Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel voorziet in een wijziging van enkele bepalingen van de Wegenverkeerswet
1994 (WVW 1994) en het Wetboek van Strafrecht (Sr) met het oog op de versterking van
de strafrechtelijke handhaving van enkele ernstige verkeersdelicten. Dodelijke verkeersongevallen
kunnen het gevolg zijn van slechts een kort moment van onoplettendheid, waardoor een
gedragsregel wordt overtreden en de bestuurder ongewild een ernstig gevolg in het
leven roept. Er zijn echter ook gevallen waarbij een bestuurder, zonder acht te slaan
op de veiligheid en risico’s voor anderen, zich volstrekt onverantwoordelijk in het
verkeer gedraagt, maar waarbij – toevallig of door grote oplettendheid van andere
weggebruikers – geen verstrekkende gevolgen optreden. De grote diversiteit aan zaken
maakt de verkeershandhaving complex. Het is van belang dat het verkeersstrafrecht
zodanig is vormgegeven dat op een passende wijze kan worden gereageerd op het brede
spectrum van zaken waarbij rekening wordt gehouden met de concrete feiten en omstandigheden
van het geval. De grote gevolgen die verkeersongevallen kunnen hebben voor het slachtoffer
en zijn of haar naasten vragen hierom. Maar ook wanneer ernstige overtredingen met
grote risico’s voor de verkeersveiligheid gelukkigerwijs zonder gevolgen blijven,
moet daartegen krachtig kunnen worden opgetreden.

Tot voor kort ontbrak een breed gedragen beeld van de praktijk van de straftoemeting
bij ernstige verkeersdelicten. Op verzoek van mijn ambtsvoorganger heeft de Rijksuniversiteit
Groningen (RUG) daarom in 2017 onderzoek gedaan naar de straftoemeting bij ernstige
verkeersdelicten («Ernstige verkeersdelicten», Rijksuniversiteit Groningen, 2017 WODC,
Ministerie van Justitie). In dezelfde periode is door Intervict (Tilburg University)
in opdracht van Fonds Slachtofferhulp een onderzoek uitgevoerd dat betrekking heeft
op de vraag hoe slachtoffers van verkeersdelicten de (uitkomst van) de strafprocedure
ervaren en dat bespreekt welke wettelijke, beleidsmatige en jurisprudentiële ontwikkelingen
zich hebben voorgedaan die van invloed kunnen zijn op de straf in concrete verkeerszaken
(«Verkeersslachtoffers. Over de strafrechtelijke reactie op (ernstige) verkeersdelicten.»,
Tilburg University, Tilburg, december 2016).

De onderzoekers van de RUG constateren dat de straftoemeting bij ernstige verkeersdelicten
over het geheel genomen adequaat is te noemen. De strafmaat valt hoger uit naarmate
de ernst van de gedraging toeneemt. De belangrijkste conclusie betreft de constatering
dat er een groot verschil bestaat in strafmaat voor iemand die slachtoffers maakt
bij zeer gevaarlijk rijgedrag en iemand die met hetzelfde gedrag door een gelukkig
toeval niemand letsel toebrengt (vgl. Kamerstukken II 2016/17, 29 398, nr. 567). Hierdoor is sprake van een «strafgat» tussen (zeer) gevaarlijk rijgedrag zonder
of (zeer) gevaarlijk rijgedrag met gevolgen. Uit het onderzoek van de RUG blijkt verder
dat bij bepaalde verkeersovertredingen het huidige strafmaximum niet de in de rechtspraktijk
benodigde ruimte biedt. De onderzoekers van Intervict leiden uit de antwoorden af
dat de respondenten relatief tevreden zijn over de procedurele aspecten van hun strafzaak.
Ten aanzien van de uitkomst van de strafprocedure waren de respondenten minder tevreden.
Die ontevredenheid gold zowel voor de kwalificatie van het delict als voor de opgelegde
straf. De bevindingen van de onderzoekers leiden tot concrete aanbevelingen waaraan
het onderhavige voorstel uitvoering geeft. Met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld:

– het grote verschil weg te nemen in strafmaximum bij (zeer) gevaarlijk rijgedrag zonder
en met gevolgen door:

• het strafmaximum bij gevaarlijk rijgedrag dat zonder gevolgen is gebleven (artikel
5 WVW 1994) te verhogen;

• een strafbaarstelling te introduceren voor zeer gevaarlijk rijgedrag dat zonder gevolgen
is gebleven met een nieuw artikel 5a WVW 1994;

• in de wet te expliciteren waar roekeloosheid bij zeer gevaarlijk rijgedrag met gevolgen
(artikel 175 WVW 1994) in kan bestaan door een koppeling te maken met de voorgestelde
strafbaarstelling van artikel 5a WVW 1994.

– het strafmaximum te verhogen bij rijden onder invloed, doorrijden na een ongeval en
rijden zonder (geldig) rijbewijs.

– de misdrijven in de WVW 1994 als soortgelijk misdrijf aan te merken in de algemene
recidiveregeling uit het Wetboek van Strafrecht.

De voorstellen vormen een uitwerking van door de regering toegezegde maatregelen die
wenselijk en noodzakelijk worden geacht ter bevordering van de verkeersveiligheid
(Kamerstukken II 2016/17, 29 398, nr. 567). Voorts wil dit voorstel een bijdrage leveren aan het onderdeel «verkeersveiligheid»
uit het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst». Gevaarlijk en onverantwoord rijgedrag
wordt de betrokkene – gelet op het in gevaar brengen van de verkeersveiligheid en
de ernst van de gedraging – zwaar aangerekend. Met dit voorstel beoogt de regering
tot slot uitvoering te geven aan de toezeggingen die zijn gedaan tijdens de begrotingsbehandeling
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (Kamerstukken II 2017/18, 34 775-VI) en tijdens het algemeen overleg «verkeersveiligheid» met de Tweede Kamer van 14 december
2017 (Kamerstukken II 2017/18, 29 398, nr. 576) ten aanzien van het appen achter het stuur.

Het wetsvoorstel geeft de rechter meer mogelijkheden om een passende straf op te leggen
bij de verscheidenheid die het verkeersstrafrecht kenmerkt. Centraal staan hierbij
de strafverhoging van artikel 5 WVW 1994 en de introductie van artikel 5a WVW 1994.
Deze wetswijzigingen strekken ertoe het mogelijk te maken dat (zeer) gevaarzettend
gedrag zonder gevolgen zwaarder kan worden bestraft. Daarnaast heeft het voorgestelde
artikel 5a WVW 1994 een aanvullende functie doordat dit voorschrift op het niveau
van de wet expliciteert welk gedrag in elk geval onder roekeloosheid wordt verstaan.
Het voorschrift krijgt daarmee ook belangrijke betekenis voor de toepassing van artikel
6 WVW 1994 (zeer gevaarlijk rijgedrag met ernstige gevolgen). Hiermee wordt tegemoetgekomen
aan de breed gedragen wens om het begrip «roekeloosheid» in het verkeer nader in te
vullen. Bij de introductie van het begrip roekeloosheid in het verkeersstrafrecht
is toegelicht dat het doel van deze «meest ernstige vorm van schuld» is om een adequate
bestraffing mogelijk te maken van alle gevallen waarin sprake is van zeer onvoorzichtig
rijgedrag waarbij welbewust met ernstige gevolgen onaanvaardbare risico’s zijn genomen.
Uit de eerdergenoemde wetenschappelijke onderzoeken blijkt evenwel dat de rechter
eigenlijk maar in heel specifieke gevallen – bij enkele soorten gedragingen – bewezen
verklaart dat van roekeloosheid sprake is. Hierdoor is het toepassingsbereik van roekeloosheid
te beperkt en daarom beoogt dit wetsvoorstel dat bereik weer te verbreden in lijn
met de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever. Naast deze kernonderdelen bevat
dit wetsvoorstel, zoals aangegeven, voorstellen tot strafverhoging voor een aantal
specifieke verkeersdelicten waarvoor het huidige strafmaximum in de meer ernstige
gevallen blijkens onderzoek knelt. De regering gaat er van uit dat de verhoging van
de wettelijke strafmaxima zijn doorwerking zal hebben op de praktijk, zeker in geval
van recidive. Daarom is het van belang dat in de richtlijnen van het OM en de landelijke
oriëntatiepunten van de rechtspraak aandacht is voor de voorgestelde wijzigingen.
Deze instrumenten zijn immers eveneens van belang om het «strafgat» bij de straftoemeting
van ernstige verkeersdelicten in de praktijk weg te nemen.

Over het ontwerp van dit wetsvoorstel is advies ontvangen van het College van procureurs-generaal
(OM), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), de Raad voor de rechtspraak (Rvdr),
de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), het Fonds Slachtofferhulp (Fonds)
en de Politie1. Tevens zijn de resultaten en aanbevelingen van de eerdergenoemde onderzoeken besproken
in een expertmeeting. Hieraan namen experts deel vanuit de kringen van de rechtspraak,
het OM, de politie, advocatuur, wetenschap en het Fonds.

Het OM heeft met grote instemming kennisgenomen van de in het wetsvoorstel opgenomen
voorstellen. De voorstellen zijn een uitwerking van de door de regering toegezegde
maatregelen die wenselijk en noodzakelijk worden geacht ter bevordering van de verkeersveiligheid.
Het OM onderschrijft deze wens en deze noodzaak en kan zich om die reden beslist vinden
in de gedane voorstellen tot verbetering van de straftoemeting bij ernstige verkeersdelicten.

Ook het Fonds waardeert dat met de voorgestelde wijzigingen meer recht wordt gedaan
aan de ernst van de situatie en de gevolgen voor slachtoffers en nabestaanden van
ernstige verkeersdelicten. Het Fonds juicht daarbij het nieuw voorgestelde artikel
5a WVW 1994 toe waarmee kan worden voorzien in een strafbaarstelling voor zeer gevaarlijk
rijgedrag waarbij iemand bij toeval geen slachtoffers maakt. Ook staat het achter
de keuze om een nadere invulling aan het begrip roekeloosheid te geven op de wijze
als voorgesteld in dit wetsvoorstel.

De NOvA merkt op dat het wetsvoorstel op onderdelen een zinvolle aanvulling vormt
op de huidige strafbepalingen in de Wegenverkeerswet 1994. Voor een aantal onderdelen
vraag zij specifieke aandacht. Hierna in deze memorie van toelichting wordt nadrukkelijk
ingegaan op de diverse opmerkingen van de NOvA waar deze aan de orde zijn.

De Politie verwelkomt de introductie van de nieuwe strafbaarstelling van zeer gevaarlijk
rijgedrag dat louter door toeval zonder gevolgen is gebleven. Tegelijkertijd maakt
de Politie opmerkingen over de handhaafbaarheid hiervan. Voorts constateert de Politie
– evenals het OM – dat in het wetsvoorstel geen voorstellen worden gedaan ten aanzien
van de uitbreiding van de opsporingsbevoegdheden voor de Politie bij het doorrijden
na een ongeval. Graag merk ik daarover het volgende op. In mijn brief van 20 juli
2017 (Kamerstukken 2016/17, 29 398, nr. 567) heb ik aangegeven ten aanzien van ernstige gevallen van doorrijden na een ongeval
te willen voorzien in meer opsporingsbevoegdheden. Deze aanpassing wordt evenwel niet
doorgevoerd in dit wetsvoorstel, maar zal om redenen van systematiek en consistentie
haar beslag krijgen in het kader van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering
(Kamerstukken II 2017/18, 29 279, nrs. 395, 402). Te denken valt in dit verband bijvoorbeeld aan de mogelijkheid de officier van
justitie ook buiten de situatie van heterdaad aanhouding kan bevelen van de verdachte
van een misdrijf waarop een gevangenisstraf van een jaar of meer is gesteld. Uit het
advies van de Politie zijn voorts de redactionele opmerkingen overgenomen, met uitzondering
van de overweging om het voorgestelde artikel 5a te beperken tot de bestuurder.

De Rvdr en de NVvR onderkennen het belang van het wetsvoorstel voor de rechtspraktijk,
te weten het steviger kunnen optreden tegen verkeerspiraten en mensen die heel gevaarlijk
aan het verkeer deelnemen. In hun adviezen zijn zij hoofdzakelijk kritisch ingegaan
op de uitwerking van de nieuwe strafbaarstelling van zeer gevaarlijk rijgedrag zonder
gevolgen (artikel 5a WVW 1994) en de nadere invulling van het begrip roekeloosheid.
Zowel de Raad als de NVvR geven, in afwijking van de door dit wetsvoorstel voorgestane
benadering, in overweging het begrip roekeloosheid in de Wegenverkeerswet 1994 te
laten vervallen. Zij doen daartoe alternatieve voorstellen. Op deze opmerkingen en
de door hen gedane voorstellen zal ik bij de toelichting op de desbetreffende onderdelen
nader ingaan. Dit geldt evenzo voor de specifieke vraagpunten uit de overige adviezen
over het wetsvoorstel.

Voorts heb ik ervoor gekozen – naar aanleiding van de adviezen – de opsomming van
de gedragingen in het voorgestelde artikel 5a WVW 1994 niet-limitatief te laten zijn.
Ook andere, soortgelijke verkeersgedragingen dan de al opgesomde gedragingen kunnen
immers leiden tot zeer gevaarlijk en strafwaardig rijgedrag. Dit wordt nader toegelicht
in de toelichting op dat artikel.

Tot slot zijn naar aanleiding van de internetconsultatie in totaal vijf reacties ontvangen.
Een aantal respondenten onderschrijven de voorstellen om te komen tot aanscherping
van de huidige regels De gedane opmerkingen met betrekking tot de voorgestelde strafbaarstelling
van zeer gevaarlijk rijgedrag zonder ernstige gevolgen zijn verwerkt in de toelichting
op het nieuwe artikel 5a WVW 1994. Wat betreft de opmerking om de Wet schadefonds
geweldsmisdrijven aan te passen opdat ook de artikelen 5 en 5a (nieuw) WVW 1994 hieronder
kunnen worden geschaard, kan worden opgemerkt dat in de WVW 1994 de mogelijkheid tot
tegemoetkoming van nabestaanden is beperkt tot gevallen van dood door (ernstige) schuld
in het verkeer, zoals bedoeld in artikel 6 WVW 1994. Het wetsvoorstel strekt er niet
toe te voorzien in een uitbreiding van compensatiemogelijkheden.

Deze memorie van toelichting bespreekt de voorgestelde wijzigingen in een volgorde
die begint met de voorstellen ten aanzien van het wegnemen van het verschil in strafmaat
tussen gevaarlijk rijgedrag zonder en met ernstige gevolgen, met inbegrip van het
gebruik van een mobiele telefoon in het verkeer (paragraaf 2). De verhoging van de
strafmaxima bij enkele ernstige verkeersdelicten en verduidelijking van de algemene
recidiveregeling uit het Wetboek van Strafrecht in verband met de versterking van
de verkeershandhaving komen aan de orde in paragraaf 3. Vervolgens (paragraaf 4) wordt
ingegaan op de gevolgen voor de uitvoering en financiën. Afgesloten wordt met een
toelichting per artikel waarin ook de voorgestelde wijzigingen overzichtelijk zijn
opgenomen in een tabel.

2. Gevaarlijk en zeer gevaarlijk rijgedrag zonder en met gevolgen

2.1 Gevaarlijk rijgedrag zonder gevolgen (artikelen 5 en 177 WVW 1994)

Op grond van artikel 5 WVW 1994 is het een ieder verboden zich zodanig te gedragen
dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of kan worden veroorzaakt of dat het verkeer
wordt gehinderd of kan worden gehinderd. Het onderzoek van de RUG geeft een rijkgeschakeerd
beeld van de straftoemeting bij overtreding van deze gedragsregel, ook wel de grondnorm
voor een veilig en ordelijk verloop van het verkeer genoemd. Het gaat hier zowel om
ongevallen met schuld maar zonder ernstige gevolgen als om ongevallen met ernstige
gevolgen maar enkel een (zeer) lichte mate van schuld. Overtreding van artikel 5 WVW
1994 wordt bedreigd met een vrijheidsstraf van twee maanden of geldboete van de tweede
categorie (artikel 177 WVW 1994). Uit het onderzoek van de RUG blijkt dat het als
een lacune wordt ervaren in het stelsel van strafbaarstellingen binnen het verkeersstrafrecht
dat er een zwaardere strafbaarstelling ontbreekt voor (zeer) gevaarlijk rijgedrag
dat zonder gevolgen is gebleven. In de gepubliceerde rechtspraak kunnen een aantal
recente strafzaken worden geïdentificeerd waarin – aldus het onderzoek – de mogelijkheid
van een hogere vrijheidsstraf dan twee maanden van nut zou zijn geweest (Onderzoek
RUG, p. 378–379). Het gaat daarbij steeds om (ernstige) gedragingen in het verkeer
die uiteindelijk enkel tot een veroordeling wegens artikel 5 WVW 1994 hebben geleid.
Voor die gevallen komt het wenselijk voor het strafmaximum van artikel 5 WVW 1994
te verhogen naar zes maanden hechtenis of geldboete van de derde categorie. Daarmee
zal zijn voorzien in de mogelijkheid voor een passende bestraffing voor die gevallen
waarin de bestuurder een buitengewoon ernstig verwijt kan worden gemaakt terwijl het
gevaarlijke verkeersgedrag – door het niet optreden van schade of letsel – geen overtreding
van artikel 6 WVW 1994 oplevert en evenmin een overtreding zou opleveren van het hierna
te bespreken nieuwe artikel 5a WVW 1994.

