Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I ALGEMEEN

1. Doel en aanleiding

Dit wetsvoorstel voorziet in een verlenging van de minimale geldigheidsduur van cadeaubonnen
naar twee jaar. Het doel van dit voorstel tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek
is om consumenten meer tijd te geven om een cadeaubon te gelde te maken. Hiermee wordt
een ergernis van consumenten geadresseerd, die door een korte geldigheidsduur nogal
eens met verlopen cadeaubonnen blijven zitten. Het kabinet geeft hiermee uitvoering
aan de door de Tweede Kamer aangenomen motie van het lid Van den Berg (CDA), die de
regering verzoekt de wetgeving zo aan te passen dat de geldigheidsduur van cadeaubonnen
minimaal twee jaar wordt.1

2. Huidige situatie

2.1 Juridisch kader

Als gevolg van de verjaringstermijn zoals gespecificeerd in artikel 3:308 van het
Burgerlijk Wetboek (BW) heeft de consument, als met behulp van de cadeaubon kan worden
bepaald wanneer de geldigheidstermijn van de bon aanvangt (bijvoorbeeld als er een
uitgiftedatum op de cadeaubon is vermeld), nu vijf jaar de tijd om de bon te gelde
te maken. Cadeaubonnen mogen korter dan vijf jaar geldig zijn, maar dan moet dit zijn
vermeld op de bon.

De minimale geldigheidsduur van cadeaubonnen is onder het huidige recht één jaar.
Uit artikel 6:236, onderdeel g, BW volgt dat een in algemene voorwaarden voorkomend
beding, dat de verjarings- of vervaltermijn waarbinnen een consument enig recht geldend
moet maken tot minder dan één jaar verkort, als onredelijk bezwarend wordt aangemerkt.
Ook de geldigheidsduur van cadeaubonnen valt onder deze algemene bepaling. Een beding
in de algemene voorwaarden dat bepaalt dat een cadeaubon korter dan één jaar geldig
is, is derhalve onredelijk bezwarend en daarmee vernietigbaar ingevolge artikel 6:233,
onderdeel a, BW.

Als op een cadeaubon zowel een uiterste geldigheidsduur als een uitgiftedatum ontbreekt
en ook niet op een andere wijze duidelijkheid wordt geboden over het begin of einde
van de geldigheidstermijn, is de bon onbeperkt geldig, aangezien het in dat geval
niet mogelijk is om het moment van aanvang van de verjaringstermijn te bepalen. Op
een andere wijze duidelijkheid bieden over de geldigheidstermijn kan bijvoorbeeld
door op de cadeaubon te vermelden dat deze vanaf het moment van activeren door de
consument via een bepaalde website een vastgestelde periode geldig is.

2.2. Problematiek

Een korte geldigheidsduur van een cadeaubon is voor veel consumenten een bron van
ergernis. Meer dan de helft van de Nederlanders liet ooit een cadeaubon verlopen.2 Daarbij is relevant dat voor ongeveer een derde van de vijftig meest gangbare cadeaubonnen
een geldigheidsduur van één jaar geldt. Het ligt in de rede dat bij een kortere geldigheidsduur
de kans toeneemt dat een consument er op het moment van besteding achter komt dat
de uiterste geldigheidsdatum is gepasseerd en hij geen aanspraak meer kan maken op
de waarde van de bon. Een oorzaak hiervan is dat de consument die de cadeaubon te
besteden heeft, vaak niet degene is die de bon heeft gekocht en daarmee niet bewust
kennis heeft genomen van, noch een keuze heeft kunnen maken met betrekking tot de
geldigheidsduur.

Bij het verlopen van cadeaubonnen vallen substantiële bedragen toe aan uitgevers van
deze cadeaubonnen, zonder dat zij hiervoor een goed of dienst hoeven te leveren, anders
dan het initiële uitgeven van de cadeaubon. Precieze cijfers over welk bedrag uitgevers
van cadeaubonnen op deze wijze verdienen, de zogeheten vrijval, zijn niet openbaar
voorhanden, omdat uitgevers dit beschouwen als bedrijfsgevoelige informatie. Detailhandel
Nederland schat de omzet op de cadeaubonnenmarkt op zo’n 1,5 tot 2 miljard euro per
jaar en de jaarlijkse groei op zo’n 10 procent.3 Een jaarlijkse vrijval van een paar procent komt daarmee al snel neer op een bedrag
van tientallen miljoenen euro’s aan cadeaubonnen die consumenten niet meer te gelde
kunnen maken.

Een alternatief voor nadere regelgeving zou een vorm van zelfregulering kunnen zijn,
waarbij partijen zelf besluiten om een minimale geldigheidsduur van twee jaar (of
meer) te hanteren. In dit geval heeft zelfregulering echter onvoldoende soelaas geboden.
Ruim vier jaar na de oprichting van Stichting Keurmerk Cadeaukaarten in 2016 zijn
slechts negen cadeaubonnen hierbij aangesloten.4 Zelfregulering blijkt daarmee onvoldoende effectief om de klachten van consumenten
over verlopen bonnen afdoende te verminderen.

3 Minimale geldigheidsduur naar twee jaar

3.1 Nieuwe regeling

Dit wetsvoorstel voegt een nieuw onderdeel toe aan artikel 6:236 BW, waarmee een minimale
geldigheidsduur van een cadeaubon van minder dan twee jaar als onredelijk bezwarend
(en daarmee vernietigbaar) wordt aangemerkt. Deze op cadeaubonnen toegesneden bepaling
zal voor cadeaubonnen komen te gelden in plaats van onderdeel g van datzelfde artikel,
waaruit de huidige minimale geldigheidsduur van één jaar wordt afgeleid.

Het nieuwe artikel 6:236, onderdeel t, BW ziet op «cadeaubonnen». Dit is een algemeen
gangbaar begrip. Cadeaubonnen zijn er in allerlei soorten en deze wetswijziging is
op al deze soorten van toepassing. Bepalend voor de beoordeling of sprake is van een
cadeaubon is de vraag of hij naar zijn aard bestemd is om als geschenk te dienen.

Actiecodes en tegoedbonnen die door (web)winkels in het kader van klantenbinding of
in het kader van een (in een fysieke winkel gekocht) teruggebracht artikel worden
uitgegeven, zijn niet naar hun aard bedoeld om als geschenk te dienen en vallen dan
ook buiten het bereik van het begrip «cadeaubon». Dat geldt bijvoorbeeld ook voor
digitale portemonnees (ook wel: «wallet»), die ook een bestedingstegoed kunnen bevatten.

Op sommige cadeaubonnen staat een saldo dat uitgegeven kan worden, andere cadeaubonnen
zijn in te wisselen tegen een bepaalde dienst of een bepaald goed. Sommige cadeaubonnen
zijn van papier, andere cadeaubonnen hebben de vorm van een pasje. Ook digitale cadeaubonnen
komen voor, bijvoorbeeld in de vorm van e-coupons of cadeaubonnen waarvan het tegoed
(alleen) digitaal te raadplegen is. Het komt voor dat een particulier een cadeaubon
aanschaft om cadeau te geven op bijvoorbeeld een verjaardag, maar cadeaubonnen kunnen
ook zakelijk aangeschaft worden als geschenk voor werknemers. Ook bestaan er zogeheten
«self-use-bonnen», die bijvoorbeeld worden gebruikt om games aan te schaffen. Voor
de toepassing van de voorgestelde wettelijke bepaling maken al deze verschillende
verschijningsvormen en gebruikswijzen niet uit; de cadeaubon moet minimaal twee jaar
te besteden zijn.

Dat een cadeaubon kan worden besteed door degene die hem heeft aangeschaft, staat
niet in de weg van de toepasselijkheid van de bescherming die de voorgestelde bepaling
biedt.

Naast de gangbare cadeaubonnen waarop een saldo in geld kan worden gezet, is een andere
substantiële categorie de zogeheten «belevenisbonnen»: cadeaubonnen waar bij inlevering
een prestatie in natura tegenover staat, bijvoorbeeld een hotelovernachting voor twee
personen of een ballonvaart. Bij dergelijke bonnen bestaat een risico van kostprijsstijgingen
voor de ondernemer. Na uitgifte van een belevenisbon kan sprake zijn van een verandering
van aanbod, en ook de kostprijs van de belevenis stijgt door inflatie terwijl de bon
met een vast bedrag is betaald. Om die reden hanteert de Stichting Keurmerk Cadeaukaarten
op dit moment al een minimale geldigheidsduur van twee jaar voor een belevenisbon
en drie jaar voor een bon met een saldo in euro’s.

Omwille van duidelijkheid voor de consument kiest het kabinet voor een generieke wettelijke
minimale geldigheidsduur van twee jaar voor alle cadeaubonnen.

3.2 Gevolgen

Het wetsvoorstel regelt een minimale geldigheidsduur van twee jaar voor cadeaubonnen.
De mogelijkheid voor aanbieders om een langere geldigheidsduur te hanteren blijft
uiteraard bestaan. Een aanzienlijk deel van de markt bestaat op dit moment uit cadeaubonnen
met een geldigheidsduur van één jaar. Door de minimale geldigheidsduur op twee jaar
te stellen, krijgen consumenten langer de tijd om een cadeaubon te gelde te maken.

Het kabinet is van oordeel dat een minimale geldigheidsduur van twee jaar proportioneel
is. Consumenten krijgen daarmee een ruime minimale termijn om de cadeaubon te gelde
te maken. Voor ondernemers is een termijn van twee jaar qua gevolgen voor de bedrijfsvoering
te overzien. Voor ondernemers die op dit moment cadeaubonnen uitgeven die een kortere
geldigheidsduur hebben dan twee jaar is een gevolg van de langere minimale geldigheidsduur
dat minder vrijval zal plaatsvinden. Het kabinet vindt dit een te billijken gevolg
van het wetsvoorstel, omdat cadeaubonnen naar hun aard bedoeld zijn om door consumenten
te gelde gemaakt te worden en consumenten door het wetsvoorstel langer de mogelijkheid
krijgen om dit te doen.

De consument kan als gevolg van dit wetsvoorstel elke bepaling met betrekking tot
een cadeaubon die een geldigheidsduur regelt die korter is dan twee jaar vernietigen
door middel van een buitengerechtelijke verklaring aan de tegenpartij. De vernietiging
heeft als gevolg dat de consument niet langer gehouden kan worden aan de bepaling
die de geldigheidsduur bekort tot minder dan twee jaar.

4. Handhaving

Op grond van de artikelen 2.2 en 8.3 en onderdeel a van de bijlage bij de Wet handhaving
consumentenbescherming (Whc) is de Autoriteit Consument en Markt (ACM) bevoegd om
toezicht te houden en indien nodig handhavend op te treden tegen partijen die in algemene
voorwaarden in een overeenkomst met consumenten een beding of bedingen hanteren dat
vernietigbaar is of die dat zijn volgens afdeling 3 van titel 5 van Boek 6 BW.

De minimale geldigheidsduur van cadeaubonnen wordt op dit moment afgeleid uit artikel
6:236, onderdeel g, BW, dat deel uitmaakt van bovengenoemde afdeling. Het toezicht
hierop en de handhaving ervan valt daarmee al onder verantwoordelijkheid van de ACM.
Onderhavige wetswijziging voegt een bepaling toe aan bovengenoemde afdeling, die komt
te gelden voor cadeaubonnen in plaats van artikel 6:236, onderdeel g, BW. De ACM blijft
daarmee bevoegd tot toezicht en handhaving zonder dat hiertoe nadere wetgeving noodzakelijk
is. Dit houdt onder meer in dat de ACM toezichtsbevoegheden kan inzetten bij het verrichten
van onderzoeken en dat zij sancties kan opleggen, waaronder – in het uiterste geval
– boetes.

Consumenten kunnen de reeds bestaande mogelijkheden om hun recht te halen via een
civiele procedure bij de burgerlijke rechter ook benutten met betrekking tot de voorgestelde
tweejaarstermijn.

5. Regeldruk

Het wetsvoorstel brengt regeldrukeffecten voor het bedrijfsleven met zich mee. Deze
bestaan voornamelijk uit kosten die het bedrijfsleven moet maken om aan de inhoudelijke
verplichtingen te voldoen, zoals eenmalige investeringen en het aanpassen van de bedrijfsvoering.

De te verrichten handelingen per type cadeaubon zijn onder andere: het aanpassen van
teksten op de bonnen en/of verpakkingen (3 uur), het drukwerk en het materiaal voor
de verkooppunten en winkels (2 uur). Daarnaast moeten websites (2 uur) en de ICT-systemen
(2 uur) worden aangepast, moeten klanten worden geïnformeerd over de wijzigingen en
is er sprake van kennisnamekosten om de gevolgen van het wetsvoorstel voor hun handelwijze
in kaart te brengen (1 uur). Dit zijn eenmalige handelingen die alleen gelden voor
cadeaubonnen die momenteel een maximale geldigheidsduur hebben van één jaar. Op basis
van gesprekken met de branche schat het kabinet in dat dit ongeveer een derde van
de cadeaubonnen betreft.

Voor het aanpassen van de bedrijfsvoering moeten voornamelijk administratieve handelingen
worden verricht. Bij het maken van een schatting van deze kosten is daarvoor uitgegaan
van een standaarduurtarief van 39 euro. Het aanpassen van de geldigheidsduur kost
in totaal ongeveer 5 uur aan administratieve handelingen per type cadeaubon. De kosten
voor de administratieve handelingen per type cadeaubon bedragen als gevolg hiervan
195 euro. Iedere aanbieder verricht ook eenmalige handelingen van 5 uur, zoals het
aanpassen van het ICT-systeem, de website en de handelingsinstructie in de winkel.

Deze kosten worden eveneens geschat op 195 euro. Hiermee komen de eenmalige kosten
voor een bedrijf voor het aanpassen van de geldigheidsduur naar schatting op in totaal
390 euro. Ondernemers hebben geen extra kosten voor het verwijderen of aanpassen van
bestaande bonnen, omdat deze wetswijziging alleen van toepassing is op cadeaubonnen
die worden uitgegeven na inwerkingtreding van deze wet.

Zo’n zes van de tweeëndertig uitgevers die zijn aangesloten bij de Branchevereniging
Cadeaukaarten Nederland krijgen te maken met de gevolgen van de wetswijziging. De
overige hanteren reeds een geldigheidsduur van twee jaar (of meer). Het CBS heeft
geen concrete data voorhanden over het aantal in Nederland actieve uitgevers van cadeaubonnen.
Hetzelfde geldt voor het aantal typen cadeaubonnen dat wordt uitgegeven. Navraag bij
de brancheorganisatie leert dat het aantal bij hen bekende uitgevers van cadeaubonnen
123 bedraagt en het aantal typen cadeaubonnen 413. Het gedeelte bij de branche onbekende
uitgevers van cadeaubonnen wordt geschat op 20 procent. Naar aanleiding daarvan wordt
voor de berekening van de regeldruk uitgegaan van 148 uitgevers van cadeaubonnen.
Ook voor het aantal typen cadeaubonnen wordt uitgegaan van twintig procent bij de
brancheorganisatie onbekende cadeaubonnen. Het totale aantal typen cadeaubonnen wordt
daarmee geschat op 496. Ervan uitgaande dat 1/3 van alle bestaande cadeaubonnen een
geldigheidsduur heeft van minder dan twee jaar en waarvan de geldigheidsduur als gevolg
van dit wetsvoorstel moet worden aangepast, betreft het aantal cadeaubonnen waarvan
wordt uitgegaan voor de berekening van de regeldruk 165 (afgerond).

Aan de hand van het bovenstaande worden de totale regeldrukkosten voor het aanpassen
van de bedrijfsvoering geschat op 28.860 euro (195 euro x 148 uitgevers). De totale
regeldrukkosten voor het wijzigen van alle typen cadeaubonnen waarvan de geldigheidsduur
als gevolg van dit wetsvoorstel moet worden aangepast wordt geschat op 32.175 euro
(195 euro x 165 cadeaubonnen). Afhankelijk van hoeveel typen cadeaubonnen waarvan
de geldigheidsduur als gevolg van dit wetsvoorstel moet worden aangepast door één
uitgever wordt uitgegeven, kan de regeldruk per uitgever verschillen.

De verwachting is dat deze wetswijziging enkel tot beperkte, eenmalige regeldrukeffecten
leidt voor het MKB. Om deze reden heeft er geen MKB-toets plaats gevonden.

6. Advies en consultatie

6.1 Adviescollege Toetsing en Regeldruk

Het Adviescollege Toetsing en Regeldruk (ATR) adviseert om nader toe te lichten hoe
uitgevers van cadeaubonnen voorgelicht zullen worden over de wetswijziging5.

Het kabinet onderschrijft het belang om ondernemers en consumenten zo goed mogelijk
op de hoogte te brengen van de gewijzigde regelgeving. Samen met toezichthouders,
consumenten- en rancheorganisaties zal het kabinet hieraan invulling geven.

Over de tijdsbesteding merkt het ATR op dat niet goed vast te stellen is of 10 uur
realistisch is. Daarnaast adviseert het ATR om een schatting van de totale regeldrukkosten
in de toelichting op te nemen. Aan beide opmerkingen is in paragraaf 5 invulling gegeven.

6.2 Consultatie

Een voorontwerp van dit wetsvoorstel is van 16 juli 2020 tot en met 27 augustus 2020
in (internet)consultatie gegeven. Daarop zijn zeventien reacties ontvangen, waaronder
van de ATR (zie paragraaf 6.1), de Branchevereniging Cadeaukaarten Nederland (BVCNL),
VVV Cards BV, Detailhandel Nederland en Koninklijke Horeca Nederland (gezamenlijk)
en Intersolve Technologies B.V.6. Hieronder wordt ingegaan op de meest in het oog springende onderwerpen uit de consultatiereacties.

Meerdere respondenten hebben aandacht gevraagd voor de reikwijdte van het begrip «cadeaubon».
Zij pleiten voor het opnemen van een definitie in het wetsvoorstel, om op die manier
interpretatiekwesties zoveel mogelijk te voorkomen.

Het kabinet kiest ervoor om het begrip «cadeaubon» niet wettelijk te definiëren, vooral
omdat «cadeaubon» een algemeen gangbaar begrip is. Naar aanleiding van de ontvangen
consultatiereacties is paragraaf 3.1 van deze toelichting op dit punt nader aangevuld
met een aantal voorbeelden van wat al dan niet onder dit begrip kan worden verstaan.
Het kabinet wijst er daarnaast op dat ook met een definitie interpretatiekwesties
kunnen ontstaan, met name naar aanleiding van innovaties op de cadeaubonnenmarkt,
waarvan mogelijk onduidelijk is of deze onder de dan geldende definitie zouden vallen.
Door in het wetsvoorstel uit te gaan van het gangbare begrip «cadeaubon» wordt voorkomen
dat bij marktinnovaties de wettelijk vastgelegde definitie moet worden aangepast.
Het kabinet beoogt daarmee een toekomstbestendige regeling te introduceren, die waar
nodig in de juridische praktijk nader zal worden ingevuld. Daarbij wordt opgemerkt
dat de ACM heeft aangegeven de voorgestelde wettelijke bepaling – op de naleving waarvan
zij toezicht zal gaan houden – uitvoerbaar en handhaafbaar te achten (zie hierna onder
7).

Twee respondenten hebben in hun reacties verduidelijking gevraagd van het aanvangstijdstip
van de geldigheidsduur van de cadeaubon.

Doorgaans zal de termijn aanvangen op het moment van aankoop van de cadeaubon; in
elk geval niet eerder. Het is en blijft uiteraard wel mogelijk dat de geldigheidstermijn
op een later moment start, bijvoorbeeld op het moment van activering van de cadeaubon
door de consument.

Een respondent wijst in haar reactie op de eigen verantwoordelijkheid van de consument
met betrekking tot het tijdig besteden van de cadeaubon. Het kabinet onderschrijft
dit uitgangspunt, maar is tegelijk van mening dat de rechten en verplichtingen van
ondernemers en consumenten door een minimale geldigheidsduur van twee jaar beter met
elkaar in balans worden gebracht. Deze partij vraagt ook aandacht voor mogelijke kostenstijgingen
voor ondernemers die cadeaubonnen accepteren. Deze kosten(stijgingen) worden eventueel
doorberekend aan de consument.

Het kabinet wijst erop dat het uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat cadeaubonnen
door een langere geldigheidsduur aantrekkelijker worden voor consumenten. Het is aan
ondernemers om te bepalen welke kosten zij in de nieuwe situatie al dan niet doorberekenen
aan de consument.

Een aantal respondenten vraagt aandacht voor organisaties (zoals bedrijven en overheden)
die aan klanten, medewerkers of stakeholders cadeaubonnen geven. Hiervoor worden vaak
bulkcontracten gesloten met de betreffende cadeaubonnenuitgever. Hierbij wordt soms
korting op de aankoopprijs geboden voor cadeaubonnen die voor een korte duur zijn.

Doordat de minimale geldigheidsduur van deze bonnen twee jaar wordt, wordt de onderhandelingsruimte
bij deze bulkcontracten op dit punt verkleind ten opzichte van de huidige situatie.
Ook is het mogelijk dat eventuele langlopende contracten tussen organisaties en uitgevers
op het punt van de geldigheidsduur moeten worden herzien. Het is na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel immers niet langer toegestaan om cadeaubonnen op de markt te
brengen met een geldigheidsduur korter dan twee jaar.

Het kabinet is zich bewust van deze (mogelijke) gevolgen, maar vindt het onwenselijk
om op dit punt een uitzondering te maken. Door een uitzondering te maken voor zakelijk
ingekochte cadeaubonnen kan immers de onduidelijke situatie ontstaan dat een consument
bij twee (verder) identieke cadeaubonnen te maken krijgt met twee verschillende geldigheidstermijnen,
enkel vanwege het feit dat de ene bon cadeau is gedaan door bijvoorbeeld zijn werkgever
en de andere door bijvoorbeeld een familielid. Daarmee wordt de beoogde duidelijkheid
voor consumenten van dit wetsvoorstel (deels) teniet gedaan. Ook voor ondernemers
die cadeaubonnen innemen is een algemeen geldende, minimale geldigheidsduur voor alle
cadeaubonnen duidelijker.

7. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid voor de ACM

De ACM heeft op grond van de artikelen 2.2 en 8.3 van de Wet handhaving consumentenbescherming
(Whc) en onderdeel a van de bijlage bij die wet tot taak het toezicht op de naleving
van afdeling 3 van titel 5 van boek 6 BW uit te oefenen. De ACM heeft een uitvoerings-
en handhavingstoets (UHT) uitgevoerd en concludeert dat het wetsvoorstel handhaafbaar
en uitvoerbaar is7. De wijziging leidt niet tot additionele uitvoeringslasten voor de ACM.

II ARTIKELEN

Artikel I

Deze bepaling wordt toegelicht in het algemeen deel van de memorie van toelichting
onder 3.1. Hiermee wordt een onderdeel toegevoegd aan de in artikel 6:236 BW opgenomen
lijst van bedingen die als onredelijk bezwarend worden aangemerkt. Voorwaarde is dat
het beding bij een overeenkomst tussen een gebruiker van algemene voorwaarden en een
wederpartij, natuurlijke persoon, die niet handelt in de uitoefening van een beroep
of bedrijf in de algemene voorwaarden voorkomt. Algemene voorwaarden worden door artikel
6:231, onderdeel a, BW gedefinieerd als «een of meer bedingen die zijn opgesteld teneinde
in een aantal overeenkomsten te worden opgenomen, met uitzondering van bedingen die
de kern van de prestaties aangeven, voor zover deze laatstgenoemde bedingen duidelijk
en begrijpelijk zijn geformuleerd». Gevolg van het door de wetgever als onredelijk
bezwarend aanmerken van een beding is dat dit ingevolge artikel 6:233, onderdeel a,
BW vernietigbaar is.

Artikel II

Artikel II regelt het overgangsrecht voor de wijziging in Boek 6 van het Burgerlijk
Wetboek. De nieuwe regels over de minimale geldigheidsduur van cadeaubonnen zijn alleen
van toepassing op cadeaubonnen uitgegeven na inwerkingtreding van deze wetswijziging.
Cadeaubonnen die op dat moment al in omloop zijn kunnen dus nog een kortere geldigheidsduur
hebben dan twee jaar.

Artikel III

De inwerkingtredingsdatum van deze wijzigingswet wordt bepaald bij koninklijk besluit.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker