Brief regering : Beleidsreactie onderzoek geautomatiseerde risicoselectie

32 761
Verwerking en bescherming persoonsgegevens

Nr. 1520
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 juni 2026

Hierbij bieden wij uw Kamer een beleidsreactie aan op het rapport Onderzoek naar het gebruik van geautomatiseerde risicoselectie-instrumenten door overheidsorganisaties van Pro Facto en Hooghiemstra en Partners.

Hiermee doen we de toezegging gestand om uw Kamer te informeren over het onderzoek,
gedaan door de toenmalig Staatssecretaris Digitalisering tijdens het commissiedebat
«Inzet algoritmen en data-ethiek» van 28 januari 2025.1

Dit onderzoek is in 2025 uitgevoerd in opdracht van het Netwerk van Publieke Dienstverleners
(NPD) met financiering en nauwe betrokkenheid van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties.

Graag spreken wij onze waardering uit voor het NPD voor het initiatief tot dit onderzoek,
het organiseren van de uitvraag onder hun leden en hun betrokkenheid bij dit belangrijke
onderwerp. Daarnaast danken wij ook de publieke dienstverleners die hun ervaringen
voor dit onderzoek hebben gedeeld.

De inzichten die zijn opgedaan zijn bruikbaar voor het borgen dat geautomatiseerde
risicoselectie door overheidsorganisaties op een verantwoorde wijze wordt ingezet.
Het NPD geeft in de bestuurlijke reactie op het onderzoek aan dat een gezamenlijke
overheidsbrede aanpak nodig is en dat onderschrijven wij. In het vervolg van deze
brief schetsen wij eerst kort de aanleiding voor het onderzoek en de beleidscontext.
Daarna gaan wij in op de belangrijkste inzichten van het onderzoek, waarbij we zullen
aangeven hoe ons ministerie daar opvolging aan geeft of gaat geven. De reactie op
enkele algemene aanbevelingen aan publieke dienstverleners is in de bijlage opgenomen.

Aanleiding en beleidscontext

In oktober 2024 bracht de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) advies uit aan de toenmalige
Staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst over artikel 22 van de Algemene verordening
gegevensbescherming (AVG) en het gebruik van geautomatiseerde selectie-instrumenten.2 Artikel 22, eerste lid, AVG verbiedt het nemen van een uitsluitend op geautomatiseerde
verwerking, met inbegrip van profilering, gebaseerd besluit, waaraan voor betrokkene
rechtsgevolgen zijn verbonden of dat betrokkene op andere wijze in andere aanmerkelijke
mate treft.3 De AP gaat in het advies ook in op geautomatiseerde risicoselectie en stelt vast
dat dit niet kwalificeert als volledig geautomatiseerde besluitvorming wanneer de
risicoselectie alleen wordt gebruikt om te bepalen welke dossiers in aanmerking komen
voor behandeling en eventuele rechtsgevolgen of andere aanmerkelijke effecten pas
in werking treden na betekenisvolle menselijke tussenkomst. In deze situatie zou ook
geen specifieke wetgeving nodig zijn, mits wordt voldaan aan bepaalde voorwaarden.4

Vanwege de relevantie van het advies voor andere uitvoeringsdiensten dan die onder
het Ministerie van Financiën, is een kabinetsbrede reactie op het advies opgesteld.5 Het kabinet concludeerde dat uitvoeringsorganisaties al in meer of mindere mate voldoen
aan de voorwaarden, maar dat verbeteringen nodig zijn. Daartoe zijn drie vervolgacties
genoemd.

Ten eerste het verwerken van het AP-advies in het Algoritmekader. Dit is inmiddels
gebeurd.6 Ten tweede het in kaart brengen van risicoselectie-instrumenten via publicatie in
het Algoritmeregister. Dit heeft uw Kamer ook verzocht met motie-Six Dijkstra (NSC)
(Kamerstuk 26 643, nr. 1286). Uw Kamer is vorig jaar geïnformeerd over de stand van zaken.7 Ten derde is aangekondigd dat het NPD onder haar leden een uitvraag zal doen naar
de praktijk van geautomatiseerde selectie-instrumenten. Het rapport dat wij u met
deze brief aanbieden is daar het resultaat van.

Het AP-advies over geautomatiseerde risicoselectie staat niet op zichzelf. Reeds vorig
jaar heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uw Kamer geïnformeerd
over de inzet op (algoritmische) risicoprofilering, in reactie op een rapport van
Amnesty International over etnisch profileren en op het geactualiseerde Toetsingskader
risicoprofilering van het College voor de Rechten van de Mens (CRM).8 In deze brief gaan wij in op enkele nieuw ingezette trajecten en de benodigde aanvullende
acties die de komende tijd in gang worden gezet.

Reactie op de belangrijkste inzichten uit het onderzoek

Het doel van het onderzoek naar geautomatiseerde risicoselectie was om eerste algemene
beelden op te halen van de uitvoeringspraktijk. Het geeft derhalve geen compleet en
gedetailleerd beeld van de uitvoeringspraktijk. Vanwege de beperkte opzet van het
onderzoek kunnen de inzichten niet veralgemeniseerd worden naar «de uitvoering». Wel
bieden de inzichten aanknopingspunten voor vervolgstappen.

Het onderzoek richtte zich op de vraag hoe de praktijk van geautomatiseerde risicoselectie
zich verhoudt tot het AP-advies en de voorwaarden die de AP noemt. Ook is gevraagd
naar knelpunten, kennis en capaciteit bij de organisaties.

Publieke dienstverleners geven in het onderzoek aan dat geautomatiseerde risicoselectie
hen helpt om te bepalen welke individuele aanvragen of dossiers aandacht nodig hebben
van een medewerker. Op die manier kan de beperkte capaciteit gericht en zo efficiënt
mogelijk worden ingezet.

Zeker voor organisaties die zeer grote aantallen dossiers en aanvragen verwerken zijn
deze instrumenten essentieel voor de kwaliteit en snelheid van de dienstverlening
aan burgers en ondernemers. Uit het onderzoek komt naar voren dat, nadat (mede) op
basis van de risicoselectie is bepaald welke dossiers aandacht behoeven, er altijd
een medewerker is die een dossier inhoudelijk behandelt en pas daarna, eventueel,
een besluit met rechtsgevolgen neemt. Met andere woorden, er is tussen de risicoselectie
en een eventueel besluit altijd sprake van betekenisvolle menselijke tussenkomst.
Er is in de onderzochte uitvoeringspraktijk dus geen sprake van besluitvorming die
automatisch volgt uit de risicoselectie. De geïnterviewden geven verder aan dat risicoselecties
niet worden bewaard of gedeeld. Daarmee is voor een groot deel geborgd dat er geen
andere nadelige effecten voor betrokkenen optreden als gevolg van de risicoselectie.

De onderzoekers merken op dat wellicht niet alle risicoselectie-instrumenten als zodanig
herkend worden, omdat er vragen blijven bestaan over wanneer nu precies sprake is
van risicoselectie. Dit constateren wij ook op basis van de gesprekken die er zijn
geweest met publieke dienstverleners.

Een van de redenen voor deze onduidelijkheid is dat het onderscheid tussen selectie
en risicoselectie (selectie met profilering) in de praktijk soms lastig te maken is.
Daarnaast is onduidelijk tot welke andere «aanmerkelijke effecten» de risicoselectie
onverhoopt zou kunnen leiden. Duidelijkheid hierover is noodzakelijk om te kunnen
vaststellen of overheidsorganisaties aan de juiste wettelijke kaders en vereisten
voldoen. Het AP-advies is een handreiking om deze vragen te kunnen beantwoorden, maar
er is behoefte aan nadere duiding, onder meer door kennisdeling tussen organisaties.

Tot slot bereiken ons signalen dat nadere duiding gewenst is over wanneer een wettelijke
grondslag voor geautomatiseerde risicoselectie toch van toegevoegde waarde zou zijn
voor de bescherming van de grondrechten en fundamentele vrijheden van burgers. BZK
zal onderzoek initiëren om hierover meer helderheid te kunnen geven.

Inzet om discriminatie te voorkomen

Twee belangrijke voorwaarden voor de inzet van geautomatiseerde risicoselectie die
de AP noemt zijn dat de instrumenten vooraf worden getoetst, en daarna periodiek gemonitord,
op mogelijke discriminerende effecten. Discriminatie door de overheid is onacceptabel.
Het heeft grote negatieve impact op burgers en de samenleving.

Discriminatie is een inherent risico van risicoselectie, omdat het doel van dit soort
instrumenten is om onderscheid te maken tussen dossiers die wel en niet geselecteerd
dienen te worden voor behandeling door een medewerker. Zorgvuldige toetsing op vooringenomenheid
(bias) en ongelijke behandeling is daarom essentieel. Het onderzoek laat zien dat
publieke dienstverleners hiertoe eerste stappen hebben gezet, maar dat aanvullende
stappen nodig zijn en dat zulke toetsing nog niet structureel is geborgd.

