Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Vooraf

De vrijheid van vereniging en vergadering is een grondbeginsel van de democratische
rechtsstaat. Gelijkgestemde burgers moeten zich in vrijheid kunnen organiseren om
politieke partijen, vakbonden en andere organisaties op te richten. Dat recht is onder
andere verankerd in artikel 8 van de Grondwet en artikel 11 van het Europees Verdrag
tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM). Het recht is echter niet absoluut.
Het kan worden beperkt in het belang van de openbare orde (Grondwet). Het EVRM noemt
in dit verband onder meer de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden
en strafbare feiten, en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

De initiatiefnemers zijn van mening dat de huidige wetgeving om tot een verbod van
organisaties te komen, op twee punten moet worden aangevuld.

Zodra duidelijk is dat er voldoende grond is voor een verbod, duurt het op dit moment
allereerst lang voordat een rechtspersoon daadwerkelijk verboden is, en voortzetting
van zijn werkzaamheden strafbaar is. De wenselijkheid om dit te versnellen blijkt
vooral wanneer het noodzakelijk is om op te treden tegen zogenoemde Outlaw Motorcycle
Gangs (OMG’s). Daarom richt dit wetsvoorstel zich specifiek op OMG’s en vergelijkbare
organisaties. Dergelijke organisaties stimuleren en faciliteren zware criminaliteit,
waaronder het plegen van geweld en handel in drugs. Zij vormen een ernstige bedreiging
voor de veiligheid van burgers en voor het openbaar gezag. Daarnaast ontzeggen zij
hun eigen leden de vrijheid zich voor hulp en bijstand tot de overheid te wenden en
de vrijheid uit de organisatie te stappen wanneer zij dat willen. Hierdoor worden
fundamentele rechten van de eigen leden geschonden.

Daarnaast zou de wet naar het oordeel van de initiatiefnemers regels moeten bevatten
voor het – ten behoeve van een verbod – toerekenen van gedragingen aan dergelijke
organisaties, zodat dit niet alleen aan de rechter hoeft te worden overgelaten.

2. Strekking van dit wetsvoorstel

Dit wetsvoorstel introduceert een bevoegdheid voor de Minister voor Rechtsbescherming
om organisaties zoals OMG’s te verbieden als dat noodzakelijk is in het belang van
de openbare orde in de zin van artikel 8 van de Grondwet. Wij stellen voor om deze
verbodsbevoegdheid te introduceren als aanvulling op de bestaande regeling in het
Burgerlijk Wetboek (BW). Een bestuurlijk verbod heeft krachtens het bestuursrecht
in beginsel onmiddellijke werking en leidt daarmee sneller tot een strafrechtelijk
handhaafbaar verbod van organisaties die de samenleving ondermijnen door het stimuleren
en faciliteren van zware criminaliteit. Om het verbod verder toe te snijden op dergelijke
organisaties stellen wij voor om, anders dan in de bestaande civielrechtelijke regeling
van Boek 2 BW:

1. het verbod niet te beperken tot rechtspersonen maar dezelfde reikwijdte te geven als
Boek 10 BW doet voor buitenlandse corporaties;

2. in de wet regels op te nemen over het toerekenen van gedragingen aan de organisatie;

3. in de wet expliciet te bepalen dat politieke partijen, kerkgenootschappen en vakbonden
niet bestuursrechtelijk verboden kunnen worden;

4. voorlopige hechtenis mogelijk te maken bij verdenking van strafbare voortzetting van
de werkzaamheid van de verboden organisatie, en daarmee ook het gebruik van bijzondere
opsporingsbevoegdheden, zoals observatie met technische middelen;

5. het strafmaximum voor strafbare voortzetting te verhogen.

3. Waarom moeten OMG’s verboden kunnen worden?

Dat OMG’s niet alleen clubs met stoere mannen met wat ruwe omgangsvormen zijn, is
de afgelopen jaren steeds duidelijker geworden. Als OMG’s in het nieuws komen gaat
het doorgaans om ernstige vermogens-, drugs- en geweldsdelicten. Het zijn niet alleen
die versnipperde nieuwsfeiten die een beeld schetsen van organisaties die betrokken
zijn bij ondermijning, intimidaties van bestuurders en andere misdaad. Ook uit wetenschappelijk
onderzoek en rapportages van het Landelijk Strategisch Overleg integrale aanpak OMG’s
(LSO) komt een beeld naar voren van een ernstig en aanhoudend probleem voor de veiligheid
en openbare orde. In een Voortgangsrapportage van het LSO1 worden OMG’s als volgt gedefinieerd:

«Een outlaw motorcycle gang (OMG) is een hiërarchisch opgebouwde organisatie waarvan
de leden (en andere daarmee verbonden personen) hun club gebruiken als een kanaal
en afscherming voor criminele en ondermijnende activiteiten met financieel of ander
materieel voordeel als oogmerk. De leden accepteren geen van buitenaf opgelegde grenzen
(«outlaw»). Motorrijden, broederschap en groepssymbolen zijn kenmerken voor de groepscultuur.
Het gewenste imago en (dreiging met) geweld en verstoring van de openbare orde zijn
onderdeel van de clubcultuur en worden ingezet om (interne en externe) doelen te bereiken».

Naar aanleiding van de problemen die OMG’s veroorzaken, meldde de Minister van Veiligheid
en Justitie in 2012 in een brief aan de Tweede Kamer dat «de problematiek van outlawbikers
om een breed gezamenlijk offensief vanuit landelijk en lokaal niveau [vraagt]. Zij
die zich schuldig maken aan normoverschrijdend gedrag en criminaliteit moeten – linksom
of rechtsom – de rekening gepresenteerd krijgen. Het aan de laars lappen van de regels
en dat men zich onaantastbaar waant moet stoppen. Ook moet het afgelopen zijn met
afpersings- en intimidatiepraktijken, bedreigingen en geweld vanuit deze hoek. Vrijplaatsen,
waarbinnen men zich niets aantrekt van landelijke regels en normen, moeten niet worden
getolereerd. Alleen door met alle betrokken partijen de krachten te bundelen, is het
mogelijk om hier vanuit de overheid een effectief antwoord tegenover te stellen».2 De Minister schetste een beeld van ernstige en hardnekkige problematiek rond de outlawbikers,
zowel naar aard als omvang. Daarbij verwees hij naar betrokkenheid bij intimidatie,
afpersing, geweld en vuurwapenbezit, drugsdelicten, witwassen en wapenhandel. Dit
maakte een geïntegreerde aanpak noodzakelijk door het gecombineerd inzetten van bestuurlijke,
fiscale en strafrechtelijke instrumenten. In 2017 nam het aantal leden en chapters
ondanks deze aanpak nog steeds licht toe.3 Uit onderzoek blijkt dat ruim 85 procent van de leden van OMG’s in Nederland een
strafblad heeft. Een derde van de leden heeft zelfs meer dan tien veroordelingen achter
zijn naam staan. Daarnaast blijkt 78 procent van de leden van OMG-supportclubs, groeperingen
die de motorbendes ondersteunen, een strafblad te hebben en gemiddeld 8,8 keer veroordeeld
te zijn. Deze supportclubs fungeren als kweekvijver voor nieuwe OMG-leden.4 Uit een onderzoek van EenVandaag onder burgemeesters van gemeenten die een OMG binnen
hun grenzen hebben, blijkt dat driekwart van hen zich zorgen maakt over de groei van
motorbendes, de helft overlast ervaart van OMG’s en de helft het huidige wettelijke
instrumentarium om OMG’s aan te pakken onvoldoende vindt.5

