Brief regering : Kabinetsreactie op het rapport ‘De stikstofcrisis: van verwarring naar verbinding’

Nr. 450
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 juni 2026

Met deze brief ga ik in op het verzoek van de vaste Kamercommissie voor Landbouw,
Visserij, Voedselzekerheid en Natuur van 26 maart jl. met kenmerk 2026Z05779/2026D14035 om een reactie te geven op het rapport «De stikstofcrisis: van verwarring naar verbinding»
(hierna: het rapport). Het rapport stuur ik als bijlage mee bij deze brief. Verder
treft u bij deze brief, conform het commissieverzoek van 3 juni1, het advies aan dat ik heb uitgevraagd bij de landsadvocaat over de juridische houdbaarheid
van een aantal van de voorstellen uit het rapport.

Tegelijk met deze brief stuur ik de brief over het maatregelpakket voor landbouw,
natuur en stikstof aan de Kamer. Zoals uit die brief blijkt, komen veel elementen
uit het rapport terug in de aanpak van het kabinet. Hieronder licht ik dat toe aan
de hand van de verschillende onderdelen van het rapport.

Inhoud rapport

Probleemanalyse van de stikstofproblematiek

De onderzoekers stellen dat de stikstofproblematiek de afgelopen jaren is uitgegroeid
tot één van de belangrijkste problemen in de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland.
Daarbij onderscheiden zij drie typen onderliggende oorzaken: milieukundige, ecologische
en juridisch-beleidsmatige.

Allereerst is er volgens de auteurs sprake van een milieukundig probleem. Er zijn
duidelijke doelen gesteld voor de bescherming en de verbetering van milieu, natuur,
water en klimaat. Doelrealisatie vereist onvermijdelijk een structurele daling van
de uitstoot van stikstof.

Daarnaast is er sprake van een ecologisch probleem. In veel natuurgebieden is sprake
van natuurschade, veroorzaakt door decennialange stikstofdepositie, klimaatverandering,
verdroging en achterstallig beheer. Dit probleem vraagt om gerichte ecologische herstelmaatregelen:
zowel maatregelen die op korte termijn de negatieve effecten van stikstof neutraliseren
als maatregelen die op langere termijn werken aan systeemherstel.

Tot slot kent de problematiek een juridisch-beleidsmatig aspect. De onderzoekers stellen
dat een gebrekkige aanpak van het milieukundige en het ecologische probleem ertoe
leidt dat het voorzorgbeginsel een zware wissel trekt op de bewijslast van plannen
en projecten om te beoordelen of het «er wel bij past» gegeven de gevolgen van stikstofdepositie
op een Natura 2000-gebied. De onderzoekers stellen dat het additionaliteitsvereiste
is verworden tot een complexe en bijna onmogelijke bewijsopdracht, en halen aan dat
zelfs projecten die stikstofemissies vergaand reduceren moeilijk kunnen worden vergund.

Oplossingsrichtingen

In het rapport doen de onderzoekers een aantal voorstellen om deze diverse aspecten
van de problematiek te adresseren. Allereerst een inzet op stikstofemissiereductie
door middel van doelsturing op landelijk, regionaal en lokaal niveau. Daarnaast een
inzet op natuurherstel in Natura 2000-gebieden door instandhoudingsmaatregelen en
passende maatregelen tegen verslechtering vast te leggen in nieuwe beheerplannen voor
elk Natura 2000-gebied. Vergunningverlening kan volgens de onderzoekers weer mogelijk
worden door op een andere wijze te voldoen aan het additionaliteitsvereiste, de invoering
van een rekenkundige ondergrens en het verlenen van een generaal pardon aan alle PAS-melders,
interimmers en andere bedrijven die buiten hun schuld geen volledig passende vergunning
hebben buiten de bufferzones van 500 meter.

Appreciatie

Het stikstofdossier is één van de opgaven waar het kabinet een doorbraak wil realiseren.
Dat vraagt om heldere keuzes en het opbouwen van vertrouwen. In de afgelopen maanden
is met die uitgangspunten gewerkt aan een aanpak. Daarbij is dankbaar voortgebouwd
op onder meer dit rapport. In de brief over het maatregelpakket voor landbouw, natuur
en stikstof, die tegelijk met deze brief aan beide Kamers wordt gezonden, staat deze
aanpak toegelicht.

Stikstofemissiereductie

De contouren van de aanpak uit het rapport voor emissiereductie komen op hoofdlijnen
overeen met de inzet van het kabinet. Een robuust en deels gebiedsgericht emissiereductiebeleid
is ook onderdeel van de aanpak van het kabinet. Net zoals in het rapport wordt voorgesteld,
zet het kabinet in op een aanpak gericht op zones rondom Natura 2000-gebieden.

Daarnaast zet het kabinet ook in op doelsturing. Het kabinet zet op dat vlak nu een
belangrijke stap naar een stelsel van afrekenbare emissienormen voor 2035 op bedrijfsniveau.
Dat biedt duidelijkheid en richting. Met verschillende instrumenten krijgen boeren
ondersteuning om op bedrijfsniveau te sturen op geborgde emissiereductie of vrijwillig
te beëindigen. Het maatregelenpakket van het kabinet is erop gericht om de emissiedoelen
voor 2035 te halen, maar voorziet ook in het treffen van aanvullende maatregelen voor
als tóch blijkt dat de sectorale emissiedoelen niet worden gehaald. Voor de landbouw
wordt, zoals aangekondigd in het coalitieakkoord, wettelijk vastgelegd dat, als het
emissiedoel voor 2035 niet wordt gehaald, als ultieme remedie kan worden gestuurd
op het aantal dieren dat gehouden kan worden.

Overeenkomsten zie ik ook waar het gaat om de rollen van Rijk en provincies. In het
rapport wordt de nadruk gelegd op het provinciale beheerplan en het bevoegd gezag
van de provincies. Ik pak de uitwerking van de stikstofaanpak ook samen met provincies
op en voorzie in een gedeelde verantwoordelijkheid te komen tot de zonering en de
bijbehorende doelen en maatregelen van de meest kwetsbare gebieden.

De in het rapport voorgestelde aanpak leunt sterk op emissiereductie in bufferzones
en op doelsturing op emissies. Hierbij wordt «op maat» een geborgde daling in stikstofemissie
gerealiseerd via landelijk geldende normen, dan wel specifiekere regels voor hotspots
en bufferzones. De auteurs maken niet inzichtelijk of dit bij elkaar voldoende optelt
om aan de natuuropgave (artikel 6, lid 1 en 2, Habitatrichtlijn) te voldoen en of
een dergelijke aanpak voldoende uitvoerbaar is. Het rapport biedt vooral een denkwijze
voor een aanpak, maar nog geen uitwerking met betrekking tot de reductie die op gebiedsniveau
nodig is, de maatregelen die daarvoor nodig zijn en de resterende opgave die via emissieplafonds
per landbouwbedrijf op gebiedsniveau moet worden gerealiseerd. Het vormgeven van een
gebiedsplafond moet worden afgeleid van wat nodig is voor de instandhoudingsdoelstellingen
van de Natura 2000-gebieden. Om die instandhoudingsdoelstellingen te bereiken, zijn
hoe dan ook ingrijpende maatregelen nodig. Het WUR-rapport doet daar niet aan af.

Natuurbehoud en -herstel

Het kabinet zet net als de auteurs van dit rapport behoud en herstel van de kwaliteit
van de natuur in Natura 2000-gebieden centraal. Beheerplannen voor betrokken Natura
2000-gebieden kunnen hierbij in de aanpak op gebiedsniveau het een en ander bij elkaar
brengen en sturen. In het rapport wordt gesteld dat natuurherstel proactief moet plaatsvinden
door middel van gericht beheer. Om een achterstand in natuurherstel ongedaan te maken
is het daarbij volgens de opstellers van het rapport van belang dat de grote terreinbeherende
organisaties een duidelijke, meerjarige opdracht krijgen met concrete doelstellingen,
stabiele financiering, en heldere prioriteiten in de maatregelen. In de position papers2,
3 en de technische briefing voor de Tweede Kamercommissie Landbouw naar aanleiding
van dit onderzoeksrapport werd de verbinding met de kwaliteit van de natuur nog nadrukkelijker
gelegd.

Het kabinet zal extra inzetten op effectief natuurbeheer, als belangrijke bijdrage
aan de natuurdoelen. Het beheer is mede door de hoge stikstofdepositie intensief en
duur. Zoals opgenomen in het coalitieakkoord stelt het kabinet hiervoor daarom structureel
middelen beschikbaar. Over de wijze waarop deze investering vorm krijgt, ben ik in
gesprek met de provincies en natuurbeheerders. Naast natuurbeheer investeert het kabinet
ook structureel in agrarisch natuurbeheer, natuurherstel (onder meer ter uitvoering
van de Natuurherstelverordening) en areaaluitbreiding (het zo snel mogelijk afmaken
van het Natuurnetwerk Nederland).

Het verbeteren van verslechterde natuurgebieden vereist een brede aanpak, met een
aanzienlijke beperking van diverse drukfactoren. Naast de voorgestelde beheersmaatregelen
binnen Natura 2000-gebieden zullen er ook maatregelen nodig zijn om andere drukfactoren
in de omgeving van natuurgebieden te beperken, en daarmee (dreigende) verslechtering
van de natuur te voorkomen en instandhoudingsdoelstellingen te bereiken. Zo zijn herstel
van watersystemen, het tegengaan van versnippering en het meenemen van natuuropgaven
in de ruimtelijke puzzel belangrijke onderdelen van de aanpak van het kabinet om onze
natuur duurzaam te herstellen en om invulling te geven aan de Vogel- en Habitatrichtlijn
en aan de Natuurherstelverordening.

Vergunningverlening en aanpassen wettelijke doelen

Ook in de aanpak van het kabinet zijn vergunningverleningsinstrumenten een integraal
onderdeel. Belangrijk is om deze instrumenten juridisch houdbaar in te richten op
basis van een gebleken en geborgd reductiepakket. Het kabinet zet daarbij in op verduurzaming
ten gunste van stikstofreductie, een concreet maatwerkprogramma om PAS-melders aan
een oplossing te helpen en, na vaststelling van een voldoende en geborgd pakket met
aanvullende specifieke beheersmaatregelen, de invoering van een rekenkundige ondergrens
en het vervangen van de op de kritische depositiewaarde (KDW) gebaseerde stikstofdoelen
door sectorale emissiereductiedoelen.

Ik heb de landsadvocaat gevraagd in te gaan op de juridische houdbaarheid van de in
het rapport voorgestelde aanpak en de verdere duiding die daarop door de auteurs middels
hun position paper is gegeven. Hierbij heb ik de landsadvocaat gevraagd specifieke aandacht te besteden
aan de voorgestelde wijze van voldoen aan het additionaliteitsvereiste, een generaal
pardon voor PAS-melders, en het invoeren van een rekenkundige ondergrens van minimaal
1 mol. Tenslotte heb ik ook gevraagd in te gaan op de position paper die professor Erisman, als niet bij het rapport betrokken deskundige, daartoe uitgenodigd
voor de technische briefing heeft ingediend.

Uit de beantwoording van de landsadvocaat blijkt dat de aanpak uit het rapport tegemoetkomt
aan de kern van de rechtspraak van de bestuursrechter. Daarbij is volgens de landsadvocaat
wel elementair dat per Natura 2000-gebied inzichtelijk wordt gemaakt met welke maatregelen
uitvoering wordt gegeven aan de noodzakelijke emissiedaling binnen afzienbare termijn,
om (dreigende) verslechtering van beschermde habitats te voorkomen. Deze uitwerking
moet nog plaatsvinden in de Natura 2000-beheerplannen. Ik concludeer zodoende dat
het rapport belangrijke richting geeft maar ook dat er nog nadere concretisering van
invulling en maatvoering nodig is. In de voorstellen van het kabinet hebben we hier
een stap in gezet.

De landsadvocaat kan de benadering van het additionaliteitsvereiste in het rapport
in grote lijnen volgen, hoewel er nog het nodige moet worden uitgewerkt voordat deze
benadering daadwerkelijk de vergunningverlening weer op gang kan brengen. Zo moet
(i) de koppeling tussen de emissieruimtes en de effecten op de Natura 2000-gebieden
nog in de beheerplannen worden uitgewerkt; (ii) per Natura 2000-gebied inzichtelijk
worden gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt gegeven aan de noodzakelijke
emissiedaling binnen afzienbare termijn; en (iii) per gebied nog tot een verdeling
van de totale emissieruimte worden gekomen, wat volgens de landsadvocaat een complexe
exercitie zal zijn.

De landsadvocaat merkt op dat het nog ontbreekt aan een inhoudelijke wetenschappelijke
onderbouwing voor een rekenkundige ondergrens van minimaal 1 mol. De landsadvocaat
geeft in het advies ook aan dat in de praktijk nog niet aan de eisen uit de rechtspraak
voor een generaal pardon voor PAS-melders kan worden voldaan, en dat de auteurs van
het rapport hier geen oplossing voor geven. In het bijbehorende addendum heeft de
landsadvocaat toegelicht wat ervoor nodig is om binnen de aanpak van de WUR perspectief
te bieden aan PAS-melders. Een goede uitwerking en uitvoering van de aanpak in de
praktijk is daarbij van belang. In de periode tot eind dit jaar zullen we samen met
de provincies, enkele auteurs van het WUR-rapport en de agrarische partijen verkennen
voor welke gebieden de aanpak vanuit het WUR-rapport praktisch uitvoerbaar zou kunnen
zijn (inclusief het idee van een nieuwe referentiesituatie). Uiterlijk eind dit jaar
zal het kabinet de resultaten van deze verkenning aan de Kamer presenteren.

De analyse van prof. Erisman geeft volgens de landsadvocaat geen aanleiding om de
bovenstaande conclusies aan te vullen. Wel steunt het pleidooi van prof. Erisman voor
substantiële aanpassingen op het huidige landbouwsysteem mij om een samenhangende
aanpak verder in te zetten en uit te werken, met daarbij aandacht voor alle belangrijke
landbouwthema’s.

De uitwerking om Nederland van het slot te krijgen

Het is zeer waardevol dat onderzoekers met diverse achtergronden en visies betrokken
zijn bij de stikstofproblematiek en dat zij voorstellen doen die kunnen bijdragen
aan de realisatie van maatschappelijke opgaven. Bij de uitwerking van het beleid hebben
we de voorgestelde oplossingsrichtingen dankbaar benut, evenals voorstellen die door
andere maatschappelijke partijen zijn gedaan4,
5,
6. Ook heb ik de presentaties in de technische briefing betrokken en zijn er verschillende
gesprekken met de auteurs geweest. Ik verken ook de mogelijkheden om een aantal wetenschappers,
zoals bijvoorbeeld betrokkenen bij het WUR-rapport, via een expertpool actief te blijven
betrekken bij de vervolguitwerking, om reflecties op te halen, de aanpak te toetsen
en waar mogelijk aan te scherpen met goede ideeën. Vanuit diezelfde optiek zal het
kabinet ook de landsadvocaat betrekken bij de verdere uitwerking.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselkwaliteit en Natuur, J. van Essen