Brief regering : Verkenning vereenvoudiging Toeslagenwet

Nr. 903
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN VAN WERK EN PARTICIPATIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juli 2026

Het IBO Vereenvoudiging Sociale Zekerheid1 beschrijft dat de Toeslagenwet voor een beperkte groep mensen tot veel complexiteit
kan leiden. In de kabinetsreactie op het IBO heeft het toenmalige kabinet toegezegd
een verkenning uit te voeren naar vereenvoudigingsopties in de Toeslagenwet2. Met deze brief wordt uw Kamer over de uitkomsten van deze verkenning geïnformeerd.

Het stelsel van inkomensondersteuning beoogt werknemers inkomensbescherming te bieden
wanneer zij door werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid niet kunnen werken.
Deze inkomensbescherming bieden we door middel van uitkeringen op grond van de WW,
ZW, WIA, WAO, WAZ, Wajong, Wazo, Wamil of IOW. Als deze inkomensverzekeringen niet
toereikend zijn voor een inkomen ter hoogte van het sociaal minimum, kan UWV een toeslag
verlenen op grond van de Toeslagenwet.

De Toeslagenwet is een moeilijke wet voor mensen om te begrijpen en voor UWV om uit
te voeren. Deze complexiteit leidt tot een groot potentieel niet-gebruik van de regeling.
Het betreft hier potentieel niet-gebruik, omdat het daadwerkelijke niet-gebruik van
de Toeslagenwet niet precies is vast te stellen. Hiervoor zijn namelijk gegevens nodig
waarover onderzoekers en UWV niet (mogen) beschikken. Het rapport «Niet-gebruik van
de Toeslagenwet» van de Nederlandse Arbeidsinspectie onderschrijft dat het potentieel
niet-gebruik van de Toeslagenwet hoog is3. In de knelpuntenbrieven en uitvoeringstoets kostendelersnorm wijst ook UWV op de
beperkte uitvoerbaarheid van de Toeslagenwet4. De complexiteit leidt tot foutgevoeligheid bij mensen en uitvoering en tot risico’s
op terugvorderingen.

De Toeslagenwet

Het doel van de Toeslagenwet is te voorkomen dat mensen een inkomen onder het sociaal
minimum of laatstverdiende loon5 krijgen als zij werkloos, ziek of arbeidsongeschikt worden. Daarnaast moet er recht
bestaan op een loondervingsuitkering bij UWV6. Volgens de Toeslagenwet wordt onder loondervingsuitkeringen verstaan: de basisuitkeringen
WW, ZW, WIA, WAO, WAZ, en ook een uitkering of inkomensvoorziening op grond van de
Wajong, Wazo, de Wamil en de IOW.

Een aanvulling vanuit de Toeslagenwet is ook bedoeld om te voorkomen dat de groep
met een loondervingsuitkering naar de algemene bijstand wordt verwezen en daardoor
(direct) te maken krijgt met onder andere de vermogenstoets die daarvoor geldt. In
de memorie van toelichting7 is toegelicht dat met de Toeslagenwet een «tussenregime» is gecreëerd tussen de loondervingsuitkeringen
van UWV en de algemene bijstand die wordt uitgevoerd door gemeenten. De uitvoering
is destijds bij UWV belegd om te voorkomen dat mensen naar twee loketten moeten (gemeente
en UWV).

Bij de Toeslagenwet geldt het uitgangspunt dat een uitkering plus toeslag niet hoger
mag zijn dan hetgeen is verzekerd in de basiswet8. De uitkeringen samen worden gemaximeerd tot het oude loonniveau van vóór de verzekerde
gebeurtenis (werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid). Hierbij wordt uitgegaan
van het dagloon van de basiswet9. De Toeslagenwet is een voorziening en wordt gefinancierd uit de algemene middelen.
Daarnaast heeft de Toeslagenwet een toets op gezinsinkomen.

Net als bij de basiswetten moeten uitkeringsgerechtigden een aanvraag indienen voor
de Toeslagenwet. Zonder aanvraag heeft UWV geen wettelijke grondslag om te beoordelen
of iemand recht heeft op een aanvulling vanuit de Toeslagenwet.

Complexiteit en toegangseisen

Mensen met een aanvulling vanuit de Toeslagenwet hebben te maken met minimaal twee
uitkeringsregelingen (bijvoorbeeld WIA + TW, of WW + TW). Als het verzekerde loon
onder het sociaal minimum ligt, kunnen mensen daarbovenop aanvullende bijstand nodig
hebben. In 14% van de gevallen hebben mensen daardoor te maken met drie uitkeringsregelingen
(bijvoorbeeld WIA + TW + Participatiewet). Voor deze uitkeringen gelden verschillende
voorwaarden, verplichtingen en verrekenregels bij inkomen. In combinatie met het feit
dat de doelgroep van de Toeslagenwet ook afhankelijk is van toeslagen en gemeentelijke
regelingen, heeft deze groep te maken met een opeenstapeling van wetten, regels en
verplichtingen.

Doordat de Toeslagenwet is vormgegeven als een «tussenregime», wijken de rechten en
plichten van de Toeslagenwet veelal af van zowel de loondervingsuitkeringen als van
de bijstand. Dit maakt het stelsel van inkomensondersteuning lastiger te begrijpen.
Voor UWV zijn de afwijkingen van de loondervingsuitkeringen moeilijk om uit te voeren.

Een fundamentele bron van complexiteit is het feit dat de Toeslagenwet een aanvulling
is tot het sociaal minimum en het sociaal minimum leefvormafhankelijk is. Daarom moet
UWV bij het vaststellen van het recht op aanvulling vanuit de Toeslagenwet rekening
houden met iemands huishoudsituatie (alleenstaande/paar/kostendelers), wat gemeenten
ook moeten bij de bijstand. Alle andere uitkeringen die UWV verstrekt, zijn individuele
uitkeringen. Om deze complexiteit volledig weg te nemen, zou de aanvulling in de Toeslagenwet
geïndividualiseerd moeten worden, waarbij het criterium van de leefvorm wordt losgelaten
en het karakter van de sociale voorziening wijzigt. Dit creëert echter een groter
verschil met de bijstand, die ook een uitkering tot sociaal minimum biedt, maar onder
strengere voorwaarden.

Daarnaast zorgt het afwijkende karakter van de Toeslagenwet voor extra complexiteit
in zowel de uitvoering als het stelsel, en is niet altijd logisch en uitlegbaar. Voorbeelden
van het afwijkende karakter zijn:

• Afwijkende regels voor de verrekening van inkomsten (vrijlatingsregels) en een afwijkend
inkomensbegrip in het Algemeen Inkomensbesluit. In de Toeslagenwet worden meer soorten
inkomen verrekend, tegen een lager percentage en met een apart maximum;

• Een afwijkende sociaalminimumnorm, waardoor mensen in de Toeslagenwet alsnog onder
sociaal minimum kunnen blijven steken en een nadere aanvulling uit de algemene bijstand
nodig hebben om tot het sociaal minimum te komen. Ook kunnen mensen recht hebben op
een Toeslagenwet-aanvulling terwijl zij al boven het sociaal minimum van de bijstand
zitten;

• Afwijkende voorwaarden om aanspraak te maken op de Toeslagenwet, zoals een partner
geboren voor 31 december 1971 tenzij tot het huishouden een kind onder de 12 jaar
behoort.

Deze complexiteit verhoogt de drempel tot het aanvragen van de Toeslagenwet en zou
daardoor bij kunnen dragen aan de hoge mate van potentieel niet-gebruik. De omvang
van het daadwerkelijke niet-gebruik van de Toeslagenwet is lastig vast te stellen.
Het Syntheseonderzoek niet-gebruik inkomensondersteunende regelingen wijst op een
aantal algemene oorzaken die het risico op niet-gebruik verhogen10. Voor de Toeslagenwet gaat het onder andere om complexe begrippen, aanvraaginitiatief dat bij mensen ligt, een inkomenstoets (ook voor de partner) en het recht
op uitkering verandert wanneer de leefomstandigheden veranderen.

Uitkomsten verkenning

Samen met UWV is een verkenning gedaan naar de complexiteit van de Toeslagenwet en
mogelijke vereenvoudigingsopties. In de verkenning zijn uiteenlopende maatregelen
onderzocht om de Toeslagenwet te vereenvoudigen en het beleidsdoel van de Toeslagenwet
beter te kunnen behalen. De maatregelen zijn uitgewerkt in de fichebundel in de bijlage
bij deze Kamerbrief.

De maatregelen zijn beoordeeld aan de hand van de principes «een zeker en voorspelbaar
inkomen» en «een begrijpelijk stelsel» voor zowel de uitkeringsgerechtigde als de
uitvoerder (UWV). Daarnaast is gekeken naar specifieke inkomenseffecten, arbeidsmarkteffecten,
juridische haalbaarheid, uitvoerbaarheid, budgettaire effecten en handhaafbaarheid.
Dit heeft geleid tot een lijst met beleidsopties, die soms een aanscherping van de
voorwaarden voor een aanvulling betekenen en soms een versoepeling. Alle maatregelen
vereisen een aanpassing van wet- of regelgeving.

Het algemene beeld uit de verkenning is dat de complexiteit grotendeels voortkomt
uit de bepalingen en voorwaarden in de Toeslagenwet, die zowel afwijken van de basiswetten
van UWV als van de Participatiewet. Deze afwijkingen zijn deels te verklaren vanuit
het beleidsdoel van de Toeslagenwet of komen voort uit tijdsverloop11.

Uit de verkenning zien we 3 lijnen om de Toeslagenwet te vereenvoudigen en niet-gebruik
tegen te gaan. Namelijk: 1) het gebruik van de Toeslagenwet vergroten, 2) specifieke
voorwaarden en wettelijke bepalingen binnen de Toeslagenwet vereenvoudigen en 3) een
fundamentele herziening waarbij de Toeslagenwet geen aparte regeling meer is.

Lijn 1. Gebruik Toeslagenwet vergroten

In de A-fiches in de bijlage zijn enkele opties in kaart gebracht die het bereik van
de Toeslagenwet kunnen vergroten. Deze opties verminderen de complexiteit van het
stelsel op zichzelf niet, maar bestrijden wel een symptoom van de huidige complexiteit.
Daarmee kunnen deze opties voor mensen alsnog gunstige effecten hebben. Tot deze opties
behoren onder andere een naamswijziging en het schrappen van de maximering van de
toeslag tot het dagloon van de basiswet.

De Toeslagenwet is daarnaast opgenomen in het wetsvoorstel «Proactieve dienstverlening
SZW»12. Door deze wetswijziging kan UWV uitkeringsgerechtigden actief informeren over de
mogelijkheid van een aanvulling vanuit de Toeslagenwet en de aanvraag faciliteren.
In aanloop naar de inwerkingtreding van de wetswijziging neemt UWV in sommige gevallen
al proactief contact op met uitkeringsgerechtigden en zorgt voor een gecombineerde
aanvraag van WW en Toeslagenwet. De verkende opties voor vereenvoudiging van de Toeslagenwet
kunnen het niet-gebruik naar verwachting verder terugdringen.

Lijn 2. Maatregelen binnen de Toeslagenwet

De Toeslagenwet kan vereenvoudigd worden door specifieke voorwaarden en wettelijke
bepalingen in de Toeslagenwet te vereenvoudigen (B-fiches in de bijlage). Daarbij
kan gekeken worden naar bestaande regels in de basiswetten of de Participatiewet om
de geldende verplichtingen mee te harmoniseren. Uitgangspunt hierbij is dat harmonisatie
daadwerkelijk tot vereenvoudiging voor mensen en uitvoering leidt en geen extra toegangseisen
of verdere complexiteit in de Toeslagenwet introduceert. Aangezien de uitvoering bij
UWV is belegd, dienen de maatregelen de uitvoering voor UWV te vereenvoudigen. Deze
maatregelen zijn veelal kleinere vereenvoudigingen met vaak relatief kleinere budgettaire
effecten. Al deze maatregelen vereisen een aanpassing van wet- en regelgeving.

Voorbeelden van maatregelen binnen de Toeslagenwet zijn het vereenvoudigen van de
vrijlatingsregeling waarbij de afwijkende regels voor de verrekening van inkomsten
worden geharmoniseerd. Ook kan het inkomensbegrip in de Toeslagenwet geharmoniseerd
worden met de basiswetten van UWV. Daarnaast zou de leefvorm vereenvoudigd kunnen
worden door afschaffing van de kostendelersnorm in de Toeslagenwet. Hoewel de kostendelersnorm
ook in andere sociale voorzieningen (zoals de Participatiewet en Algemene nabestaandenwet)
wordt toegepast, kent deze verschillen in de uitvoering en effecten op uitkeringshoogten.

Lijn 3. Fundamentele herziening

Een fundamentele vereenvoudiging van de Toeslagenwet is op de langere termijn te bereiken
door rechten en plichten te integreren in ofwel de loondervingsuitkeringen (basiswetten),
ofwel de algemene bijstand.

Dit houdt in dat de Toeslagenwet fundamenteel vereenvoudigd zou kunnen worden door
het sociaal minimum volledig te incorporeren in de basiswetten, waarmee de Toeslagenwet
overbodig wordt. Hierbij wordt de basiswetuitkering van mensen die onder het sociaal
minimum zitten, aangevuld tot de alleenstaandennorm van de Toeslagenwet. In de gevallen
waarbij het verzekerde loon onder het sociaal minimum ligt, wordt de aanvulling gemaximeerd
op het oude loonniveau. Gevolg is dat de aanvullende toeslag voor alleenstaanden overbodig
wordt. Hiermee wordt voor deze groep stapeling van regelingen en niet-gebruik van
de Toeslagenwet tegengegaan. Voor gehuwden en meerpersoonshuishoudens betekent dit
dat de Toeslagenwet vervalt en zij voor een aanvulling tot aan het sociaal minimum
naar de gemeente kunnen voor een aanvullende bijstandsuitkering.

Een andere mogelijkheid is de Toeslagenwet afschaffen en de Participatiewet aan te
wijzen als universeel vangnet voor wie een aanvulling tot sociaal minimum nodig heeft,
met gelijke voorwaarden voor iedereen. Het is dan niet meer mogelijk om een aanvullende
toeslag te krijgen vanuit UWV. Deze maatregel vergroot de begrijpelijkheid van het
sociale vangnet, maar betekent voor sommige mensen dat zij geen aanvulling meer zullen
ontvangen vanwege de striktere toegangseisen in de Participatiewet. Daarnaast betekent
dit dat meer mensen te maken zullen krijgen met twee loketten, namelijk UWV en hun
gemeente.

In de C-fiches in de bijlage zijn deze twee maatregelen uitgewerkt, naast andere maatregelen
die tussen deze opties in zitten. Deze twee opties vergen fundamenteel andere keuzes
ten aanzien van de aard van de werknemersverzekeringen, de Toeslagenwet en de algemene
bijstand. De budgettaire consequenties van deze opties zijn substantieel.

Vanwege de samenhang met andere wetten lopen deze fundamentele opties mee in de Hervormingsagenda
inkomensondersteuning. In deze agenda bezien wij de regelingen in de sociale zekerheid
in het bredere verband van het gehele stelsel. Daarbij kunnen de principiële uitgangspunten
van de werknemersverzekeringen, de Toeslagenwet en de bijstand heroverwogen worden
en kunnen de substantiële budgettaire consequenties van dergelijke wijzigingen scherper
in kaart worden gebracht. Uw Kamer wordt voor de zomer geïnformeerd over de Hervormingsagenda inkomensondersteuning.

Vervolg

De Toeslagenwet is een complexe wet voor mensen en uitvoering. De verkenning met UWV
laat uiteenlopende maatregelen zien waarmee de Toeslagenwet vereenvoudigd kan worden.

In de voorjaarsbesluitvorming 2025 waren middelen vrijgemaakt om de Toeslagenwet op
korte termijn te vereenvoudigen. Dit betrof ongeveer € 4 miljoen per jaar. Het pakket
aan maatregelen dat binnen deze middelen genomen kan worden, leidt maar beperkt tot
een vereenvoudiging voor mensen en uitvoering. Mede daarom is in de voorjaarsbesluitvorming
2026 besloten om deze middelen in te zetten voor de tegenvaller op de SZW-begroting.

Een fundamentele vereenvoudiging van de Toeslagenwet vraagt om een integrale blik
op het vangnet dat ervoor moet zorgen dat iedereen in de noodzakelijke bestaanskosten
kan voorzien. Centraal staat de vraag op welke manier mensen een aanvulling zouden
moeten krijgen tot het sociaal minimum. Deze vraag verkennen wij verder in het kader
van de Hervormingsagenda inkomensondersteuning. Uw Kamer wordt voor de zomer geïnformeerd
over de Hervormingsagenda inkomensondersteuning.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.A. Vijlbrief

De Minister van Werk en Participatie, A.A. Aartsen