoegzaam aanbod van kwalitatief
openbaar onderwijs. Het advies van het college van burgemeester en wethouders van
de betrokken gemeente(n) blijft gezien bovenstaande redenen als onderdeel van de fusie-effectrapportage
behouden.
3. Opting-out of ontvlechting
Meerdere respondenten op de internetconsultatie verzochten in dit kader om ruimere
mogelijkheden voor opting-out of ontvlechting van een fusie.
Onder ontvlechting wordt het uiteengaan van samengevoegde scholen of rechtspersonen
verstaan; ofwel het terugdraaien van de institutionele fusie. Onder opting-out wordt
het extern verzelfstandigen van een school buiten het bestuur verstaan; ofwel een
school die uit haar bestuur stapt. Voor beide manieren van defuseren ligt de beslissing
hiertoe op dit moment bij het schoolbestuur.
De Onderwijsraad heeft in 2010 een tweedelig advies uitgegeven over verzelfstandiging
in het onderwijs34 waarop in 2013 een beleidsreactie is opgesteld.35
Met name het advies Verzelfstandiging in het onderwijs I heeft betrekking op externe verzelfstandiging (opting-out). Ouders en leraren dienen
volgens de Onderwijsraad ondersteund te worden bij initiatieven tot verzelfstandiging
binnen het buiten het bestuurlijk verband. Als de mogelijkheden voor interne verzelfstandigingen
niet voldoende zijn om tegemoet te komen aan de wens van de ouders voor bepaald onderwijsaanbod,
dan pas zou gekeken moeten worden naar externe verzelfstandiging. De beslissing tot
externe verzelfstandiging kan nooit exclusief bij de ouders liggen, zo stelt de Onderwijsraad.
Er dient draagvlak te zijn bij leraren en de belangen van de andere scholen binnen
het bestuurlijk verband moeten worden meegewogen.
In 2013 is in de beleidsreactie op dit advies aangegeven dat het besluit voor al dan
niet externe verzelfstandiging er een is van het bestuur. Het schoolbestuur is en
blijft primair verantwoordelijk voor de continuïteit, kwaliteit en instandhouding
van de afzonderlijke scholen en van het geheel aan scholen onder zijn gezag. De regering
ziet op dit moment geen aanleiding om hierin wijzigingen aan te brengen. Wel wijst
de regering er nogmaals op dat het schoolbestuur goed onderbouwde initiatieven van
ouders tot verzelfstandiging zeer serieus dient te nemen. Ook wijst de regering op
de rol die de medezeggenschap kan vervullen in het kenbaar maken van de wensen van
ouders en leerlingen ten aanzien van het onderwijs.
Op dit moment is het mogelijk om bijvoorbeeld een school bestuurlijk over te dragen
aan een ander bestuur. Dit kan zowel een nieuw als een reeds bestaand schoolbestuur
betreffen. Het besluit tot overdracht ligt bij het schoolbestuur waar de school onderdeel
van is. Hetzelfde geldt voor het besluit tot ontvlechting of terugdraaien van de fusie.
Ontvlechting en opting-out (externe verzelfstandiging) zijn geen onderdeel van dit
wetsvoorstel. Wel hebben we voor het onderdeel «evaluatie» uit de fusie-effectrapportage
opgenomen dat afspraken over de omgang met de uitkomsten van de evaluatie vastgelegd
kunnen worden.
6.2 Adviescollege toetsing regeldruk
Het Adviescollege toetsing regeldruk heeft twee adviespunten ingebracht.36 Allereerst adviseert het college de (eventuele) vermindering van de regeldruk in
beeld te brengen. Naar aanleiding van dit advies is paragraaf 8 Regeldruk aangepast
om tegemoet te komen aan het advies. Onder andere is in tabel 5 uitgewerkt welke administratieve
lasten verminderen. Ook adviseert het college om bij de uitwerking van het modelformulier
van de fusie-effectrapportage de gevolgen voor de regeldruk inzichtelijk te maken.
Het modelformulier is in de huidige situatie onderdeel van de Regeling en beleidsregels
fusietoets in het onderwijs 2017, het formulier wordt met wijziging van de nieuwe
regeling tegen het licht gehouden.
7. Financiële gevolgen
Afgezien van het vrijvallen van de uitvoeringskosten heeft dit wetsvoorstel geen gevolgen
voor de rijksbegroting.
8. Regeldruk
Met onderliggend wetsvoorstel wordt het fuseren voor scholen en schoolbesturen in
het funderend onderwijs eenvoudiger gemaakt, omdat de fusietoets vervalt. In de huidige
situatie kan een fusie in een van drie categorieën vallen, te weten niet-toetsplichtig,
lichte fusietoets en inhoudelijke fusietoets. In welke van deze categorieën de fusie
valt, is met name afhankelijk van de leerlingenaantallen op de betrokken scholen of
van het aantal scholen binnen de betrokken schoolbesturen. Met dit wetsvoorstel worden
in de nieuwe situatie alle fusies in het funderend onderwijs vergelijkbaar met de
eerste categorie (de niet-toetsplichtige fusie). In tabel 5 is inzichtelijk gemaakt
welke verschillende stappen in de oude en nieuwe situatie van toepassing zijn. Het
bevoegd gezag doorloopt deze stappen voor zowel een institutionele als een bestuurlijke
fusie. In de tabel is zichtbaar dat met het afschaffen van de fusietoets het besluit
van de Minister en ook het eventuele onderzoek door de CFTO vervalt. Deze beide stappen
brengen veel tijd met zich mee voor scholen en schoolbesturen. Ook vraagt het onderzoek
door de CFTO vaak extra inspanning onder andere in de vorm van gesprekken. In tabel
5 wordt duidelijk welke onderdelen behouden blijven, waaronder het advies wat door
het college van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeente(n) wordt afgegeven
en welke onderdelen komen te vervallen
Tabel 5. Vereiste stappen bij fusie in huidige situatie en nieuwe situatie
Huidige situatie
Niet-toetsplichtige fusie
Huidige situatie
Lichte toets
Huidige situatie
Inhoudelijke toets
Nieuwe situatie
1.
Fusie-effectrapportage
Fusie-effectrapportage
Fusie-effectrapportage
Fusie-effectrapportage
2.
Advies college van burgemeester en wethouders
Advies college van burgemeester en wethouders
Advies college van burgemeester en wethouders
Advies college van burgemeester en wethouders
3.
Instemming medezeggenschap
Instemming medezeggenschap
Instemming medezeggenschap
Instemming medezeggenschap
4.
Aanvraag fusietoets bij DUO
Aanvraag fusietoets bij DUO
5.
Onderzoek door CFTO
6.
Besluit Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Besluit Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
7.
BRIN-mutatieformulier, incl. akte van overdracht1
BRIN-mutatieformulier, incl. akte van overdracht2
BRIN-mutatieformulier, incl. akte van overdracht3
BRIN-mutatieformulier, incl. akte van overdracht3
X Noot
1
Akte van overdracht bij: 1) institutionele fusie tussen instellingen van twee bevoegde
gezagsorganen waarbij een of meer instellingen moeten worden overgedragen van bestuur
A naar bestuur B, en 2) in geval van een bestuurlijke fusie.
X Noot
2
Idem
X Noot
3
Idem
De administratieve lasten blijven in de nieuwe situatie gelijk aan de administratieve
lasten van fusies die in de huidige situatie in de categorie niet-toetsplichtig vallen.
De administratieve lasten nemen af voor fusies, die in de huidige situatie onder de
lichte en de inhoudelijke toets vallen, mede omdat schoolbesturen niet langer op het
besluit van de Minister hoeven te wachten. Met ingang van 1 augustus 2018 geregeld
dat alle fusies in het funderend onderwijs enkel nog de lichte toets doorlopen, daarmee
zijn de lasten voor schoolbesturen in het funderend onderwijs vooruitlopend op dit
wetsvoorstel voor zover mogelijk verlaagd.
In de evaluatie uit 2015 is onderzocht dat scholen in het primair onderwijs die niet-toetsplichtig
zijn, maar waarbij de fusie-effectrapportage wel verplicht is, gemiddeld een halve
dag kwijt zijn met het invullen van deze rapportage.37 Daarnaast gaat er ook tijd zitten in het inwinnen van het advies van het college
van burgemeester en wethouders en het verkrijgen van instemming op de fusie door de
medezeggenschapsorganen. De externe kosten blijven behouden, deze gaan op aan de notaris
en de accountant. Aan DUO wordt uiteindelijk door de schoolbesturen kenbaar gemaakt
dat een fusie heeft plaats gevonden. Hiervoor wordt een akte van overdracht – in geval
van bestuurlijke fusie – en een BRIN-mutatieformulier toegezonden aan DUO. Dit alles
te hebben meegewogen, worden de kosten van één fusie in het funderend onderwijs op
€ 6.500 geraamd.38
De kwalitatieve lasten, ook wel ervaren regeldruk, zullen verminderen. Ervaren regeldruk
bestaat uit de elementen werkbaarheid, proportionaliteit en ervaren nut. Uit de evaluatie
en veldraadplegingkomt ook naar voren dat de fusie-effectrapportage als een behulpzaam,
passend en nuttig instrument wordt gezien.39 De fusietoets- met advies van de CFTO – wordt als buitenproportioneel en niet altijd
nuttig ervaren. Met het afschaffen van de fusietoets blijven enkel de elementen behouden
die een zorgvuldig fusieproces waarborgen. Deze elementen worden ook als nuttig en
behulpzaam ervaren.
