Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen

Deze toelichting wordt gegeven mede namens de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs
en Media, en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

1. Inleiding

Met de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Stb. 2017, 123) wordt het private arbeidsrecht van toepassing op ambtenaren. De Wet normalisering
rechtspositie ambtenaren (hierna: Wnra) houdt in hoofdzaak in, dat het publiekrechtelijke
en eenzijdige karakter van de ambtelijke aanstelling en de eenzijdige vaststelling
van arbeidsvoorwaarden door de werkgever worden vervangen door een tweezijdige arbeidsovereenkomst,
waarbij over de arbeidsvoorwaarden cao-overleg wordt gevoerd met de vakbonden.

De Wnra is door de Eerste Kamer aanvaard op 8 november 2016 maar treedt in werking
op een nog bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Voor de inwerkingtreding van
de Wnra is immers eerst nog aanpassings- en invoeringswetgeving nodig waarmee alle
wet- en regelgeving die de rechtspositie van ambtenaren raakt, moet worden aangepast
aan het private arbeidsrecht.

Het onderhavige wetsvoorstel bevat de aanpassingswetgeving die uit de Wnra voortvloeit
voor de onderwijssectoren en maakt het daarmee mogelijk dat de Wnra voor de onderwijssectoren
in werking kan treden.

De Wnra raakt alleen de onderwijssectoren die naast bijzondere scholen of instellingen
ook openbare scholen of instellingen kennen. Op dit moment is immers de Ambtenarenwet,
met de eenzijdige ambtelijke aanstelling, alleen van toepassing op het personeel dat
in het openbaar onderwijs werkzaam is. Het betreft de sectoren primair en voortgezet
onderwijs, universiteiten, onderzoeksinstellingen en universitaire medische centra
(hierna: UMC’s). De sectoren middelbaar en hoger beroepsonderwijs worden niet geraakt
door de Wnra; deze sectoren kennen uitsluitend bijzondere instellingen, waar het private
arbeidsrecht al van toepassing is.

In een ander wetsvoorstel zal de Minister van BZK namens de regering de aanpassings-
en invoeringswetgeving indienen die de invoering van de Wnra mogelijk maakt voor de
overige overheidssectoren (het Rijk, de gemeenten, waterschappen en andere overheidswerkgevers).
Na overleg tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de
Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, heeft het kabinet besloten de aanpassingswetgeving
voor de onderwijssectoren in onderhavig wetsvoorstel afzonderlijk aan te bieden aan
het parlement. De belangrijkste overweging daarbij is, dat het onderwijs op dit moment
te maken heeft met twee naast elkaar bestaande regimes voor de rechtspositie van het
personeel. Zoals gezegd geldt het private arbeidsrecht al binnen de bijzondere onderwijsinstellingen,
terwijl het personeel van openbare onderwijsinstellingen nog valt onder het ambtenarenrecht.
De Ambtenarenwet 2017 zou op slechts een klein deel van het openbaar onderwijs van
toepassing worden en dit is een onwenselijke situatie. Daarom wordt in dit wetsvoorstel
voorgesteld om alle onderwijssectoren uit te sluiten van de werking van de Ambtenarenwet
2017.

2. Inhoud van het voorstel

Het onderhavige wetsvoorstel bevat voornamelijk technische wetgeving in verband met
de vervanging van eenzijdige publiekrechtelijke aanstellingen in het openbaar onderwijs
door tweezijdige privaatrechtelijke arbeidsovereenkomsten en het vervallen van de
mogelijkheid tot het treffen van eenzijdige rechtspositiebepalingen. Daarmee is de
doelstelling van de Wnra voor de onderwijsinstellingen gerealiseerd.

Daarnaast bevat het onderhavige wetsvoorstel een inhoudelijke wijziging, die nodig
is om al het personeel dat werkzaam is in het openbaar onderwijs, uit te sluiten van
de werking van de Ambtenarenwet 2017. Hieronder wordt die wijziging inhoudelijk toegelicht.
Het kabinet kiest ervoor om het gehele openbaar onderwijs uit te sluiten van de werking
van de Ambtenarenwet 2017, omdat anders opnieuw een tweedeling binnen de sector onderwijs
ontstaat. Uiteraard wordt met de Wnra voor de gehele onderwijssector het private arbeidsrecht
ingevoerd, maar voor een klein deel van het personeel in het openbaar onderwijs zou,
zonder deze wijziging, bovenop het private arbeidsrecht ook nog de Ambtenarenwet 2017
gaan gelden. Zo’n nieuw onderscheid is onwenselijk. Bovendien zijn de bepalingen uit
de Ambtenarenwet 2017 vooral geschreven voor het werken in het openbaar bestuur, en
minder passend bij de praktijk van het onderwijs. Dit wordt hieronder nader toegelicht.

Onderhavig voorstel bevat een wijziging van artikel 2 van de Wnra. De wijziging vloeit
voort uit de gekozen definitie van «ambtenaar» in de Ambtenarenwet 2017. In artikel
1 van de Ambtenarenwet 2017 is de ambtenaar gedefinieerd als degene die krachtens
een arbeidsovereenkomst werkzaam is bij een overheidswerkgever. Beslissend voor het
bezit van de ambtelijke status is daarmee wat een overheidswerkgever is. In artikel
2 van de Ambtenarenwet 2017 is het begrip overheidswerkgever gedefinieerd door middel
van een limitatieve opsomming van overheidswerkgevers. Het overgrote deel van de openbare
scholen in het primair en voortgezet onderwijs zijn door de gemeenten waar zij gevestigd
zijn, ondergebracht in een private stichting of vereniging (verzelfstandigd). Deze
openbare scholen vallen derhalve niet onder de werking van de Ambtenarenwet 2017.1 Ingevolge de Wnra valt echter een klein deel van de openbare instellingen nog wel
onder de Ambtenarenwet 2017. Het betreft de volgende instellingen:

– openbare universiteiten, openbare onderzoeksinstellingen en openbare UMC’s, omdat
zij vallen onder onderdeel h van artikel 2 van de Ambtenarenwet 2017: «een krachtens
publiekrecht ingestelde rechtspersoon»;

– openbare scholen in het primair en voortgezet onderwijs die in stand gehouden worden
door een gemeente dan wel zijn ondergebracht in een openbare rechtspersoon.

Op grond van de Ambtenarenwet 2017 zou er niet alleen een verschil in rechtspositie
bestaan tussen een klein deel van het openbaar en het bijzonder onderwijs, maar wordt
ook een nieuw onderscheid binnen het openbaar onderwijs zelf gecreëerd. Uit oogpunt
van eenheid van rechtspositie, het voorkomen van administratieve lasten en vermindering
van regelgeving, acht de regering deze verschillen niet wenselijk. Ook de initiatiefnemers
van de Wnra hebben bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer aangegeven
dat de geschetste gevolgen voor het onderwijs desgewenst bij de invoering van de normalisering
aangepast kan worden, in de zin van het niet langer onder de Ambtenarenwet 2017 laten
vallen van het personeel in het openbaar onderwijs.2

Het onderhavige wetsvoorstel wijzigt de Ambtenarenwet 2017 dan ook in die zin, dat
het personeel dat werkzaam is aan openbare instellingen in de onderwijssectoren, niet
langer onder de Ambtenarenwet 2017 valt. Daartoe wordt het begrip overheidswerkgever
aangepast: voorgesteld wordt om te bepalen dat openbare scholen en instellingen geen
overheidswerkgever in de zin van de Ambtenarenwet 2017 worden.

Dit voorstel betreft ook de Koninklijke Bibliotheek, de Nederlandse Organisatie voor
Wetenschappelijk Onderzoek en de Koninklijke Academie voor Wetenschappen. Deze organisaties
zijn allen nauw verbonden met het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en
zijn voor de rechtspositie van het personeel aangesloten bij de cao onderzoeksinstellingen
of de cao universiteiten. Als het gaat om de rechtspositie van het personeel, maken
zij dus onderdeel uit van de sector onderwijs. Het personeel van deze organisaties
wordt, evenals het personeel in het openbaar onderwijs, uitgezonderd van de Ambtenarenwet
2017.

Een tweede reden – naast de ongewenste verschillen in rechtspositie – om te regelen
dat het openbaar onderwijs wordt uitgesloten van de werking van de Ambtenarenwet 2017,
is gelegen in het feit dat de bepalingen die deze wet bevat, vooral geschreven zijn
voor het werken in het openbaar bestuur en minder goed passen bij de praktijk van
het onderwijs. De Ambtenarenwet 2017 bevat bepalingen over onder meer integriteit,
nevenwerkzaamheden, het melden van misstanden, de eed of belofte en beperking van
grondrechten. De onderwijssectoren hebben over onderwerpen als integriteit, nevenwerkzaamheden,
het melden van misstanden, het vaststellen van beleid ten aanzien van veiligheid en
het voorkomen van seksuele intimidatie, racisme, agressie en geweld, afspraken gemaakt
in de eigen cao’s en codes, die zowel voor het openbaar als het bijzonder onderwijs
gelden. Deze afspraken zijn helemaal toegesneden op de onderwijspraktijk en dus beter
passend dan de bepalingen uit de Ambtenarenwet 2017.

3. Overleg met sociale partners

De sociale partners in het onderwijs moeten, voordat de Wnra kan worden ingevoerd,
zorgen voor de benodigde aanpassingen in de onderwijscao’s. Die cao’s gelden thans
voor het personeel in het bijzonder onderwijs en – via een besluit van de openbare
schoolbesturen – ook voor het personeel in het openbaar onderwijs. De geldende cao`s
in het onderwijs zijn voor wat betreft het bijzonder onderwijs reeds in overeenstemming
met de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek. Daarom zullen de onderwijscao’s naar
verwachting sneller zijn aangepast aan de invoering van de Wnra dan de cao’s voor
de overige overheidssectoren.

4. Financiële gevolgen

De wijzigingen vinden plaats binnen het kader van de Wnra. Voor zover er financiële
consequenties verbonden zijn aan de normalisering, zijn die reeds in beeld gebracht
bij de Wnra. Aan de aanpassingswetgeving zijn geen aanvullende financiële consequenties
verbonden.

5. Uitvoering en handhaafbaarheid

DUO, de Auditdienst Rijk en de Inspectie van het Onderwijs hebben dit wetsvoorstel
beoordeeld op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. DUO stelt vast dat er geen consequenties
zijn voor de DUO systemen en processen bij de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel.
DUO verwacht wel een incidentele toename van vragen bij het informatiecentrum van
DUO. De Inspectie van het Onderwijs en de Auditdienst Rijk hebben geen opmerkingen
gemaakt bij het wetsvoorstel en zijn akkoord.

6. Gevolgen voor de regeldruk

De invoering van de Wnra heeft gevolgen voor de regeldruk. Deze zijn echter al in
beeld gebracht in de Wnra zelf (Stb. 2017, 123).

Aan dit voorstel zijn geen extra administratieve lasten of regeldruk verbonden. Er
zijn geen informatieverplichtingen mee gemoeid. Wel wordt het voor sociale partners
in het onderwijs eenvoudiger een cao af te sluiten, omdat er in de toekomst nog slechts
sprake is van één arbeidsrechtelijk regime, namelijk het privaatrechtelijke. De publieke
aanstelling en de eigen rechtspositiebepalingen in de cao komen te vervallen. Ook
hoeven de werkgevers in het openbaar onderwijs na de invoering van de normalisering
de cao voor het bijzonder onderwijs niet meer via een bestuursbesluit van overeenkomstige
toepassing op het personeel te verklaren, omdat dit personeel een arbeidsovereenkomst
krijgt en de cao direct op hen van toepassing is.

7. Resultaten internetconsultatie

Het wetsvoorstel is op 29 januari tot en met 12 maart 2018 opengesteld voor internetconsultatie.
In deze consultatieperiode zijn 16 reacties binnengekomen. Ongeveer de helft daarvan
is afkomstig van organisaties uit het onderwijsveld: de werkgeversorganisaties (PO-Raad,
VO-raad, MBO Raad, Nederlandse Federatie van Universitair Medische Centra), de Vereniging
voor katholiek en christelijk onderwijs (Verus), de gezamenlijke onderwijsvakbonden
(AOb, FNV, VAWO,FvOv, CNV Onderwijs, AVS, FBZ, UnieNFTO), de Vereniging van advocaten
en rechtshulpverleners in het onderwijs (VARO). De overige reacties zijn afkomstig
van individuele burgers (6) en een onderwijsinstelling (1).

Bij de consultatie zijn twee vragen voorgelegd. Ten eerste werd een reactie gevraagd
op het voorstel om al het personeel dat werkzaam is aan openbare onderwijsinstellingen,
uit te sluiten van de werking van de Ambtenarenwet 2017. Ten tweede werd een reactie
gevraagd op de voorgestelde harmonisatie van de bepalingen in de onderwijswetten over
het overleg tussen de werkgevers en werknemers.

Uitsluiting van de Ambtenarenwet 2017

Een ruime meerderheid (bijna 70 procent van de reacties) is positief over het voorstel
om alle personeelsleden die werkzaam zijn aan openbare onderwijsinstellingen, uit
te sluiten van de werking van de Ambtenarenwet 2017. Ze zien geen grond om een deel
van de openbare onderwijs- en onderzoeksinstellingen nog onder de werking van de Ambtenarenwet
2017 te houden. Daarnaast wordt aangegeven dat ze verschillen in rechtspositie tussen
het openbaar en het bijzonder onderwijs onwenselijk vinden. De respondenten onderschrijven
dat de bepalingen in de Ambtenarenwet 2017 al zijn afgedekt door eigen (gedrags)regels
in codes en cao’s die bovendien zijn toegesneden op de verschillende onderwijssectoren.
Alle werkgevers- en werknemersorganisaties en Verus hebben positief gereageerd.