2.2 Zeer gevaarlijk rijgedrag zonder gevolgen (artikelen 5a (nieuw) en 176 WVW 1994)

De huidige wetgeving kent geen strafbaarstelling van zeer gevaarlijk rijgedrag dat
zonder gevolgen is gebleven. Met het huidige stelsel hangt de toevallig ongelukkige
bestuurder die culpoos een ernstig verkeersongeval veroorzaakt een zware straf boven
het hoofd, de roekeloos gelukkige, die ondanks zijn roekeloosheid geen ongeval veroorzaakt
een duidelijk lagere straf. Dit verschil in strafmaat is niet goed te rechtvaardigen,
zeker niet in de – ook uit de gepubliceerde rechtspraak bekende – gevallen waarin
bestuurders zeer welbewust en dikwijls aaneengesloten ernstige verkeersovertredingen
begaan. Dat de door hen veroorzaakte zeer gevaarlijke situatie uiteindelijk niet tot
een of meer ongevallen heeft geleid, is dan ook meer toeval of geluk te noemen. Het
welbewust doen ontstaan van zulke zeer gevaarlijke situaties behoeft een passende
strafrechtelijke reactie. Tegen deze achtergrond stelt de regering voor een nieuw
artikel 5a WVW 1994 in te voeren dat ziet op een strafbaarstelling van zeer gevaarlijk
rijgedrag zonder gevolgen. Deze strafbaarstelling wil tot uitdrukking brengen dat
onverantwoordelijk rijgedrag in het verkeer waarvan men weet dat dat zeer gevaarlijke
situaties voor medeweggebruikers in het leven roept zwaar wordt aangerekend. Gelet
op de intensiteit van het verkeer en het vertrouwen waarmee men aan het verkeer moet
kunnen deelnemen, rust er een grote verantwoordelijkheid op verkeersdeelnemers om
de veiligheid in het verkeer niet in gevaar te brengen. Een strafbaarstelling die
op zeer gevaarlijk rijgedrag ziet, geeft naar de mening van de regering ook in dat
opzicht beter uitdrukking aan het verwijt dat de dader treft. Bij zeer gevaarlijk
rijgedrag zonder gevolgen is het etiket «poging tot doodslag of zware mishandeling»
niet passend, terwijl een veroordeling wegens «gevaarlijk rijden» (overtreding van
artikel 5 WVW 1994) ook geen recht doet aan het ernstige verwijt dat de dader wordt
gemaakt.

Bij de vormgeving van artikel 5a WVW 1994 is – overeenkomstig de aanbevelingen van
het onderzoek door de RUG – aangesloten bij de Duitse strafbaarstelling van zeer gevaarlijk
rijgedrag zonder gevolgen (Par. 315c Strafgesetztbuch). Het voorgestelde artikel bevat
het opzettelijk in ernstige mate schenden van verkeersregels waardoor levensgevaar
of gevaar voor zwaar lichamelijk letsel voor een ander te duchten is. Het gaat daarbij
om verkeersovertredingen uit het veel bredere gamma van verkeersovertredingen dat
in de WVW 1994 en de daarop gebaseerde regelgeving strafbaar is gesteld. Op deze wijze
wordt voor iedereen – de burger die aan het verkeer deelneemt maar ook de rechter
en procespartijen – duidelijker van welke normen het overtreden een zodanig gevaar
kan opleveren voor andere verkeersdeelnemers dat – ondanks dat het zeer gevaarlijke
rijgedrag in dit geval zonder gevolgen is gebleven – een hogere straf gerechtvaardigd
is dan thans onder vergelijkbare omstandigheden kan worden opgelegd. Strafbaarheid
zou bijvoorbeeld onder het nieuwe artikel 5a WVW 1994 kunnen worden aangenomen wanneer
een verdachte tijdens het rijden zijn mobiele telefoon vasthoudt, de maximumsnelheid
aanzienlijk overschrijdt, rode lichten negeert, zich op de verkeerde weghelft begeeft,
terwijl zeer goed voorstelbaar was dat een (dodelijk) ongeval kon plaatsvinden. Indien
de verdachte ook nog onder invloed van alcohol en/of drugs verkeerde, zal de rechter
hiermee rekening houden bij het bepalen van de strafmaat. In het licht van de strafmaxima
die op de overtreding van artikel 5 WVW 1994 (aangepast zoals voorgesteld) en op het
misdrijf van artikel 6 WVW 1994 zijn gesteld, komt de regering een wettelijk strafmaximum
van twee jaar voor het misdrijf van artikel 5a WVW 1994 redelijk voor. De Duitse strafbaarstelling
kent een strafmaximum dat varieert van twee tot vijf jaar en in Spanje geldt een strafmaximum
van maximaal twee jaar indien sprake is van roekeloosheid waarbij lijf of leven van
derden in gevaar is gebracht.

Met het OM en de politie ben ik van oordeel dat het voorgestelde artikel een handzaam
en handhaafbaar instrument moet zijn. De opmerkingen van deze instanties alsmede de
opmerkingen van de NOvA, de Rvdr, de NVvR en het Fonds ten aanzien van dit artikel
neem ik ter harte. Deze opmerkingen hebben geleid tot diverse wijzigingen in het artikel
zelf en in de toelichting op het artikel. Voor een verdere toelichting wordt verwezen
naar het artikelsgewijze deel (artikel I, onderdeel A).

2.3 Roekeloosheid bij zeer gevaarlijk rijgedrag met gevolgen (artikelen 5a, 6 en 175
WVW 1994)

Op grond van artikel 6 WVW 1994 is het een ieder die aan het verkeer deelneemt verboden
zich zodanig te gedragen dat een aan zijn schuld te wijten verkeersongeval plaatsvindt
waardoor een ander wordt gedood of waardoor een ander zwaar lichamelijk letsel wordt
toegebracht of zodanig lichamelijk letsel dat daaruit tijdelijke ziekte of verhindering
in de uitoefening van de normale bezigheden ontstaat. Uit artikel 175 WVW 1994 kan
worden afgeleid dat het wettelijk strafmaximum dat bij overtreding van artikel 6 WVW
1994 van toepassing is, sterk kan verschillen. Artikel 6 WVW 1994 komt alleen in beeld
bij een ongeval met ernstige gevolgen en indien dit ongeval aan de schuld van de dader
is te wijten. Het betreft een zogenoemd culpoos gevolgsdelict: de schuld (culpa) is
betrokken op een gevolg.

Met de Wet tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en de Wegenverkeerswet 1994
in verband met de herijking van een aantal wettelijke strafmaxima (Stb. 2006, 23) werden de wettelijke strafmaxima van een aantal culpoze delicten gewijzigd. Bij
die gelegenheid is tevens het begrip «roekeloosheid» als wettelijke term geïntroduceerd.
Binnen het bestaande bereik van schuld werd de zwaarste vorm van het culpoze delict
– dat is die waarbij de schuld bestaat in roekeloosheid – zowel in het verkeersstrafrecht
als in het commune strafrecht van een eigen strafmaximum voorzien met als gevolg een
verdubbeling van de strafmaxima indien de schuld bestaat uit roekeloosheid. Bij dood
door schuld (artikel 307, tweede lid, Sr) leidt dit tot een strafmaximum van vier
jaren, terwijl roekeloosheid in de zin van de artikelen 6 en 175, tweede lid, WVW
1994, bij een dodelijk ongeval een strafmaximum van zes jaren kan opleveren. Dit past
in de mate waarin de specifieke verkeerscontext hogere strafmaxima kan rechtvaardigen
(Kamerstukken II, 2001/02, 28 484, nr. 3, p. 12). Met de introductie van het begrip roekeloosheid in de Wegenverkeerswet 1994
is beoogd een adequate bestraffing mogelijk te maken in alle gevallen waarin sprake
is van zeer onvoorzichtig rijgedrag waarbij welbewust met ernstige gevolgen onaanvaardbare
risico’s zijn genomen (Kamerstukken II, 2001/02, 28 484, nr. 3).

De Hoge Raad heeft de eisen waaraan het bewijs van roekeloosheid moet voldoen in een
aantal overwegingen uiteengezet (ECLI:NL:HR:2013:960). De overwegingen maken duidelijk
dat de Hoge Raad strikte eisen stelt aan het bewijs van roekeloosheid. De rechter
moet zich bij zijn oordeel dat van roekeloosheid sprake is volgens de Hoge Raad materieelrechtelijk
op een tweetal punten baseren. Ten eerste de omschrijving van het begrip roekeloosheid.
Voor de bewezenverklaring van roekeloosheid eist de Hoge Raad een «buitengewoon onvoorzichtige
gedraging» die een «zeer ernstig gevaar» in het leven heeft geroepen. Ten tweede is
de aanwezigheid van één of meer strafverzwaringsgronden uit het derde lid van artikel
175 WVW 1994 doorgaans niet voldoende om vast te stellen dat de verdachte zich roekeloos
heeft gedragen.

De door de Hoge Raad gestelde eisen aan het begrip roekeloosheid bij de afdoening
van ernstige verkeersdelicten hebben ertoe geleid dat veroordelingen waarin de feitenrechter
roekeloosheid – als zwaarste vorm van schuld – bewezen verklaarde, in veel gevallen
zijn gecasseerd. In de eerste plaats heeft dit gevolgen voor de straf, na verwijzing
is deze in sommige strafzaken aanzienlijk verlaagd. In de tweede plaats heeft deze
rechtspraak tot gevolg dat de maximumstraf die de wetgever voor de ernstigste gevallen
van dood door schuld op negen jaar heeft bepaald, feitelijk slechts in uitzonderingsituaties
van toepassing is. Ook de onderzoekers van Intervict geven aan dat de analyse van
rechtszaken toont dat de eisen waaraan het bewijs van roekeloosheid volgens de Hoge
Raad moet voldoen een duidelijke weerslag heeft gehad op de lagere rechtspraak, en
dat roekeloosheid slechts bij kat-en-muisspellen, snelheidswedstrijden of koste wat
kost vluchten voor de politie bewezen wordt verklaard. Deze beperkte toepasselijkheid
van het begrip roekeloosheid bij zeer gevaarlijk rijgedrag in het verkeer met ernstige
gevolgen leidt vaak tot onbegrip en onvrede bij slachtoffers.

Naar de mening van de regering vormt de voormelde rechtspraak van de Hoge Raad een
duidelijke aanwijzing dat het begrip roekeloosheid zich in de huidige rechtspraktijk
onvoldoende laat afgrenzen. De Hoge Raad lijkt daarom tot een jurisprudentiële afgrenzing
te zijn overgegaan die – in de woorden van de onderzoekers van de RUG – «in ieder
geval betrekkelijk helder is, althans [tot] een afgrenzing die leidt tot een beperkt
bereik van roekeloosheid». Tegelijkertijd komen daardoor de oorspronkelijke bedoelingen
van de wetgever bij de introductie van het begrip roekeloosheid onvoldoende tot uitdrukking.
Dit wetsvoorstel wil hierin in die zin een wijziging aanbrengen dat in de wet nader
wordt geëxpliciteerd waarin de roekeloosheid bij ernstige verkeersdelicten bestaat.
Daarmee wordt beoogd terug te grijpen op het bij de invoering bedoelde bereik van
het begrip «roekeloosheid» – omvattend zeer onvoorzichtig rijgedrag waarbij welbewust
met ernstige gevolgen onaanvaardbare risico’s zijn genomen – waardoor in duidelijk
meer gevallen dan enkel bij kat-en-muisspellen, vlucht en snelheidswedstrijden roekeloosheid
kan (en dient te) worden aangenomen. Het wetsvoorstel bewerkstelligt dit door de strafbaarstelling
van zeer gevaarlijk rijgedrag zonder gevolgen (artikel 5a WVW 1994) te koppelen aan
het bestaande begrip roekeloosheid in het tweede lid van artikel 175 WVW 1994. Concreet
betekent dit dat zeer gevaarlijk rijgedrag dat de delictsomschrijving van artikel
5a WVW 1994 vervult, roekeloosheid in de zin van de wet oplevert. Hiermee bestrijkt
het begrip roekeloosheid meer gevallen dan die welke thans in de huidige rechtspraktijk
onder dit begrip worden geschaard. Verder geven de in artikel 5a WVW 1994 opgenomen
gedragingen meer inzicht aan de rechter in het soort gedragingen dat de wetgever bij
roekeloosheid in het verkeer voor ogen staat. Bijvoorbeeld wanneer iemand zonder rekening
te houden met andere weggebruikers (veel) te hard rijdt bij gevaarlijke kruisingen,
terwijl daarvan levensgevaar of zwaar lichamelijk letsel voor een ander is te duchten
voor een ander. Of wanneer een automobilist onder invloed van ruim boven de toegestane
hoeveelheid alcohol slingerend over de weg rijdt met een ruime overschrijding van
de maximumsnelheid en daarbij onvoldoende rechts houdt. Blijft bij beide genoemde
voorbeelden dit zeer gevaarlijk rijgedrag zonder gevolgen dan zou een veroordeling
wegens artikel 5a (nieuw) WVW 1994 kunnen volgen. Maar als een aan deze gevallen van
zeer gevaarlijk rijgedrag te wijten verkeersongeval heeft plaatsgevonden waardoor
een ander wordt gedood of letsel wordt toegebracht, zou door de voorgestelde koppeling
– net als voor de voorgestelde introductie van het nieuwe artikel 5a – een veroordeling
wegens overtreding van roekeloosheid (artikel 6 WVW 1994 jo. artikel 175 WVW 1994)
kunnen volgen.

De wijzigingen van artikel 175 WVW 1994 die tegen de achtergrond van het voorgaande
worden voorgesteld beogen tegemoet te komen aan de wensen die door de respondenten
in het onderzoek van de RUG zijn geuit. De aanpassingen sluiten daarmee ook aan bij
de oplossingsrichtingen die in hetzelfde onderzoek op het punt van de toepassing van
het begrip roekeloosheid bij ernstige verkeersovertredingen in overweging worden gegeven
en doen voorts recht aan de bevindingen uit het onderzoek van Intervict.

2.4 Vasthouden van een mobiele telefoon tijdens het rijden

Het vasthouden van een mobiele telefoon tijdens het autorijden is in artikel 61a van
het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 strafbaar gesteld. Dit is een
overtreding waarvoor op grond van de Wahv een boete kan worden opgelegd. Net zoals
voor andere vormen van gevaarlijk gedrag, zoals door rood licht of te hard rijden.
Gevaarlijk rijgedrag veroorzaakt door gebruik van de mobiele telefoon is ook op andere
gronden strafbaar. Indien iemand gevaar op de weg veroorzaakt met zijn of haar gedrag,
dan is dit op basis van artikel 5 WVW 1994 strafbaar. Hieronder valt ook het veroorzaken
van gevaar door niet op te letten, bijvoorbeeld vanwege mobiel telefoongebruik. Indien
ten slotte iemand door zijn verkeersgedrag een ernstig ongeval met slachtoffers veroorzaakt,
dan is artikel 6 WVW 1994 van toepassing. Daarbij wordt voor de strafrechtelijke beoordeling
rekening gehouden met alle omstandigheden die hebben bijgedragen aan het ongeval.
In zo’n geval wordt rekening gehouden met het niet opletten vanwege mobiel telefoongebruik
– net als elk ander gevaarlijk weggedrag – als factor voor de vaststelling van schuld,
maar ook voor het bepalen van een passende straf.

De voorstellen die in de voorafgaande paragrafen zijn toegelicht, bieden de mogelijkheid
om gevaarlijk gebruik van een mobiele telefoon in het verkeer strenger aan te pakken
dan thans het geval is. Bij gevaarlijk rijgedrag zonder gevolgen (artikel 5 WVW 1994)
blijft het gebruik van een mobiele telefoon tijdens het rijden – evenals nu – meewegen
bij de vaststelling van schuld en het bepalen van de straf. Deze straf kan echter
hoger uitvallen door de verhoging van het strafmaximum van twee naar zes maanden hechtenis.
Bij zeer gevaarlijk rijgedrag zonder gevolgen (artikel 5a WVW 1994) is het vasthouden
van een mobiele telefoon expliciet opgenomen als een van de verkeersgedragingen die
invulling geven aan de strafbaarstelling van artikel 5a WVW 1994 waarop een strafmaximum
komt te staan van twee jaar. Ten slotte kan gebruik van een mobiele telefoon tijdens
het rijden waardoor een ongeval is veroorzaakt of mede is veroorzaakt leiden tot een
veroordeling wegens roekeloos rijgedrag met ernstige gevolgen (artikel 6 jo. artikel
175 WVW 1994) met als strafmaximum zes jaar gevangenisstraf.

3. Verhoging strafmaxima van een aantal ernstige verkeersdelicten

Uit het onderzoek van de RUG blijkt dat er aanleiding is om voor een aantal specifieke
(verschijningsvormen van) ernstige verkeersgedragingen de huidige strafmaxima naar
boven bij te stellen. Het betreft het rijden onder invloed, het doorrijden na een
ongeval en het rijden tijdens een rijontzegging, na ongeldigverklaring of verlies
van geldigheid van het rijbewijs. Met de onderzoekers meent de regering dat een verhoging
van de wettelijke strafmaxima voor deze verkeersdelicten aangewezen is. De regering
is ervan overtuigd dat een verhoging van deze strafmaxima een bijdrage kan leveren
aan de verkeersveiligheid. Naar aanleiding van het advies van de NOvA worden de verhogingen
van de bovengenoemde strafmaxima nader onderbouwd in het artikelsgewijze deel. Wat
betreft de opmerking van de NOvA over de modernisering van het Wetboek van Strafvordering
verduidelijk ik graag dat in het kader van dit moderniseringstraject wordt gekeken
naar de verdenkingscriteria.

