Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 5
VERSLAG

Vastgesteld 19 november 2018

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt Verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen
tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging
over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

Inhoudsopgave

1.

Inleiding

1

2.

Het publiek identificatiemiddel

3

3.

De uitbreiding van het basisregister reisdocumenten

4

4.

Overige wijzigingen

5

5.

Privacykader en verenigbaarheid met andere grondrechten

5

6.

Gevolgen van het wetsvoorstel

6

7.

Reacties op het wetsvoorstel

7

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
Wijziging van de Paspoortwet in verband met de invoering van elektronische identificatie
met een publiek identificatiemiddel en het uitbreiden van het basisregister reisdocumenten.
Graag willen zij de regering daarover een aantal vragen stellen.

Als de leden van de VVD-fractie het goed begrijpen ontstaat er een «centraal» basisregister
met gegevens over vermiste en van rechtswege vervallen reisdocumenten, alsmede de
aanvraaggegevens en de gegevens betreffende de vervaardigde documenten die in de reisdocumentenadministratie
van de uitgevende instanties worden bewaard met uitzondering van de gezichtsopname
en de handtekening. Ook zullen de statusgegevens van het op een document aangebrachte
publieke identificatiemiddel worden opgenomen. Betekent dit dat de uitgevende instanties
nog een aparte administratie bijhouden voor de gezichtsopnamen en de handtekeningen?
De NVBB pleit ervoor de handtekening en de pasfoto ook in het centrale register op
te nemen. De regering doet dat niet, omdat deze gegevens geen rol spelen voor het
realiseren van de e-functionaliteit. Waar wordt verder aan gedacht als het gaat om
de verdere vernieuwing van het reisdocumentenstelsel en ook de e-functionaliteit?
De leden van de VVD-fractie krijgen graag een reactie op de hier naar voren gebrachte
punten.

Met het wetsvoorstel wordt de mogelijkheid tot het aanvragen van een Nederlandse identiteitskaart
uitgebreid tot alle Nederlanders die in de basisregistratie personen zijn ingeschreven.
Daarnaast wordt geregeld dat Nederlanders die buiten het Koninkrijk woonachtig zijn,
zonder in de BRP te zijn ingeschreven, ook een Nederlandse identiteitskaart kunnen
aanvragen. Is voor Nederlanders in het buitenland ingeschreven staan in het Register
Niet-ingezetenen (RIN) een voorwaarde om een identiteitskaart te krijgen? Kunnen mensen
die niet in het RNI staan ook een identiteitskaart krijgen? Wat is de basis daarvoor?
Is er überhaupt een lijst met Nederlanders, woonachtig in het buitenland, die niet
in het RNI staan? Graag krijgen de leden van de VVD-fractie een verduidelijking van
de regering.

Betekent een en ander dat de groep Nederlanders in de BRP het identificatiemiddel
kan gebruiken voor elektronische dienstverlening op het hoogste betrouwbaarheidsniveau
met Nederlandse instanties in de (semi-) publieke sector en de groep Nederlanders
buiten het Koninkrijk, zonder in de BRP ingeschreven te staan? Zo ja, wat is dan het
voordeel voor de tweede groep om een Nederlandse identiteitskaart te kunnen aanvragen?
In hoeverre komt het voor dat personen nu zowel een paspoort als een Nederlandse identiteitskaart
bezitten? In feite kan het straks voorkomen dat mensen naast het aanschaffen van een
paspoort een identiteitskaart nodig hebben voor de digitale dienstverlening van de
overheid? Hoe werkt het, als je, bijvoorbeeld, als Nederlander in het buitenland woont
en in Nederland belasting moet doen? De leden van de VVD-fractie vragen de regering
hier nader op in te gaan.

Nu de Paspoortwet met de voorgestelde wijziging een toevoeging krijgt ten opzichte
van de huidige wet, te weten de invoering van elektronische identificatie, – de considerans
van het wetsvoorstel geeft dat ook aan –, vragen de leden van de VVD-fractie zich
af of niet ook de considerans van de Paspoortwet in die zin moet worden gewijzigd,
want daarin is nu niets over elektronische identificatie opgenomen. Of wordt de considerans
door dit wetsvoorstel automatisch gewijzigd? Graag krijgen de leden van de VVD-fractie
een reactie van de regering.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel
tot wijziging van de Paspoortwet in verband met de invoering van elektronische identificatie
met een publiek identificatiemiddel en het uitbreiden van het basisregister reisdocumenten.

Doel van het wetsvoorstel is, zo begrijpen zij, dat de burger zich op een hoger niveau
van betrouwbaarheid kan identificeren dan met het huidige DigiD. Daarbij worden twee
hogere niveaus van betrouwbaarheid onderscheiden, te weten het niveau substantieel
en het niveau hoog. Wordt steeds als er in de tekst sprake is van «het hoogste betrouwbaarheidsniveau»
bedoeld: betrouwbaarheidsniveau hoog, zo vragen de leden van de CDA-fractie. Zo ja,
waarom wordt dan niet consequent één term gebruikt?

De leden van de CDA-fractie vragen voorts wat de wettelijke basis is van de plaatsing
van een publiek identificatiemiddel op het rijbewijs.

De regering stelt dat met het oog op een tijdige invoering van het publiek identificatiemiddel
op de Nederlandse identiteitskaart het onderhavige voorstel van rijkswet «zo mogelijk
parallel» aan de Wet digitale overheid (Wdo) bij de Tweede Kamer wordt ingediend.
De leden van de CDA-fractie constateren, dat dit niet is gebeurd: het onderhavige
wetsvoorstel is ingediend op 1 oktober, terwijl het wetsvoorstel Wdo is ingediend
op 19 juni. Hoe verhouden beide wetsvoorstellen zich tot elkaar, zo vragen deze leden.
Acht de regering gelijktijdige parlementaire behandeling wenselijk?

De regering stelt, dat de huidige infrastructuur van afzonderlijke, niet digitaal
met elkaar verbonden reisdocumentenadministraties bij de uitgevende instanties en
een qua doel en inhoud beperkt basisregister reisdocumenten bij de Minister van BZK
niet geschikt is om de gegevensverwerking te bieden die noodzakelijk is in het licht
van de plaatsing en het gebruik van het publiek identificatiemiddel op de Nederlandse
identiteitskaart. De leden van de CDA-fractie vragen de regering hoe deze stelling
zich verhoudt tot de overwegingen bij de invoering van het huidige stelsel.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel.
Zij vinden het van belang dat Nederlanders met een hoger betrouwbaarheidsniveau kunnen
inloggen bij de overheid en de semi-publieke sector. Dit wetsvoorstel zet daar stappen
toe: het creëert een juridische grondslag voor het plaatsen van een publiek identificatiemiddel
op de daartoe aangewezen reisdocumenten, voor nu de identiteitskaart, en het realiseert
een uitbreiding van het basisregister reisdocumenten. Zij hebben nog wel enkele vragen.

In de eerste plaats vragen de leden van de D66-fractie om een toelichting: waarom
is de huidige infrastructuur van reisdocumentenadministraties ongeschikt om gegevensverwerking
te bieden die noodzakelijk is in het licht van de plaatsing en het gebruik van het
publiek identificatiemiddel op de Nederlandse identiteitskaart? Hoe zal de ontwikkeling
van deze nieuwe centrale administratie, het basisregister, in zijn werk gaan? Dit
lijkt een ICT-project van formaat. Welke lessen van de Commissie-Elias zijn hierbij
van belang? Wie zal er allemaal toegang hebben tot dit basisregister?

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennis genomen van het voorliggende
wetsvoorstel. Deze leden maken graag van de gelegenheid gebruik om de regering nog
enkele vragen te stellen.