Er wordt al veel gedaan om OMG’s aan te pakken. Het voert op deze plaats te ver om
alle instrumenten uitgebreid te beschrijven. Kortheidshalve verwijzen de initiatiefnemers
daarvoor naar de voortgangsrapportages van het Landelijk Strategisch Overleg integrale
aanpak OMG’s waarin wordt beschreven hoe vooral via het strafrecht ondermijning door
criminele structuren wordt tegengegaan, er getracht wordt criminele winsten af te
pakken, de bestuurlijke aanpak plaatsvindt, het lokaal bestuur wordt ondersteund en
hoe de internationale aanpak verloopt. De bestaande instrumenten ten behoeve van het
tegengaan van deze criminele organisaties zijn zeker nodig. Toch leveren die te weinig
op, want er is nog geen zicht op structurele verbetering. Uit de laatste rapportage
van het LSO blijkt dat het aantal leden van OMG’s minder sterk toeneemt dan in voorgaande
jaren. Tegenover deze relatief positieve ontwikkeling staan zorgwekkende punten. Zo
bestaat de indruk dat OMG’s zich gewelddadiger opstellen tegenover lokale bestuurders
en journalisten. De integrale aanpak blijft nodig en vergt nog steeds een lange adem.6

Uit het hierboven genoemde onderzoek van EenVandaag onder burgemeesters blijkt dat
driekwart van de burgemeesters voorstander is van een bestuurlijk verbod van overlastgevende
OMG’s, omdat de bestaande wettelijke mogelijkheden om de OMG-problematiek aan te pakken,
tekortschieten.

In 2017 sprak ook de toenmalige Minister van Veiligheid en Justitie zich uit voor
de introductie van de mogelijkheid om OMG’s bestuurlijk te verbieden. De Minister
wees op de stappen van het OM om dat via de weg van het privaatrecht te bereiken en
stelde dat een snellere route wenselijk is om tot een verbod te komen, namelijk een
bestuursrechtelijk verbod, dat in beginsel onmiddellijke werking heeft.7

Ook de initiatiefnemers vinden de ondermijnende activiteiten die OMG’s kenmerken,
dermate ontwrichtend voor de samenleving, dat een snel werkend bestuurlijk verbod
op zijn plaats kan zijn. Het gaat daarbij om strafbare feiten waarvan de invloed zich
uitstrekt over grote delen van de samenleving. Een bestuurlijk verbod van een OMG
kan als sluitstuk worden gezien van de integrale aanpak van OMG’s. Een verbod belemmert
het openbare optreden van een OMG en daarmee de strafbare en anderszins onwenselijke
activiteiten die in het kader van die OMG worden uitgevoerd.

4. Verbod van OMG’s

4.1. Huidig civielrechtelijk verbod

Artikel 8 van de Grondwet erkent het recht tot vereniging. Beperking van dat recht
moet bij wet geschieden en is alleen mogelijk in het belang van de openbare orde.
Ook artikel 11 EVRM biedt ruimte voor het beperken van de vrijheid van vereniging
mits dit bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in
het belang «van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van
wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de
goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen». In de Nederlandse
wetgeving is beperking van het recht tot vereniging mogelijk gemaakt in artikel 2:20
BW en voor buitenlandse organisaties in artikel 10:122 BW. Artikel 2:20 BW, eerste
lid, bepaalt dat een rechtspersoon waarvan de werkzaamheid in strijd is met de openbare
orde, door de rechtbank op verzoek van het OM verboden wordt verklaard en ontbonden.
Op grond van artikel 10:122 BW kan de rechtbank op verzoek van het OM voor recht verklaren
dat het doel of de werkzaamheid van een buitenlandse organisatie in strijd is met
de openbare orde.

Het begrip «openbare orde» in artikel 8 van de Grondwet en in beide BW-bepalingen
moet overigens worden onderscheiden van het begrip openbare orde in de zin van artikel
172 van de Gemeentewet. In de Gemeentewet gaat het bij «openbare orde» over een ordentelijk
verloop van het maatschappelijk verkeer in de openbare ruimte. Bij het grondwettelijk
openbare-ordebegrip gaat het om handelingen van rechtspersonen die een daadwerkelijke
en ernstige aantasting vormen van als wezenlijk ervaren beginselen van het Nederlandse
rechtsstelsel en die de samenleving (kunnen) ontwrichten. Als voorbeelden van dergelijke
handelingen zijn onder andere genoemd: aantasting van de vrijheid van anderen of van
de menselijke waardigheid, het gebruik van geweld tegen het openbare gezagof bedreiging
daarmee, rassendiscriminatie of uitlatingen zoals het aanzetten tot haat.8

In de praktijk worden bij het toepassen van de bestaande civielrechtelijke verbodsmogelijkheid
op OMG’s twee knelpunten ervaren.

Op de eerste plaats vergt het verbieden van een OMG via de civielrechtelijke weg doorgaans
veel tijd. Dat viel bijvoorbeeld te zien bij de pogingen van het OM om de Hells Angels
te doen verbieden. Daartoe werd in november 2006 een verzoekschrift bij de rechtbank
ingediend. Nadat de rechtbank in maart 2007 en het gerechtshof in december 2007 het
verzoek afwezen, deed de Hoge Raad in cassatie in juni 2009 uitspraak.9 Het eind 2016 ingediende verzoekschrift tot verbod van de Bandidos leidde eind 2017
tot een uitspraak van de rechtbank waarin Bandidos werd verboden.10 Het zal mogelijk jaren duren voordat er sprake is van een onherroepelijke uitspraak.
Dat betekent dat leden van Bandidos tot die tijd nog niet strafbaar zijn als zij deelnemen
aan de voortzetting van de werkzaamheid van hun club. Artikel 140, tweede lid, van
het Wetboek van Strafrecht stelt aan die strafbaarheid namelijk de voorwaarde dat
het in artikel 2:20 BW bedoelde verbod (dan wel de in artikel 10:122 BW bedoelde verklaring)
onherroepelijk is. Ook bij een bij voorraad uitvoerbaar verklaard verbod – en bij
een verklaring als bedoeld in artikel 10:122 BW die uitvoerbaar bij voorraad is –
worden de civielrechtelijke rechtsgevolgen van het verbod (ontbinding) weliswaar onmiddellijk
van kracht, maar kunnen de leden van die organisatie ongestraft hun clubactiviteiten
blijven voortzetten, zij het dat zij daarvoor dan niet meer gebruik kunnen maken van
eigendommen van hun club.

Dat wil dus zeggen dat de leden van een verboden OMG hun activiteiten kunnen voortzetten,
zolang de fases van hoger beroep en eventueel cassatie bij de Hoge Raad niet zijn
afgerond. Het gevolg daarvan is dat zij nog jaren lang de verboden en ontbonden rechtspersoon
als vehikel kunnen blijven gebruiken voor hun maatschappij-ontwrichtende werkzaamheden.
De bestaande civielrechtelijke verbodsmogelijkheid voldoet daarom naar de mening van
de initiatiefnemers niet voor OMG’s en vergelijkbare organisaties die een broedplaats
zijn voor allerlei vormen van zware criminaliteit.

Op de tweede plaats bleek het bestaande civielrechtelijk verbod – althans tot voor
kort – in de praktijk moeilijk toepasbaar te zijn omdat de Hoge Raad strenge criteria
leek te hanteren voor het toerekenen aan de rechtspersoon van crimineel handelen van
leden ervan. Dat is gebleken in de genoemde zaak waarin geprobeerd werd de Hells Angels
verboden te verklaren. Het OM slaagde er in die zaak niet in de Hoge Raad ervan te
overtuigen dat crimineel handelen van leden aan de rechtspersoon kon worden toegerekend.
Daardoor ontbrak de grond voor de Hoge Raad om te kunnen concluderen dat de werkzaamheid
van deze rechtspersoon in strijd was met de openbare orde. De Hoge Raad was van mening
dat de gedragingen van leden van een rechtspersoon alleen aan die rechtspersoon kunnen
worden toegerekend als (1) het bestuur daaraan leiding heeft gegeven of daartoe doelbewust
gelegenheid heeft gegeven, of (2) op grond van bijzondere feiten en omstandigheden.11 Inmiddels is in een aantal uitspraken van rechtbanken meer duidelijkheid geschapen
over de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan, willen gedragingen kunnen worden toegerekend
aan een OMG. In 2017 en 2018 bleken deze criteria niet in de weg te staan aan een
verbod van de OMG’s Bandidos en Satudarah en van de broederschap Catervarius.12 De initiatiefnemers zijn van oordeel dat het aanbeveling verdient om, op basis van
deze uitspraken, de criteria voor toerekening in de wet vast te leggen in een vorm
die is toegesneden op OMG’s en vergelijkbare organisaties.

4.2. Conclusie

De initiatiefnemers stellen met dit wetsvoorstel voor dat aan de ondermijnende en
ontwrichtende activiteiten van OMG’s zo snel als mogelijk een einde wordt gemaakt.
Gezien de boven geschetste knelpunten achten zij de weg naar een civielrechtelijk
verbod te lang.

Daarnaast zijn de initiatiefnemers van mening dat de wetgever regels dient te stellen
over de toerekening van gedragingen van leden aan de te verbieden organisatie.

5. Voorstel tot een bestuurlijk verbod

5.1. Besluit van de Minister

De kern van dit wetsvoorstel is dat OMG’s en vergelijkbare organisaties die een cultuur
van wetteloosheid creëren, bevorderen of in stand houden, bij besluit van de Minister
kunnen worden verboden. Omdat OMG’s meestal op bovenlokaal niveau opereren is een
landelijk verbod de aangewezen manier om hen in hun handelen te belemmeren. Daarbij
komt dat de meeste OMG’s rechtspersoon zijn. Een rechtspersoon heeft die hoedanigheid
in het hele land. Ook om die reden is een lokaal of regionaal verbod van een OMG niet
zinvol.

5.2. Reikwijdte

Een OMG of een vergelijkbare organisatie mag alleen bestuurlijk worden verboden als
een verbod noodzakelijk is in het belang van de openbare orde. Het gaat daarbij om
het grondwettelijke begrip openbare orde zoals dat nu reeds in de artikelen 2:20 en
10:122 BW wordt gehanteerd en in de jurisprudentie is ingevuld: «De verbodenverklaring
dient te worden gezien als een noodzakelijke maatregel om gedragingen te voorkomen
die een daadwerkelijke en ernstige aantasting vormen van als wezenlijk ervaren beginselen
van ons rechtsstelsel en die onze samenleving ontwrichten of kunnen ontwrichten.»
Met toepassing van dit criterium kwam de Hoge Raad in 2014 tot verbodenverklaring
en ontbinding van de vereniging Martijn en kwamen rechtbanken tot verbodenverklaring
en ontbinding van de OMG Bandidos (december 2017), de broederschap Catervarius (januari
2018) en de OMG Satudarah (juni 2018).

De initiatiefnemers stellen voor om de reikwijdte van het bestuurlijke verbod te beperken
tot OMG’s en vergelijkbare organisaties, door middel van het criterium «als de werkzaamheid
(...) een cultuur van wetteloosheid creëert, bevordert of in stand houdt». Deze formulering
sluit aan bij de recente civielrechtelijke verboden van Bandidos en Satudarah. In
eerstbedoelde beschikking oordeelde de rechtbank: «De Bandidos typeren zichzelf als
een MC met een cultuur van wetteloosheid, een «outlawcultuur». (...) Dat de cultuur
van de wetteloosheid van de Bandidos niet alleen met de mond wordt beleden, maar dat
er feitelijk ook een cultuur van wetteloosheid is, heeft het OM onderbouwd gesteld.
Relatief veel Bandidos-leden zijn betrokken bij het plegen van (ernstige) strafbare
feiten, vaak op het gebied van geweld, bedreiging, intimidatie en afpersing. De Bandidos
accepteren dit soort gedrag en de inrichting van en regels binnen hun organisatie
geven ook blijk van deze acceptatie.»

In haar beschikking over Satudarah sprak de rechtbank over «een structureel aanwezige
cultuur van het begaan van handelingen in strijd met de openbare orde, zoals het plegen
van strafbare feiten», «een cultuur (...) waarbij het plegen van strafbare feiten
wordt gestimuleerd» en «een cultuur waarin het plegen van strafbare feiten als respectabel
gedrag wordt gezien».

5.3. Verbod van een rechtspersoon, lichaam of samenwerkingsverband

Anders dan in artikel 2:20 BW is de voorgestelde verbodsbevoegdheid niet beperkt tot
rechtspersonen, maar ziet ze net als artikel 10:122 BW ook op «ieder ander als zelfstandige
eenheid of organisatie naar buiten tredend lichaam of samenwerkingsverband». Tot nu
toe vormde het begrip rechtspersoon geen belemmering om de OMG’s Bandidos en Satudarah
civielrechtelijk te verbieden. Beide OMG’s waren volgens de rechtbanken namelijk een
informele vereniging. Dat is een niet bij notariële akte opgerichte vereniging met
beperkte rechtsbevoegdheid als bedoeld in artikel 2:30 BW. De rechtspraak merkt een
organisatie die niet formeel als rechtspersoon is opgericht, doorgaans aan als een
vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid, als aan elk van de volgende eisen is voldaan:

1. er moet een ledenbestand zijn;

2. het moet gaan om een organisatorisch verband dat is opgericht voor een bepaald doel,
met regelmatige ledenvergaderingen, een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit
is gericht;

3. de organisatie dient als een eenheid deel te nemen aan het rechtsverkeer.

Het is niet uit te sluiten dat OMG’s zullen proberen om onder de reikwijdte van het
bestuurlijk verbod uit te komen door te kiezen voor een organisatievorm die niet voldoet
aan de criteria van een informele vereniging. Om dit te voorkomen stellen de initiatiefnemers
voor om het verbod dezelfde reikwijdte te geven als artikel 10:122 BW. Op grond van
dat artikel kan de rechtbank op verzoek van het OM voor recht verklaren dat het doel
of de werkzaamheid van een buitenlandse «corporatie» in strijd is met de openbare
orde. Artikel 10:117 BW omschrijft een corporatie als een «vennootschap, vereniging,
coöperatie, onderlinge waarborgmaatschappij, stichting en ieder ander als zelfstandige
eenheid of organisatie naar buiten optredend lichaam en samenwerkingsverband».

Overigens kunnen lichamen en samenwerkingsverbanden die geen rechtspersoonlijkheid
hebben, geen eigenaar van goederen zijn. Het onder bewind stellen van dergelijke goederen
en vereffening van het vermogen (zie het voorgestelde artikel 6) is dan dus niet aan
de orde.

Met het oog op de leesbaarheid gebruiken wij in deze toelichting, daar waar dat geen
misverstand geeft, het begrip «organisatie» als overkoepelende term ter aanduiding
van de in het voorgestelde artikel 2 bedoelde rechtspersonen, lichamen en samenwerkingsverbanden.

Een opgelegd bestuurlijk verbod geldt ook voor onzelfstandige deelorganisaties, die
onderdeel zijn van de verboden organisatie. Of een organisatie moet worden aangemerkt
als een deelorganisatie, is afhankelijk van de mate van verwevenheid tussen de deel-
en moederorganisatie. In de Satudarah-zaak werden bijvoorbeeld twee zgn. «support
clubs» aangemerkt als deelorganisatie en mede betrokken in het verbod.

Als een organisatie voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van het bestuurlijk
verbod maar niet kan worden aangemerkt als een deelorganisatie, dan kan jegens haar
uiteraard een zelfstandig bestuurlijk verbod worden opgelegd.

5.4. Vooraf horen?

Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die
de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt
het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen, zo
bepaalt artikel 4:8 Awb. Op die verplichting om vooraf te horen, zijn uitzonderingen
mogelijk (artikel 4:11 Awb). Zo is vooraf horen niet verplicht als de vereiste spoed
zich daartegen verzet of als het met de beschikking beoogde doel slechts kan worden
bereikt als de belanghebbende daarvan niet reeds tevoren in kennis is gesteld. Beide
uitzonderingen op de hoorplicht kunnen relevant zijn voor het bestuurlijk verbod van
OMG’s en vergelijkbare organisaties. Denkbaar is dat de gevaarzetting van de te verbieden
organisatie zó groot is, dat het belang van de organisatie om vooraf te worden gehoord,
moet wijken voor het maatschappelijke belang bij het beëindigen van de gewraakte gedragingen.
Ook is denkbaar dat een organisatie die in kennis wordt gesteld van het voorgenomen
verbod, maatregelen treft om zich aan de werking van een verbod te onttrekken of om
de gevolgen daarvan te beperken, bijvoorbeeld door bezittingen weg te sluizen.

5.5. Onmiddellijke werking

Een bestuurlijk verbod is een besluit als bedoeld in de Awb. Artikel 6:16 Awb bepaalt
dat bezwaar of beroep de inwerkingtreding van het besluit niet schorst. Het besluit
werkt dus in beginsel onmiddellijk. Wel kan de bestuursrechter op verzoek van de verboden
organisatie de werking van het besluit schorsen zolang het besluit nog niet onherroepelijk
is (artikel 8:81 Awb). Onmiddellijke werking als hoofdregel is wenselijk wegens de
gevaarzetting die van OMG’s uitgaat. Uiteraard verhindert onmiddellijke werking niet
dat de verboden organisatie bevoegd blijft om tegen het verbodsbesluit bezwaar te
maken en beroep in te stellen, zie het voorgestelde artikel 9.

5.6. Toerekening van gedragingen aan de organisatie

Naast de onmiddellijke inwerkingtreding van een verbod kent dit wetsvoorstel een tweede
belangrijk voordeel in vergelijking met het bestaande civielrechtelijke verbod. Het
voorstel codificeert de criteria voor het toerekenen van individuele gedragingen aan
de organisatie. Deze criteria zijn gebaseerd op de recente jurisprudentie over een
verbod van OMG’s en daarmee vergelijkbare organisaties en ze zijn daarmee toegespitst
op dit type situaties. In het voorstel wordt daartoe met zoveel woorden bepaald dat
een gedraging wordt toegerekend aan de rechtspersoon, het lichaam of het samenwerkingsverband
als de gedraging heeft plaatsgevonden in het georganiseerde verband van de rechtspersoon,
het lichaam of het samenwerkingsverband en de organisatie de gedraging duldt of er
op andere wijze niet doeltreffend tegen optreedt.

Aan het criterium dat de gedraging heeft plaatsgevonden in het georganiseerde verband
van de rechtspersoon, het lichaam of het samenwerkingsverband, is bijvoorbeeld voldaan
bij strafbare feiten die een natuurlijk persoon pleegt in zijn hoedanigheid van lid
van de organisatie. Als een lid van een OMG iemand afperst of bedreigt en daarbij
gebruik maakt van dat lidmaatschap als dwangmiddel, dan vindt die gedraging plaats
in het georganiseerde verband van de OMG. Als datzelfde lid zich schuldig maakt aan
huiselijk geweld, dan zal dat in beginsel geen gedraging zijn in het georganiseerde
verband van de OMG. Gedragingen van leden die voortkomen uit de structuur of cultuur
van de OMG zijn voorbeelden van gedragingen die plaatsvinden in het georganiseerde
verband van de OMG.

Het criterium dat de organisatie de gedraging duldt of er op andere wijze niet doeltreffend
tegen optreedt, ontneemt de organisatie de gelegenheid om al te gemakkelijk afstand
te nemen van gedragingen van haar leden.Het feitelijk gedogen van gedragingen maakt
de organisatie medeverantwoordelijk, ook als zij zelf niet uitdrukkelijk opdracht
daartoe gaf of het met zoveel woorden goedkeurde. Ook een onvoldoende daadkrachtig
of effectief optreden tegen dergelijke gedragingen kan leiden tot toerekening.13

5.7. Organisaties die niet bestuurlijk verboden mogen worden

Dit wetsvoorstel richt zich specifiek op OMG’s en vergelijkbare organisaties, door
de reikwijdte van het bestuurlijk verbod te beperken tot organisaties die een cultuur
van wetteloosheid creëren, bevorderen of in stand houden. Om buiten twijfel te stellen
dat politieke partijen (inclusief daaraan verbonden jongerenverenigingen en wetenschappelijke
bureaus), kerkgenootschappen en andere organisaties gericht op het belijden van een
godsdienst of levensbeschouwing, en vakbonden niet getroffen kunnen worden door een
bestuurlijk verbod, stellen de initiatiefnemers voor om die organisaties expliciet
uit te sluiten (artikel 3). Een verbod van die organisaties raakt zozeer aan de grondrechten
van meningsuiting en godsdienst, dat de weg via de civiele rechter meer aangewezen
is.

5.8. Strafbare voortzetting

Het voortzetten van de werkzaamheid van de verboden organisatie wordt strafbaar gesteld.
Het verbod hoeft daarvoor niet onherroepelijk te zijn. Doel van deze strafbaarstelling
is, dat de verboden organisatie niet alleen formeel ophoudt te bestaan, maar dat een
daadwerkelijk einde komt aan de gewraakte gedragingen en de organisatie feitelijk
uit de openbare ruimte verdwijnt.

Het doel van het verbieden van een organisatie is het beëindigen van de activiteiten
van die organisatie omdat daarmee de openbare orde (in de zin van artikel 8 van de
Grondwet) wordt bedreigd. Een verbod is niet effectief als leden van de verboden organisatie
doorgaan met de activiteiten van die organisatie of het bestaan van die organisatie
op een andere manier continueren. In zijn algemeenheid is er sprake van strafbare
voortzetting van een verboden organisatie als die verder gaat met juist die gedragingen
en uitingen die de aanleiding voor het verbod vormden. Bij welke gedragingen er sprake
is van strafbare voortzetting, is dus – net als bij een civielrechtelijk verbod –
grotendeels afhankelijk van de aard en de activiteiten van de verboden organisatie.
Als een organisatie bijvoorbeeld is verboden vanwege het propageren van pedoseksualiteit,
zal er sprake zijn van verboden voortzetting wanneer een lid namens die organisatie
doorgaat met het propageren van pedoseksualiteit of wanneer hij onder het mom van
een nieuwe organisatie feitelijk de verboden organisatie voortzet. Bij strafbare voortzetting
van een verboden OMG kan het bijvoorbeeld gaan om het afpersen met gebruik van clubsymbolen
(colors) of intimidatie van andere clubs. Daarnaast is de hele werkzaamheid van een
club verboden en dus ook gedragingen die op zichzelf niet strafbaar waren, maar die
door het bestuurlijk verbod wel strafbaar zijn geworden, zoals het werven van nieuwe
leden, het organiseren van clubactiviteiten, het rondrijden in clubcolors, het gebruiken
van clubhuizen of het aanstellen van bestuursleden of andersoortige leiders.

Er is eveneens sprake van strafbare voortzetting als de verboden organisatie zich
als een quasi nieuwe organisatie voortzet, maar met kenmerken of activiteiten waardoor
ze feitelijk niet of nauwelijks van de verboden organisatie te onderscheiden valt.
Om te kunnen beoordelen of een dergelijke nieuwe organisatie in feite niet meer is
dan een voortzetting van een verboden organisatie, kan onder andere worden gekeken
naar de identiteit van de (bestuurs-)leden, de ideologie en het doel van de organisatie,
de werkzaamheid en de uiterlijke kenmerken (gelijkende naam, logo’s, herkenningstekens).
Ook spelen een rol of een organisatie vlak na het verbod wordt opgericht en wie de
nieuwe organisatie heeft opgericht.

Een exacte afbakening van criteria voor strafbare voortzetting valt niet te geven.
Het is aan de rechter om hier nadere invulling aan te geven, net zoals dat het geval
is bij strafbare voortzetting van een organisatie die door een onherroepelijk civiel
verbod is getroffen.

De initiatiefnemers stellen voor (zie artikel 11) om de maximale straf voor het voortzetten
van de werkzaamheden van een verboden organisatie te verhogen van 1 naar 2 jaar en
van een geldboete van de derde categorie (op dit moment € 4.150) naar de vierde categorie
(€ 20.750). Met deze strafverzwaring wordt de preventieve en repressieve werking van
de bepaling vergroot. De verzwaring vormt tevens een uitdrukking van de ernst van
de gedraging en van het maatschappelijk belang dat wordt gehecht aan het beëindigen
van de werkzaamheden van de organisatie. Het vormt daarmee een krachtig signaal dat
de voortzetting van werkzaamheden na een verbodenverklaring niet wordt getolereerd.

5.9. Voorlopige hechtenis

Aanvullend op de strafverzwaring stellen de initiatiefnemers voor om bij strafbare
voortzetting van de werkzaamheden van een bestuurlijk verboden organisatie voorlopige
hechtenis mogelijk te maken (zie artikel 12). Voorlopige hechtenis van een verdachte
maakt een feitelijk einde aan de strafbare voortzetting. Ook heeft de mogelijkheid
van voorlopige hechtenis tot gevolg dat bijzondere opsporingsmiddelen kunnen worden
toegepast. Te denken valt aan de aanhouding buiten heterdaad, de inverzekeringstelling,
de doorzoeking door een (hulp)officier van justitie, het onderzoek van telecommunicatie
en de bevoegdheid gegevens te vorderen. Dit alles vereenvoudigt de opsporing wanneer
wordt vermoed dat de werkzaamheden van een bestuurlijk verboden organisatie worden
voortgezet. Ook de voorlopige hechtenis zelf staat uiteraard ten dienste van verbetering
van de opsporing en kan alleen met dat doel worden ingezet (het is geen strafmaatregel).

5.10. Ontbinding van de bestuurlijk verboden rechtspersoon

Een gevolg van een bestuurlijk verbod van een rechtspersoon is de ontbinding ervan
(artikel 5) en de vereffening van zijn vermogen (artikel 6, tweede lid), net zoals
dat het geval is bij een civiel verbod op grond van artikel 2:20 BW. Het ligt in de
rede dat de Minister het verbodsbesluit en het besluit tot ontbinding tegelijkertijd
neemt. Waar het bestuurlijk verbod echter direct in werking treedt, treedt het besluit
tot ontbinding pas in werking als het bestuurlijk verbod onherroepelijk is geworden.
Tot dat tijdstip zijn dus geen onomkeerbare stappen mogelijk op het gebied van vereffening
van het vermogen van de rechtspersoon. Die zijn ook niet nodig, want er wordt op een
aantal manieren voor gezorgd dat de rechtspersoon niet gewoon kan doorfunctioneren
tussen de inwerkingtreding van het verbodsbesluit en de inwerkingtreding van het ontbindingsbesluit.
Hiervoor werd al de strafbaarstelling genoemd van de voortzetting van de werkzaamheid
van een verboden organisatie, die direct na inwerkingtreding van het verbodsbesluit
aanvangt. Daarnaast geeft dit wetsvoorstel de mogelijkheid om, in afwachting van de
inwerkingtreding van een genomen ontbindingsbesluit, de goederen van een rechtspersoon
onder bewind te stellen (artikel 6, eerste lid). Dat betekent onder meer dat organen
van de rechtspersoon geen besluiten kunnen nemen zonder voorafgaande goedkeuring van
de bewindvoerder en dat de vertegenwoordigers van de rechtspersoon zonder diens medewerking
geen rechtshandelingen kunnen verrichten. Hiermee wordt onder meer voorkomen dat goederen
kunnen worden weggesluisd om daarmee de ongewenste activiteiten van de verboden rechtspersoon
op een andere wijze voort te zetten.

Anders dan de verbodsbepaling van artikel 2, beperken de artikelen 5 en 6 zich tot
rechtspersonen. Organisaties zonder rechtspersoonlijkheid kunnen namelijk geen eigenaar
van goederen zijn, dus ontbinding, bewind en vereffening zijn dan niet aan de orde.

5.11. Informatievoorziening

Een besluit om een organisatie te verbieden mag niet lichtvaardig worden genomen.
Het raakt immers het recht op vereniging. De Minister zal dan ook alleen op basis
van gedegen informatie over de activiteiten van een OMG een besluit kunnen nemen.
Die informatie zal veelal zijn vergaard door de inzet van strafvorderlijke bevoegdheden;
niet met het oog op de toepassing van het bestuurlijk verbod, maar met strafvorderlijke
doeleinden. Bestuurlijke rapportages over criminaliteit en ondermijning worden ook
nu al gebruikt ten behoeve van het nemen van bestuurlijke maatregelen.14 Bij algemene maatregel van bestuur zal de regering een grondslag moeten bieden voor
verstrekking van justitiële gegevens aan de Minister ten behoeve van de uitoefening
van zijn verbodsbevoegdheid. Signalen of informatie die kunnen leiden tot een verbod
van een OMG bereiken de Minister niet spontaan. Het is dan ook goed voorstelbaar dat
de Minister in de praktijk een verbod van een bepaalde OMG zal overwegen op verzoek
van bijvoorbeeld het OM of een burgemeester.

5.12. Verhouding tot grondrechten

De initiatiefnemers achten het recht op vereniging, zoals dat onder andere in artikel
8 van de Grondwet en artikel 11 EVRM is verankerd, van groot belang, daarbij inbegrepen
het recht om met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen
aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen. Wanneer dat recht wordt misbruikt
voor doelen die de openbare orde schaden, is een wettelijke beperking ervan echter
mogelijk. Artikel 8 van de Grondwet staat een dergelijke beperking toe. Het bestaande
artikel 2:20 BW is daar een uitvloeisel van.

Ook artikel 11, tweede lid, EVRM staat beperkingen van de vrijheid van vereniging
toe, «die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk
zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen
van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of
de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen».

Een verbod van een organisatie is zonder twijfel een ingrijpende inbreuk op de verenigingsvrijheid.
De jurisprudentie van het EHRM stelt er dan ook hoge eisen aan. Niet alleen moet het
verbod een van de genoemde belangen dienen, maar er moet ook een «pressing social need» voor bestaan en het moet proportioneel zijn in het licht van de ermee nagestreefde
doelen.

Bij het beoordelen van de noodzaak en proportionaliteit van een verbod hebben de lidstaten
een zekere «margin of appreciation», aldus het Hof, maar hun beoordeling (zowel die van de wetgever als die van bestuur
en rechter) zijn onderworpen aan controle door het Hof. Die controle is overigens
veel strenger wanneer een verbod een politieke partij betreft, dan wanneer het bijvoorbeeld
gaat om een supportersvereniging van een voetbalclub die in verband kan worden gebracht
met ernstige strafbare feiten door haar leden. In een zaak bij het EHRM over het verbod
van twee Franse supportersverenigingen, oordeelde het Hof dat in dat geval aan de
Franse autoriteiten een ruime «margin of appreciation» toekwam, nu het ging om opruiing en geweld tegen personen en tegen ordebewaarders.15 Het Hof vond dat de Franse autoriteiten inderdaad konden oordelen dat er een dwingende
maatschappelijke noodzaak bestond om drastische beperkingen op te leggen aan de supportersgroepen
en zelfs de verenigingsvrijheid in te perken, om wanordelijkheden en strafbare feiten
te voorkomen en er paal en perk aan te stellen (r.o. 83). Een verbod van de verenigingen
werd door het Hof ook proportioneel geacht (r.o. 84).

Voor de toepassing van de bestuurlijke verbodsbevoegdheid van dit wetsvoorstel op
OMG’s of daarmee vergelijkbare organisaties, betekent dit onder andere dat steeds
zorgvuldig zal moeten worden nagegaan of niet met minder vergaande maatregelen dan
een verbod kan worden volstaan. Daarbij moet dus worden gedacht aan de typen maatregelen
die al volop worden ingezet, zoals vervolging van individuele leden, het sluiten van
clubhuizen, en dergelijke.

Het EVRM en de jurisprudentie van het EHRM geven geen aanleiding om een verschil te
maken tussen een verbod dat door de rechter wordt uitgesproken en een bestuurlijk
verbod waartegen beroep bij de rechter kan worden ingesteld. Het Franse verbod van
supportersverenigingen was een bestuurlijk verbod en ook de Duitse Vereinsgesetz legt
de verbodsbevoegdheid (behalve als het politieke partijen betreft) bij het bestuur.
Hetzelfde geldt voor de Britse Terrorism Act 2000. Voor zover bekend hebben concrete
bestuursverboden bij het EHRM stand gehouden. De EHRM-jurisprudentie impliceert daarnaast
wel dat de bestuursrechter er niet mee kan volstaan om een verbodsbesluit slechts
marginaal te toetsen.

De vrijheid om zich als vakvereniging te organiseren, wordt door dit wetsvoorstel
niet beperkt, omdat vakbonden expliciet zijn uitgesloten van de reikwijdte ervan (zie
artikel 3, onder d).

6. Consultatie

Over een eerdere versie van dit wetsvoorstel zijn reacties ingewonnen door middel
van een zes weken durende openbare consultatie op www.internetconsultatie.nl. Er zijn 15 reacties binnengekomen, waarvan 12 openbaar zijn. De openbare reacties
waren afkomstig van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), het College
van procureurs-generaal van het Openbaar Ministerie (OM), VNO/NCW & MKB, de gecombineerde
commissie vennootschapsrecht van de Nederlandse orde van advocaten en de Koninklijke
Notariële Beroepsorganisatie (Nova/KNB), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG),
het Bureau Regioburgemeesters, de projectleider civielverbod TTTmc van de Nationale
politie (Eenheid Oost Nederland), dr. Gert-Jan Leenknegt van Tilburg Law School, J.
Koornstra van de Rijksuniversiteit Groningen, het advocatenkantoor Van Ardenne & Crince
le Roy, en drie particulieren. De drie niet openbare reacties waren afkomstig van
particulieren.

Buiten de internetconsultatie om hebben wij bovendien een reactie ontvangen van de
Raad voor de rechtspraak.

Mede naar aanleiding van deze reacties is het wetsvoorstel op een aantal punten aangepast:

– De bevoegdheid om een bestuurlijk verbod op te leggen was in het voorontwerp nog heel
algemeen geformuleerd («Onze Minister kan een rechtspersoon bij beschikking verbieden
en ontbinden indien zijn werkzaamheid in strijd is met de openbare orde»), maar is
nu in de wetstekst zelf toegesneden op OMG’s en daarmee vergelijkbare organisaties
(artikel 2, eerste lid).

– Het verbod kon in het voorontwerp alleen betrekking hebben op rechtspersonen. Die
beperking is vervallen; het kan nu ook betrekking hebben op als zelfstandige eenheid
of organisatie naar buiten tredende lichamen of samenwerkingsverbanden die geen rechtspersoon
zijn (artikel 2, eerste lid).

– De criteria voor toerekening van gedragingen aan de te verbieden organisatie, die
in veel reacties als te knellend werden bestempeld, zijn versoepeld en verduidelijkt,
mede op basis van recente rechtbankjurisprudentie over civielrechtelijke verboden
van OMG’s (artikel 2, tweede lid).

– De uitzondering voor politieke partijen is algemener geformuleerd, om het langs deze
weg ontlopen van een eventueel verbod te voorkomen; er zijn uitzonderingen toegevoegd
voor kerkgenootschappen, andere organisaties gericht op het belijden van een godsdienst
of levensbeschouwing, en vakbonden (artikel 3).

– De strafmaat voor verboden voortzetting van de activiteiten van de verboden organisatie
is verhoogd en voorlopige hechtenis is daarbij mogelijk gemaakt (artikelen 11 en 12;
wijziging wetboeken van Strafrecht en Strafvordering).

Daarnaast zijn de reacties tevens aanleiding geweest voor een aantal kleinere wijzigingen
in het wetsvoorstel en voor verduidelijking van de memorie van toelichting. Wij gaan
hierna alleen nog in op onderdelen van de reacties die niet hebben geleid tot aanpassingen
in het wetsvoorstel.

De VNG en het Bureau regioburgemeesters pleitten er in hun reacties voor om ook de
burgemeesters een bevoegdheid te geven om OMG’s te verbieden. Hieraan hebben de initiatiefnemers
geen gevolg gegeven. De aanleiding voor een bestuurlijk verbod kan weliswaar heel
lokaal van aard zijn, maar het verbod zelf heeft naar zijn aard landelijke werking.
Daarbij komt dat een ingrijpende bevoegdheid tot het verbieden van een organisatie
en daarmee het beperken van grondrechten, in de ogen van de initiatiefnemers een uniforme
toepassing van deze bevoegdheid vereist. Ook om die reden is een centrale toepassing
van een bestuurlijk verbod gewenst. Overigens eist de wet niet dat de werkzaamheden
van een te verbieden organisatie landelijk of bovenlokaal van aard zijn. Wanneer een
organisatie aan de criteria voor een verbod voldoet, kan zij worden verboden, ook
al is zij alleen actief in een bepaalde gemeente.

De NVvR en de Raad voor de rechtspraak wezen erop dat in beginsel iedereen die daarbij
een belang meent te hebben, bij de Minister een aanvraag kan indienen voor een bestuurlijk
verbod. De NVvR adviseerde in dit verband om in de wet te regelen dat uitsluitend
het OM bevoegd is om aan de Minister een bestuurlijk verbod te verzoeken. Hieraan
is in het wetsvoorstel geen gevolg gegeven. De initiatiefnemers verwachten niet dat
er veel van dergelijke verzoeken aan de Minister zullen worden gedaan. Ook verwachten
de initiatiefnemers geen onoverkomelijke problemen voor de Minister bij het reageren
op een eventueel verzoek. Omdat er voorafgaand aan een eventueel verbod uiteraard
nog geen verbod geldt dat gehandhaafd zou moeten worden, is de beginselplicht tot
handhaving, waar de Raad voor de rechtspraak naar vroeg, in dat geval ook niet aan
de orde. Wanneer de wet het aanvragen van een verbod zou beperken tot het OM of tot
OM en burgemeesters, zouden vermeende belanghebbenden zich bovendien met een aanvraag
weliswaar niet meer tot de Minister kunnen richten, maar wel tot het OM of de burgemeesters.
Ten slotte wijzen de initiatiefnemers ter vergelijking op de Tijdelijke wet bestuurlijke
maatregelen terrorismebestrijding, waarin de Minister eveneens de bevoegdheid heeft
gekregen om uit eigen beweging bestuurlijke maatregelen te treffen.

Het College van procureurs-generaal wijst in zijn reactie op het belang van een goede
afstemming tussen de Minister, het lokale bestuur en het OM. Dit om bijvoorbeeld te
voorkomen dat een bestuurlijk verbod met strafrechtelijke onderzoeken zou gaan interfereren.
Het College wijst in dit verband op de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding,
waarin een overlegstructuur is vastgelegd. In die wet is opgenomen dat, mocht de Minister
het opleggen van een maatregel overwegen, hij daarover eerst overlegt met de betrokken
burgemeester(s).

Ook bij een voorgenomen bestuurlijk verbod is van belang dat vooraf overleg plaatsvindt
met de burgemeester(s) van de gemeente(n) waar de te verbieden organisatie vooral
actief is. Dat kan nodig zijn om de Minister tot een onderbouwde inschatting te laten
komen of een bestuurlijk verbod proportioneel is of dat met andere, minder ver strekkende
maatregelen ook een einde kan worden gemaakt aan de ongewenste gedragingen van de
betrokken organisatie. Daarnaast is het van belang dat lokale autoriteiten tijdig
op de hoogte worden gesteld in verband met de eventuele handhaving van een voorgenomen
verbod. Afstemming met het OM achten de initiatiefnemers eveneens van belang om te
kunnen nagaan of het opleggen van een maatregel mogelijk een doorkruising van een
opsporingsonderzoek meebrengt. Overleg met in elk geval de meest betrokken burgemeesters
en parketten ligt dus voor de hand. Het is niet met zoveel woorden in het wetsvoorstel
voorgeschreven, omdat een eventueel verbod landelijke werking heeft en niet altijd
precies zal kunnen worden vastgesteld welke burgemeesters en parketten eventueel nog
meer kunnen worden aangemerkt als «betrokken».

De NVvR pleitte er in haar reactie voor om in de wet de zienswijze- en de bezwaarschriftprocedure
expliciet uit te sluiten en tegen een bestuurlijk verbod rechtstreeks beroep op de
rechter open te stellen. De Raad voor de rechtspraak gaf juist in overweging om standaard
een zienswijzeprocedure te volgen, maar vervolgens de bezwaarfase over te slaan.

In het wetsvoorstel hebben de initiatiefnemers ervoor gekozen om bij wet niet af te
wijken van de normale procedures van de Awb. In paragraaf 5.4 is al ingegaan op het
vooraf horen en de omstandigheden waarin daarvan kan worden afgezien. Juist in de
gevallen waarin van vooraf horen is afgezien, is de bezwaarprocedure een eerste gelegenheid
voor de betrokken organisatie om haar standpunt naar voren te brengen. Mocht men daar
geen behoefte aan hebben, dan kan eventueel worden gevraagd om rechtstreeks beroep
op de rechter (artikel 7:1a Awb).

De Raad voor de rechtspraak meende dat de wet niet alleen publicatie van een verbodsbesluit
in de Staatscourant zou moeten voorschrijven, maar tevens mededeling aan een bredere
kring van betrokkenen, gelet ook op de strafbaarstelling.

De initiatiefnemers zien geen reden voor een dergelijk voorschrift. Bij een rechterlijk
verbod op grond van het BW gebeurt dat evenmin. In de praktijk kan uiteraard telkens
worden bekeken of het dienstig is om aan een verbod bredere publiciteit te geven en
hoe dat dan het beste kan gebeuren.

In verschillende reacties werd de vraag aan de orde gesteld wanneer sprake is van
strafbare voortzetting van een verboden organisatie. In paragraaf 5.8 is daarop al
ingegaan. Een exacte wetsbepaling die aangeeft in welke gevallen er sprake is van
strafbare voortzetting is niet op voorhand te geven. Het is aan de rechter om hier
nadere invulling aan te geven, net zoals dat het geval is bij voortzetting van een
organisatie die door een civiel verbod is getroffen.

In verschillende reacties werden ten slotte suggesties gedaan om het civielrechtelijke
regime voor een verbod van rechtspersonen op een andere leest te schoeien. De initiatiefnemers
gaan daar hier niet op in, omdat het de reikwijdte van dit wetsvoorstel te buiten
gaat.

7. Financiële gevolgen

Het aantal OMG’s dat in aanmerking zou kunnen komen voor een bestuurlijk verbod, lijkt
beperkt. In de Voortgangsrapportage Outlaw Motorcycle Gangs 2017 worden 13 OMG’s genoemd.
Voor een aantal van die OMG’s heeft het OM via de civiele rechter al om een verbod
gevraagd. Het verbod kan ook betrekking hebben op andere organisaties die een cultuur
van wetteloosheid creëren, bevorderen of in stand houden, maar het is niet aannemelijk
dat dit er veel zullen zijn.

De ervaring met het civiel verbod leert dat het opstellen van dossiers ten behoeve
van een civiel verbod veel capaciteit vraagt van de politie en het OM. De initiatiefnemers
verwachten echter niet dat de politie en het OM per saldo meer capaciteit moeten vrijmaken
als gevolg van de introductie van het bestuurlijk verbod. Een deel van hun werklast
verschuift immers van het civiel verbod naar het bestuurlijk verbod, en daarnaast
verschuift een deel van de werklast van hen naar het Ministerie van Justitie en Veiligheid.
Ook zal de snellere procedure naar verwachting een drukkend effect hebben op eventueel
extra benodigde capaciteit. Eventuele extra kosten als gevolg van het bestuurlijk
verbod kunnen naar verwachting worden opgevangen binnen de begroting van het Ministerie
van Justitie en Veiligheid. Voor zover het bestuurlijk verbod tot extra uitgaven leidt,
achten de initiatiefnemers dit gerechtvaardigd, gelet op de maatschappelijke schade
die OMG’s veroorzaken. Wat betreft de eventuele gevolgen voor de rechtspraak delen
wij de opvatting van de Raad voor de rechtspraak dat het bestuurlijk verbod niet zal
leiden tot substantieel meer zaken.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel 2 (verbod rechtspersoon, lichaam of samenwerkingsverband)

Het eerste lid geeft de Minister de bevoegdheid tot het verbieden van een Nederlandse
of buitenlandse organisatie waarvan de werkzaamheid een cultuur van wetteloosheid
creëert, bevordert of in stand houdt, als dat verbod noodzakelijk is in het belang
van de openbare orde. Zie over die criteria par. 5.2 van het algemeen deel. Het verbod
is niet beperkt tot rechtspersonen, zie par. 5.3.

Het verbod ziet niet op organisaties waarvan niet de werkzaamheid, maar slechts het
doel in strijd is met de openbare orde. Voor zover zo’n organisatie een rechtspersoon
is, kan zij met toepassing van artikel 2:20, tweede lid, BW door de rechtbank worden
ontbonden.

Het tweede lid regelt de toerekening aan een organisatie van gedragingen van haar
leden. Zie par. 5.6 van het algemeen deel.

Artikel 3 (organisaties die niet verboden mogen worden)

Deze bepaling zondert politieke partijen (inclusief hun jongerenorganisaties en wetenschappelijke
bureaus), kerkgenootschappen en andere organisaties gericht op het belijden van een
godsdienst of levensbeschouwing, en vakbonden uit van de mogelijkheid van een bestuurlijk
verbod. Zie par. 5.7 van het algemeen deel. Het begrip politieke partij is bewust
open gelaten (anders dan in de consultatieversie van dit wetsvoorstel),16 om te voorkomen dat OMG’s zich kunnen onttrekken aan een bestuurlijk verbod door
zich te vermommen als (ook) een politieke partij, door bijvoorbeeld elke vier jaar
in één gemeente deel te nemen aan verkiezingen zonder daar campagne te voeren. De
wet zou daarmee niet alleen ontdoken kunnen worden, maar zou OMG’s zelfs uitnodigen
om de (plaatselijke) politiek in te gaan, wat een wel zeer onwenselijke ontwikkeling
zou zijn. De open term politieke partij maakt het mogelijk om door een evidente vermomming heen te kijken, waarmee deze tevens
onaantrekkelijk, want zinloos wordt.

Artikel 4 (kennisgeving en registratie van het verbod)

Een verbodsbeschikking wordt bekendgemaakt overeenkomstig de gebruikelijke regels
die artikel 3:41 Awb daarvoor stelt. Als hoofdregel betekent dat toezending of uitreiking
van het besluit aan de betrokken organisatie. In aanvulling op die bekendmaking schrijft
artikel 4, eerste lid, voor dat van het verbod onverwijld na de bekendmaking ervan,
mededeling wordt gedaan in de Staatscourant. Niet het gehele besluit wordt in de Staatscourant
gepubliceerd, maar alleen de mededeling dat een daarbij te noemen organisatie met
ingang van een daarbij te noemen datum op grond van deze wet is verboden. Het doel
van deze publicatie is om derden, in het bijzonder de leden van de organisatie, op
de hoogte te stellen van het verbod. Voor die leden geldt immers dat voortzetting
van de werkzaamheid van de organisatie met de inwerkingtreding van het verbod strafbaar
is geworden.

Artikel 5 (ontbinding Nederlandse rechtspersoon)

Anders dan de verbodsbepaling van artikel 2, beperken de artikelen 5 en 6 zich tot
rechtspersonen. Organisaties zonder rechtspersoonlijkheid kunnen namelijk geen eigenaar
van goederen zijn, dus ontbinding, bewind en vereffening zijn dan niet aan de orde.
Net als het verbodsbesluit wordt het ontbindingsbesluit bekendgemaakt met toepassing
van artikel 3:41 Awb. Het ligt overigens in de rede dat de Minister beide besluiten
tegelijkertijd neemt. Waar het verbod echter direct in werking treedt, treedt de ontbinding
pas in werking als zij onherroepelijk is geworden. Tot dat tijdstip zijn dus geen
onomkeerbare stappen mogelijk op het gebied van vereffening van het vermogen van de
rechtspersoon.

Een ander verschil met artikel 2 is dat de artikelen 5 en 6 zich beperken tot Nederlandse rechtspersonen. Aangezien buitenlandse organisaties geen Nederlandse rechtspersoon
zijn – of zelfs helemaal geen rechtspersoon – kunnen zij niet door een Nederlandse
autoriteit worden ontbonden. Wel kunnen de in Nederland gelegen goederen van een verboden
buitenlandse organisatie onder bewind gesteld en vereffend worden, zie artikel 7.

Artikel 6 (bewind en vereffening na ontbinding Nederlandse rechtspersoon)

De beschikking tot ontbinding van een Nederlandse rechtspersoon treedt pas in werking
als zij onherroepelijk is geworden. Voor de periode tussen de ontbindingsbeschikking
en de inwerkingtreding ervan kan de Minister de civiele rechter verzoeken om de goederen
van de rechtspersoon onder bewind te stellen. Artikel 2:22 BW is van overeenkomstige
toepassing. Dat betekent onder meer dat organen van de rechtspersoon geen besluiten
kunnen nemen zonder voorafgaande goedkeuring van de bewindvoerder en dat de vertegenwoordigers
van de rechtspersoon zonder de medewerking van de bewindvoerder geen rechtshandelingen
kunnen verrichten. Hiermee wordt onder meer voorkomen dat goederen kunnen worden weggesluisd
om daarmee de ongewenste activiteiten van de verboden rechtspersoon op een andere
wijze voort te zetten.

Het bewind eindigt in ieder geval zodra de rechtspersoon ontbonden wordt. Vanaf dat
moment blijft de rechtspersoon op grond van artikel 2:19, vijfde lid, BW slechts voortbestaan
voor zover dit tot vereffening van zijn vermogen nodig is.

Artikel 7 (bewind en vereffening na verbod buitenlandse corporatie)

Aangezien buitenlandse organisaties geen Nederlandse rechtspersoon zijn – of zelfs
helemaal geen rechtspersoon – kunnen zij na een verbod niet door een Nederlandse autoriteit
worden ontbonden. Wel kunnen de in Nederland gelegen goederen van zo’n organisatie
onder bewind gesteld en vereffend worden, met overeenkomstige toepassing van de BW-bepalingen
over bewind en vereffening van Nederlandse rechtspersonen.

Artikel 8 (verwerking van persoonsgegevens)

Om deze wet te kunnen toepassen, moet de Minister persoonsgegevens kunnen verwerken.
Deze verwerking is rechtmatig op grond van artikel 6, eerste lid, onderdeel e, van
de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG); het verbieden en ontbinden van
organisaties in het belang van de openbare orde is een taak van algemeen belang zoals
in dat onderdeel bedoeld. Gelet op het toepassingscriterium van artikel 2, eerste
lid, zal de Minister ook bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in artikel 9, eerste
lid, AVG moeten kunnen verwerken, en persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke
veroordelingen en strafbare feiten als bedoeld in artikel 10 AVG. Artikel 8 van het
wetsvoorstel biedt daarvoor de wettelijke grondslag (met toepassing van artikel 9,
tweede lid, onder g, respectievelijk artikel 10 AVG). Daarmee wordt – om redenen van
zwaarwegend algemeen belang – wat de bijzondere persoonsgegevens betreft een uitzondering
gemaakt op het verbod op de verwerking daarvan op grond van artikel 9, eerste lid,
AVG.

Artikel 9 (rechtsbescherming tegen het verbod)

Het verbod van artikel 2 heeft weliswaar onmiddellijke werking, maar die beoogt uiteraard
niet om de verboden organisatie af te houden van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming
die haar toekomt (bezwaar, beroep en hoger beroep en het verzoek aan de bestuursrechter
om een voorlopige voorziening te treffen). Artikel 9 stelt dat buiten twijfel. Uit
dit artikel volgt ook dat de bewindvoerder (zie het eerste lid van de artikelen 6
en 7) zijn goedkeuring verleent aan onttrekking van de benodigde middelen aan het
vermogen van de rechtspersoon of corporatie.

Artikel 10 (wijziging Burgerlijk Wetboek)

Artikel 19 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek ziet op het ontbinden van rechtspersonen.
Met deze wijziging wordt de ontbinding op grond van de Wet bestuurlijk verbod ondermijnende
organisaties in voornoemd artikel verwerkt.

Artikel 11 (wijziging Wetboek van Strafrecht)

Het huidige tweede lid van artikel 140 van het Wetboek van Strafrecht bepaalt onder
meer dat deelneming aan de voortzetting van de werkzaamheid van een organisatie die
bij onherroepelijke rechterlijke beslissing verboden is verklaard, wordt gestraft
met een gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de derde categorie
(op dit moment € 4.150). Artikel 11 regelt dat ook het voortzetten van de werkzaamheid
van een bestuurlijk verboden organisatie strafbaar is. Daarnaast verhoogt artikel
11 de maximale straf naar twee jaar of een geldboete van de vierde categorie (op dit
moment € 20.750). Zie par. 5.8 van het algemeen deel.

Niet vereist is dat het verbodsbesluit onherroepelijk is geworden. Zodra het verbod
in werking treedt, is deelneming aan de voortzetting van de werkzaamheid van de betreffende
rechtspersoon derhalve strafbaar. Zo een voortzetting zou bijvoorbeeld kunnen bestaan
uit het bijeenkomen voor een ledenvergadering of het zich als groep in het openbaar
begeven waarbij logo’s van de verboden organisatie worden getoond.

Artikel 12 (wijziging Wetboek van Strafvordering)

Dit artikel maakt voorlopige hechtenis mogelijk bij strafbare voortzetting van de
werkzaamheden van een bestuurlijk verboden organisatie. Zie par. 5.9 van het algemeen
deel.

Artikel 14 (citeertitel)

De citeertitel verwijst naar het ondermijnende effect van OMG’s op de samenleving
(zoals besproken in par. 3 van het algemeen deel). De exacte reikwijdte van het bestuurlijk
verbod wordt bepaald door de formulering van de artikelen 2 en 3 (zoals «cultuur van
wetteloosheid» en de uitzonderingen van artikel 3).

Kuiken Van Toorenburg Van Oosten Van der Graaf Van der Staaij