9. Toepassing van het wetsvoorstel in Caribisch Nederland
Voor Caribisch Nederland heeft dit voorstel geen gevolgen. In het voorstel worden
aanpassingen voorgesteld met betrekking tot de afschaffing van de fusietoets. De fusietoets
geldt niet voor Caribisch Nederland en was nooit onderdeel van de sectorwetgeving
van Caribisch Nederland (WPO en WVO BES).
10. Uitvoerings- en handhavingstoets
Het onderliggende wetsvoorstel is door de Dienst Uitvoering Onderwijs, de Inspectie
van het Onderwijs en de Auditdienst Rijk getoetst op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
Het wetsvoorstel wordt uitvoerbaar en handhaafbaar geacht.
B. ARTIKELSGEWIJS
Artikelen I, II, onderdelen A en B, en III. Wijziging van de Wet op het primair onderwijs,
de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet op de expertisecentra
De artikelen I, II en III wijzigen de Wet op het primair onderwijs, de Wet op het
voortgezet onderwijs en de Wet op de expertisecentra. Met het laten vervallen van
de artikelen 64a, 64b, 64c en 64d van de Wet op het primair onderwijs, de artikelen
53f, 53g, 53h en 53i van de Wet op het voortgezet onderwijs en de artikelen 66a, 66b,
66c en 66d van de Wet op de expertisecentra wordt het afschaffen van de fusietoets
voor het funderend onderwijs geregeld. Hierdoor hebben de fusies geen toestemming
meer nodig van de Minister en hoeven ze daartoe ook geen aanvraag meer in te dienen.
Daarmee vervalt ook de toets van de aanvraag en is geen advies meer nodig. De inhoudelijke
toets en het onafhankelijk advies zijn per 1 augustus 2018 al met een wijziging van
de Regeling fusietoets 2017 buiten toepassing gesteld voor het funderend onderwijs.40
De verplichting voor rechtspersoon om een fusie-effectrapportage op te stellen voor
iedere fusie blijft bestaan. De fusie-effectrapportage draagt bij aan de verspreiding
van principes van goed bestuur, zoals verwoord in de memorie van toelichting op het
voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra,
de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet medezeggenschap op scholen en de Leerplichtwet
1969 in verband met de invoering van bekostigingsvoorschriften voor minimumleerresultaten,
alsmede een aanvulling van de interventiemogelijkheden in het kader van het overheidstoezicht,
en de verbetering van het intern toezicht.41 De fusie-effectrapportage is een instrument voor een zorgvuldige afweging en voorbereiding
van ingrijpende fusiebesluiten. De rapportage draagt bij aan de verheldering en versterking
van de relaties tussen het bestuur, de interne toezichthouder en de verschillende
belanghebbenden. Het document stelt bovendien de interne toezichthouder beter in staat
om toe te zien op een goede invulling van de horizontale dialoog en verantwoording.
Artikel II, onderdelen C en D
In de artikelen 72 en 72a van de Wet op het voortgezet onderwijs wordt geregeld dat
er bij institutionele fusie sprake moet zijn van enige geografische binding. Tevens
wordt in deze artikelen geregeld dat wanneer het vereiste percentage overlap niet
gehaald wordt de scholen institutioneel kunnen fuseren als de vestigingen van de betrokken
scholen in aangrenzende gemeenten of dezelfde gemeente liggen. Een uitzondering wordt
gemaakt voor de scholen die vallen onder artikel 108, vierde lid van de WVO. Zij worden
met de artikelen 72 en 72a vrijgesteld van deze aanvullende vereisten voor institutionele
fusie.
Artikel IV. Wijziging van de Wet medezeggenschap op scholen
Met artikel IV worden in artikel 10, eerste lid, onderdeel h, van de Wet medezeggenschap
op scholen de verwijzingen naar de artikelen over de fusie-effectrapportage in de
Wet op het primair onderwijs, de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet op de expertisecentra
aangepast.
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A. Slob, minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 33 | Voor |
| PVV | 20 | Tegen |
| CDA | 19 | Voor |
| D66 | 19 | Voor |
| GroenLinks | 14 | Tegen |
| SP | 14 | Tegen |
| PvdA | 9 | Tegen |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| 50PLUS | 4 | Voor |
| PvdD | 4 | Tegen |
| DENK | 3 | Tegen |
| SGP | 3 | Voor |
| FVD | 2 | Tegen |
| Van Kooten-Arissen | 1 | Tegen |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.