Opmerking verdient dat de voorgestelde verhoging van de strafmaxima doorwerkt bij
recidive van soortgelijke misdrijven. Met de veralgemenisering van de recidiveregeling
van de artikelen 43a en 43b Sr is immers duidelijk gemaakt dat recidive van soortgelijke
misdrijven in zijn algemeenheid strafverhoging rechtvaardigt, ongeacht of deze zijn
opgenomen in het Wetboek van Strafrecht dan wel in andere bijzondere wetten (Kamerstukken
II 2002/03, 28 484, nr. 5, p. 6–8). Verkeersdelicten leveren gevaar op voor andere weggebruikers. De regering
vindt het dan ook van belang om een duidelijk signaal af te geven dat recidive van
verkeersdelicten streng moet worden bestraft. Daarom stelt de regering voor, omwille
van duidelijkheid en het afgeven van een signaal, in artikel 43b misdrijven uit de
Wegenverkeerswet 1994 expliciet op te nemen als «soortgelijk» aan elkaar aan, zoals
eveneens al geldt voor misdrijven uit de Opiumwet of misdrijven uit de Wet wapens
en munitie. Dit betekent – evenals nu – dat wanneer iemand zich schuldig maakt aan
het rijden onder invloed (artikel 8 WVW 1994) terwijl er nog geen vijf jaren zijn
verlopen sinds een veroordeling van de schuldige wegens een daaraan soortgelijk misdrijf
(bijvoorbeeld het rijden onder invloed of het doorrijden na een ongeval) het strafmaximum
met een derde kan worden verhoogd. In het verlengde daarvan is bij recidive van soortgelijke
verkeersdelicten – zijnde misdrijven – het taakstrafverbod van artikel 22b, tweede
lid, Sr van toepassing. Eveneens geldt bij het bepalen van de strafmaat de verschillende
mogelijkheden in het kader van meerdaadse samenloop van overtredingen met misdrijven
of overtredingen onderling (artikel 62 Sr in samenhang met de artikelen 57 en 58 Sr).
Tot slot is het van belang dat – zoals in paragraaf 1 al is aangegeven – in de richtlijnen
van het OM en de landelijke oriëntatiepunten van de rechtspraak aandacht is voor de
voorgestelde wijzigingen. Wat betreft laatstgenoemde oriëntatiepunten merk ik op –
naar aanleiding van de adviezen van de Rvdr en de NVvR – dat deze oriëntatiepunten
van de rechtspraak tot stand komen na een inventarisatie van de praktijk van de straftoemeting
en na consultatie van alle gerechten. De voorgestelde wijzigingen kunnen na verloop
van tijd, en nadat de rechters en raadsheren in de praktijk ervaring hebben kunnen
opdoen, doorwerken in de oriëntatiepunten.

4. Gevolgen voor de uitvoering & financiën

De uitvoerings- en financiële consequenties van dit voorstel zijn zeer beperkt. De
strafprocedure wijzigt door de gedane voorstellen niet waardoor er slechts beperkte
gevolgen zijn voor bijvoorbeeld de werkprocessen en automatisering bij het OM en de
rechtspraak. De gevolgen van de gevallen waarin de rechter – indien dit wetsvoorstel
is aangenomen en in werking is getreden – komt tot een hogere straftoemeting kunnen
worden opgevangen binnen de bestaande financiële kaders van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid.

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

ARTIKEL I

Onderdeel A (artikel 5a WVW 1994 (nieuw))

Het nieuwe artikel 5a WVW 1994 vervult een brugfunctie tussen de relatief lichte overtreding
van artikel 5 WVW 1994 en het misdrijf van artikel 6 WVW 1994. Het artikel kent een
aantal elementen. De kern wordt gevormd door de aanhef en de slotzin. In de aanhef
staat dat het een ieder verboden is opzettelijk de verkeersregels in ernstige mate
te schenden. Uit de slotzin volgt dat, wil er sprake zijn van een volgens artikel
5a WVW 1994 strafbaar gestelde gedraging, de schending van de verkeersregels tot gevolg
moet hebben dat daarvan levensgevaar of gevaar voor zwaar lichamelijk letsel is te
duchten. De bedoeling is – het OM ziet dat goed – dat het vereiste dat de verkeersregels
in «opzettelijk» en «in ernstige mate» geschonden moeten zijn, in combinatie met de
gevaarzetting als gevolg, maakt dat het gaat om een zeer ernstig verkeersdelict. Artikel
5a WVW 1994, is derhalve, zoals het OM constateert, bedoeld voor een beperkt aantal
zaken, zaken waarin sprake is van zeer ernstige verkeersdelicten. Voor de overige
zaken kan worden teruggevallen op het aangescherpte artikel 5 WVW 1994 (artikel 1,
onderdeel E). Minder juist is het dan ook om – in reactie op een opmerking van het
Fonds – te spreken van een automatisme in de zin dat het vertonen van de genoemde
gedragingen, terwijl hierdoor levensgevaar of gevaar voor zwaar lichamelijk letsel
voor een ander is te duchten, automatisch leidt tot het opzettelijk en in ernstige
mate schenden van de verkeersregels.

Met het artikel wordt voorzien in een misdrijf dat zeer gevaarlijk rijgedrag zonder
gevolgen strafbaar stelt (zie nader paragraaf 2.2). Het voorstel komt er in de kern
op neer dat de strafbaarstelling bestaat uit een niet-limitatieve opsomming van concrete
verkeersovertredingen die (reeds) afzonderlijk strafbaar zijn gesteld. Een overkoepelende
delictsomschrijving zoals opgenomen voor de overtreding van artikel 5 WVW 1994 volstaat
niet; het gaat hier om een misdrijf waarvoor een strafmaximum van twee jaar gevangenisstraf
of geldboete van de vierde categorie geldt. Het volstaat ook niet omdat de (nauwkeurig
omschreven) delictsomschrijving van artikel 5a van betekenis is voor het begrip roekeloosheid
(zie toelichting op artikel I, onderdeel C).

De strafbaarstelling omschrijft gedrag dat een veel groter risico op het intreden
van ernstige gevolgen in het leven roept dan het gedrag dat enkel de strafbaarstelling
van artikel 5 WVW 1994 vervult. Het gedrag impliceert dat iemand welbewust en met
groot gevaar voor andere medeweggebruikers in ernstige mate essentiële verkeersgedragsregels
overtreedt en is mitsdien ook veel strafwaardiger. Naar aanleiding van opmerkingen
van de Rvdr en de NOvA verduidelijk ik hier graag dat sprake dient te zijn van opzettelijk
in ernstige mate schenden van de verkeersregels. Opzet maakt dus uitdrukkelijk onderdeel
uit van de delictsomschrijving. Het delict wordt volvoerd door in ieder geval een
of meer van de genoemde gedragingen te verrichten. Dit moet op een zodanige manier
geschieden dat kan worden gezegd dat de verdachte, doordat hij zich aldus heeft gedragen,
opzettelijk in ernstige mate de verkeersregels heeft geschonden, terwijl daarvan levensgevaar
of gevaar voor zwaar lichamelijk letsel te duchten is geweest. Van een schuldbestandsdeel
(«aan zijn schuld te wijten») in de delictsomschrijving van artikel 5a WVW 1994 is
in verband met het bovenstaande, en gelet op het volgende afgezien. Het gaat hier
om een misdrijf met een (hoog) strafmaximum van twee jaar, terwijl het zeer gevaarlijke
rijgedrag – door een samenstel van gedragingen – niet heeft geleid tot een ongeval.
Dit hoge strafmaximum hangt samen met de strafwaardigheid van het verkeersgedrag.
En die strafwaardigheid vindt haar grondslag juist ook in het opzettelijk handelen,
de welbewuste, zeer onverschillige en gevaarlijke houding waarmee de verdachte zich
in het verkeer begeeft.

Ik onderschrijf de constatering van de NVvR dat het opzet in de delictsomschrijving
betrekking heeft op de schending van de verkeersregels en dat de verdachte ook het
opzet had om deze verkeersregels in ernstige mate te schenden. Hiervoor is bewust
gekozen. Te denken valt aan constructies als in artikel 282 Sr (het opzettelijk wederechtelijk),
de ordeningswetgeving (opzettelijk in strijd handelen met vergunningsvoorschriften)
of in het fiscale strafrecht. De bestanddelen uit de delictsomschrijving maken helder
dat het om een ernstig strafbaar feit gaat. Hieraan mogen strenge eisen worden gesteld
ten aanzien van de bewijsbaarheid. Het voorgestelde artikel ziet immers op gedrag
waarbij iemand volstrekt onverantwoord deelneemt aan het verkeer zonder acht te slaan
op de veiligheid en risico’s voor andere weggebruikers, terwijl de gevolgen verstrekkend
waren geweest als er daadwerkelijk een ongeval had plaatsgevonden (Onderzoek RUG,
p. 160).

De gedachte achter de keuze voor in «in ernstige mate» is dat de bepaling beperkt
moet zijn tot (voldoende) ernstig verkeersgevaarlijk gedrag. Bij het schenden van
een verkeersregel in «ernstige mate» kan worden gedacht aan het meerdere malen negeren
van een rood kruis, het meerdere keren rijden door rood licht, voor een langere periode
met een hoge snelheid rijden, continu over een vluchtstrook blijven rijden, terwijl
dat niet is toegestaan. Wanneer de verdachte meerdere van deze gedragingen in één
rit begaat kan het niet anders zijn (en mag dit ook worden aangenomen) dan dat hij
de verkeersregels opzettelijk schendt en dat zijn opzet was gericht op het in ernstige
mate schenden van de verkeersregels. De verdachte kan in dergelijke gevallen niet
onder de werking uitkomen van het voorgestelde artikel 5a WVW 1994 door te verklaren
dat hij desbetreffende verkeersborden niet heeft gezien. Een aantal van de genoemde
gedragingen – overschrijding van de maximumsnelheid, zeer dicht achter een ander voertuig
rijden of het vasthouden van een mobiele telefoon – kunnen bovendien niet anders dan
opzettelijk worden gepleegd. Voor andere van de genoemde gedragingen heeft opzet wel
een zelfstandige betekenis. In dat licht vraagt de NVvR aandacht voor de bewijsbaarheid
van het opzet op de gedraging. Overtreding van artikel 5a WVW 1994 is een ernstig
misdrijf, en dan mogen – over de band van de delictsomschrijving – ook stevige eisen
aan het bewijs worden gesteld. Een verklaring van de verdachte dat hij de snelheidsborden
niet heeft gezien, hoeft vanzelfsprekend niet aan het bewijs van het opzet in de weg
te staan. Bij de gedragingen waar opzet wel een zelfstandige betekenis heeft komt
de nadruk vooral te liggen op het volledige feitencomplex. Het bewijs van het opzettelijk
in ernstige mate overtreden van de verkeersregels zal dan met name moeten worden afgeleid
uit de feiten en omstandigheden die zicht bieden op de algehele instelling van de
verdachte waar het in het concrete geval zijn deelname aan het verkeer betreft.

