Advies van andere adviesorganen : Brief van de voorzitter van ATR over een advies en het onderzoeksrapport inzake regeldruk in de klus- en deeleconomie

Nr. 65 BRIEF VAN DE VOORZITTER VAN ATR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 oktober 2018

Op 5 oktober 2017 vond in de Tweede Kamer een dertigledendebat plaats over het rapport
van het Rathenau instituut «Eerlijk delen»1 (Handelingen II 2017/18, nr. 38, item 3). In dit debat kwam de vraag aan de orde of de ontwikkelingen in de klus- en deeleconomie
mogelijkheden bieden om de regeldruk te verminderen. De gedachte van de Kamer was
dat de regels die de wetgever heeft bedacht voor de «oude economie», mogelijk niet
meer nodig zijn door de komst van nieuwe verdienmodellen in de klus- en deeleconomie.
ATR heeft voor de beantwoording van die vraag onderzoek laten doen2. Het college is tot vijf bevindingen gekomen. Drie daarvan gaan over de verschillen
die zijn aangetroffen tussen het al dan niet van toepassing zijn van regels, twee
zijn observaties over ongelijkheid die niet door verschillende regeltoepassing wordt
veroorzaakt, maar die vraagt om een nadere politieke kaderstelling.

De gevonden verschillen in regeldruk ontstaan door:

1. verschillen tussen verdienmodellen;

2. verschillen tussen verplichtingen in onderling goed vergelijkbare situaties;

3. verschillen tussen de aangrijpingspunten van de verplichting.

Deze drie verschillen bevestigen het vermoeden van uw Kamer dat regels die de wetgever
heeft bedacht voor de oude economie, niet altijd gelijkelijk gelden voor de klus-
en deeleconomie.

Het college ziet nog twee andere oorzaken voor ongelijkheid tussen de verdienmodellen
in de «traditionele economie» ten opzichte van de klus- en deeleconomie: de verplichtingen
voor de werkgever en de verplichtingen voor het verkrijgen van toestemming voor het
verwerken van persoonsgegevens. Deze verplichtingen veroorzaken een ongelijk speelveld
dat niet kan worden weggenomen door het schrappen van regels, maar behoeft een bredere
politieke kaderstelling. Wij lichten onze bevindingen hieronder nader toe. Wij hebben
daarbij expliciet gekozen voor aanbevelingen vanuit het perspectief van het verminderen
van regeldruk, passend bij onze opdracht. Of de wetgever een bredere maatschappelijke
heroverweging van regels wenselijk acht, is onderwerp van het politieke debat waarvoor
de bevindingen van ATR gebruikt kunnen worden.

1. Verschillen tussen verdienmodellen

Het eerste verschil wordt veroorzaakt doordat de nieuwe verdienmodellen wezenlijk
anders werken dan de traditionele economie (zie § 2.1 van het eindrapport). Via platformen
in de klus- en deeleconomie kunnen burgers, meer dan voorheen, diensten en producten
aanbieden. Deze platformen concurreren met professionele aanbieders van de traditionele
economie. Doordat platformen anders werken, en onderling niet goed vergelijkbaar zijn,
is niet dezelfde regelgeving van toepassing. Zo kan het gelijke speelveld onder druk
komen te staan zoals dat ook is gesignaleerd door het Rathenau instituut. Wij illustreren
dit met het vraagstuk van kwaliteitsborging. Regels die tot doel hebben om kwaliteit
te borgen, kunnen in de verschillende verdienmodellen een verschillende uitwerking
hebben. De vraag is hoe die kwaliteit kan worden geborgd. De kwaliteitsbewaking in
de traditionele economie is gericht op de producent/aanbieder, terwijl in de klus-
en deeleconomie er andere mogelijkheden bijkomen door gebruik te maken van de informatie
die het platform verzamelt over de consument/afnemer en diens waardering van de kwaliteit.
Bij die andere mogelijkheden kunnen afnemers en platformen een belangrijke rol vervullen.
Zij kunnen, meer dan voorheen, informatie over kwaliteit produceren en delen. Daardoor
kunnen regels die zijn bedacht voor de traditionele verdienmodellen overbodig worden.
Dat lijkt ondersteund te worden door de bevinding dat de toezichtrelatie en daarmee
zicht op naleving en handhaving soms verschilt.