Slechts één reactie is negatief. In de overige reacties wordt geen voorkeur uitgesproken
dan wel wordt niet ingegaan op de concrete vraag.

Harmonisatie overlegbepalingen

In alle sectorwetten (Wet op het primair onderwijs, Wet op de expertisecentra, Wet
op het voortgezet onderwijs, Wet educatie en beroepsonderwijs, Wet op het hoger onderwijs
en wetenschappelijk onderzoek) zijn bepalingen opgenomen over het overleg over de
arbeidsvoorwaarden. Vanwege de verschillende momenten waarop de arbeidsvoorwaardenvorming
gedecentraliseerd is in de onderwijssectoren, verschillen de huidige overlegbepalingen
in deze wetten. Het voorstel om de teksten van deze overlegbepalingen te harmoniseren
door in alle sectorwetten de huidige overlegbepaling uit de Wet op het voortgezet
onderwijs over te nemen, heeft uiteenlopende reacties opgeroepen. De PO-Raad en de
Nederlandse Federatie van Universitair Medische Centra hebben positief gereageerd
op het voorstel. De MBO Raad heeft geen fundamentele bezwaren omdat het voorstel voor
de betreffende onderwijssector niet zal leiden tot wijziging van de bestaande praktijk.
Wel vindt deze organisatie dat de noodzaak tot harmonisatie van de bepalingen onvoldoende
blijkt uit de memorie van toelichting. De onderwijsbonden hebben begrip voor het uitgangspunt
om via de harmonisatie te komen tot een eenduidige terminologie in de onderwijswetten.
Tegelijkertijd constateren zij dat het wetvoorstel hiermee niet meer beperkt blijft
tot beleidsneutrale aanpassingen vanwege de gevolgen van de harmonisatie voor de overlegbepalingen
in de WHW, de Wet NWO en de WPO. Zij verzoeken de huidige overlegbepalingen in deze
wetten te handhaven.

Gegeven de uiteenlopende reacties heeft de regering overwogen om de harmonisering
van de overlegbepalingen achterwege te laten. Naar aanleiding van het advies van de
Raad van State heeft de regering uiteindelijk wel besloten om de overlegbepalingen
aan te passen waar het de geschillenregeling betreft. De WPO, de WEC en de WHW worden
dan ook in die zin aangepast dat de eisen omtrent de geschillenregeling bij de overlegbepalingen
vervallen. Dat is een onderwerp dat zich goed leent om bij cao in te vullen.

De overlegbepalingen en de overlegprotocollen

In twee andere reacties worden kanttekeningen geplaatst bij het handhaven van de overlegbepalingen
in de onderwijswetten. De bepalingen houden in dat werkgevers met werknemersverenigingen
overleg moeten plegen over de rechtspositie van het personeel en dat deze overlegpartijen
de onderlinge afspraken over de inrichting van dit overleg, schriftelijk moeten vastleggen.
Deze overlegbepalingen zouden volgens sommige respondenten overbodig zijn, c.q. zich
slecht verdragen met het uitgangspunt van contractsvrijheid in cao-onderhandelingen.
De bepalingen zouden niet passen binnen de normaliseringsgedachte. Daarnaast wordt
verondersteld dat de bepalingen leiden tot een overlegprotocol met vaste overlegpartners.
De regering deelt deze visie niet. De opdracht om overleg te voeren over de rechtspositie
van het personeel en om de wijze van overleg tussen werkgevers en werknemers schriftelijk
vast te leggen, vloeit voort uit de afspraken tussen de sociale partners en OCW bij
de decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming. Daarmee kon de overdracht van
de bevoegdheden op het terrein van de arbeidsvoorwaardenvorming van de Minister van
OCW naar de werkgever(sorganisaties) op zorgvuldige wijze plaatsvinden. De verplichting
regelt echter niets over de inhoud van de overlegprotocollen. Dit is een zaak van
overlegpartijen. Bovendien staat het sociale partners vrij om de protocollen naar
verloop van tijd te wijzigen en opnieuw vast te stellen. De overlegbepalingen houden
dus geenszins een gesloten systeem van overlegpartners in waarbij nieuwkomers buitengesloten
worden. Naar de mening van de regering is hier dan ook geen sprake van inperking van
de contractsvrijheid.

Vaststelling rechtspositie door werkgever

Twee respondenten plaatsen kanttekeningen bij het handhaven van de bepaling dat het
bevoegd gezag de rechtspositie van het personeel regelt. Deze bepaling zou onder het
regime van het private arbeidsrecht overbodig zijn. De regering ziet in deze bepaling
echter een toegevoegde waarde. Het maakt helder dat de verantwoordelijkheid voor de
rechtspositie bij de werkgever ligt en niet bij de Minister van OCW zoals dat nog
het geval was vóór de decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming. De normalisering
brengt hierin geen wijziging.

Akte van benoeming

Onder meer de PO-Raad, de VO-raad en de VARO willen de terminologie in de onderwijswetten
voor het funderend onderwijs gelijktrekken met die uit het Burgerlijk Wetboek (BW).
Zij stellen voor de term «(akte van) benoeming» te vervangen door: (schriftelijke)
arbeidsovereenkomst.

Hoewel de vervanging van de term «akte van benoeming» niet strikt noodzakelijk is,
wil de regering het voorstel overnemen. De normalisering is het geëigende moment om
de terminologie in de onderwijswetten aan te passen aan die van het BW. Het wetsvoorstel
is hierop aangepast.

De organisaties PO-Raad, VO-raad, Verus en VARO pleiten daarnaast ook voor het schrappen
van de bepalingen in de onderwijswetten die eisen stellen aan de inhoud van de akte
van benoeming. Volgens deze respondenten zijn deze eisen overbodig omdat ze deels
al opgenomen zijn in artikel 7:655 van het Burgerlijk Wetboek. Voor zover de eisen
niet in het Burgerlijk Wetboek staan, zou het aan sociale partners zijn om hierover
afspraken te maken. De regering wil aan dit verzoek tegemoetkomen. Het gegeven dat
nu in verschillende wetten eisen geformuleerd zijn voor de inhoud van de akte van
benoeming c.q. arbeidsovereenkomst, schept onduidelijkheid. Het Burgerlijk Wetboek
biedt de basis en in de cao’s kunnen desgewenst aanvullende eisen opgenomen worden.
Het wetsvoorstel is hierop aangepast.

Overige reacties

De onderwijsbonden hebben in hun reactie gevraagd wat de wettelijke grondslag is voor
de verplichting om in cao’s en codes afspraken te maken over onderwerpen als nevenwerkzaamheden,
het melden van mistanden, het vaststellen van een beleid ten aanzien van veiligheid
en het voorkomen van seksuele intimidatie, racisme, agressie en geweld. Op dit moment
zijn over deze onderwerpen in de cao’s van alle onderwijssectoren afspraken gemaakt,
die zowel voor het bijzonder als het openbaar onderwijs gelden. Uitsluitend voor het
openbaar onderwijs bestaat hiervoor een wettelijke basis in de Ambtenarenwet. Deze
geldt straks niet meer voor de onderwijssectoren aangezien wordt voorgesteld om het
openbaar onderwijs uit te sluiten van de werking van de Ambtenarenwet 2017. De regering
acht het niet noodzakelijk om in de onderwijswetten een vervangende verplichting op
te nemen om over deze onderwerpen cao afspraken te maken. Die afspraken bestaan immers
al en kunnen alleen worden gewijzigd indien daarover overeenstemming bestaat tussen
de cao-partijen.

Tenslotte stelt Verus voor om artikel 34a, derde lid, WPO en artikel 34a, derde lid,
WEC, te schrappen. Dit artikellid bepaalt dat afschriften van de bewijsstukken waarmee
de bekwaamheid wordt aangetoond, de geschiktheidsverklaringen, van de verklaringen
omtrent het gedrag, alsmede van de akten van benoeming van het aan de school verbonden
personeel moeten worden bewaard. Dit zou al elders geregeld zijn, zoals in de artikelen
32 tot en met 32b WPO. De regering neemt dit voorstel niet over. De genoemde artikelen
voorzien niet volledig in hetgeen in de bovengenoemde artikelleden geregeld. Bovendien
gaat het hier om een bestaande bepaling die geen relatie heeft met de normalisering.

8. Caribisch Nederland

De Wnra heeft geen betrekking op Caribisch Nederland. Om die reden raken ook de onderhavige
wijzigingen van de onderwijswetten uitsluitend Europees Nederland.

II. Artikelsgewijs

Artikel I

Zoals in het algemeen deel uiteen is gezet, zou een klein deel van de openbare onderwijsinstellingen
overheidswerkgever in de zin van de Ambtenarenwet 2017 worden. Om dat te voorkomen
wordt met dit voorgestelde artikel de Wnra gewijzigd.

Aan artikel 2 van de wet die na de inwerkingtreding van de Wnra de Ambtenarenwet 2017
wordt, wordt een tweede lid toegevoegd, waarin die onderwijs- en onderzoeksinstellingen
worden opgesomd, die zonder die wijziging overheidswerkgever zouden worden. De openbare
onderwijsinstellingen die niet genoemd zijn, namelijk de openbare scholen voor primair
en voortgezet onderwijs die zijn verzelfstandigd en ondergebracht in een stichting
of vereniging, zouden toch al geen overheidswerkgever worden, omdat het uitoefenen
van openbaar gezag niet de kernactiviteit van de rechtspersoon is. De kernactiviteit
is het in stand houden van de school, het verzorgen van het onderwijs. Het uitoefenen
van openbaar gezag – bijvoorbeeld waar het gaat over het verstrekken van een diploma
dat recht geeft op toelating tot vervolgonderwijs – vormt slechts een klein onderdeel
van de activiteiten van de instelling. De betreffende rechtspersoon is dan ook geen
overheidswerkgever als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel i, van de Ambtenarenwet
2017.

Het voorgestelde artikel I maakt voor alle onderwijs- en onderzoeksinstellingen die
op grond van de Ambtenarenwet 2017 overheidswerkgever zouden worden, een uitzondering
in het tweede lid van artikel 2 van genoemde wet.

In onderdeel a wordt bepaald dat de gemeenten géén overheidswerkgever zijn als het
gaat over het in stand houden van openbare scholen waarvan het college van B&W bevoegd
gezag is. De Ambtenarenwet 2017 wordt daarmee niet van toepassing op het personeel
van die scholen.

Onderdeel b betreft de scholen die zijn ondergebracht in een openbare rechtspersoon.

In onderdeel c worden openbare instellingen voor beroepsonderwijs uitgezonderd. In
de praktijk bestaan deze instellingen niet, maar omdat de WEB de mogelijkheid voor
een openbare instelling open laat, wordt ook dit soort instelling uitgezonderd.

In de onderdelen d en e worden de instellingen uit de WHW uitgezonderd: de openbare
universiteiten en de bijbehorende umc’s, plus de Open Universiteit. Ook de Koninklijke
Bibliotheek en de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen, die op grond
van artikel 1.16 van de WHW rechtspersoonlijkheid bezitten, worden uitgezonderd.

In onderdeel f wordt de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek uitgezonderd.

Artikel II, onderdelen A, B, C, E, H, I en K, artikel III, onderdelen A, B, C, E,
H, I, K en L, artikel IV, onderdelen A, B, D, G, I en J, artikel VI, onderdelen B,
C en D, en artikel VII

Deze onderdelen bevatten technische aanpassingen: terminologische wijzigingen in verband
met de overgang van de publiekrechtelijke aanstellingen naar de privaatrechtelijke
arbeidsovereenkomsten en vernummering van verwijzingen. Zie voor de toelichting bij
het vervallen van het begrip akte van aanstelling en akte van benoeming de toelichting
bij artikel II, onderdeel F, artikel III, onderdeel F en artikel IV, onderdeel E.

Artikel II, onderdeel D, artikel III, onderdeel D, artikel IV, onderdeel C, artikel
V, onderdeel B, eerste lid, en artikel VI, onderdeel A, eerste lid

De huidige artikelen 33 van de WPO, 33 van de WEC, 38a van de WVO, 4.1.2 van de WEB
en 4.5 van de WHW bevatten bepalingen over de rechtspositieregeling van het personeel.
Daarin wordt, samengevat, bepaald dat het bevoegd gezag zorg draagt voor de regeling
van de rechtspositie van het personeel. Er wordt tot uitdrukking gebracht dat zowel
voor openbare als voor bijzondere scholen of instellingen de verantwoordelijkheid
voor de vaststelling van de rechtspositie bij het bevoegd gezag, zijnde de werkgever,
ligt. Dit uitgangspunt blijft ongewijzigd met de invoering van het private arbeidsrecht
voor het openbaar onderwijs. De specifieke regels voor het openbaar onderwijs worden
geschrapt, maar de hoofdregel dat het bevoegd gezag als werkgever zorg draagt voor
de rechtspositieregeling van het personeel, blijft ongewijzigd.

Genoemde artikelen uit de WPO, de WEC, de WVO en de WHW bevatten grondslagen voor
algemene maatregelen van bestuur, die bij de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden
voor de verschillende sectoren nog zijn blijven staan, terwijl de onderliggende algemene
maatregelen van bestuur zijn ingetrokken en alleen nog overgangsrecht in diverse besluiten
staat. De grondslagen worden dan ook geschrapt en de algemene maatregelen van bestuur
die nu nog bestaan omdat ze overgangsrecht bevatten, zullen worden omgehangen en worden
gebaseerd op artikel X van dit wetsvoorstel.

