Brief regering : Fiche: Verordening trein ticketverkoop (RTR); herziening Verordening passagiersrechten spoor (herziening RPRR)

Nr. 4386
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 juni 2026

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij drie fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Versterking van de wereldwijde veerkracht op gezondheidsgebied tegen de achtergrond
van geopolitieke veranderingen (Kamerstuk 22 112, nr. 4385).

Fiche: Verordening trein ticketverkoop (RTR); herziening Verordening passagiersrechten
spoor (herziening RPRR).

Fiche: Verordening multimodale boekingen/MDMS (Kamerstuk 22 112, nr. 4387).

De Minister van Buitenlandse Zaken,
T.B.W. Berendsen

Fiche: Verordening trein ticketverkoop (RTR); herziening Verordening passagiersrechten
spoor (herziening RPRR)

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstellen

Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de
verkoop van treintickets RTR).

Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging
van Verordening (EU) 2021/782 wat betreft de bescherming van passagiers met geïntegreerde
tickets (RPRR)1

b) Datum ontvangst Commissiedocument(en)

13 mei 2026

c) Nr. Commissiedocument(en)

COM(2026)232 en COM(2026)233

d) EUR-Lex

eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52026PC0232

eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52026PC0233

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SEC(2026)300, SWD(2026)300, SWD(2026)301, en SWD(2026)233

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Transport, Telecom en Energie (Transportraad)

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

h) Rechtsbasis

Artikel 91, lid 1 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstellen

Op 13 mei jl. publiceerde de Europese Commissie (hierna: de Commissie) een pakket
wetsvoorstellen (hierna het «Passagierspakket») die tot doel hebben het (boeken van)
multimodale reizen binnen Europa te vergemakkelijken. Het passagierspakket bevat drie
voorstellen: 1) Verordening betreffende multimodale boekingen en tot intrekking van
Verordening (EG) nr. 80/2009 inzake een gedragscode voor geautomatiseerde boekingssystemen
en tot intrekking,2 2) Verordening over trein ticketverkoop (RTR), en 3) een beperkte herziening van
de Verordening passagiersrechten spoor (RPRR)3 voor doorgaande tickets. Met deze voorstellen beoogt de Commissie het passagiers
makkelijker te maken om eenvoudig een (internationaal) ticket te reserveren, boeken
en betalen, en de rechten van reizigers te verbeteren. De voorstellen over multimodale
boekingen en trein ticketverkoop moeten ervoor zorgen dat vervoersaanbieders ticket-
en reisdata delen met mobiliteitsplatforms, zodat er een open en eerlijke markt ontstaat.
De mobiliteitsplatforms moeten de reisopties van verschillende vervoersaanbieders
eerlijk en transparant weergeven. In combinatie met de voorgestelde herziening van
de RPRR zorgt dit er voor dat reizigers makkelijker een internationaal ticket kunnen
kopen zonder hun rechten te verliezen bij verstoringen. Dit alles zou het makkelijker
en aantrekkelijker moeten maken om multimodaal te reizen, ook over de grens.

Dit BNC-fiche gaat over RTR en de herziening RPRR. Over het voorstel voor de verordening
multimodale boekingen wordt een apart BNC-fiche opgesteld. Zowel RTR als de herziening
RPRR zijn van toepassing op zowel internationale als binnenlandse treinreizen. Stedelijk
vervoer is uitgezonderd. Het voorstel voor RTR legt verplichtingen op aan alle spoorvervoerders
om data te delen tussen vervoerders en platforms (relinking) zodat reizigers alle beschikbare reisopties te zien krijgen en zelf de keuze kunnen
maken welke reisopties voor hen het meest aantrekkelijk zijn om hun reis te plannen.
Het voorstel voor RTR legt ook een verplichting op tot het hosten van ticketverkoopfaciliteiten
aan verticaal geïntegreerde spoorwegondernemingen4 met een marktaandeel van minimaal 50% op de binnenlandse spoorpersonenvervoermarkt.
Uitgangspunt voor het delen van data is de interoperabele standaard TSI Telematics
(EU)2026/253 die per 2028 moet worden toegepast Contracten met de partijen die een
afspraak over hosting willen maken dienen binnen 8 maanden te worden afgesloten. Voorts
worden alle spoorvervoerders, in lijn met de nieuwe verordening capaciteitsmanagement
(EU)2026/1184 verplicht de treinkaartverkoop eerder open te stellen met een boekingshorizon
van 5 maanden. Lidstaten worden verplicht een nationale autoriteit aan te wijzen die
bemiddelt in geval van conflict tussen partijen. Het voorstel voor herziening RPRR
betreft een update van de bestaande verordening voor doorgaande tickets om de rechten
van reizigers bij het maken van treinreizen met meerdere vervoerders te verbeteren.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft een gezamenlijke effectbeoordeling opgesteld voor de voorstellen
RTR en multimodale boekingen. In deze effectbeoordeling heeft de Commissie vier combinaties
van verschillende maatregelen onderzocht op basis van effectiviteit en efficiëntie.
De eerste beleidsoptie betreft een lichte interventie die ervoor zorgt dat gegevens
eerlijk worden verwerkt en vervoersaanbiedingen neutraal worden weergegeven op MDMS5-platforms. Daarnaast stelt deze optie voorwaarden aan contractuele distributieovereenkomsten
op onmisbare MDMS-platforms en onmisbare spoorwegondernemingen. Beleidsoptie 2 voegt
daar een verplichting aan toe voor onmisbare spoorwegondernemingen om de distributie
van hun tickets mogelijk te maken op MDMS-platforms. Beleidsoptie 3 bouwt daarop voort
met een verplichting voor onmisbare spoorwegondernemingen om de tickets van concurrenten
te distribueren. Beleidsoptie 4 is de meest ingrijpende optie, met een scheiding van
operationele en ticketdistributiediensten van onmisbare spoorwegondernemingen.

Beleidsoptie 3 bereikt volgens de Commissie de doelstellingen het beste, gebaseerd
op de effectbeoordeling. Deze optie treft een balans tussen het bevorderen van een
compleet aanbod en een proportionele marktinterventie enerzijds en het beperken van
kosten anderzijds. Deze optie wordt gezien als het meest effectief in het bevorderen
van een compleet aanbod, ook op de kaartverkoopplatforms van spoorwegondernemingen
met meer dan 50% marktaandeel in een lidstaat, en het ondersteunen van een overgang
naar duurzamere reismogelijkheden. Deze biedt netto voordelen in de kosten-batenanalyse
en is volgens de Commissie de efficiëntste optie.

Met de keuze voor beleidsoptie 3 met een geharmoniseerd en direct toepasbaar kader
voor trein ticketverkoop verwacht de Commissie een completer spooraanbod en een snellere
overgang naar duurzamere reismogelijkheden te bereiken voor personenvervoer per spoor.
Dit maakt volgens de effectbeoordeling van de Commissie een stijging mogelijk van
het aantal via MDMS-platforms verkochte treintickets van 65 miljoen in 2019 naar 111
miljoen in 2030 en 230 miljoen in 2050. Daarnaast verwacht de Commissie dat het aandeel
van treintickets verkocht via onafhankelijke MDMS-platforms zal toenemen van circa
3% van het totaal aantal verkochte treintickets in 2019 naar 4,1% in 2030 en 7,3%
in 2050.

De Commissie heeft geen nieuwe effectbeoordeling opgesteld voor de herziening RPRR,
maar een update gemaakt van de bestaande effectbeoordeling en kosten-batenanalyse
voor de RPRR uit 20176 op twee punten. Het eerste punt is de beleidsmaatregel over doorgaande tickets. Het
tweede punt is de beleidsmaatregel dat doorgaande tickets aan de reiziger dienen te
worden aangeboden als dit technisch mogelijk is. In de effectbeoordeling komt Commissie
op Europees niveau op kosten voor de spoorvervoerders van € 2,14 mrd tegenover baten
voor de reizigers van € 7,78 mrd (beide als netto contante waarde voor de periode
2028–2050).

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In de Mobiliteitsvisie7 zet het kabinet beleidsdoelen uiteen om alle vervoerswijzen te integreren in het
mobiliteitssysteem en krachten en kansen van alle vervoerswijzen te benutten. Het
kabinet zet zich actief in voor de ontwikkeling van het internationaal personenvervoer
per spoor en de Europese agendering van dit onderwerp.8 Het verbeteren van de connectiviteit binnen Europa is een doelstelling die het kabinet
onderschrijft.9 Het kabinet wil ter bevordering van internationaal personenvervoer per spoor werk
maken van het wegnemen van barrières voor vervoerders. Integrale ticketverkoop en
passagiersrechten zijn hierbij een punt van aandacht. Gelet op het internationale
karakter van dit vraagstuk adresseert het kabinet ticketverkoop voor internationaal
treinvervoer actief op Europees niveau.10,
11 Het kabinet wil ruimte geven aan innovatieve nieuwe aanbieders op het spoor, specifiek
voor nachttreinen en internationale spoorverbindingen.12 Uit Eurostat data uit 2021 blijkt dat binnen Europa gemiddeld slechts 0,65% van alle
treinreizen grensoverschrijdend is, al vertegenwoordigen deze treindiensten in Europa
gemiddeld wel 5% van het totale aantal reizigerskilometers per trein. Hoewel internationale
treinreizen een relatief klein aandeel13 van het totale Nederlandse personenvervoer per trein betreft, vervullen internationale
treindiensten wel een wezenlijke rol.14 De Tweede Kamer heeft meerdere moties aangenomen ter ondersteuning van de totstandkoming
en afronding van EU-wetgeving voor een Europees treinboekings- en ticketsysteem met
het oog op het versterken van het internationaal spoorpersonenvervoer in Europa.15

Het kabinet hecht in algemene zin veel waarde aan passagiersrechten. Het kabinet zet
zich in voor een hoog niveau van consumentenbescherming, zoals artikel 38 van het
Handvest van de grondrechten van de EU ook voorschrijft.16 Daarnaast zet het kabinet zich in voor versterking van de Europese interne markt.17

In de Europese consultatiefase van de voorstellen heeft het kabinet twee non-papers
ingestuurd,18 waarin wordt gepleit voor toepassing van FRAND19-voorwaarden die een gelijk speelveld creëren, interoperabiliteit en standaardisatie,
het benutten van de opgedane ervaringen met de Mobility as a Service (MaaS) pilots
in Nederland20, en het verbeteren van doorgaande tickets. Verbetering van rail ticketing is ook
een belangrijk onderdeel is van de Actieagenda Trein en Luchtvaart.21

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de doelstelling van de Commissie om het spoorvervoer voor personen
te bevorderen, zowel nationaal als grensoverschrijdend. Het kabinet ziet de voorstellen
van de Commissie als positief en acht deze van groot belang omdat het spoorvervoer
een belangrijk middel is in de klimaattransitie en het de internationale bereikbaarheid
van Nederland bevordert. Internationaal spoorvervoer dient een aantrekkelijk alternatief
te worden voor korte vluchten.

Betreffende de voorgestelde RTR onderschrijft het kabinet het belang van een EU-geharmoniseerd
kader voor internationale ticketverkoop ter ontwikkeling van het internationaal spoorpersonenvervoer
in Europa. Het verplicht delen van data tussen vervoerders en platforms (relinking) is belangrijk zodat reizigers alle beschikbare reisopties te zien krijgen en zelf
de keuze kunnen maken welke reisopties voor hen het meest aantrekkelijk zijn om hun
reis te plannen. Dit vermindert een barrière voor nieuwe aanbieders op het spoor.
Voor de consument die een internationale treindienst wil boeken zijn er in de praktijk
namelijk onvoldoende mogelijkheden om zijn treintickets via één verkoopkanaal en met
behoud van passagiersrechten te boeken. Het kabinet is van mening dat de regels dienen
te gelden voor alle platforms en vervoerders omdat dit duidelijkheid schept voor de
reiziger. Ook is het van belang vanuit het oogpunt van non-discriminatie en een gelijk
speelveld op de interne markt. In het (internationale) spoorvervoer is er sprake van
veelal slechts één spoorvervoerder voor bepaalde relaties van herkomstbestemmingen
of een zeer beperkt aantal van spoorvervoerders. Het kabinet steunt daarom dat verplichtingen
voor data delen over spoorticketverkoop worden toegepast op alle vervoerders zodat
het volledige spoorticketaanbod, van de vervoerders die daarom vragen, beschikbaar
is op de platforms. Dit is nodig om internationale reizen van meerdere vervoerders
te kunnen boeken. De omzet van de gehele spoorwegmarkt kan hierdoor toenemen, en dat
is positief. Neutrale weergave van data waarbij verschillende opties transparant worden
weergegeven is daarbij van belang voor de reiziger. Zij hebben recht op een compleet
overzicht van alle tarieven.22

Het kabinet steunt de inzet van de Commissie voor het mogelijk maken van volledige
integratie van systemen waarbij plannen en boeken voor internationaal spoorpersonenvervoer
mogelijk is via websites/apps van derden (reselling). Ook dit vermindert een barrière voor nieuwe aanbieders op het spoor. Het kabinet
kijkt positief naar het voorstel dat derde partijen op grond van dit voorstel gecombineerde
treintickets van meerdere spoorvervoerders kunnen verkopen. Ook is het kabinet positief
over het eerder openstellen van de treinkaartverkoop met een voorgestelde boekingshorizon
van 5 maanden. Zo wordt een belangrijke bijdrage geleverd aan de beschikbaarheid en
continuïteit van (internationaal) geïntegreerde treinkaarten en kan de omzet van de
gehele spoorwegmarkt toenemen. De verplichting voor het hosten van ticketverkoopfaciliteiten
geldt alleen voor verticaal geïntegreerde spoorwegondernemingen met een marktaandeel
van minimaal 50% op de binnenlandse spoorpersonenvervoermarkt. Hiermee wordt voorkomen
dat kleinere spoorwegondernemingen moeten fungeren als ticketplatform, terwijl zij
in de eerste plaats een spoorvervoerder zijn. Vanuit proportionaliteitsoogpunt is
dit positief want marktinterventie gaat niet verder dan noodzakelijk en de administratieve
lasten voor bedrijven en toezichthouders worden zo beperkt. Verder hecht het kabinet
aan beschikbaarheid op langere termijn van spoorticketverkoop voor reizigers die gebruik
maken van meerdere spoorvervoerders. Dat kan bijvoorbeeld door de aanwijzing van vervoerders
of de contracten van dienstverleners met die vervoerders voor een termijn langer dan
een jaar van toepassing te maken. In het voorstel RTR van de Commissie kan de toepassing
tot een jaar beperkt zijn als de vervoerder na dat jaar nog minder dan 50% binnenlands
marktaandeel heeft.

Het kabinet vindt dat gebruik van nationale betaalsystemen als de OV-chipkaart en
OVPay mogelijk dienen te blijven. Deze betaalsystemen zijn verenigbaar met de voorstellen
van de Commissie. Het kabinet bepleit het gebruik van heldere definities23 in de RTR en stroomlijning van definities tussen de RTR en het voorstel multimodale
boekingen. Het kabinet bepleit een heldere uitwerking in of op basis van de door de
Commissie in de RTR voorgestelde toepassing van FRAND-principes. Beide punten zijn
van belang voor zowel spoorvervoerders als de toezichthouder en zijn nu onvoldoende
uitgewerkt. Duidelijke voorwaarden voor het bepalen van vergoeding voor geleverde
diensten, gelden als waarborg tegen machtsmisbruik door multimodale platforms. Kostenoriëntatie
is hierbij een belangrijk uitgangspunt. Voorts zijn duidelijke regels nodig voor klachten
en compensatie, met name als er sprake is van vervoerders en platforms in verschillende
lidstaten. Aandachtspunt is de impact van het voorstel op additionele administratieve
lasten voor het bedrijfsleven inclusief de impact op de vervoerder met meer dan 50%
marktaandeel met de hostingverplichting. Tijdens de onderhandelingen zal het kabinet
aandacht besteden aan proportionaliteit van lasten voor de toezichthouder. Standaardisatie
van data-uitwisseling tussen vervoerders en platforms dient bevorderd te worden via
open en interoperabele standaarden.24

Betreffende de voorgestelde verordening RPRR, hecht het kabinet waarde aan verbetering
van de dienstverlening en consumentenbescherming ten opzichte van huidige situatie
voor met name de internationale treinreiziger. Het kabinet staat daarom achter de
verbetering van passagiersrechten spoor voor een gehele reis (die kan bestaan uit
meerdere vervoerders) via de voorgestelde herziening RPRR. Het kabinet zet in op verduidelijking
van de voorgestelde definities. Het onderscheid tussen een enkelvoudig (single) ticket en een doorgaand ticket is bijvoorbeeld niet duidelijk, terwijl dit een cruciaal
deel is van de herziening van de RPRR. Ook bepleit het kabinet stroomlijning van definities
tussen de RPRR en het voorstel multimodale passagiersrechten,25 waarover EU-onderhandelingen gaande zijn. Het kabinet zal in de onderhandelingen
inzetten op verduidelijking over aansprakelijkheid in het geval van vertraging of
annulering bij het boeken van een gehele reis. Partijen in de keten dienen zicht te
hebben op hun aansprakelijkheid bij aansluitende verbindingen. Voorts dienen voor
deze aansprakelijkheid de kosten evenredig te worden verdeeld over de verschillende
betrokken partijen in de gehele reis. Profiteurgedrag tussen partijen dient te worden
ontmoedigd om te voorkomen dat een enkele vervoerder onevenredig opdraait voor compensatiekosten.
Hiermee wordt bijvoorbeeld bedoeld dat een verkopende partij een combinatie van tickets
verkoopt, maar niet opdraait voor compensatiekosten in het geval van een verstoring.
Het kabinet steunt de hierbij behorende mitigatiebepalingen in het voorstel over het
respecteren van minimale overstaptijden door kaartverkopers en tour operators. Het kabinet zal om verduidelijking vragen over het voorgestelde onderscheid tussen
reizen korter of langer dan 12 uur en de uitzondering voor nachttreinen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Meerdere lidstaten zullen het belang van het versterken van de concurrentiepositie
van het spoorvervoer ten aanzien van andere modaliteiten onderschrijven, zowel nationaal
als grensoverschrijdend, evenals het belang voor de klimaattransitie. Lidstaten steunen
in het algemeen de doelstelling van de voorstellen, maar stellen naar verwachting
wel vragen en kritische opmerkingen over onder andere het openstellen van kaartverkoop
door de gevestigde (incumbent) vervoerders in de voorstelde RTR, kosten en aansprakelijkheid van partijen in de
voorstelde RTPR, de extra taken en kosten voor de toezichthouder.

Het Europees Parlement heeft via een verzoek voor een studie naar internationale (nacht)treinen,
en de besluitvorming over het Europees jaar van het spoor 2021,26 zijn steun voor de ontwikkeling van grensoverschrijdend spoorvervoer uitgesproken.
De verwachting is dat het Europees Parlement positief zal zijn over de voorstellen
en mogelijk zal vragen om meer ambitie. De voorstellen zullen behandeld worden door
de commissie Transport en Toerisme van het Europees Parlement. De rapporteur is nog
niet bekend.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden in overeenstemming met de EU-verdragen,
toetst het kabinet of de EU handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar
door de lidstaten in de EU-verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen
te verwezenlijken. Het oordeel van het kabinet over de bevoegdheid van de EU is voor
beide voorstellen (trein ticketverkoop en herziening RPRR) positief. Het voorstel
RTR is gebaseerd op artikel 91, eerste lid, sub d, VWEU. Het voorstel herziening RPR
is gebaseerd op artikel 91, eerste lid, VWEU. Op grond van artikel 90 VWEU worden
de doelstellingen van de EU-Verdragen voor wat betreft vervoer nagestreefd in het
kader van een gemeenschappelijk vervoerbeleid.

Op grond van artikel 91, lid 1, VWEU is de EU bevoegd om ter uitvoering van artikel
90 VWEU onder meer de gemeenschappelijke regels vast te stellen voor internationaal
vervoer vanuit of naar het grondgebied van een lidstaat of over het grondgebied van
één of meer lidstaten, en de voorwaarden voor toelating van vervoerders tot nationaal
vervoer in een lidstaat waar zij niet woonachtig zijn. Het kabinet kan zich vinden
in deze rechtsgrondslag. Op het terrein van vervoer is sprake van een gedeelde bevoegdheid
tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, lid 2, sub g, VWEU).

b) Subsidiariteit

Als onderdeel van de beoordeling of de EU mag optreden volgens de EU-verdragen toetst
het kabinet de subsidiariteit van het optreden van de Commissie. Dit houdt in dat
het kabinet op de gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen
of wanneer sprake is van een voorstel dat gezien zijn aard enkel door de EU kan worden
uitgeoefend, toetst of het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op
centraal, regionaal of lokaal niveau kan worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang
of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kan worden bereikt (het
subsidiariteitsbeginsel).

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van beide voorstellen
(RTR en herziening RPRR) is positief. De voorgestelde wetgeving heeft tot doel om
de groei en de concurrentiepositie van spoorvervoer, zowel nationaal als grensoverschrijdend,
te bevorderen via het eenvoudiger boeken van een (internationaal) ticket en het gebruik
van doorgaande tickets te bevorderen. Bij een substantiële toename van grensoverschrijdend
spoorvervoer kan een gelijk speelveld binnen de Europese interne markt onvoldoende
door de lidstaten op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt, daarom
is een EU-raamwerk wel nodig. Omdat internationale reizigers ook gebruik maken van
(deels geheel) binnenlandse treinen is van belang dat ook de verkoop van nationale
treintickets onder de verordening RTR vallen. Door beide voorstellen wordt het gelijk
speelveld op het terrein van grensoverschrijdend treinverkeer verbeterd. Om die redenen
is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de inhoud en vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat
nodig is om de doelstellingen van de EU-verdragen te verwezenlijken (het proportionaliteitsbeginsel).
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit voor de RTR is positief.
Het voorstel heeft tot doel het passagiers makkelijker te maken om eenvoudig een (internationaal)
ticket te reserveren, boeken en betalen. Het voorgestelde optreden is wel geschikt
om deze doelstelling te bereiken omdat de verplichtingen voor data delen over spoorticketverkoop
worden toegepast op alle vervoerders. Dit is voor de reiziger nodig om internationale
reizen van meerdere vervoerders te kunnen boeken. Het voorgestelde optreden gaat niet
verder dan noodzakelijk omdat bij de verplichting voor het hosten van ticketverkoopfaciliteiten
voor andere vervoerders kleine en middelgrote ondernemingen met een marktaandeel van
minder dan 50% worden ontzien. Daarmee worden de administratieve lasten voor deze
partijen beperkt.

Het oordeel van het kabinet over de proportionaliteit voor de herziening RPRR is positief.
Het voorstel heeft tot doel reizigers beter te beschermen wanneer zij een treinreis
maken met meerdere vervoerders waarbij deze reis in één keer is gekocht via een boekingsplatform.
De Commissie wil vooral een einde maken aan het huidige probleem dat passagiers vaak
géén volledige rechten hebben wanneer zij een aansluiting missen bij een internationale
of langeafstandstreinreis met verschillende spoorbedrijven. Het voorgestelde optreden
is wel geschikt om deze doelstelling te bereiken omdat een balans wordt nagestreefd
in het voorstel tussen enerzijds de verbetering van passagiersrechten en anderzijds
het voorkomen van onnodige administratieve lasten voor ondernemingen. Bovendien gaat
het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk omdat de nodige mitigatiemaatregelen
worden voorgesteld.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Het totaal van administratieve kosten voor de Commissie bij de gepresenteerde maatregelen
voor de RTR wordt geraamd op terugkerend 0.398 miljoen euro per jaar met een totaal
van € 2.786 miljoen euro voor de periode 2028–2034.27 Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Het kabinet
wil niet vooruitlopen op de integrale afweging van middelen na 2027. Het voorstel
voor herziening RPRR heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/of medeoverheden

Aan de Autoriteit Consument & Markt (ACM) is gevraagd een uitvoerbaarheidstoets (UHT)
uit te voeren over het voorstel RTR en de verordening multimodale boekingen (MBR)
voor de Nederlandse situatie, inclusief de financiële consequenties.28 Een formele UHT zal later volgen, maar een eerste impactanalyse is opgeleverd op
8 juni 2026. De ACM verwacht dat toezicht op beide verordeningen veel capaciteit zal
vergen door het grote aantal betrokken partijen en de toepassing van de open FRAND-norm.
Daarnaast zijn actieve monitoring, klachtbehandeling, samenwerking met buitenlandse
toezichthouders en kennisopbouw nodig om de regels effectief te handhaven.

De ACM schat de nodige capaciteit van de ACM vooralsnog in op structureel 7,5 fte
in totaal vanaf inwerkingtreding van de verordeningen (verordening multimodale boekingen
en RTR). Dit aantal fte sluit aan bij de schatting van de toezichtskosten die de Commissie
maakt in haar impact assessment.29 Dit komt neer op een integrale kostprijs van € 967.000 per jaar.

Voor de RTR schat de ACM de benodigde capaciteit in op 4,5 fte. De ACM merkt op dat
de toezichtskosten mogelijk kunnen worden gereduceerd als de FRAND-regels concreter
worden vastgelegd en het toezicht vooral klachtgestuurd wordt ingericht, zonder actieve
monitoring of bewustwordingsverplichtingen. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van
de verordeningen verwacht de ACM vanaf het einde van 2026 1 fte aan capaciteit nodig
te hebben om de uitvoering van beide taken voor te bereiden. In de uiteindelijke uitvoerbaarheids-
en handhaafbaarheidstoets zal de ACM de consequenties verder uitwerken.

Het voorstel RTR bevat geen nieuwe rapportageverplichtingen, omdat het gebruik maakt
van bestaande verplichtingen onder uitvoeringshandeling (EU) 2015/1100. Het voorstel
bevat in artikel 12 wel notificatiebepalingen voor de lidstaten over boetemaatregelen
en boetebepalingen. Deze boetebepaling is nieuw en ziet specifiek toe op overtreding
van de RTR.

Aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is gevraagd een uitvoerbaarheidstoets
uit te voeren over de herziening RPRR voor de Nederlandse situatie, inclusief de financiële
consequenties. Aan de toets wordt momenteel nog gewerkt. Deze zal op een later moment
worden opgeleverd en gedeeld met de Tweede Kamer.

Het voorstel herziening RPRR bevat geen nieuwe rapportageverplichtingen. Het kabinet
stelt wel vraagtekens bij de uitvoerbaarheid voor de ILT om via de bestaande rapportages30 de gevraagde nieuwe informatie bij de Commissie aan te leveren vanwege een mogelijk
gebrek aan data over de nieuwe elementen.31

Budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijk
departement, conform de regels van de budgetdiscipline. De totale uitvoeringskosten
voor alle nationale overheden, inclusief toezichthouders, worden in de EU effect beoordeling
eenmalig geschat op € 0.03 miljoen euro op EU niveau, inclusief klachtenafhandeling.
Voor de uitvoerings- en administratieve kosten is geen budget gereserveerd op de begroting
van IenW en implementatie van dit voorstel vergt daarom een herprioritering binnen
de middelen op die begroting. Gezien de beperkte financiële ruimte op het Mobiliteitsfonds
zal een herprioritering zeer waarschijnlijk ten koste gaan van andere projecten of
beleidsdoelen.

a) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De Commissie heeft in de effectbeoordeling verschillende analyses gepresenteerd van
de gevolgen het bedrijfsleven en de burger. Hieronder worden de cumulatieve kosten
en opbrengsten gepresenteerd op basis van berekeningen via verschillende modellen.
Omdat het een EU-brede analyse betreft kunnen de daadwerkelijke effecten per lidstaat
en sector alsnog verschillen.