Ook op basis van de gesprekken die vanuit ons ministerie zijn gevoerd met de publieke
dienstverleners, is ons beeld dat een deel van de organisaties een vorm van toetsing
op vooringenomenheid en discriminatie heeft geïmplementeerd, maar dat organisaties
overheidsbreed behoefte hebben aan concrete handvatten hiervoor. Een vraag hierbij
is onder welke (wettelijke) voorwaarden bijzondere persoonsgegevens hiervoor kunnen
worden gebruikt. Uw Kamer is reeds geïnformeerd dat ons ministerie dit vraagstuk momenteel
verkent.9 Een aantal uitvoeringsorganisaties wil dit vraagstuk in gezamenlijkheid oppakken
en heeft de Adviesfunctie Verantwoord Datagebruik, ingebed in de Interbestuurlijke
Datastrategie, verzocht om te ondersteunen bij het vinden van oplossingen voor technische,
juridische, ethische en organisatorische knelpunten bij de inzet van data voor biastoetsing.
De eerste inzichten worden dit jaar verwacht.

Wij onderschrijven dat er aanvullende stappen nodig zijn om tot een wetenschappelijk
gevalideerde methode voor bias- en discriminatietoetsing te komen. Het Ministerie
van BZK is betrokken bij de ontwikkeling van verschillende instrumenten die, in samenhang
met bovengenoemde verkenning, tot doel hebben hieraan invulling te geven, namelijk
de Selectiviteitsscan, ontwikkeld door het Centraal Planbureau (CPB), en een Nederlandse
Technische Afspraak (NTA) over methoden voor toetsing van bias en discriminatie in
profileringsalgoritmen, ontwikkeld onder begeleiding van NEN, het Nederlands Normalisatie
Instituut.10 In de bijlage worden deze instrumenten kort toegelicht.

Om de kennis over toetsing van risicoprofilering aan het non-discriminatierecht te
vergroten, geeft ons ministerie dit jaar vervolg aan de kennissessie voor overheden
met het CRM. Een eerste sessie heeft al plaatsgevonden in oktober 2025. Daarnaast
heeft de Staatscommissie tegen Discriminatie en Racisme in november 2025 de Discriminatietoets
Publieke Dienstverlening officieel gelanceerd. Hiermee kunnen overheidsorganisaties
zelf nagaan welke processen en praktijken risico’s vormen op discriminatie in hun
dienstverlening.

BZK pakt de regie op het vervolgtraject van de discriminatietoets langs twee lijnen:
(1) de inbedding van de discriminatietoets in bestaande structuren zoals aanbevolen
door de staatscommissie en (2) procesbegeleiding van organisaties. Tot slot heeft
het kabinet kennisgenomen van het deelrapport Principes voor profilering van de Staatscommissie tegen Discriminatie en Racisme over datagedreven risicoprofilering.
Het kabinet neemt de zorgen van de commissie uiterst serieus. Uw Kamer ontvangt een
aparte kabinetsreactie op de bevindingen en aanbevelingen van de Staatscommissie.

Vergroten van transparantie

Het onderzoek gaat ook in op het vereiste van transparantie over risicoselectie-instrumenten.
De AP adviseert dat de risicoselectie, indien hierna een besluit volgt, kenbaar moet
zijn voor betrokkene. Uw Kamer heeft hiertoe ook in de motie van de leden Kathmann
(GL-PvdA) en Six Dijkstra (NSC) (Kamerstuk 26 643, nr. 1287) opgeroepen en uw Kamer is onlangs geïnformeerd over de voortgang.11

De in het onderzoek ondervraagde publieke dienstverleners geven aan dat in besluiten
geen melding wordt gemaakt dat risicoselectie in het voortraject een rol heeft gespeeld.
Een aantal organisaties is wel bezig deze informatie te verstrekken. Deze bevindingen
zullen worden betrokken in het lopende beleidsonderzoek naar algoritmische besluitvorming
en eventuele aanpassing van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).12 Uw Kamer wordt hierover in oktober 2026 geïnformeerd.

Versterking van de waarborgen

De onderzoekers doen in het rapport enkele algemene aanbevelingen aan publieke dienstverleners.
Deze aanbevelingen nemen wij ter harte. In de bijlage gaan wij kort in op de rol van
BZK hierin. Wij willen ons de komende tijd inzetten voor versterking van de waarborgen
voor geautomatiseerde risicoselectie. In lijn met de visie van het NPD ligt de nadruk
op het concreet maken en structureel borgen van de voorwaarden voor verantwoorde inzet
van geautomatiseerde risicoselectie, waarbij we prioriteit geven aan het voorkomen
van discriminatie. Samengevat loopt de versterking van waarborgen langs vier lijnen.

Ten eerste; aansluiting bij lopende trajecten op het gebied van verantwoorde inzet van algoritmen,
zoals vulling van het algoritmeregister en het beleidsonderzoek naar algoritmische
besluitvorming en de Awb. In het kader van de Nederlandse Digitaliseringsstrategie
(NDS) wordt de komende tijd ook gewerkt aan de doorontwikkeling van het Algoritmekader
naar een auditeerbaar kader wat de beoordeling van compliancy aan de vereisten zal
ondersteunen.13

Ten tweede; initieert BZK onderzoek naar enkele openstaande vraagstukken die overheidsbreed relevant
zijn, namelijk ten aanzien van de toegevoegde waarde van een wettelijke grondslag
voor geautomatiseerde risicoselectie en de vraag wat mag en kan bij het gebruik van
bijzondere persoonsgegevens voor de toetsing van risicoselectie op mogelijke discriminatie.

Ten derde; heeft BZK al acties in gang gezet of gepland voor de (door)ontwikkeling van instrumenten
en methodieken, zoals de Selectiviteitsscan, de NTA en de Discriminatietoets Publieke
Dienstverlening en het Impact Assessment Mensenrechten en Algoritmen (IAMA). Hierbij
zal BZK in het bijzonder aandacht geven aan hoe deze instrumenten zich tot elkaar
verhouden en waar mogelijk geïntegreerd kunnen worden.

Ten vierde zal BZK bekijken hoe de overheidsbrede kennisopbouw en -deling kan worden versterkt
en gefaciliteerd, toegespitst op concretisering van de waarborgen voor risicoselectie.
Dit sluit aan bij de behoefte zoals aangegeven door het NPD in hun bestuurlijke reactie.
Het NPD heeft hiermee al een start gemaakt door in oktober 2025 een themadag te organiseren
over geautomatiseerde risicoselectie. Er was veel belangstelling voor deze dag en
wij hebben waardering voor de inzet van het NPD om deze dag tot een succes te maken.

Wij werken graag samen met het NPD om de kennisopbouw en -deling voort te zetten.
BZK bekijkt hoe zij versterking hiervan kan faciliteren. De nadere duiding van (de
voorwaarden voor) geautomatiseerde risicoselectie, alsook enkele thema’s die de onderzoekers
in hun aanbevelingen noemen (zie bijlage), worden hierin meegenomen.

Toezicht

De AP en het College voor de Rechten van de Mens (CRM) zien erop toe dat het handelen
van overheidsorganisaties niet in strijd is met de AVG en non-discriminatiewetgeving.
Daarnaast is bij de AP de Directie Coördinatie Algoritmen ingesteld om het toezicht
op algoritmegebruik te coördineren. De AP, het CRM en verschillende andere organen
zijn voor de AI-verordening vastgesteld als autoriteiten voor de bescherming van grondrechten.14

Bij signalen van of klachten over discriminatie of andere inbreuken op de grondrechten
door geautomatiseerde risicoselectie kunnen deze toezichthouders optreden. Dit heeft
zich in de afgelopen jaren ook een aantal keer voorgedaan. Momenteel loopt bij de
Belastingdienst een meerjarig toezichtarrangement van de AP, dat zich onder meer richt
op risicoselectie-instrumenten.15 Uit dit toezichtarrangement volgt verdere normduiding die zal worden meegenomen in
de in deze brief genoemde acties.

Gefaseerde aanpak en verantwoording

Risicoselectie-instrumenten zijn waardevol voor een efficiënte en snelle dienstverlening
aan burgers en ondernemers. Het is van het grootste belang dat deze instrumenten alleen
verantwoord worden ingezet met respect voor de grondrechten van burgers.

De komende tijd zullen wij, in samenwerking met het NPD, de departementen, de uitvoeringsorganisaties
en de VNG, verdere invulling geven aan de in deze brief genoemde acties. Het NPD geeft
ook aan dat publieke dienstverleners hiervoor tijd nodig hebben. Er zal dus een gefaseerde
aanpak nodig zijn waarbij publieke dienstverleners zich inzetten voor het op orde
brengen van de waarborgen en tegelijk ook in kaart brengen welke capaciteit hiervoor
structureel nodig is, zodat dit ook in de toekomst geborgd kan worden. Eventuele structurele
financiering maakt onderdeel uit van de financiële besluitvorming en zal via de begroting
met uw Kamer worden gedeeld.Uitvoeringsorganisaties zullen rapporteren over de voortgang
in de opvolging van het AP-advies en de onderzoeksbevindingen via de bestaande verantwoordingslijnen,
zoals bijvoorbeeld de stand van de uitvoering.

Mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
E. van der Burg