De bepalingen waarin wordt vastgelegd dat de regels omtrent ontslag voor openbare
en bijzondere scholen dezelfde rechten aan personeel moeten bieden, vervallen. De
bepalingen in titel 10 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek worden immers ook van
toepassing op het personeel in het openbaar onderwijs.

Artikel II, onderdeel F en J, artikel III, onderdeel F en J en artikel IV, onderdeel
E en H

In de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet op het
voortgezet onderwijs wordt de term «benoeming» gebruikt als het gaat om een arbeidsovereenkomst
bij een bijzondere school, en «aanstelling» voor een openbare school. Het personeel
van openbare scholen is werkzaam op basis van een ambtelijke akte van aanstelling.
Voor het personeel van bijzondere scholen is geregeld dat sprake is van een vergelijkbare
akte: de akte van benoeming, die geldt als een arbeidsovereenkomst in de zin van artikel
7:610 BW. Deze tweezijdige overeenkomst wordt ondertekend door het bevoegd gezag en
het betreffende personeelslid. Nu met de inwerkingtreding van de Wnra de ambtelijke
aanstelling van personeel van openbare scholen plaats maakt voor de arbeidsovereenkomst,
is er ook geen reden meer om voor het bijzonder onderwijs de akte van benoeming nog
te handhaven. De regering stelt voor om zowel de akte van aanstelling als de akte
van benoeming in het funderend onderwijs te laten vervallen. In de toekomst zal dan
al het personeel werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk
recht, zoals dat ook al volgt uit de WEB en de WHW.

De huidige artikelen over de akte van benoeming en akte van aanstelling regelen ook
dat het bevoegd gezag ervoor zorg draagt dat afschriften van bewijsstukken, zoals
van de verklaring omtrent het gedrag en van de aktes van benoeming of aanstelling,
worden bewaard. De regering stelt voor om deze bepaling te handhaven. Daartoe wordt
een nieuw artikel 34a, eerste lid, (WPO en WEC) of 39a1, eerste lid, (WVO) voorgesteld,
met de inhoud van het derde lid van de voormalige bepalingen die de akte van benoeming
of aanstelling regelden. Bovendien wordt geregeld dat de zorgplicht voor het bewaren
van afschriften van bewijsstukken van overeenkomstige toepassing is ten aanzien van
personeel dat tewerkgesteld is zonder benoeming (tweede lid van genoemde artikelen).

De artikelen 53 en 59 van de WPO, 56 en 62 van de WEC en 43a en 51 van de WVO vervallen.
Daarmee verdwijnen de begrippen akte van aanstelling of akte van benoeming uit de
WPO, de WEC en de WVO. In plaats daarvan zal het personeel in de toekomst werkzaam
zijn op basis van een arbeidsovereenkomst. Zoals in het algemeen deel uiteen is gezet,
zijn de eisen die aan inhoud de akte van benoeming of akte van aanstelling worden
gesteld, overbodig, omdat ze grotendeels al opgenomen zijn in artikel 7:655 van het
Burgerlijk Wetboek. Voor zover de eisen niet in het Burgerlijk Wetboek staan, is het
aan sociale partners zijn om hierover afspraken te maken. Zo kunnen sociale partners
in de cao afspraken opnemen over gronden voor schorsing of disciplinaire maatregelen.
Ook over geheimhouding kunnen in de arbeidsovereenkomst afspraken gemaakt worden tussen
werkgever en werknemer. Sinds de invoering van de Wet werk en zekerheid kunnen er
geen aanvullende ontslaggronden in de arbeidsovereenkomst worden opgenomen

In het overgangsrecht in artikel X van dit wetsvoorstel wordt geregeld dat de bestaande
aktes van aanstelling en van benoeming van rechtswege worden omgezet in of aangemerkt
als een arbeidsovereenkomst. Uit het overgangsrecht in artikel 14 van de Ambtenarenwet
2017 volgt dat de bestaande afspraken met de medewerker van een openbare school deel
uitmaken van de nieuwe arbeidsovereenkomst. Die bepaling is hier ook van toepassing.

Artikel II, onderdeel G, artikel III, onderdeel G, artikel IV, onderdeel F, artikel
V, onderdeel B, tweede lid, en onderdeel VI, onderdeel A, tweede lid

Sinds de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden in het onderwijs worden afspraken
over de rechtstoestand van personeelsleden neergelegd in cao’s. Deze cao’s vallen
onder de werking van de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst. Dat betekent dat
verenigingen van werkgevers en werknemers, die volgens hun statuten bevoegd zijn om
cao’s af te sluiten, op grond van artikel 2 van de Wet cao in aanmerking komen om
een cao af te sluiten op het gebied van het onderwijs.

