Brief regering : Reactie op de motie van het lid Ceder over uitspreken dat de premieopslag moet verdwijnen (Kamerstuk 36800-XV-80)

29 689
Herziening Zorgstelsel

Nr. 27
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juli 2026

Bij motie1 van het lid Ceder is het kabinet gevraagd om de Kamer voor het zomerreces te informeren
over wat er nodig zou zijn om de opslag van 10% – onderdeel van de bestuursrechtelijke
premie die verzekerden in de regeling betalingsachterstand zorgpremie (BAZ-regeling)
krijgen opgelegd – af te schaffen (Kamerstuk 36 800 XV, nr. 80). In deze brief wordt toegelicht hoe de BAZ-regeling werkt en welke beleidsstappen
al zijn genomen om deze regeling te verbeteren. Daarna zal worden toegelicht wat er
bekend is over de motiverende werking van de bestuursrechtelijke premie, wat er in
theorie voor nodig zou zijn om de opslag af te schaffen, en welke overwegingen en
voorwaarden hierbij gelden.

Werking BAZ-regeling

Het Nederlandse zorgstelsel is gebouwd op solidariteit: als samenleving dragen we
collectief zorg voor iedereen die in Nederland woont of werkt. Daar hoort wederkerigheid
bij: van iedereen wordt verwacht dat hij of zij deelneemt aan het stelsel en het beroep
op collectieve middelen beperkt tot het noodzakelijke. Waar nodig worden mensen met
zorgtoeslag en gemeentelijke regelingen financieel ondersteund om de zorgpremie en
het eigen risico te kunnen betalen. De BAZ-regeling (voorheen wanbetalersregeling)
draagt bij aan het solidariteitsbeginsel van ons zorgstelsel, doordat de regeling:

1. voorkomt dat verzekerden met een betalingsachterstand onverzekerd raken;

2. waar mogelijk zorgpremie int en de verzekerde daarmee mee blijft betalen;

3. verzekerden aanzet tot het treffen van een betalingsregeling.

De regeling werkt als volgt:

– Zorgverzekeraars melden verzekerden met een betalingsachterstand van zes of meer maanden
zorgpremie aan bij het CAK. Het CAK legt hun een bestuursrechtelijke premie op en
int deze onder andere door broninhouding op het inkomen en omleiding van de zorgtoeslag.

– Verzekerden in de BAZ-regeling blijven verzekerd voor de basisverzekering (polis)
die zij hebben afgesloten. Zorgverzekeraars ontvangen hiervoor een bijdrage uit het
Zorgverzekeringsfonds.

– Na het treffen van een betalingsregeling met de zorgverzekeraar betalen verzekerden
direct weer de premie van hun reguliere polis.

– Na definitieve afmelding bij het CAK wordt eventuele openstaande vorderingen bij het
CAK (zoals niet-betaalde bestuursrechtelijke premie) niet meer geïnd.

In de Zorgverzekeringswet (Zvw) is wettelijk geregeld dat de bestuursrechtelijke premie
tussen de 110% en 130% van de geraamde gemiddelde premie bedraagt. De hoogte is over
de jaren heen bijgesteld van 130% van de standaardpremie2 tot – per 1 juli 2024 – 110% van deze gemiddelde premie.

De afgelopen 12 jaar is het aantal verzekerden in de BAZ-regeling gedaald van ca.
325.000 eind 2014 tot ca. 195.000 heden. Deze daling is voornamelijk het gevolg van
de inspanningen van zorgverzekeraars (betalingsregelingen op maat) en de genomen beleidsmaatregelen.
Zie ter illustratie deze trend in onderstaande figuur.

Doorgevoerde beleidswijzigingen

Op 1 september 2009 is de Wet structurele maatregelen wanbetalers zorgverzekering
(onderdeel Zvw) in werking getreden3. Sinds 2009 zijn er diverse maatregelen genomen om de BAZ-regeling te verbeteren.
Op 1 juli 2016 is de Wet verbetering wanbetalersmaatregelen in werking getreden met
als belangrijkste wijzigingen:

– verzekerden betalen direct weer de zorgpremie van hun polis bij het aangaan van een
betalingsregeling met de zorgverzekeraar;

– specifieke groepen kunnen worden aangewezen die onder (gunstige) voorwaarden kunnen
uitstromen (bijstandsgerechtigden en onder bewind gestelde personen zijn later aangewezen
als bijzondere groepen); en

– de bestuursrechtelijke premie wordt 110% tot 130% van de geraamde gemiddelde nominale
premie (lager dan de standaardpremie).

Daarna is de bestuursrechtelijke premie in stappen verlaagd naar uiteindelijk 110%
van de gemiddelde zorgpremie per 1 juli 2024. Ook is in 2018 de eindafrekening afgeschaft,
waardoor verzekerden die worden afgemeld voor de BAZ-regeling de openstaande vorderingen
bij het CAK niet meer hoeven te betalen. Tot slot zijn maatregelen genomen in het
kader van de bredere schuldhulpverlening. Zorgverzekeraars versturen bij een betalingsachterstand
van twee maanden zorgpremie een signaal naar de gemeente (vroegsignalering).

Ook kunnen gemeenten sinds 2018 een lijst opvragen bij het CAK (op maat) met daarop
de inwoners van die gemeente die zijn aangemeld voor de BAZ-regeling. Deze lijst blijkt
een waardevolle lijst om huisbezoeken af te leggen en bredere schuldhulpverlening
te bieden.

Werking van de bestuursrechtelijke premie

In de memorie van toelichting bij de wet structurele maatregelen wanbetalers is opgenomen:
«De bestuursrechtelijke premie dient op een zo hoog bedrag te worden vastgesteld, dat
het voor de verzekeringnemer aantrekkelijk blijft buiten het bestuursrechtelijk premieregime
te blijven. Dat wil zeggen: om zijn nominale premie aan zijn zorgverzekeraar te voldoen.
Dat betekent dat de vervangende premie hoger moet zijn dan de nominale premie bij
de duurste zorgverzekeraar. Dit wordt bereikt door de bestuursrechtelijke premie te
stellen op 130% van de standaardpremie
4.» Ook is toegelicht dat de dekking van de uitvoeringskosten (de compensatie voor
zorgverzekeraars en de uitvoeringskosten CAK) is voorzien in de hoogte van de bestuursrechtelijke
premie.

De gedachte achter de bestuursrechtelijke premie is dat verzekerden werk maken van
hun betalingsachterstand zorgpremie zodat voorkomen wordt dat zij worden aangemeld
voor de BAZ-regeling (preventieve prikkel), dan wel dat zij worden afgemeld voor de
BAZ-regeling (prikkel om uit te stromen). In opdracht van VWS heeft adviesbureau AEF
in 2024 onderzoek gedaan naar deze motiverende werking van de opslag. Hierover is
de Tweede Kamer geïnformeerd5. De conclusie van dit onderzoek is dat het onduidelijk blijft of personen niet instromen
en wel uitstromen als gevolg van de prikkels. De inschatting van het onderzoeksbureau
is dat de motiverende werking wordt overschat. De onderzoekers concluderen dat de
opslag alleen motiverend kan werken als iemand voldoende leesvaardig is, genoeg inkomen
heeft en niet al te veel schulden heeft. Wordt hier niet aan voldaan, dan kan de opslag
juist averechts werken en leiden tot stress en verdere financiële problemen. Bovendien
zijn er veel andere gelijktijdige factoren die het betaalgedrag beïnvloeden – zoals
aanmaningen, deurwaardersbezoeken en het stopzetten van de aanvullende verzekering
– waardoor niet vast te stellen is welk effect specifiek aan de opslag is toe te schrijven.
De onderzoekers zien duurzame uitstroom als een groot probleem. Het merendeel van
de jaarlijkse instroom (56%–62%) bestaat uit mensen bij wie eerder gemaakte betalingsregelingen
zijn stukgelopen.

Onder andere gemeenten en het CAK onderschrijven dat de motiverende werking van de
opslag er niet is bij met name personen met bredere schuldenproblematiek. Ook zorgverzekeraars
stellen voor om de opslag terug te brengen van 10% naar 0%, zodat deze kwetsbare verzekerden
niet verder worden belast. Tegelijkertijd zijn er aandachtspunten. Het verlagen van
de opslag naar 0% betekent dat de bestuursrechtelijke premie voor een deel van de
verzekerden iets lager wordt dan de premie van de polis die verzekerden houden als
zij in de BAZ-regeling komen. Verder is flankerend beleid nodig om betalingsachterstanden
te voorkomen, op te lossen, en recidive te voorkomen.

Wat is ervoor nodig om de opslag af te schaffen

Juridisch

In het eerste lid, artikel 18d, Zorgverzekeringswet (hierna Zvw), is geregeld dat
de bestuursrechtelijke premie tussen de 110% en 130% van de geraamde gemiddelde premie
bedraagt. Het schrappen van de opslag vergt daarom een wijziging van dit artikel.
Met alleen het schrappen van de opslag kan het voor een verzekerde met een wat duurdere
zorgverzekering aantrekkelijk zijn om de BAZ-regeling in te komen of niet meer te
verlaten. De bestuursrechtelijke premie zal dan immers lager zijn dan zijn zorgpremie
voor de wat uitgebreidere verzekering. Om dit te voorkomen, is het aangewezen de polis
van iemand in de regeling bij aanmelding bij het CAK «om te zetten» naar de goedkoopste
zorgverzekering (maar zonder vrijwillig eigen risico) die zijn zorgverzekeraar heeft.
Ook dit zal met een wetstraject in de Zvw moeten worden geregeld, samen met creëren
van een uitzondering op artikel 7:940, vierde lid, Burgerlijk Wetboek. Dat artikellid
geeft een verzekerde opzegrecht bij poliswijzigingen «ten nadele». De insteek is om
verzekerden in de BAZ-regeling geen opzegrecht geven, omdat ze dan onverzekerd zouden
raken. Bij het uitwerken van deze wettelijke wijzigingen zal aandacht moeten worden
besteed aan diverse vraagstukken, zoals de ongelijkheid die ontstaat vanwege de verschillen
tussen de goedkopere polissen van zorgverzekeraars en de vraag of de omzetting naar
de goedkoopste zorgverzekeringsvariant van de zorgverzekeraar de verzekerde niet meer
stress oplevert dan de opslag. De doorlooptijd van dit wetstraject zal circa twee
jaar zijn.

Financieel

De ontvangsten aan bestuursrechtelijke premie komen voor 23% op de VWS-begroting in
verband met de uitvoeringskosten van de BAZ-regeling en voor 77% in het Zorgverzekeringsfonds.
Het afschaffen van de opslag leidt tot € 7 mln lagere ontvangsten voor de VWS-begroting
en € 24 mln lagere ontvangsten voor het Zorgverzekeringsfonds. Voor de structurele
lagere ontvangsten op de begroting van VWS dient dekking gevonden te worden. De lagere
ontvangsten voor het Zorgverzekeringsfonds lopen mee in de vaststelling van de Inkomensafhankelijke
Bijdrage (IAB) en de rekenpremie (en leiden dus tot hogere kosten voor het collectief).

Aanpassing bestuursrechtelijke premie ambtshalve verzekerden

Als de bestuursrechtelijke premie BAZ-regeling lager wordt, dan beweegt de bestuursrechtelijke
premie die ambtshalve verzekerden betalen mee. Onverzekerde verzekeringsplichtigen
worden aangeschreven, eventueel beboet en na negen maanden (als zij geen actie ondernemen)
een jaar lang ambtshalve verzekerd bij één van de zorgverzekeraars. Ambtshalve verzekerden
betalen een bestuursrechtelijke premie die gelijk is aan de bestuursrechtelijke premie
die verzekerden in de BAZ-regeling betalen. Het afschaffen van de opslag bij de BAZ-regeling
leidt tot structureel € 1 mln lagere ontvangsten voor het Zorgverzekeringsfonds. De
lagere ontvangsten voor het Zorgverzekeringsfonds lopen mee in de vaststelling van
de IAB en de rekenpremie.

Flankerend beleid

Om een afschaffing van de premieopslag op een verantwoorde en doordachte wijze door
te voeren, is flankerend beleid nodig, waarbij waar mogelijk rekening moet worden
gehouden met de (financiële) situatie van verzekerden. Zo zal bijvoorbeeld moeten
worden bezien of de huidige inspanningsverplichtingen van zorgverzekeraars nog effectief
zijn zonder de premieopslag als stok achter de deur. Dit zal vooral gelden voor verzekerden
met een beginnende betalingsachterstand. En indien dit niet het geval is, of er maatregelen
genomen zouden kunnen worden om de inspanningsverplichtingen alsnog weer effectief
te krijgen. Bij verzekerden in de BAZ-regeling die kampen met bredere schuldenproblematiek,
en waarbij die stok achter de deur niet goed werkt, is de zorgpremie-achterstand slechts
een symptoom van dieperliggende financiële problemen. Om hen te helpen zal gekeken
moeten worden naar mogelijkheden om de domeinoverstijgende samenwerking te verbeteren.
Hierbij moet ook aandacht zijn voor verzekerden die herhaaldelijk terugkeren in de
BAZ-regeling. In de praktijk blijkt dat een aanzienlijk deel van de verzekerden na
het doorlopen van een betalingsregeling opnieuw in de BAZ-regeling terechtkomt. Dit
draaideureffect toont aan dat duurzame uitstroom flankerend beleid vereist dat verder
gaat dan premie-inning alleen.

Het uitwerken van het benodigde flankerende beleid zal tijd vergen, net als de benodigde
juridische aanpassingen.

Tot slot

In deze brief is, zoals is verzocht door de Kamer, toegelicht wat ervoor nodig zou
zijn om de opslag af te schaffen, namelijk een wijziging van de Zvw (inclusief het
aanpassen van de polis), een structurele financiële dekking en de verkenning en de
uitvoering van enkele randvoorwaarden, waaronder een duurzame oplossing voor de kwetsbare
groep verzekerden die steeds in en uit de BAZ-regeling stroomt.

De laatste jaren is de bestuursrechtelijke premie in stapjes verlaagd. De stap naar
10% (de ondergrens in de Zvw) is gemaakt per juli 2024. Er bestaat een kans dat door
het verlagen van de bestuursrechtelijke premie het aantal verzekerden in de BAZ-regeling
weer gaat stijgen. Om die reden is door de toenmalige Minister van VWS tijdens het
Tweeminutendebat Verzekerdenmonitor 20246 op 19 maart 2025 aangegeven dat de ontwikkelingen van het aantal verzekerden in de
BAZ-regeling en het effect van de verlaging van de opslag worden gemonitord. Dit is
wat dit kabinet nu doet.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
S.T.M. Hermans