Brief regering : Evaluatie Wet toezicht trustkantoren 2018

Nr. 229
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 juni 2026

Hierbij bied ik u het evaluatierapport aan van de Wet toezicht trustkantoren 2018
(Wtt 2018). Op grond van artikel 69 van de Wtt 2018 dient binnen vijf jaar na inwerkingtreding
verslag te worden gedaan van de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de
praktijk.1 Met het voorliggende evaluatierapport is invulling gegeven aan deze verplichting.
De evaluatie is uitgevoerd door SEO economisch onderzoek en gaat over de periode 2019
– 2026. In deze brief geef ik mijn reactie op het evaluatierapport.

Achtergrond

De Wtt 2018 is op 1 januari 2019 in werking getreden met als doelstelling een betere
beheersing van integriteitsrisico's in de trustsector.2 Dit was mede ingegeven door maatschappelijke zorgen naar aanleiding van onder andere
de Panama Papers, de parlementaire ondervragingscommissie Fiscale Constructies en
de toezichtspraktijk.3 Sinds de inwerkingtreding van de wet zijn er meerdere tussentijdse wijzigingen doorgevoerd
met als gevolg dat de verplichtingen voor trustkantoren en het toezicht op de sector
aanzienlijk zijn aangescherpt. Zo is voor trustkantoren bijvoorbeeld een algeheel
verbod op belastingadvies4 en het optreden als doorstroomvennootschap5 ingevoerd om het faciliteren van ongewenste fiscale constructies voor belastingontwijking
tegen te gaan. Daarnaast wordt momenteel het nieuwe Europese anti-witwaspakket (AML-pakket)
geïmplementeerd, wat leidt tot substantiële wijzigingen van de Wtt 2018.6 Deze ontwikkelingen zijn meegenomen in de evaluatie.

Conclusie

Doeltreffendheid

De onderzoekers concluderen dat de Wtt 2018 en de daaropvolgende aanscherpingen hebben
bijgedragen aan verdere versterking van de integriteit van vergunninghoudende trustkantoren.
Hierdoor is het risico op witwassen en misbruik van rechtspersonen binnen de gereguleerde
sector afgenomen. Daarnaast blijkt uit het onderzoek dat de cliëntenpopulatie van
trustkantoren de afgelopen jaren is veranderd. Trustkantoren bedienen in toenemende
mate cliënten met reële economische activiteiten, terwijl het aandeel van doelvennootschappen
in hoogrisicosectoren en complexe structuren is afgenomen.

Tegelijkertijd signaleren de onderzoekers een mogelijke verschuiving naar illegale
trustdienstverlening, zoals het opknippen van trustdiensten. Volgens de onderzoekers
kan deze ontwikkeling mede samenhangen met de strenge verplichtingen die voor vergunninghoudende
trustkantoren gelden. De omvang en impact van deze verschuiving naar illegale trustdienstverlening
zijn echter moeilijk vast te stellen. Hierdoor is het onzeker in hoeverre de Wtt 2018
heeft bijgedragen aan het bevorderen van de integriteit van het Nederlandse financiële
stelsel als geheel.

De onderzoekers zien geen directe noodzaak tot aanpassingen van de Wtt 2018 om illegale
trustdienstverlening tegen te gaan. De onderzoekers wijzen vooral op het belang van
betere detectie en goede samenwerking tussen ketenpartners in de aanpak van illegale
trustdienstverlening.

De onderzoekers constateren daarnaast dat de wijze waarop de trustdienstbegrippen
zijn afgebakend van invloed is op de mate waarin de regelgeving kan worden ontweken.
Een te beperkte afbakening in de formulering kan ruimte bieden voor ontwijkingsconstructies,
terwijl een te ruime afbakening kan leiden tot onnodige regeldruk. Tegen deze achtergrond
is in de evaluatie, mede naar aanleiding van een toezegging aan het toenmalige lid
Van Hijum, specifiek aandacht besteed aan de reikwijdte van de trustdienstdefinitie
en de vrijstellingsregelingen7. De onderzoekers concluderen dat de huidige reikwijdte van de Wtt 2018 en de daarbij
behorende vrijstellingen bijdragen aan een risicogebaseerde aanpak.

Doelmatigheid

Wat betreft de doelmatigheid concluderen de onderzoekers dat de Wtt 2018 heeft bijgedragen
aan een hogere integriteit binnen de gereguleerde trustsector, maar dat deze resultaten
gepaard gaan met substantiële nalevingskosten voor de sector. Hoewel de trustsector
deze lasten als substantieel ervaart, plaatsen de onderzoekers deze in het licht van
de inherente integriteitsrsicio’s die met trustdienstverlening samenhangen en het
behalen van de doelstellingen van de Wtt 2018. Daarnaast stellen de onderzoekers dat
de doelmatigheid van de Wtt 2018 wordt verminderd door neveneffecten, waaronder zogenoemde
waterbedeffecten als gevolg van de strenge regelgeving. De hoge administratieve lasten
en compliancekosten worden genoemd als een van de redenen voor dit neveneffect. Dit
leidt er mogelijk toe dat sommige partijen ervoor kiezen om (illegaal) zonder vergunning
trustdiensten te verlenen. De verschuiving van risico’s naar illegale trustdienstverlening
maakt toezicht, opsporing en handhaving complexer.

Aanbevelingen en appreciatie

De onderzoekers zien geen noodzaak tot aanpassingen van de Wtt 2018. Zij benadrukken
dat de aanpak van illegale trustdienstverlening gebaat is bij effectieve handhaving
en vervolging, een betere benutting van beschikbare gegevens en een goede samenwerking
tussen ketenpartijen.

De belangrijkste uitdaging ligt dus niet zozeer in verdere aanscherping van het wettelijke
kader voor vergunninghoudende trustkantoren, maar in het effectief tegengaan van illegale
trustdienstverlening. In het samenwerkingsverband Financieel Expertise Centrum (FEC)
zetten FEC-partners als DNB, FIOD, Belastingdienst en OM zich intensief in om illegale
trustdienstverlening terug te dringen. In het FEC delen ketenpartners veelvoudig signalen
en kennis over onder andere illegale trustdienstverlening. In dat kader hebben de
FEC-partners in 2026 een onderzoek afgerond naar het opknippen van trustdienstverlening.8 De uitkomsten daarvan bieden naar verwachting meer inzicht zodat signalen in de praktijk
beter kunnen worden herkend en opgevolgd. Ik onderschrijf het belang van een gezamenlijke
aanpak en blijf mij inzetten voor een goede samenwerking tussen de ketenpartners.

De onderzoekers wijzen op het belang van een gelijk speelveld binnen Europa en bevelen
aan om na inwerkingtreding van het nieuwe Europese anti-witwaspakket te evalueren
in hoeverre de aanvullende nationale eisen voor trustdienstverlening noodzakelijk
en passend zijn. Ik onderschrijf het belang van een gelijk speelveld en zal de gevolgen
van de implementatie van het AML-pakket voor de Nederlandse trustsector monitoren.
Daarbij zal ook aandacht worden besteed aan de vraag in hoeverre nationale aanvullende
eisen op langere termijn noodzakelijk en proportioneel blijven.

Tot slot

Ik vind het belangrijk dat de trustsector op integere wijze kan functioneren en dat
misbruik van trustdiensten zoveel mogelijk wordt voorkomen. De evaluatie laat zien
dat de Wtt 2018 de integriteit van de trustsector heeft versterkt en dat trustkantoren
vaker cliënten met een reëel economisch doel bedienen dan fiscaal gedreven cliënten.
Dit vind ik een positieve ontwikkeling die de legitieme rol en economische en maatschappelijke
meerwaarde van de sector versterkt. Tegelijkertijd blijft de aanpak van illegale trustdienstverlening
een belangrijk aandachtspunt. Daarbij is een goede en effectieve samenwerking tussen
ketenpartners essentieel, zoals ook blijkt uit de aanbevelingen. Hier blijf ik mij
de komende jaren voor inzetten.

De Minister van Financiën,
E. Heinen