De nu voorgestelde artikelen of artikelleden regelen dat het bevoegd gezag, al dan
niet via een werkgeversvereniging, overleg voert met verenigingen van werknemers over
de regeling van de rechtspositie van het personeel. Op basis van deze bepalingen hebben
werkgeversorganisaties overlegprotocollen gesloten met de onderwijsvakbonden, over
de wijze waarop het cao-overleg wordt gevoerd. Dit wetsvoorstel behoudt de grondslag
voor deze overlegprotocollen.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State stelt de regering voor om de
passages in de WPO, de WEC en de WHW die zien op een geschillenregeling bij de overlegbepalingen
te schrappen. Dat is een onderwerp dat zich beter leent voor invulling bij cao.

Daarnaast worden kleine wijzigingen aangebracht in de formuleringen van de overlegbepalingen.
Zo wordt «vakorganisaties van overheids- en onderwijspersoneel», vervangen door «verenigingen
van werknemers», wat een meer gangbare term is om de vakbonden aan te duiden. Ook
wijzigt de manier waarop in de eerste volzin van de betreffende artikelen of artikelleden
wordt verwezen naar de regelingen van de rechtspositie van het personeel.

Artikel VIII

Dit is een technische wijziging: de gemeentewettelijke bepalingen dat een lid van
de gemeenteraad, een wethouder en een lid van de rekenkamer van een gemeente tevens
ambtenaar kan zijn als personeelslid van een openbare school die door de gemeente
in stand wordt gehouden, kunnen vervallen omdat personeel van openbare scholen geen
ambtenaar meer zal zijn en openbare scholen en instellingen geen overheidswerkgever
in de zin van de Ambtenarenwet 2017 worden. Ook in de toekomst kunnen werknemers van
een openbare school, net als in de huidige situatie, raadslid, wethouder of lid van
een rekenkamer zijn.

Artikel IX

Dit is een technische wijziging om te regelen dat de bestaande aktes van aanstelling
van rechtswege worden omgezet in een arbeidsovereenkomst. Op die manier is het niet
strikt noodzakelijk om na de inwerkingtreding van deze wet een nieuwe arbeidsovereenkomst
ter ondertekening voor te leggen aan de medewerkers die in het bezit zijn van een
akte van aanstelling. Overigens is artikel 14, eerste lid, tweede volzin van de Ambtenarenwet
2017 ook van toepassing: voor personeel van openbare scholen wordt geregeld dat de
afspraken die deel uitmaken van hun ambtelijke aanstelling, vanaf de inwerkingtreding
van die wet deel uitmaken van hun arbeidsovereenkomst. Voor het bijzonder onderwijs
wordt dit niet expliciet geregeld want daar geldt reeds dat het personeel in het bezit
is van een arbeidsovereenkomst. Dat die arbeidsovereenkomst akte van benoeming genoemd
wordt, doet daaraan niets af.

In het tweede lid van artikel IX wordt geregeld dat de bestaande aktes van benoeming
worden aangemerkt als arbeidsovereenkomst. De akte van benoeming geldt ook nu al feitelijk
als arbeidsovereenkomst omdat zij overeenkomt met de criteria die het BW stelt voor
een arbeidsovereenkomst. Door in artikel IX te bepalen dat de aktes van benoeming
worden aangemerkt als arbeidsovereenkomst wordt het expliciet overbodig gemaakt om
met een medewerker in het bijzonder onderwijs die reeds in het bezit is van een akte
van benoeming, een nieuwe arbeidsovereenkomst af te sluiten.

Artikel X

Bij de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden in de verschillende onderwijssectoren
is een flink aantal algemene maatregelen van bestuur ingetrokken. In de intrekkingsbesluiten
staat nu overgangsrecht dat nog van kracht is. Zo regelt het Besluit van 6 november
2013, houdende intrekking van diverse besluiten in verband met volledige decentralisatie
van de arbeidsvoorwaarden in het PO dat de diverse rechtspositiebesluiten in het primair
onderwijs worden ingetrokken, en het bevat overgangsrecht. De grondslag van de amvb,
namelijk artikel 33, tweede lid, van de WPO, verdwijnt echter met de inwerkingtreding
van deze wet. Met deze overgangsbepaling wordt geregeld dat de nu nog geldende bepalingen
in amvb’s van toepassing blijven voor zolang het overgangsrecht van kracht moet blijven.

Artikel XI

De regering streeft ernaar om deze wet op 1 januari 2020 in werking te laten treden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, I.K. van Engelshoven