De grotere mogelijkheden voor horizontaal toezicht (door consumenten en platforms)
lijkt zich te weerspiegelen in de bevinding dat de toezichtrelatie en daarmee zicht
op naleving en handhaving verschilt tussen de traditionele en de klus- en deeleconomie.
Uitzonderingen daargelaten lijkt er niet iets structureel mis te gaan in de klus-
en deeleconomie. Daarbij past overigens wel de kanttekening dat de schaal waarop binnen
die economie activiteiten plaatsvinden, veelal kleiner is en daardoor mogelijk ook
gepaard gaat met minder maatschappelijk risico.

Aanbeveling:

Onderzoek hoe de regeldruk kan verminderen door innovatieve toezichtarrangementen,
waarin de kwaliteitsborging plaatsvindt door het delen van informatie tussen aanbieders,
tussenpartijen, afnemers en toezichthouders.

2. Verschillen tussen verplichtingen

Het tweede verschil is aangetroffen in de onderzochte casus in «Hoofdstuk 3» van bijgevoegd
onderzoeksrapport. Bij 24 verplichtingen zijn 7 verschillen gevonden in het voordeel
van de klus- en deeleconomie. Dat betreft verplichtingen die wel gelden voor ondernemers
met traditionele economische bedrijfsmodellen, maar die niet gelden voor aanbieders
die via de onderzochte platformen werken. Het verschil is niet dat andere eisen worden
gesteld, of dat een ander doel wordt nagestreefd, maar dat de verplichting in de traditionele
economie wel, en in de klus- en deeleconomie niet van toepassing is. Er is geen aanleiding
om te veronderstellen dat dit verschil beperkt is tot de onderzochte casus. De 7 verschillen
worden in het bijgevoegde onderzoeksrapport uitvoerig besproken. Wij geven hier een
beknopte weergave van elk verschil en een daarmee samenhangende aanbeveling gericht
op verminderen van regeldruk in de «traditionele economie»:

1. Exploitatievergunning huurauto’s

Het doel van een exploitatievergunning voor autoverhuurbedrijven is het borgen van
een gezond woon- en leefklimaat en het garanderen van openbare orde en veiligheid
in de nabijheid van dat bedrijf. Voor een exploitatievergunning wordt tevens de integriteit
van bedrijven getoetst op basis van de wet Bibob. De exploitatievergunning is alleen
gericht op partijen die bedrijfsmatig auto’s verhuren en is daarmee niet van toepassing
op autodeel-concepten in de klus- en deeleconomie. Dat kan een ongelijk speelveld
veroorzaken.

Aanbeveling:

De exploitatievergunning voor autoverhuurbedrijven heroverwegen. De integriteitstoets
kan worden uitgevoerd met het instrumentarium dat voor bestaande bedrijven wordt toegepast.
Ook kunnen wijkbewoners worden betrokken bij toezicht op overlast. Daarmee zou het
verschil in regeldruk kunnen worden weggenomen.

2. Melding milieubeheer voedselbereiding

Bij voedselbereiding zijn kleine ondernemers in de traditionele economie meldingsplichtig
voor het activiteitenbesluit. Het doel van deze meldingen is dat de inrichting bekend
wordt bij het bevoegd gezag. Dat maakt het mogelijk om milieutoezicht te houden. (Onder
andere over het lozen van vet op het riool). Aanbieders in de klus- en deeleconomie
hoeven zo’n melding niet te doen.

Aanbeveling:

Indien de milieurisico’s van de voedselbereiding beperkt zijn, is het mogelijk om
de meldingsplicht voor ondernemers in de traditionele economie te laten vervallen.
Een alternatief kan zijn om een grens te stellen waaronder de meldingsplicht niet
geldt voor beide verdienmodellen en waarboven wel.

3. Exploitatievergunning horeca

Uit het bijgevoegde onderzoek blijkt dat de exploitatievergunning voor de natte horeca
kan worden afgeschaft, omdat die al een vergunningplicht voor de Drank- en Horecawet
moet hebben. Ook kan de vergunning worden vrijgesteld voor categorieën anders dan
«coffeeshops»3 of cafetaria.

Aanbeveling:

De exploitatievergunning voor horeca afschaffen. Zie ook de aanbeveling over de exploitatievergunning
voor autoverhuurbedrijven en de aanbeveling van de VNG.4

4. Sluitingstijden

De traditionele economie kent verplichte sluitingstijden. Die worden niet aan de klus-
en deeleconomie opgelegd als de activiteiten niet locatie-gebonden zijn. Dit verschil
in regeldruk wordt veroorzaakt door het aangrijpingspunt van de verplichting. Dat
aangrijpingspunt is bij sluitingstijden de lokaliteit. Verplichtingen die niet voor
een lokaliteit, maar voor een activiteit gelden, zouden wel voor beide verdienmodellen
van toepassing zijn. Dat verschil wordt hieronder verder toegelicht bij «Verschillen
door de keuze van het aangrijpingspunt.»

Aanbeveling:

Sluitingstijden helemaal vrijgeven. Wanneer dat voor de borging van publieke belangen
niet passend wordt geacht, is het idee van het Rotterdams Verlaatje5 een goed voorbeeld van minder belastend alternatief.

5. Risico-inventarisatie en evaluatie (RI&E)

Volgens de Arbowet6 moet er een RI&E worden gedaan voor elke vestiging van een bedrijf. De RI&E omvat
onder andere de verplichting om schriftelijk vast te leggen welke risico's de arbeid
voor de werknemers met zich mee brengt. Ook moet de werkgever een plan opstellen waarin
is aangegeven welke maatregelen worden getroffen voor die risico’s. Zeer kleine werkgevers
kunnen volstaan met een Checklist gezondheidsrisico’s in plaats van een RI&E. Deze
is ontwikkeld voor werkgevers die voor ten hoogste 40 uur per week personeel in dienst
hebben. Particuliere opdrachtgevers, zoals in de klus- en deeleconomie zijn wel verantwoordelijk
voor de gezondheid van hun «werknemers» maar hoeven geen RI&E te doen.

Aanbeveling:

De reikwijdte van de checklist vergroten naar bedrijven met weinig werknemers (bijvoorbeeld
tot 20 fte) waar er slechts beperkte arbeidsrisico’s zijn en de verplichte RI&E in
die situatie laten vervallen.

6. Inschrijving handelsregister

Bedrijven en zelfstandige professionals zijn verplicht om zich in te schrijven in
het Handelsregister. Particulieren die incidenteel werkzaamheden verrichten via platformen
hoeven zich niet in te schrijven. Dat veroorzaakt een kleine ongelijkheid.

Aanbeveling:

De inschrijfverplichting heroverwegen voor incidentele werkzaamheden en pas te laten
gelden bij een «omvang alsof zij bedrijfsmatig was».

7. CBS enquêtes

De verplichte CBS-enquêtes gelden wel voor de traditionele economie, maar niet of
veel minder voor de klus- en deeleconomie. Dat leidt tot ongelijke regeldruk en maakt
dat de CBS- gegevens onvolledig zijn voor dit deel van de economie.

Aanbeveling:

Maak de invulling van CBS-enquêtes vrijwillig voor kleine ondernemingen. Een werkbaar
alternatief is het selectiever enquêteren. Mogelijk kan de regeldruk worden verlaagd
door kleinere aantallen enquêtes uit te zetten bij alleen de hoogst relevante ondernemingen.

3. Verschillen door de keuze van het aangrijpingspunt

Het derde verschil wordt veroorzaakt door de keuze voor het aangrijpingspunt van de
verplichting. Dat is datgene waar de verplichting voor geldt. Als een verplichting
geldt voor een locatie, een inrichting of een object, is die vaak wel van toepassing
op de traditionele economie, maar minder in de onderzochte delen van de klus- en deeleconomie.
Als de verplichting geldt voor producten, diensten of activiteiten, maakt het niet
uit welk verdienmodel wordt gehanteerd. Het maakt dus uit of eisen worden gesteld
aan bijvoorbeeld (de fysieke inrichting of locatie van) een parkeerplaats of aan het
parkeren. Zo maakt het ook of uit de regels van toepassing zijn op een keuken, of
dat regels eisen stellen aan de kwaliteit van voedsel.

Aanbeveling:

Breng de regels in beeld die door de aard van de bepalingen verschillend uitwerken
op verschillende verdienmodellen, en die kunnen worden omgevormd naar regels die minder
gevoelig zijn voor het verdienmodel en in beide situaties leiden tot vergelijkbare
uitkomsten.

4. Verplichtingen voor de werkgever

De vierde bevinding betreft verplichtingen van werkgevers. In § 2.3 van bijgevoegd
rapport worden de verschillen beschreven tussen de traditionele economie die doorgaans
met werkgevers-werknemers relaties werkt, en de klus- en deeleconomie waarin ondernemende
burgers zelf aan de slag gaan. De verplichtingen voor werkgevers hebben als doel om
bepaalde publieke belangen te borgen, zoals een robuust fiscaal bestel, sociale zekerheid,
pensioenvoorziening, en bescherming van werknemers (waaronder de arbeidsomstandigheden).
De nieuwe verdien-modellen laten zich vaak niet goed vatten in de traditionele economische
typologieën; in de onderzochte gevallen hebben de platformen veelal geen werkgeversrol
omdat ze de aanbieders niet in dienst hebben. Zo bestaan aanbieders in de klus- en
deeleconomie niet alleen uit bedrijven maar vaak uit particulieren die hun activiteiten
verrichten en diensten aanbieden. Zij werken onder andere fiscale, sociale, arbeidsrechtelijke
en verzekeringsvoorwaarden dan bedrijven in de traditionele economie. Als aanbieders
uit de klus- en deeleconomie in directe concurrentie treden met die bedrijven, staat
het verdienmodel van de laatsten onder druk. Als reactie op dit concurrentievoordeel
is er het risico dat het traditionele werkgeverschap verdwijnt, er minder aangrijpingspunten
voor werkgevers-verplichtingen zijn, en de eerder genoemde publieke belangen niet
meer worden geborgd. In de maatschappij sluit dit aan op de trend dat steeds meer
mensen als ZZP’er werken en steeds minder mensen een vast dienstverband hebben.

In het publieke debat wordt vaak geopperd dat de aanbieders of de platforms uit de
klus- en deeleconomie dezelfde verantwoordelijkheden moeten krijgen als de werkgevers
in de traditionele economie. Deze benadering lijkt geen recht te doen aan de complexiteit
van de materie. Zo zou het niet proportioneel zijn om aan alle aanbieders in de klus-
en deeleconomie dezelfde wettelijke eisen te stellen als die momenteel gelden voor
werkgevers in de traditionele economie die hun activiteiten meer bedrijfsmatig en
op grotere schaal ontplooien. De optie om de verplichtingen neer te leggen bij de
platforms houdt ook geen rekening met het feit dat veel platforms op een nieuwe manier
vraag en aanbod bij elkaar brengen, maar zelf geen onderdeel zijn van de relatie die
tussen vrager en aanbieder ontstaat.7

Het college merkt op dat dit complexe vraagstuk buiten de scope van het verzoek van
de Tweede Kamer valt. Het college wil echter het belang van dit vraagstuk onderstrepen.
Het college is daarbij van mening dat beantwoording van het vraagstuk een veel bredere
insteek behoeft dan alleen een analyse vanuit regeldrukperspectief. Beantwoording
zal alleen goed mogelijk zijn als de gevolgen van de nieuwe ontwikkelingen in beeld
worden gebracht voor de te beschermen publieke belangen. Een heroriëntatie moet plaatsvinden
op de inrichting en vormgeving van institutionele arrangementen met betrekking tot
de fiscaliteit, de sociale zekerheid, de pensioenvoorziening en de bescherming van
werknemers.

5. Toestemming voor persoonsgegevens

Ten slotte is er nog een waarneming over de eis die wordt gesteld aan de verwerking
van persoonsgegevens. De recent van kracht geworden Algemene Verordening Gegevens-bescherming
(AVG) heeft tot gevolg dat meer eisen aan de toestemming worden gesteld die nodig
is voor het gebruiken van persoonsgegevens.8 Voorwaarde voor die toestemming is dat de eigenaar goed geïnformeerd moet worden
over de consequenties, en dat de toestemming vrijwillig moet worden gegeven. Het college
constateert dat deze eis, met deze voorwaarden, belastend is voor burgers en bedrijven
in de traditionele economie, terwijl de klus- en deeleconomie daar veel minder hinder
van ondervindt. Dit verschil wordt niet veroorzaakt door de regelgeving, immers, voor
beide verdienmodellen gelden dezelfde verplichtingen, maar er is een verschil in frequentie
en ervaren regeldruk. In de klus- en deeleconomie hoeft slechts met éénmaal toestemming
voor de verwerking van persoonsgegevens te worden gevraagd. Die toestemming wordt
gemakkelijker gegeven omdat het duidelijk is waarvoor de persoonsgegevens gebruikt
zullen worden en omdat duidelijk is dat het zonder die gegevens niet werkt. In de
traditionele economie is eenmalige toestemming voor meervoudig gebruik veel moeilijker
te realiseren. Dit heeft een grote regeldruk voor burgers en bedrijven tot gevolg
in de traditionele economie. Die omvangrijke regeldruk wordt niet ondervonden in de
klus- en deeleconomie. Dit leidt tot een ongelijk speelveld omdat de klus- en deeleconomie
deze gegevens kan gebruiken voor het realiseren van transacties. In de traditionele
economie is dat problematisch.9 Dit verdient nader onderzoek.

In de verwachting u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd, en graag tot nadere
toelichting bereid.

Voorzitter, M.A. van Hees

Secretaris,
R.W. van Zijp