Allereerst zouden deze leden graag van de regering vernemen hoe deze wetswijziging
is ontvangen bij de regeringen van de landen Aruba, Curaçao en Sint-Maarten. Hebben
de regeringen van de andere landen van het Koninkrijk gebruik gemaakt van de bestaande
mogelijkheden om aan te geven hoe zij over het voorliggende wetsvoorstel denken?

2. Het publiek identificatiemiddel

De leden van de VVD begrijpen dat de dienst Logius straks de authenticatie van het
op de Nederlandse identiteitskaart geplaatste publiek identificatiemiddel zal verzorgen.
Welke voorbereidingen worden er getroffen dat de dienst Logius deze taak goed kan
uitvoeren? Wat zijn de consequenties voor het budget van Logius? Graag krijgen de
leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.

Voor het gebruik van de e-NIK als elektronisch identificatiemiddel op betrouwbaarheidsniveau
hoog zijn voorzieningen en gegevens nodig die op de kaart worden aangebracht. Alle
documenten worden voorzien van een chip met een applet. Hoe ziet het tijdspad eruit
als het gaat om de e-NIK gereed te hebben voor de digitale dienstverlening van de
overheid? Welke kosten zijn gemoeid met het aanbrengen van een chip op de reisdocumenten?
Voor wie zijn die kosten? In hoeverre lopen de technische aanpassingen en de voorbereidingen
voor wetgeving synchroon? Graag krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van
de regering.

De activering van het publiek identificatiemiddel door de burger vindt plaats bij
de authenticatiedienst. De burger moet een eigen PIN-code instellen. Waarom is voor
een nieuwe PIN-code gekozen? Kan authenticatie niet ook op basis van de toekomstige
DigiD-hoog geschieden? Mocht er in het authenticatieproces met de voorgestelde PIN
iets fout gaan, met als gevolg daarvan dat het publieke middel op de identiteitskaart
niet meer werkt en de kaart dus niet meer voor de digitale dienstverlening kan worden
gebruikt, wie moet dan de kosten van een nieuwe kaart met een nieuw publiek middel
betalen? Is dat de burger of de overheid, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

De leden van de CDA-fractie vragen wat precies bedoeld wordt met «hoog betrouwbare
elektronische dienstverlening in de (semi-)publieke sector». Wordt met dienstverlening
identificatie bedoeld?

Activering is noodzakelijk om het publiek identificatiemiddel te kunnen gebruiken
om in te loggen. Wil de burger van deze mogelijkheid geen gebruik maken, dan kan hij
het gebruik van het middel opschorten (door het niet te activeren) of het middel intrekken.
Het intrekken kan overigens al geschieden voordat het middel is geactiveerd, zo stelt
de regering. Dit zou betekenen, zo begrijpen de leden van de CDA-fractie, dat het
identificatiemiddel kan worden geactiveerd nadat het is ingetrokken. Deze leden ontvangen
op dit punt graag een nadere toelichting van de regering.

Het publieke identificatiemiddel kan worden ingetrokken door daartoe bevoegde organisaties.
De leden van de CDA-fractie vragen welke instanties op welke gronden het publieke
identificatiemiddel kunnen intrekken. Uit de formulering «de meest voorkomende reden»
maken deze leden op, dat in de memorie van toelichting geen sprake is van een uitputtende
opsomming.

Voor de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart verschijnt de burger «ook fysiek»
aan het aanvraagloket van de uitgevende instantie. Wat wordt in dit verband bedoeld
met «ook», zo vragen de leden van de CDA-fractie.

De leden van de D66-fractie krijgen graag een toelichting op de gekozen wijze dit
hoger betrouwbaarheidsniveau vorm te geven: de NFC-chip op de identiteitskaart. Kan
de regering ingaan op de volgende vragen? De doorlooptijd voor DigiD-hoog wordt ingeschat
op 10 jaar. Het duurt namelijk een tijd voordat iedereen een nieuwe identiteitskaart
heeft. Is er niet het risico dat deze methode over 10 jaar alweer achterhaald is,
zo vragen deze leden aan de regering? Ten tweede is het een feit dat alleen Android
gebruikers met hun telefoon deze chip kunnen uitlezen. Dit werkt niet voor iOS-gebruikers.
Heeft de regering zicht op welk aandeel van de Nederlandse bevolking geen Android-telefoon
heeft? Hoe wordt dit opgelost? Klopt het dat zij een kaartlezer moeten aanschaffen?
Wat zal deze kosten? Graag een nadere toelichting op de oplossing van dit probleem.

3. De uitbreiding van het basisregister reisdocumenten

De uitbreiding van de gegevensverwerking in het basisregister reisdocumenten zal fasegewijs
plaatsvinden, zo stellen de leden van de VVD-fractie vast. Wanneer zal, zo is de verwachting,
het register volledig operationeel zijn, met alle gegevens die worden beoogd er in
te zijn opgenomen? Hoe lang zal de overgangsfase duren? Hoe zal overigens in de overgangssituatie
worden omgegaan met de gegevens en de gegevensverstrekking uit de afzonderlijke registraties,
die dus nog niet naar het uitgebreide, centrale, register zijn overgebracht? Gelden
daar ook de nieuwe bepalingen uit deze wet voor? Graag krijgen de leden van de VVD-fractie
een reactie van de regering.

In de memorie van toelichting wordt melding gemaakt van «dubbele» opslag van gegevens
in verschillende systemen. Gaat het hier om opslag van dezelfde gegevens in meerdere
registers of om opslag van oude gegevens in de bestaande administraties en opslag
van nieuwe gegevens in het uitgebreide basisregister reisdocumenten? Graag krijgen
de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.

Begrijpen de leden van de VVD-fractie het goed dat op termijn het gebruik van het
register paspoortsignaleringen wordt beëindigd, als het basisregister reisdocumenten
compleet in gebruik is? En moet dan vervolgens de Paspoortwet weer worden gewijzigd?

Als de uitbreiding van het basisregister reisdocumenten is voltooid, zal het bijhouden
van reisdocumentgegevens in de BRP worden beëindigd. Wat betekent dat voor de systemen
van de BRP, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

4. Overige wijzigingen

De leden van de VVD-fractie wijzen er op dat het niet ondenkbeeldig is dat een Nederlander
in het buitenland met een identiteitskaart, die niet in de BRP is ingeschreven, af
en toe digitaal contact met de Nederlandse overheid heeft voor het regelen van bepaalde
zaken, waar hij de overheid voor nodig heeft. Hoe gaat dat dan? De leden van de VVD-fractie
vragen de regering hierop te reageren.

In de memorie van toelichting wordt gesteld dat voor de in de BRP ingeschreven Nederlanders
die tijdelijk in het Caribisch deel van het Koninkrijk verblijven (bijvoorbeeld vanwege
vakantie) nog zal worden bepaald of zij ook ter plekke een e-NIK kunnen aanvragen.
De leden van de VVD-fractie vragen waar dat van af zal hangen en waar de verantwoordelijkheid
daarvoor ligt. Deze Nederlanders hebben toch voldoende gelegenheid om een e-NIK in
Nederland zelf aan te vragen. Graag krijgen zij een reactie van de regering.

In het wetsvoorstel is een grondslag opgenomen om het mogelijk te maken kosten in
rekening te brengen voor de vervaardiging en verstrekking van een publiek identificatiemiddel
en voor de handelingen die door de Minister van BZK worden verricht voor het gebruik
kunnen maken van dit middel. De leden van de VVD-fractie vragen zich af wat, naar
verwachting, de prijs van de nieuwe Nederlandse identiteitskaart zal zijn.

De leden van de D66-fractie lezen dat in het wetsvoorstel geregeld wordt dat Nederlanders
die buiten het koninkrijk woonachtig zijn, zonder in de BRP te zijn ingeschreven,
eveneens een Nederlandse identiteitskaart kunnen aanvragen. De aan het woord zijnde
leden vragen of dit hiervoor nog niet mogelijk was? Wat verandert er voor hen in de
praktijk? Kunnen alle Nederlanders in het buitenland ook gebruik maken van DigiD-hoog?

5. Privacykader en verenigbaarheid met andere grondrechten

De leden van de D66-fractie lezen dat het verstrekken van gegevens uit dit nieuwe
basisregister mogelijk wordt gemaakt middels deze wet. Deze gegevens kunnen verstrekt
worden wanneer deze noodzakelijk zijn voor de elektronische dienstverlening, maar
ook bij het voorkomen en bestrijden van fraude. Welke grenzen en voorwaarden worden
er bij het verstrekken, met als doel fraude te bestrijden, gesteld?

Kan de regering ook verder ingaan op de eventuele risico’s die uit de gegevensbeschermingseffectbeoordeling
(GEB) naar voren zijn gekomen en op welke manier er maatregelen zijn getroffen deze
risico’s aan te pakken?

6. Gevolgen van het wetsvoorstel

Financiële gevolgen voor de burger

Burgers die niet beschikken over een mobiele telefoon met een zogeheten Android besturingssysteem
zullen voor het uitlezen van het publiek identificatiemiddel een cardreader moeten
aanschaffen om op het betrouwbaarheidsniveau hoog in te kunnen loggen. Voor wie komen
deze kosten, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

De regering stelt, zo lezen de leden van de CDA-fractie, dat de financiële gevolgen
van dit wetsvoorstel voor de burger in samenhang dienen te worden bezien met de vermindering
van diens administratieve lasten indien hij gebruik gaat maken van het publiek identificatiemiddel.
De leden van de CDA-fractie vragen in dit verband wat de financiële gevolgen zijn
voor de burger indien hij geen gebruik gaat maken van het publiek identificatiemiddel.
Ook vragen deze leden naar de financiële gevolgen voor de burger indien hij gebruik
wil maken van het publiek identificatiemiddel, terwijl zijn Nederlandse identiteitskaart
nog negen jaar geldig is.

De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader in te gaan op de vraag hoe de
levensduur van de chip zich verhoudt tot de juridische geldigheidsduur van de Nederlandse
identiteitskaart.

De leden van de D66-fractie begrijpen dat een hoger betrouwbaarheidsniveau bij het
inloggen, positief is voor de burger, het is veiliger. Deze leden lezen daarnaast
dat dit voorstel de administratieve lasten van de burger vermindert. Deze leden vragen
graag aan de regering of zij kan toelichten door middel van een praktisch voorbeeld
hoe dit voorstel de administratieve lasten van de burger vermindert. Tot welke digitale
dienstverlening zal de burger toegang hebben waarvoor hij of zij zich nu nog fysiek
moet melden?

Ook schrijft de regering dat de financiële kosten, die de burger gedeeltelijk zelf
draagt door hogere ID-kaartkosten, in het licht moeten worden bezien van het verminderen
van de administratieve lasten. Hoe hoog zullen deze kosten zijn per burger per ID-kaart?
Kan de regering een schatting maken? Klopt het dat de regering er voor kiest om naast
de kosten voor de chip, ook de kosten die verband houden met het basisregister reisdocumenten
door te berekenen in de prijs voor een ID-kaart? Kan de regering dit verduidelijken?
Klopt het dat ook mensen die geen gebruik willen maken van deze chip, toch de kosten
ervoor moeten dragen?

Uitvoeringslasten

De leden van de CDA-fractie wijzen er op dat de regering ervan uitgaat dat het aantal
aanvragen van een e-NIK in het Caribische deel van het Koninkrijk en in het buitenland
beperkt van omvang zal zijn, als gevolg van de eis dat de aanvrager in de BRP moet
zijn ingeschreven. Hoeveel personen in het Caribische deel van het Koninkrijk en in
het buitenland zijn op dit moment ingeschreven in de BRP, zo vragen de leden van de
CDA-fractie. Gaat de regering ervan uit, dat het publiek identificatiemiddel op de
Nederlandse identiteitskaart weinig aantrekkelijk is voor Nederlanders in het Caribische
deel van het Koninkrijk en Nederlanders in het buitenland? Deze leden ontvangen op
dit punt graag een nadere toelichting van de regering.

Het nieuwe basisregister reisdocumenten zal geleidelijk worden gevuld met gegevens
over reisdocumenten en Nederlandse identiteitskaarten, die nu nog in de reisdocumentenadministraties
van de tot verstrekking bevoegde autoriteiten worden bijgehouden. Hoe verhouden de
verschillende administraties zich tot elkaar, zo vragen de leden van de CDA-fractie.
Deze leden vragen in dit verband ook een nadere onderbouwing van de verwachting, dat
de overgang van de gegevens uit de administraties van de uitgevende instanties naar
het nieuwe basisregister reisdocumenten ook besparingen op het beheer kan opleveren,
zowel voor de rijksoverheid als bij de uitgevende instanties.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen naar de uitvoerbaarheid van het voorliggende
wetsvoorstel in zowel de andere landen van het Koninkrijk als in de bijzondere openbare
lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba. De regering schrijft in reactie op het advies
van de Raad van State: Daar waar het echter het plaatsen van het elektronisch middel op reisdocumenten, waaronder
begrepen de Nederlandse identiteitskaart, betreft, dient dit, zoals de Afdeling terecht
stelt, bij wijze van rijkswet te geschieden. De burgers van de andere landen van het
koninkrijk kunnen op gelijke wijze van de voordelen van deze digitale dienstverlening
gebruik maken als waarop burgers uit het Europese deel van het koninkrijk dat kunnen,
mits zij in de basisregistratie personen zijn ingeschreven. Kan de regering aangeven wat dit in materiele zin betekent voor de burgers uit het
Caribische deel van het Koninkrijk? Hoeveel burgers uit het Caribisch deel van het
Koninkrijk staan ingeschreven in de basisregistratie personen? Kan dit per land en
per openbaar lichaam worden aangegeven? En op welke manier worden de burgers in deze
landen en openbare lichamen geïnformeerd over de werking van deze wet?

7. Reacties op het wetsvoorstel

Het Adviescollege toetsing regeldruk adviseert, zo merken de leden van de CDA-fractie
op, het identificatiemiddel met betrouwbaarheidsniveau hoog zo te introduceren dat
de voordelen van het (digitale) identificatiemiddel voor burgers duidelijk zijn en
dat zij vertrouwen dat het identificatiemiddel hun privacygevoelige gegevens beschermt.
De regering stelt dat dit advies zeker zal worden gevolgd. De leden van de CDA-fractie
vragen de regering reeds in de nota naar aanleiding van het verslag in te gaan op
de voordelen voor burgers en het vertrouwen van burgers, met zo min mogelijk technisch
jargon.

De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader in te gaan op het commentaar
van de Autoriteit Persoonsgegevens (AP), dat één centraal register niet alleen voordelen
oplevert. Zo zijn de gevolgen van een mogelijk beveiligingsincident groter. Wanneer
een onbevoegde zich toegang weet te verschaffen tot de persoonsgegevens in het basisregister,
dan verkrijgt hij immers toegang tot een grote set aan persoonsgegevens.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de zorgen die de Autoriteit Persoonsgegevens
(AP) uit in haar advies omtrent het uitblijven van een afweging tussen de beperking
van de persoonlijke levenssfeer die dit nieuwe register creëert, en de nagestreefde
doeleinden. Zij lezen de reactie van de regering in de memorie van toelichting vanaf
pagina 32. Toch vragen zij de regering nader de noodzaak van dit centrale register
toe te lichten, waarbij informatie, die nu op verschillende plekken staat, bij elkaar
wordt gezet. Waarom kan het huidige systeem fraude niet adequaat tegengaan? Waarom
is er nu geen sprake van een betrouwbare identiteitsvaststelling? Kortom, graag een
nadere toelichting op de noodzaak van dit nieuwe centrale systeem.

De voorzitter van de commissie, Ziengs

De waarnemend griffier van de commissie, Hendrickx