Er is geen nationale doorberekening van de kosten en baten voor bedrijven, omdat dit
doorgaans bedrijfsvertrouwelijke informatie betreft en deze informatie niet bij het
kabinet bekend is. Europese effectbeoordelingen spelen een belangrijke rol bij het
voorkomen van onnodige regeldruk van EU-wetgeving en waar mogelijk het verminderen
daarvan. Vanuit dat perspectief bezien beschouwt het kabinet een Europese effectbeoordeling
als een noodzakelijk ondersteunend instrument in het besluitvormingsproces.

De kosten voor het bedrijfsleven betreffen inhoudelijke nalevingskosten om aan de
regelgeving te voldoen, zoals eenmalige en terugkerende materiele kosten en aanpassing
van werkprocessen. Deze zijn het gevolg van volledig nieuw beleid op het gebied van
(internationale) ticketverkoop en van een uitbreiding van bestaand beleid op het gebied
van passagiersrechten spoor. In Nederland valt een zestal spoorvervoerders nu onder
de voorgestelde bepalingen van RTR en RPRR. Hieronder vallen zowel binnenlandse als
internationale treindiensten. De regeldruk wordt beperkt doordat de verplichting in
RTR voor het hosten van ticketverkoopfaciliteiten alleen geldt voor verticaal geïntegreerde
spoorwegondernemingen met een marktaandeel van minimaal 50% op de binnenlandse spoorpersonenvervoermarkt.
De Commissie zal een besluit nemen op welke spoorvervoerder dit in Nederland van toepassing
is op basis van data aangeleverd door de lidstaten.

De baten voor de burgers (reizigers) schat het kabinet positief is op basis van de
onderstaande baten-kostenverhouding in de Europese effectbeoordeling. Deze baten zijn
eveneens het gevolg van volledig nieuw beleid op het gebied van (internationale) trein
ticketverkoop en van een uitbreiding van bestaand beleid op het gebied van passagiersrechten
spoor. Voor hen wordt het boeken van een (internationaal) ticket eenvoudiger en worden
de reizigersrechten, zoals het recht op compensatie, versterkt.

De Commissie schat in de gezamenlijke effectbeoordeling bij de voorstellen RTR en
multimodale boekingen de totale kosten op € 306 miljoen euro (2028–2050 gerelateerd
aan de baseline). Hiervan zijn 40% eenmalige en terugkerende kosten voor multimodale
platforms voor IT aanpassingen, geschat op € 122.3 miljoen euro. Aanpassingskosten
voor spoorwegondernemingen om distributie van hun tickets mogelijk te maken bedragen
14% van de totale kosten, geschat op € 42.2 miljoen euro. De totale uitvoeringskosten
voor alle nationale overheden, inclusief toezichthouders, worden in de EU-effectbeoordeling
geschat op € 106.5 miljoen euro (35% van de totale kosten), en de administratieve
kosten voor geschilbeslechting en notificaties worden geschat op € 28.9 miljoen euro,
en zijn 9% van de totale kosten (2028–2050 gerelateerd aan de baseline).

In de gezamenlijke effectbeoordeling bij de voorstellen RTR en multimodale boekingen
schat de Commissie de baten voor multimodale platforms en vervoerders in totaal in
de EU op € 134 miljoen euro (2028–2050 gerelateerd aan de baseline). De totale baten
voor de maatschappij als geheel in de EU worden geschat op € 37.6 miljard euro (2028–2050
gerelateerd aan de baseline). De netto baten van beleidsoptie 3 uit de effectbeoordeling
worden geschat op € 37.3 miljard euro.

De Commissie gaat er van uit dat de spoormarkt in zijn geheel aantrekkelijker wordt
voor reizigers. Voor het Midden en Klein Bedrijf (MKB) volgen geen verplichtingen
vanuit de voorstellen, maar de Commissie verwacht wel baten voor deze categorie ondernemingen.
De baten voor MKB multimodale platforms worden geschat op € 90.5 miljoen euro, en
de baten voor MKB bedrijven op € 96.1 miljoen euro. De baten-kostenverhouding, inclusief besparing van externe kosten, van beleidsoptie 3 wordt geschat
op 123 (2050 gerelateerd aan de baseline).

In de effectbeoordeling herziening RPRR heeft de Commissie de baten voor reizigers
op EU-niveau gekwantificeerd. Over de periode 2028–2050 gerelateerd aan de baseline
worden de totale baten voor reizigers ingeschat op € 7.78 miljard euro. Ongeveer 73%
van deze totale baten zijn gerelateerd aan re-routing (voortzetting van de reis via een andere route). In de effectbeoordeling herziening
RPRR worden de kosten op EU-niveau voor de spoorwegondernemingen in totaal ingeschat
op € 2.14 miljard euro (2028–2050 gerelateerd aan de baseline). De Commissie stelt
dat de kosten van de voorgestelde regels voor spoorwegmaatschappijen relatief beperkt
zijn. Bovendien zouden sommige kosten waarschijnlijk sowieso gemaakt worden, aangezien
de sector heeft aangekondigd te blijven werken aan verbeteringen van sectorinitiatieven.32 Verder gaat de Commissie er van uit dat deze kosten deels worden gecompenseerd door
extra vraag, omdat de spoormarkt in zijn geheel aantrekkelijker wordt voor reizigers.
De totale netto baten worden geschat op € 5.63 miljard euro (2028–2050 gerelateerd
aan de baseline). De baten-kostenverhouding wordt geschat op 3.6.

Reactie op advies ATR

Het Adviescollege toetsing regeldruk kwam tot de volgende adviespunten ten aanzien
van het BNC-fiche RTR en herziening RPRR:

1. ATR adviseert toe te lichten hoe de nieuwe verplichtingen over passagiersrechten,
datadeling, ticketverkoop en boekingshorizon zich verhouden tot de huidige praktijksituatie
in Nederland en de huidige verplichtingen voor spoorvervoerders.

2. ATR adviseert de regeldrukeffecten voor Nederlandse spoorwegondernemingen en treinreizigers
kwantitatief in kaart te brengen en daarbij eventueel gebruik te maken van bandbreedtes

3. ATR adviseert om te verduidelijken hoe de regeldrukkosten als gevolg van de verbeterde
passagiersrechten zijn opgebouwd.

4. ATR adviseert te verduidelijken in hoeverre uniforme kwaliteitsbepalingen en interoperabiliteit
(gaan) gelden voor data(-deling) tussen spoorvervoerders en verkoopplatforms en hoe
naleving hiervan wordt gewaarborgd.

5. ATR adviseert te verduidelijken welke data mogelijk ontbreekt om te voldoen aan de
nieuwe rapportageverplichtingen en wat de regeldrukeffecten zijn als deze informatie
alsnog door spoorvervoerders moeten worden aangeleverd.

Effectbeoordelingen spelen een belangrijke rol bij het voorkomen van onnodige regeldruk
van EU-wetgeving en waar mogelijk het verminderen daarvan. Vanuit dat perspectief
bezien beschouwt het kabinet een effectbeoordeling als een noodzakelijk ondersteunend
instrument in het besluitvormingsproces. Het kabinet constateert dat kwantificering
van de regeldrukeffecten van het voorstel voor het Nederlandse bedrijfsleven en reizigers
niet mogelijk is zonder nader onderzoek, gezien de effectbeoordeling van de Commissie
slechts beperkt de regeldrukeffecten kwantificeert en slechts een EU-brede analyse
maakt. Het kabinet heeft in het BNC-fiche onderdelen van de verordening multimodale
boekingen (MBR) geïdentificeerd die ofwel opgehelderd moeten worden of waar tegengaan
van regeldruk extra aandacht vereist in de onderhandelingen. In overeenstemming met
het advies van het ATR pleit het kabinet in het BNC-fiche ook voor het blijven meewegen
en in kaart brengen van de regeldruk van verschillende voorstellen, maar vooral ook
hoe deze regeldruk verminderd kan worden. Het kabinet zal hier op blijven toezien
bij de verdere onderhandelingen over het voorstel.

b) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De Commissie heeft in de effectbeoordeling de gevolgen voor de concurrentiekracht
van de EU opgenomen. De Commissie verwacht dat het voorstel een positieve impact zal
hebben op MDMS, vervoersbedrijven, concurrentiekracht van het spoorvervoer, het functioneren
van de interne markt en innovatie. Daarnaast verwacht de Commissie specifiek positieve
effecten van toegenomen multimodaliteit op de concurrentiekracht van de Europese toerismesector.
Toepassing van RTR en de herziening RPRR zullen bijdragen aan het bevorderen van een
gelijk speelveld in de EU. Dit is positief. Ten aanzien van de geopolitieke aspecten
zijn de implicaties van het voorstel gering omdat het voorstel intra-EU reizigersverkeer
betreft.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De voorstellen zijn verordeningen. Op grond van artikel 288 VWEU is een verordening
in haar geheel verbindend en rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten. Er is derhalve
geen omzetting in nationale wet- en regelgeving voorgeschreven. Daarentegen rust op
de lidstaten wel de verplichting effectief uitvoering te geven aan de verplichtingen
van de verordeningen en dient nationale wet- en regelgeving en uitvoeringspraktijken
die in strijd zijn met de verplichtingen van het voorstel weggehaald te worden. Er
bestaat nu geen nationale wet- en regelgeving op het gebied van (internationale) trein
ticketverkoop. De EU verordening passagiersrechten spoor is al rechtstreeks van toepassing
en passagiersrechten zijn vastgelegd in de Wet personenvervoer 2000. Implementatiewetgeving
dient te worden opgesteld om de ACM aan te wijzen als toezichthouder voor de RTR.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel RTR bevat geen bevoegdheden voor de Commissie om gedelegeerde handelingen
vast te stellen. Het voorstel RTR bevat wel bevoegdheden voor de Commissie om uitvoeringshandelingen
vast te stellen (artikelen 6 en 7).

Het betreft de bevoegdheid voor de Commissie in artikel 6, lid 5, om de uitwerking
van de FRAND principes in commerciële overeenkomsten nader te definiëren en harmoniseren;
de bevoegdheid voor de Commissie in artikel 7, lid 3, om een besluit te nemen over
het toewijzen van spoorwegondernemingen met een dominante positie; en de bevoegdheid
voor de Commissie in artikel 7, lid 4, over wijziging van een dergelijk besluit. Het
toekennen van deze bevoegdheden is wel mogelijk, omdat het geen essentiële onderdelen
van de basishandeling betreft. Toekenning van de bevoegdheid in artikel 6, lid 5,
acht het kabinet wel wenselijk, omdat heldere uitwerking van FRAND principes van belang
zijn voor effectief toezicht door de toezichthouder. Toekenning van de bevoegdheden
in artikel 7, lid 3 en 4, acht het kabinet wel wenselijk, omdat het duidelijkheid
verschaft aan de vervoerders en de toezichthouder en zo de uitvoerbaarheid van het
RTR voorstel vergroot. De keuze voor uitvoering i.p.v. delegatie ligt hier voor de
hand omdat het in artikel 6, lid 5, om uitvoering van de handeling volgens eenvormige
voorwaarden gaat, en in artikel 7, lid 3 en lid 4, om een aanwijzingsbesluit gericht
op een adressant in een lidstaat en een mogelijkheid tot wijziging van een dergelijk
besluit. De Commissie stelt in artikel 6, lid 5, en in artikel 7, lid 3 en lid 4,
voor om de uitvoeringshandelingen vast te stellen volgens de raadplegingsprocedure
als bedoeld in artikel 4 van Verordening 182/2011. Deze artikelen verwijzen naar artikel
13, lid 2, waarin deze raadplegingsprocedure wordt genoemd. Toepassing van deze procedure
is in artikel 7, lid 3 en lid 4, volgens het kabinet wel op zijn plaats omdat het
om een (wijziging va n een) aanwijzingsbesluit gaat dat niet van algemene strekking
is. Toepassing van deze procedure is in artikel 6, lid 5, volgens het kabinet niet
op zijn plaats omdat het om een handeling volgens eenvormige voorwaarden gaat, waarbij
het kabinet vanwege het belang voor de uitvoerbaarheid van het voorstel en de rol
van de toezichthouder een voorkeur heeft voor de onderzoeksprocedure in artikel 5
van Verordening 182/2011. Hierbij is de lidstaat betrokken bij het opstellen van de
uitvoeringshandeling en oefent het een zwaardere controle uit in het SERA-comité (als
genoemd in artikel 13, lid 1, over de comitologie procedure). Het kabinet zal daarom
tijdens de onderhandelingen om nadere motivering vragen, en inzetten op toepassing
van de onderzoeksprocedure in artikel 6, lid 5. Tevens is het kabinet van mening dat
de «no-opinion clause» dient te worden toegevoegd in artikel 13 over de comitologie
procedure.

Het herziening RPPR voorstel bevat geen nieuwe bevoegdheden voor de Commissie om gedelegeerde
handelingen vast te stellen, noch nieuwe bevoegdheden voor de Commissie om uitvoeringshandelingen
vast te stellen.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De Commissie stelt 2028 voor als datum van inwerkingtreding van de RTR, met volledige
implementatie 12 maanden na de datum van inwerkingtreding. Het kabinet vindt 12 maanden
redelijk omdat vervoerders eind 2028 ook aan de EU TSI Telematica verplichtingen voor
treinkaartverkoop dienen te voldoen. De Commissie stelt directe inwerkingtreding voor
van de herziening RPRR. Het kabinet vindt dit redelijk indien de FRAND voorwaarden
voldoende duidelijk zijn gedefinieerd en omdat het om een beperkte herziening van
een bestaande verordening gaat.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het voorstel voor de RTR bevat naar de mening van het kabinet een passende evaluatiebepaling,
namelijk dat de verordening in 5 jaar na het einde van de implementatieperiode, door
de Commissie wordt geëvalueerd. Het voorstel herziening RPRR bevat geen nieuwe evaluatiebepaling.

e) Constitutionele toets

N.v.t.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

De ACM heeft een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets uitgevoerd op het voorstel
RTR vanuit de rol van de toezichthouder. De ACM geeft hierin aan dat zij de door de
Commissie gesignaleerde problemen op de markt voor de online kaartverkoop onderschrijft.
De aanpak van de problemen via enerzijds verplichtingen voor vervoerders en anderzijds
verplichtingen voor onmisbare kaartverkoopaanbieders, acht de ACM een effectieve aanpak.
De ACM heeft nog wel een aantal onduidelijkheden en verbeterpunten in de wetgevingsvoorstellen
in kaart gebracht. De ACM adviseert om in de onderhandelingen over de wetgevingsvoorstellen
in de Raad de genoemde punten te laten verduidelijken en verbeteren. De ACM acht één
onduidelijkheid dermate essentieel dat dit de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
schaadt. Dit betreft de formulering van de reikwijdte van de verplichting voor vervoerders
om hun treindiensten aan te bieden via kaartverkopers die daarom verzoeken. Volgens
artikel 4 RRT moet dit voor de treindiensten van de vervoerders («its rail products»). De ACM acht onvoldoende duidelijk of het gaat om alle treindiensten van vervoerders
inclusief de aanbiedingen, kortingen en abonnementen. De ACM acht de RRT effectief,
uitvoerbaar en handhaafbaar indien de hiervoor geschetste onduidelijkheid in de reikwijdte
van de verplichting voor vervoerders wordt weggenomen.

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) werkt aan een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets
over de herziening RPRR. Deze zal op een later moment worden opgeleverd en worden
gedeeld met de Tweede Kamer. Het kabinet verwacht dat bij de handhaving verduidelijking
van de voorgestelde definities van belang is. Het onderscheid tussen een enkelvoudig
(«single») ticket en een doorgaand ticket dient duidelijk te zijn.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het voorstel heeft geen voorziene implicaties voor ontwikkelingslanden anders dan
de genoemde consequenties voor derde landen in het algemeen zoals aangegeven onder
onderdeel 5d.