Als is komen vast te staan dat verdachte een of meer verkeersovertredingen heeft begaan
waardoor zeer gevaarlijke situaties zijn ontstaan en bijgevolg door de verdachte onaanvaardbare
risico’s zijn genomen, levert dat gedrag welhaast per definitie het opzettelijk in
ernstige mate schenden van de verkeersregels op. Voor een ernstige schending van verkeersregels
is ook van belang dat de verdachte bij zijn gedragingen geen acht heeft geslagen op
(mogelijke) andere verkeersdeelnemers. Het veroorzaken van het gevaar is opgenomen
als een geobjectiveerd bestanddeel oftewel de eis van het «te duchten» van gevaar
voor zwaar lichamelijk letsel of het leven van anderen dan wel letsel volstaat. Bijvoorbeeld
als een verdachte met zijn voertuig veel te hard rijdt in het stadscentrum waardoor
andere weggebruikers moeten uitwijken of wegspringen. En als een rood kruis door de
betrokkene een enkele keer voor een korte periode wordt genegeerd (of dus over het
hoofd is gezien) of de maximumsnelheid beperkt overschreden wordt, lijkt handhaving
via de Wet administratieve handhaving verkeersvoorschriften of via artikel 5 WVW 1994
voor de hand te liggen.

Naar aanleiding van het advies van de NOvA op artikel 5a WVW 1994 merk ik op dat het
verrichten van één gedraging niet voldoende is voor een overtreding van artikel 5a
WVW 1994. De dader moet door zo’n gedraging opzettelijk in ernstige mate de verkeersregels
schenden terwijl daarvan levensgevaar of gevaar voor zwaar lichamelijk letsel voor
een ander te duchten is. Dat betekent dus niet dat met het verrichten van een of meer
van de genoemde gedragingen al vaststaat dat opzettelijk in ernstige mate de verkeersregels
zijn geschonden. Het enkele feit dat de bestuurder een telefoon vasthoudt of een bestuurder
die onbewust door rood licht rijdt levert geen overtreding van artikel 5a WVW 1994
op. Oftewel overtredingen van de in artikel 5a WVW 1994 opgenomen gedragingen die
uit simpele onachtzaamheid worden begaan worden niet automatisch een zwaar misdrijf
zodra daardoor enig gevaar voor letsel ontstaat. Het gaat bij een overtreding van
artikel 5a WVW 1994 immers om het opzettelijk in ernstige mate schenden van de verkeersregels
(en gevaar is te duchten). De lijst met gedragingen is niet-limitatief. Dit geeft
de handhavingspraktijk de ruimte om ook andere gedragingen – van een vergelijkbare
zwaarte als de reeds opgesomde gedragingen – die kunnen ontaarden in zeer gevaarlijk
rijgedrag onder de delictsomschrijving te laten vallen mits uiteraard voldaan wordt
aan de bestandsdelen uit het voorgestelde artikel. De gedragingen zijn gevat in algemeentalige
bewoordingen die telkens de niet-naleving van een voorschrift uit de verkeerswetgeving
(regelgeving zoals vervat in onder meer het RVV 1990 daaronder begrepen) beschrijven.
Onderdeel k van artikel 5a WVW 1994 is bijvoorbeeld afgeleid uit artikel 61a RVV 1990
(het verbod om een mobiele telefoon vast te houden tijdens het rijden). Met de term
verkeersregels wordt gedoeld op de ruime betekenis van deze term oftewel «alle verkeersnormen
die in de Nederlandse wet- en regelgeving zijn vervat». Graag bevestig ik de zienswijze
van het OM dat bij de voorgestelde bepaling een een-op-een verband dient te bestaan
tussen de gedragingen die vallen onder artikel 5a WVW 1994 en de verkeersregels die
uiteindelijk als geschonden moeten gelden. Concreet betekent dit dat de tenlastelegging
wordt gevormd op basis van de opzettelijk in ernstige mate geschonden verkeersregels.
Over het bestanddeel «indien daarvan gevaar is te duchten» merk ik nog op dat daarvoor
bepalend is of het gevaar naar algemene ervaringsregels voorzienbaar is. Bij de beantwoording
van deze vraag kan worden aangesloten bij de criteria uit de causaliteittheorieën.
Het voorbeeld van de Rvdr over een dronken vrachtwagenchauffeur die op enig moment
veel te hard rijdt, terwijl hij tijdens de rit niemand tegenkomt, valt zeker niet
zonder meer onder het bereik van artikel 5a WVW 1994, maar zal veeleer worden aangepakt
op grond van artikel 5 en/of artikel 8 van de WVW 1994. In navolging van het advies
van de NOvA is ten aanzien van de ernst van het te duchten letsel voor een ander de
eis gesteld dat sprake moet zijn te duchten gevaar voor zwaar lichamelijk letsel.

Zoals ook in de artikelen 5 en 6 WVW 1994 richt de voorgestelde bepaling – in antwoord
op een opmerking van de NOvA – zich tot «een ieder». Daarbij geldt uiteraard wel dat
in de eerste plaats moet worden gedacht aan bestuurders van motorrijtuigen. Niet is
echter uitgesloten dat andere verkeersdeelnemers de verkeersregels opzettelijk en
in ernstige mate schendt terwijl daarvan levensgevaar of gevaar voor zwaar lichamelijk
letsel voor een ander te duchten is.

De RvdR constateert dat het rijden onder invloed niet als gedraging is opgenomen in
het voorgestelde artikel. Reden hiervoor is dat deze gedraging al als zelfstandig
misdrijf kan worden bestraft op grond van artikel 8 WVW 1994, ook indien dit geen
gevolgen heeft voor anderen. Bij het voorgestelde artikel 5a WVW 1994 gaat het om
een samenstel van gedragingen. Dit verklaart ook waarom sprake is van een verschil
in strafmaximum tussen artikel 8 WVW (een jaar) en artikel 5a WVW 1994 (twee jaar).
Het voorgestelde artikel 5a WVW 1994 geldt immers voor zeer ernstige verkeersdelicten.
Voorts weegt het rijden onder invloed mee bij het bepalen of er al dan niet sprake
is van een overtreding van zeer gevaarlijk rijgedrag zonder gevolgen. Te meer nu gekozen
is voor een niet-limitatieve opsomming. Tot slot verdient nog aandacht dat het rijden
onder invloed als zelfstandige strafverzwaringsgrond is opgenomen in artikel 175 WVW
1994 wanneer sprake is van aanmerkelijke schuld (derde lid) of roekeloosheid (vierde
lid) bij zeer gevaarlijk rijgedrag met ernstige gevolgen.

Onderdeel B (artikel 7 WVW 1994)

Door in het eerste lid, onderdeel b (nieuw) «schade» over te hevelen uit het huidige
eerste lid, onderdeel a, wordt een duidelijk onderscheid gemaakt in het doorrijden
na een ongeval met letsel (onderdeel a (nieuw)) of zonder letsel. Hierdoor is het
mogelijk te variëren in het strafmaximum.

Onderdeel C (artikel 175 WVW 1994)

Aan het tweede lid wordt een begripsbepaling van roekeloosheid toegevoegd waarin wordt
teruggegrepen op het nieuwe artikel 5a WVW 1994: «Van roekeloosheid is in elk geval
sprake als dat gedrag tevens kan worden aangemerkt als een overtreding van artikel
5a». Dit betekent in essentie dat bepaald welbewust zeer gevaarlijk rijgedrag in elk
geval de zwaarste vorm van schuld (roekeloosheid) oplevert als die gedragingen het
gevolg hebben veroorzaakt, terwijl de betrokkene zich bewust was van de mogelijkheid
van het gevolg, maar ernstig verwijtbaar (en naar is gebleken ten onrechte) heeft
geoordeeld dat het wel goed zou aflopen.

Zowel de Rvdr, de NVvR als het OM vragen aandacht voor het feit dat de voorgestelde
koppeling betekent dat een culpa-variant als «roekeloosheid» mede door opzet (namelijk
het opzet uit artikel 5a WVW 1994) wordt gedefinieerd. De twee laatstgenoemde adviesorganen
gaan nog een stap verder door aan te bevelen het begrip roekeloosheid te schrappen
uit de Wegenverkeerswet 1994. De regering is van oordeel dat met de voorgestelde wijzigingen
– overeenkomstig de gedane onderzoeken door het WODC en Intervict – op adequate wijze
invulling kan worden gegeven aan het begrip roekeloosheid. De term roekeloosheid blijft
dus behouden. Niet is gekozen voor de systematisch veel lastiger in te passen structuur
van gemeengevaarlijk opzet- en schuld delicten, maar voor een aanscherping van het
begrip roekeloosheid door de koppeling met het voorgestelde artikel 5a WVW 1994.

Het voorstel overtreding van artikel 5a WVW 1994 aan te merken als roekeloosheid betekent
dat een schuldvorm (roekeloosheid) mede door opzet wordt gedefinieerd; artikel 5a
WVW 1994 spreekt van opzettelijke schending van de verkeersregels. Daarin zit geen
tegenstrijdigheid. Opzet is immers gericht op het in ernstige mate schenden van de
verkeersregels en niet op de verder liggende gevaren of gevolgen. Met de voorgestelde
wijziging blijft voorts de wettelijke term van roekeloosheid behouden als ook de structuur
van de artikelen 6 en 175 WVW 1994. Indien het voorstel tot wet wordt verheven leidt
dit ertoe dat zeer gevaarlijk rijgedrag dat de delictsomschrijving van artikel 5a
WVW 1994 vervult, roekeloosheid in de zin van de wet kan opleveren. Voor een veroordeling
ter zake van artikel 6 juncto 175, tweede lid, WVW 1994, is verder vereist dat een
aan die roekeloosheid te wijten verkeersongeval heeft plaatsgevonden waardoor een
ander wordt gedood of kort gezegd letsel wordt toegebracht. Dit vereiste van dubbele
causaliteit blijf onverkort in stand. Wanneer iemand te hard rijdt bij een gevaarlijke
kruising, zonder rekening te houden met andere weggebruikers, terwijl daarvan levensgevaar
of zwaar lichamelijk letsel voor een ander is te duchten, kan met de voorgestelde
omschrijving van roekeloosheid in de tenlastelegging op basis van artikel 5a WVW 1994
rekening worden gehouden, de omstandigheden van het geval kunnen daarin uitdrukkelijk
worden meegewogen. Tegelijk behoeft het niet fataal te zijn als een element uit de
omschrijving van artikel 5a WVW 1994 niet in de tenlastelegging is verwerkt. Het bestandsdeel
roekeloosheid heeft ook een eigenstandige feitelijke betekenis. Roekeloosheid wordt
immers niet beperkt tot overtreding van artikel 5a WVW 1994. Het voorstel laat onverlet
dat sprake kan zijn van roekeloosheid terwijl artikel 5a WVW 1994 niet is overtreden,
dus ook, onder omstandigheden, door niet-opzettelijke overtreding van verkeersregels
Gedacht kan worden – bij wijze van uitzondering – aan een sportvliegtuig dat, ter
uitvoering van een weddenschap, op een druk bereden snelweg landt en daarbij een fataal
ongeluk veroorzaakt.

Voorgaande toelichting maakt duidelijk dat – naar aanleiding van een opmerking van
de NOvA en de Rvdr – de koppeling met artikel 5a WVW 1994 er niet toe leidt dat roekeloosheid
de meerderheid van de gevallen omvat wanneer sprake is van zeer gevaarlijk rijgedrag
met ernstige gevolgen en dat dus niet een grote hoeveelheid aan verkeersgedragingen
als roekeloos zal worden bestempeld. In die zin blijft roekeloosheid in de zin van
de wet een specifieke betekenis behouden die niet noodzakelijkerwijs samenvalt met
wat daaronder in het normale taalgebruik in de betekenis van «onberaden» moet worden
verstaan. Het is echter ook niet zo – in reactie op een opmerking van de NVvR – dat
de voorgestelde koppeling zwaardere eisen stelt aan het bewijs van roekeloosheid dan
nu het geval is. Naar huidig recht kan van roekeloosheid sprake zijn indien de verdachte
– kort gezegd – zich bewust had moeten zijn van het ernstige gevaar; de Hoge Raad
stelt niet de eis dat de verdachte zich van het gevaar bewust was. Dat is evenmin
vereist voor de op overtreding van artikel 5a WVW 1994 gebaseerde roekeloosheid. Wel
is het zo, dat voor de op overtreding eerdergenoemde artikel gebaseerde roekeloosheid
vereist is dat de verdachte opzettelijk de verkeersregels heeft geschonden, terwijl
die eis in de huidige rechtspraak niet aan roekeloosheid wordt gesteld, althans niet
expliciet, al is het de vraag of naar huidig recht denkbaar is dat roekeloosheid wordt
aangenomen zonder opzettelijke schending van verkeersregels. Met de Rvdr onderschrijf
ik dat voorlichting – naast een helder wettelijk kader – een belangrijke bijdrage
kan leveren aan het voorkomen van onbegrip en onvrede bij slachtoffers, nabestaanden
en de media bij een ernstige verkeerszaak. Dat – tot slot – de voorgestelde gelijkstelling
van overtreding van artikel 5a WVW 1994 met roekeloosheid betekent dat sprake is van
roekeloosheid indien én levensgevaar of gevaar voor zwaar lichamelijk letsel (artikel
5a WVW 1994) én door of letsel (artikel 6 WVW 1994) optreedt, is – in reactie op een
opmerking van het OM – op zichzelf niet bijzonder. Denk aan gemeengevaarlijke delicten,
zoals brandstichting: «indien daarvan levensgevaar voor een ander te duchten is en
het feit iemands door ten gevolge heeft» (artikel 157, onder 3, Sr).

Voorts worden in een nieuw vierde lid als strafverzwarende omstandigheden ten aanzien
van roekeloosheid alleen nog genoemd het rijden onder invloed en het niet meewerken
aan een onderzoek ter vaststelling van rijden onder invloed. Beide gedragingen kenmerken
zich voor wat betreft de deelname aan het verkeer door een dubbel besluit: de beslissing
om te gaan drinken of drugs te gebruiken en vervolgens te gaan rijden. De overige
strafverzwarende omstandigheden (zoals bumperkleven of geen voorrang verlenen) zijn
als expliciete gedragingen opgenomen in de strafbaarstelling van zeer gevaarlijk rijgedrag
zonder gevolgen. Dit komt de verhouding tussen het tweede en het derde lid ten goede,
de zelfstandig verhogende strafgronden die bij amendement waren ingevoegd (Kamerstukken
II 2001/02, nr. 46; Handelingen II 1 juli 2004, p. 91–5898) kunnen door de rechtstreekse
koppeling met artikel 5a WVW 1994 onderdeel uitmaken van het begrip roekeloosheid.
Uiteraard speelt ook het rijden onder invloed een rol bij de afweging of sprake is
van roekeloosheid – evenals bij aanmerkelijke schuld – of niet, naast het feit dat
het rijden onder invloed een zelfstandige strafverzwarende grond is op basis van het
derde lid.

Met het Fonds deel ik de opvatting dat bij het rijden tijdens een rijontzegging of
het rijden na ongeldigverklaring van het rijbewijs, zoals strafbaar gesteld in artikel
9 WVW 1994, eveneens sprake is van een dubbel besluit, te weten: het besluit waarbij
de rijbevoegdheid is afgenomen waarna iemand er alsnog voor kiest om een motorvoertuig
te gaan besturen. Dit is echter vanwege het verschil in gevaarzetting van een andere
orde dan het dubbele besluit dat ten grondslag ligt het besturen van een voertuig
terwijl de bestuurder onder invloed is. Om die reden meen ik dat er onvoldoende aanleiding
is voor de introductie van een zelfstandige strafverzwaringsgrond voor de door het
Fonds genoemde gedragingen.

Onderdeel D (artikel 176 WVW 1994)

In het eerste lid wordt een strafmaximum van twee jaar gevangenisstraf of geldboete
van de vierde categorie geïntroduceerd voor overtreding van artikel 5a WVW 1994. De
voorgestelde hoogte van dit strafmaximum hangt samen met het (ernstig) gevaarzettende
karakter van het delict en het vereiste dat gericht en op de koop toe («opzettelijk»)
in ernstige mate de verkeersregels worden overtreden. Derhalve is gerechtvaardigd
dat het hier voorgestelde strafmaximum hoger is dan het strafmaximum bij gevaarlijk
rijgedrag, bestaande uit aanmerkelijke schuld, dat daadwerkelijk heeft geleid tot
het toebrengen van zwaar lichamelijk letsel, te weten; een jaar en zes maanden. De
voorgestelde strafmaat sluit voorts aan bij de strafmaxima in Duitsland en Spanje.

Het tweede lid regelt dat het strafmaximum van enkele ernstige verkeersdelicten wordt
verhoogd. Voor de gevallen waarin iemand na betrokkenheid bij of het veroorzaken van
een ernstig verkeersongeval waarbij letsel of dood van een ander het gevolg is geweest,
wegrijdt zonder zich bekend te maken (artikel 7 WVW 1994) wordt het strafmaximum verhoogd
naar een jaar gevangenisstraf of geldboete van de vierde categorie. De veroorzaker
van het ongeluk is immers de eerste persoon op locatie die het slachtoffer hulp kan
verlenen. Indien hij dit niet doet maar ervoor kiest weg te rijden, kan dit zeer verstrekkende
gevolgen hebben voor het slachtoffer. In dergelijke ernstige gevallen – niet bij schade
– is een verhoging van het strafmaximum aangewezen (Onderzoek RUG, p. 375–376).

Bij het rijden onder invloed van alcohol en/of drugs (artikel 8 WVW 1994) is de huidige
strafmaat in vergelijking met andere landen in Nederland relatief laag. In Duitsland
kan een maximale straf van een jaar worden opgelegd, terwijl in Spanje is bepaald
dat autorijden boven een bepaald maximum wordt bedreigd met een gevangenisstraf van
zes maanden tot twee jaar alsmede een rijontzegging (Onderzoek RUG, p. 387–388). Gelet
op de grote gevaren die verbonden zijn aan het besturen van motorrijtuigen onder invloed
van alcohol en/of drugs wordt derhalve het strafmaximum verhoogd naar een jaar gevangenisstraf
of geldboete van de vierde categorie.

Wat betreft het rijden tijdens een rijontzegging (artikel 9, eerste lid, WVW 1994)
of het rijden na ongeldigverklaring van het rijbewijs (artikel 9, tweede lid, WVW
1994) het volgende. Het gaat hier om de situatie dat de bestuurder een geldig rijbewijs
heeft (gehad), maar niet meer bevoegd is een motorrijtuig te besturen. Die bevoegdheid
kan om verschillende redenen ontbreken. Het eerste lid van artikel 9 WVW 1994 ziet
op de strafrechtelijke rijontzegging, terwijl het tweede lid ziet op een verbod een
motorrijtuig te besturen wanneer het rijbewijs ongeldig is verklaard. Dat is een bestuursrechtelijke
maatregel. Artikel 9 WVW 1994 is zowel bedoeld als ondersteuning van het gezag van
gewijsde van een rechterlijk vonnis of een strafbeschikking waarbij ontzegging van
de rijbevoegdheid is opgelegd als ter ondersteuning van het administratieve toezicht
op rijbewijzen. Met het oog op de verkeersveiligheid wordt het strafmaximum verhoogd
naar een jaar of geldboete van de derde categorie (Onderzoek RUG, p. 391–392).

Onderdeel E (artikel 177 WVW 1994)

Het nieuwe eerste lid bewerkstelligt dat gevaarlijk rijgedrag zonder gevolgen (artikel
5 WVW 1994) en rijden zonder (geldig) rijbewijs (artikel 107 WVW 1994) worden bedreigd
met een hechtenisstraf van maximaal zes maanden of geldboete van de derde categorie
(vgl. artikel 18 Sr). Beide delicten zijn een overtreding. Uit het onderzoek blijkt
dat het ontbreken van een strafbaarstelling die (zeer) gevaarlijk rijgedrag dat zonder
gevolgen is gebleven met een vrijheidsstraf van meer dan twee maanden of geldboete
van de tweede categorie (artikel 177 WVW 1994) bedreigt als een lacune wordt ervaren
in het stelsel van strafbaarstellingen binnen het verkeersstrafrecht. De maximumstraf
van twee maanden hechtenis of geldboete van de tweede categorie (artikel 177 WVW 1994)
wordt als te laag ervaren voor de sommige ernstige zaken die onder dit artikel vallen.
Daarnaast is sprake van een te groot verschil met het strafmaximum voor gevaarlijk
rijgedrag met gevolgen (artikel 6 juncto 175 WWV 1994). Evenals nu blijft de bepaling
gelden voor «een ieder». Met de voorgestelde wijziging van artikel 5 WVW 1994 wordt
het eerdergenoemde «strafgat» in samenhang met de artikelen 5a en 6 WVW 1994 weggenomen.
Onder de reikwijdte van dit artikel vallen met name de zogeheten «verkeershufters».
Het artikel is onbepaald, betreft een overtreding en bevat geen schuldbestanddeel.
De verhoging van het strafmaximum naar zes maanden hechtenis is passend met het oog
op de overtredingen die onder het voorgestelde artikel 5 WVW 1994 kunnen worden gebracht
waarbij geen sprake is van gevolgen.

Artikel 107 regelt de verplichting voor de bestuurder van een motorrijtuig om over
een rijbewijs te beschikken. Het artikel ziet, anders dan artikel 9 WVW 1994, op het
in het geheel niet beschikken over een geldig Nederlands rijbewijs (Onderzoek RUG,
p. 78–79). Doelstelling is het beschermen van de verkeersveiligheid door handhaving
van de rijbewijsplicht, daarbij hoort een passende strafmaat.

Onderdeel G (artikel 179 WVW 1994)

Met de voorgestelde wijziging wordt bewerkstelligd dat voor een overtreding van artikel
5a WVW 1994 – evenals thans voor een overtreding van artikel 6 WVW 1994 – een rijontzegging
van vijf jaren kan worden opgelegd, indien sprake is van recidive tien jaren (vierde
lid).

Overzicht voorgestelde wijzigingen

Verkeersdelict

Was

Wordt

Gevaarlijk rijgedrag

Art. 5/177/1791 WVW 1994

– twee maanden hechtenis of geldboete van de tweede categorie

– zes maanden hechtenis of geldboete van de derde categorie.

Zeer gevaarlijk rijgedrag zonder gevolgen (NIEUW)

Art. 5a/176/179 WVW 1994

– twee jaar gevangenisstraf of geldboete van de vierde categorie

– Benoemen verkeersgedragingen waaronder het vasthouden van een mobiele telefoon tijdens
het rijden

Zeer gevaarlijk rijgedrag met gevolgen

Artikel 6/175/179 WVW 1994

– Aanmerkelijke schuld (eerste lid, 175 WVW 1994): drie jaren gevangenisstraf of geldboete vierde categorie (dodelijk ongeval)/een jaar
en zes maanden gevangenisstraf of geldboete vierde categorie (lichamelijk letsel)

– Idem.

– Roekeloosheid (tweede lid): zes jaren gevangenisstraf of geldboete vijfde categorie (dodelijk ongeval)/drie jaren
gevangenisstraf of geldboete vierde categorie (lichamelijk letsel)

– Idem. Het gebruik van een mobiele telefoon tijdens het rijden waardoor een ongeval
is veroorzaakt of mede is veroorzaakt kan leiden tot een veroordeling wegens roekeloos
rijgedrag

– Zelfstandige strafverzwaringsgrond (derde lid): verdubbeling van de in het eerste en het tweede lid bepaalde gevangenisstraffen,
dus maximaal negen jaren gevangenisstraf

– Idem (wel sprake overheveling strafverzwaringsgronden «roekeloosheid» naar artikel
5a)

Doorrijden na ongeval

Art. 7/176/179 WVW 1994

– drie maanden gevangenisstraf of geldboete van de derde categorie

– een jaar gevangenisstraf of geldboete van de vierde categorie

Rijden onder invloed

Art. 8 /176/179 WVW 1994

– drie maanden gevangenisstraf of geldboete van de derde categorie

– een jaar gevangenisstraf of geldboete van de vierde categorie

Rijden tijdens rijontzegging na ongeldigverklaring of zonder rijbewijs

Art. 9/107/176/179 WVW 1994

Artikel 9

– drie maanden gevangenisstraf of geldboete van de derde categorie

Artikel 107

– twee maanden hechtenis of geldboete van de tweede categorie

Artikel 9

– een jaar gevangenisstraf of geldboete van de derde categorie

Artikel 107

– zes maanden hechtenis of geldboete van de derde categorie

Algemene recidiveregeling Sr

Art. 43a/43b Sr

Artikelen 43a en 43 b Sr

– Recidive als algemene strafverzwaringsgrond voor soortgelijke misdrijven

Artikel 43b

– Ter verduidelijking is aangegeven in artikel 43b dat «de misdrijven omschreven in
de Wegenverkeerswet 1994» als soortgelijke misdrijven worden aangemerkt.

X Noot

1

De duur van de rijontzegging die op basis van artikel 179 WVW 1994 voor de verschillende
in deze tabel opgenomen verkeersdelicten ten hoogste kan worden opgelegd, blijft ongewijzigd
m.u.v. de toevoeging van artikel 5a (nieuw) aan artikel 179 WVW 1994.

ARTIKEL II (artikel 43b Sr)

Met de toevoeging van een nieuw onderdeel aan het artikel wordt benadrukt dat de misdrijven
omschreven in de Wegenverkeerswet 1994 als «soortgelijk» aan elkaar worden aangemerkt
en dat in de artikelen 43a en 43b Sr neergelegde recidiveregeling daarop van toepassing
is. Dit is nader toegelicht in paragraaf 3 van het algemeen deel.

ARTIKEL III

Indien wetsvoorstel tot wet wordt verheven, stuurt de Minister van Justitie en Veiligheid
binnen vijf jaar – na volledige inwerkingtreding – een verslag van de evaluatie aan
beide Kamers der Generaal in verband met de verwerkelijking van de beoogde doelstellingen.
Daarbij zal onder andere aandacht moeten worden besteed aan de uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid,
effecten en doeltreffendheid van de voorgestelde regelingen.

ARTIKEL IV

Dit artikel regelt de inwerkingtreding.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus