Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING1

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt,
omdat het zonder meer instemmend luidt/uitsluitend opmerkingen van redactionele aard
bevat (artikel 26, vijfde lid, van de Wet op de Raad van State)

Algemeen

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel strekt tot aanpassing van wetgeving in formele zin met betrekking
tot de rechtspositie van Kamerleden, die noodzakelijk is voor invoering en uitvoering
van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (hierna: Wnra). Die initiatiefwet
heeft ten doel de rechtspositie2van ambtenaren zoveel mogelijk gelijk te stellen aan die van werknemers in de private
sector, die werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst. De initiatiefnemers
hebben het aan de regering gelaten de benodigde invoerings- en aanpassingswetgeving
op te stellen.3 Dit wetsvoorstel maakt deel uit van een grotere wetgevingsoperatie met dat doel.
Het belangrijkste uitgangspunt van invoerings- aanpassingswetgeving is dat zij technisch
van aard is en geen inhoudelijke gevolgen heeft.

Dit voorstel bevat wijzigingen van formele wetten, die op grond van artikel 63 van
de Grondwet slechts met gekwalificeerde meerderheid kunnen worden aangenomen. Deze
betreffen de rechtspositie van de leden van de Staten-Generaal (Wet schadeloosstelling
leden Tweede Kamer en Wet vergoedingen leden Eerste Kamer) en hun uitkerings- en pensioenaanspraken
(Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers, hierna: Appa). Naast dit wetsvoorstel
worden met hetzelfde doel een wetsvoorstel, dat wijzigingen bevat van wetten die met
gewone meerderheid kunnen worden aangenomen, en een voorstel van rijkswet in procedure
gebracht. In het eerste wetsvoorstel zijn ook wijzigingen van de Appa opgenomen. Die
wijzigingen betreffen de uitkerings- en pensioenaanspraken van andere politieke ambtsdragers
dan Kamerleden, waardoor wijzigingen van die delen van de Appa met gewone meerderheid
kunnen worden aanvaard.

De Wnra stelt onder meer de inhoud van de Ambtenarenwet opnieuw vast en wijzigt de
citeertitel naar Ambtenarenwet 2017. Waar in deze toelichting wordt verwezen naar Ambtenarenwet, wordt daarmee bedoeld de Ambtenarenwet in
haar huidige vorm. Met Ambtenarenwet 2017 wordt gedoeld op de «nieuwe» Ambtenarenwet,
dat wil zeggen de Ambtenarenwet zoals zij heet en luidt na inwerkingtreding van de
Wnra.

2. Verwijzingen naar de rechtspositie van rijksambtenaren

De voorgestelde wijzigingen van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer, de Wet
vergoedingen leden Eerste Kamer en de Appa zien op verwijzingen in die wetten naar
de rechtspositionele regelingen voor wat nu de sector Rijk is. Deze wijzigingen zijn
nodig omdat na inwerkingtreding van de Wnra deze sector geen wettelijk vastgelegde
positie meer heeft, en het voortbestaan ervan in de huidige of een andere vorm zal
afhangen van afspraken van de sociale partners. Hierbij dienen het uitgangspunt en
de huidige systematiek van de rechtspositie van politieke ambtsdragers in stand te
worden gelaten.

2.1 Uitgangspunt en systematiek huidige rechtspositie politieke ambtsdragers

Voor de arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers geldt in zijn algemeenheid als
uitgangspunt dat zo veel als mogelijk aansluiting wordt gezocht bij de arbeidsvoorwaarden
van rijksambtenaren, tenzij de bijzondere positie van politieke ambtsdragers een afwijking
van deze stelregel noodzakelijk maakt.4 Aldus valt dit uitgangspunt samen te vatten als: aansluiten bij rijksambtenaren daar
waar het kan, toegesneden arbeidsvoorwaarden daar waar het moet.5 Bij de invoering van het sectorenmodel per 1 april 1994 is voor de loonontwikkeling
van de meeste politieke ambtsdragers, waaronder die van de leden van de Tweede en
Eerste Kamer, weloverwogen gekozen voor indexatie op grond van de loonontwikkeling
in de sector Rijk. Indirect wordt daarmee voor deze politieke ambtsdragers het referentiemodel
voor de salarisontwikkeling van overheidswerknemers gevolgd.

Ook voor de andere financiële arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers is aansluiting
gezocht bij de arbeidsvoorwaarden van het personeel in de sector Rijk. Het gaat hierbij
bijvoorbeeld om eenmalige uitkeringen, de vakantie- en eindejaarsuitkering, de uitkering
bij overlijden aan de nabestaanden, de ambtsjubileumgratificatie en reis- en verblijfkosten.

Artikel 63 van de Grondwet bepaalt dat geldelijke voorzieningen ten behoeve van leden
en gewezen leden van de Staten-Generaal en hun nabestaanden bij wet worden geregeld.
Voor aanpassing van salaris- en andere bedragen van politieke ambtsdragers aan de
salarisontwikkeling binnen de sector Rijk bestaan vaak bijzondere delegatiegrondslagen,
op grond waarvan het mogelijk is die bedragen aan te passen bij ministeriële regeling.
Ook de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer en de Wet vergoedingen leden Eerste
Kamer bevatten dergelijke delegatiegrondslagen.

2.2 Aanpassingen van verwijzingen naar de sector Rijk

Gezien het uitgangspunt van beleidsneutraliteit bij de aanpassingswetgeving moeten
de financiële arbeidsvoorwaarden van de politieke ambtsdragers ook na de inwerkingtreding
van de Wnra zo veel als mogelijk aansluiten bij de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren
die werkzaam zijn binnen wat nu, vóór de inwerkingtreding van de Wnra, wordt aangeduid
als de sector Rijk. De verwijzingen naar de sector Rijk dienen echter, zoals aan het
begin van deze paragraaf is beschreven, met de inwerkingtreding van de Wnra te worden
aangepast.

De rechtspositieregelingen worden vervangen door collectieve arbeidsovereenkomsten
(hierna: cao’s). Na inwerkingtreding van de Wnra heeft de sector Rijk geen wettelijk
vastgelegde arbeidsvoorwaarden meer, en zullen deze worden neergelegd in een cao of
anderszins tot stand komen. Verwijzingen naar de sector Rijk worden daarom vervangen
door een verwijzing naar ambtenaren die krachtens arbeidsovereenkomst met de Staat
werkzaam zijn bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit
wordt expliciet bepaald zodat duidelijk is dat deze verwijzing alleen ziet op ambtenaren
in dienst van de Staat zelf en niet op ambtenaren die vanuit een andere overheidswerkgever
worden gedetacheerd. De invoering van de Wnra zou op enig moment kunnen leiden tot
verschillende cao’s voor ambtenaren die een arbeidsovereenkomst hebben met de Staat
der Nederlanden. Om in dat geval onduidelijkheden te voorkomen wordt voor de rechtspositie
van politieke ambtsdragers, waaronder leden van de Staten-Generaal, de verwijzing
naar de rechtspositie van de sector Rijk vervangen door een verwijzing naar de arbeidsvoorwaarden
van ambtenaren die werkzaam zijn bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
omdat dat ministerie verantwoordelijk is voor de rechtspositie van politieke ambtsdragers.

Bij de nieuwe formulering van de desbetreffende bepalingen moet er ook rekening mee
worden gehouden dat de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren voortaan niet meer eenzijdig
worden vastgelegd in regelgeving, maar tussen een of meer vakbonden en de overheidswerkgever
collectief worden overeengekomen. Bovendien zullen ambtenaren geen «bezoldiging» meer
ontvangen, maar «loon». Dit betekent dat zinsneden als »Indien de bezoldiging (...)
wordt gewijzigd» worden vervangen door «Indien collectief een wijziging van het loon
is overeengekomen».

Voor de rechtspositie van Kamerleden wordt aangesloten bij de collectief overeengekomen
arbeidsvoorwaarden van een groep ambtenaren. Deze arbeidsvoorwaarden gelden daarmee
ook voor Kamerleden en dienen daarom voor hen voldoende kenbaar te zijn. Dit kan worden
bewerkstelligd door bijvoorbeeld officiële publicatie van die cao in de Staatscourant. Hieraan doet niet af dat er geen sprake is van directe verwijzing naar (onderdelen
van) een cao.

2.3 Gevolgen expireren cao

Een cao wordt in de private sector gesloten voor een periode van maximaal vijf jaar.6 Wanneer een cao voor werknemers van de Staat geëxpireerd is, heeft dit geen invloed
op de bezoldiging, schadeloosstelling of vergoedingen van de politieke ambtsdragers.
Er wordt immers niet rechtstreeks aangesloten bij een (geëxpireerde) cao. Slechts
indien voor de werknemers van de Staat een nieuwe cao wordt gesloten, worden de daarin
overeengekomen arbeidsvoorwaarden ook van toepassing op leden van de Eerste en Tweede
Kamer.

Artikelsgewijs

Artikel I, onderdeel C

Artikel 105, eerste lid, van de Appa verwijst naar overheidswerknemers in de zin van
de Wet privatisering ABP die in de huidige sector Rijk werkzaam zijn geweest. De verwijzing naar de sector Rijk dient als beschreven in paragraaf
2.2 te worden aangepast. Daarbij dient er echter rekening mee te worden gehouden dat
deze bepaling naar het verleden verwijst. Zij heeft daarom mede betrekking op overheidswerknemers,
die voor inwerkingtreding van de Wnra met pensioen zijn gegaan en altijd krachtens
een publiekrechtelijke aanstelling bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
werkzaam zijn geweest. Naar deze groep wordt in de voorgestelde formulering verwezen
met de zinsnede «of aanstelling van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties».

Artikel IV

Dit wetsvoorstel bevat wijzigingen die noodzakelijk zijn voor de in- en uitvoering
van de Wnra. Het dient daarom op hetzelfde tijdstip in werking te treden als artikel
I van de Wnra. Door de wijze waarop artikel IV is geredigeerd, gebeurt dat automatisch.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren