Brief regering : Reactie op rapport over het thema tabaksontmoediging en het reguleren van aanverwante producten

Nr. 137
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juni 2026

Met deze brief gaat het kabinet in op het verzoek van de vaste Kamercommissie voor
Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 27 maart 2026 om een reactie te geven op het
rapport over het thema tabaksontmoediging en het reguleren van aanverwante producten
van 10 maart 2026 van de Rijksuniversiteit Groningen en de Universiteit Leiden.

Het kabinet stuurt met deze brief tevens het position paper van de Nederlandse Voedsel-
en Warenautoriteit mee, dat eveneens is opgesteld op verzoek van de vaste commissie
voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Het kabinet heeft met interesse kennisgenomen van het rapport. Het Nederlandse tabaksdossier
is de afgelopen tijd sterk aangescherpt, met als doel een rookvrije generatie in 2040.
Impactvolle maatregelen zoals accijnsverhogingen, strengere regels voor vapes en beperkingen
op verkooppunten moeten roken en nicotinegebruik ontmoedigen, vooral onder jongeren.
Tegelijkertijd spelen discussies over grenshandel, illegale verkoop en handhaving
een steeds grotere rol. De maatregelen uit het rapport zijn binnen deze bredere maatschappelijke
en beleidsmatige ontwikkelingen bezien.

1. Prijsmaatregelen

Het kabinet deelt de analyse dat prijsmaatregelen tot de meest effectieve maatregelen
behoren en dat deze aanzienlijk hebben bijgedragen aan de dalende trend in tabaksgebruik,
zowel wereldwijd als in Nederland. Hogere prijzen zijn extra effectief onder jongeren,
omdat deze groep minder te besteden heeft en daardoor een hogere prijsgevoeligheid
ervaart. Maar, zoals ook in het rapport wordt benoemd, is de tabaksaccijns in Nederland
na twee opeenvolgende verhogingen in 2023 en 2024 in vergelijking met omringende landen
nu relatief hoog. De verhogingen hebben tot gevolg gehad dat een deel van de rokers
gestopt is met roken, alsmede dat rokers in toenemende mate tabak in buurlanden aanschaffen.
Het kabinet zet zich tijdens de onderhandelingen over de herziening van de Europese
tabaksaccijnsrichtlijn1 dan ook in om de prijsverschillen met andere lidstaten te verkleinen door de Europese
minimumaccijnstarieven te verhogen. Als deze producten, door het verhogen van de EU-minimumtarieven,
duurder worden, kan het ertoe leiden dat het product minder aantrekkelijk wordt om
in andere EU-lidstaten tabaksproducten te kopen. Op deze manier wordt binnen Europa
de consumptie van tabak verder ontmoedigd, wat ook in Nederland effect kan hebben.
Ook zet Nederland zich in voor aanscherping van de regels over de hoeveelheid tabaksproducten
die over de grens mag worden meegenomen.

2. Verbod op verkoop

In het hoofdstuk «Verbod op verkoop» worden een generationeel verkoopverbod en een
verbod op e-sigaretten voor eenmalig gebruik (ook wel wegwerpvapes genoemd) beschreven.
Een generationeel verkoopverbod houdt in dat personen die na een bepaalde datum geboren
zijn nooit meer (legaal) rookwaren kunnen kopen.

De Tabaksproductenrichtlijn2 (TPD) stelt regels voor tabaksproducten en aanverwante producten en biedt slechts
in een specifiek geval, namelijk in een specifieke situatie binnen een lidstaat, de
mogelijkheid om een bepaalde categorie producten te verbieden (artikel 24, derde lid,
van de TPD). Ten aanzien van een generationeel verkoopverbod stelt het rapport dat
het voortbestaan van roken niet uitzonderlijk is in Nederland, maar dat wel kan worden
benadrukt dat de rookcijfers hoog blijven en dat sterkere maatregelen nodig zijn om
de doelen van een rookvrije generatie te bereiken. Bovendien vereist het Unierecht
niet dat de specifieke situatie in Nederland ernstiger is dan in andere lidstaten,
maar slechts dat de voorgestelde maatregel, zoals een generationeel rookverbod, noodzakelijk
is om de volksgezondheid te beschermen in het kader van de specifieke situatie in
Nederland. Cruciaal is dat moet worden vastgesteld dat een generationeel verkoopverbod
noodzakelijk en evenredig is om het doel, te weten de bescherming van de volksgezondheid,
te bereiken. Hoewel duidelijk is dat de maatregel dit doel nastreeft, is de evenredigheid
van de maatregel minder duidelijk.

Het kabinet heeft in de Kamerbrieven van 14 juli 2025 en van 13 april3 2026 aangegeven het initiatief van een generationeel verkoopverbod te ondersteunen,
maar dat door juridische en praktische bezwaren het invoeren van een dergelijke maatregel
niet mogelijk is. Een generatiegebonden verkoopverbod kan in juridische zin de facto
worden gezien als een algeheel verbod op tabaksproducten en aanverwante producten
met een overgangstermijn van een mensenleven. Naar het oordeel van het kabinet kan
niet worden beargumenteerd dat de situatie in Nederland dermate afwijkt van de situatie
in andere lidstaten dat een dergelijk verbod op grond van artikel 24, derde lid, gerechtvaardigd
is. In die brief is ook aangegeven dat de proportionaliteit van het generatiegebonden
verkoopverbod op dit moment nog lastig te onderbouwen is. Om een rookvrijegeneratie
te bereiken is het van belang dat het aantal rokende en vapende jongeren eerst flink
wordt teruggebracht. Daartoe is en wordt eerst een breed pakket aan (minder vergaande)
maatregelen ingevoerd. Daarnaast heeft het kabinet oog voor de gevolgen van de open
grenzen met onze buurlanden en onze handelsrelaties. Een ongewenst bijeffect van de
maatregel kan onder meer zijn dat grensoverschrijdende aankopen toenemen.

Bovendien ligt de rookprevalentie in het Verenigd Koninkrijk, waar een generatiegebonden
verkoopverbod zal worden ingevoerd aanzienlijk lager dan in Nederland. Het kabinet
is van mening dat eerst moet worden ingezet op verdere Europese harmonisatie van regelgeving,
het terugdringen van de illegale handel en het verminderen van nicotinegebruik onder
jongeren voordat een generatiegebonden verkoopverbod in Nederland effectief en uitvoerbaar
zou kunnen worden ingevoerd.

Het kabinet is van oordeel dat voor het verbieden van wegwerpvapes in beginsel ook
geldt dat dit in strijd is met het artikel 24, derde lid, van de TPD. Ook hiervoor
kan niet worden beargumenteerd dat de situatie in Nederland dermate afwijkt van de
situatie in andere lidstaten dat een dergelijk verbod op grond van dit artikel gerechtvaardigd
is. Daarbij is het ook de vraag of een verbod op e-sigaretten voor eenmalig gebruik
nog zinvol is naast het reeds geldende verbod op smaakjes voor e-sigaretten. Jongeren
gebruiken voornamelijk vapes uit het illegale circuit4. Een verbod op vapes voor eenmalig gebruik heeft enkel gevolgen voor het legale aanbod
aan vapes.

3. Het medicaliseren en farmaceutiseren van nicotinehoudende producten

Deze maatregel houdt in dat verkoop van nicotine houdende producten alleen mogelijk
is bij een apotheek, zonder of met een doktersvoorschrift. Onder het EU-recht lijkt
deze maatregel toegestaan, mits de verkoop uit andere lidstaten niet onnodig wordt
belemmerd of dit gerechtvaardigd kan worden op grond van volksgezondheid. Het kabinet
ziet echter op dit moment geen meerwaarde van invoering van een dergelijke maatregel.
Apotheken zijn van oudsher gericht op de verstrekking van geneesmiddelen, medische
hulpmiddelen en gezondheidsproducten zoals voedingssupplementen. De TPD positioneert
tabaksproducten en aanverwante producten duidelijk als een afzonderlijke categorie,
die zich onderscheidt van geneesmiddelen, medische hulpmiddelen, levensmiddelen en
cosmetica. Het kabinet onderschrijft dit onderscheid nadrukkelijk, aangezien nicotineproducten
geen normale producten zijn en dat ook nooit kunnen worden. Door sigaretten en vapes
uitsluitend via apotheken te distribueren, kan er een vermenging met normale en belangrijke
producten zoals geneesmiddelen en andere gezondheidsproducten optreden die de denormalisatie
van nicotineproducten die het kabinet nastreeft kan ondermijnen. Onder het huidige
kabinetsbeleid zal de verkoop van e-sigaretten in 2027 uitsluitend zijn voorbehouden
aan tabaksspeciaalzaken en zal de verkoop van tabaks- en nicotineproducten vanaf 2032
enkel nog zijn toegestaan in tabaksspeciaalzaken.5 In dit licht is er dus al een flinke beperking gemaakt in het aantal verkooppunten
en wordt de scheiding tussen nicotineproducten en de andere genoemde productcategorieën
gehandhaafd.

4. Statiegeld op elektronische tabaks- en aanverwante producten

Een statiegeldsysteem op elektronische tabaks- en aanverwante producten is voor zover
bekend nog nergens ter wereld ingevoerd. Er zijn daarom nog geen bevindingen over
mogelijke effecten.

Uit het rapport «Donkere wolken» van Bureau Beke6 volgt dat 87 procent van de vapepopulatie gebruikmaakt van illegale vapes en/of van
vapes die via een illegaal verkoopkanaal zijn verstrekt. Het is niet mogelijk om statiegeld
te heffen op illegale producten. Vanwege het verbod op e-sigaretten met smaakjes,
zou het statiegeldsysteem dan ook alleen van toepassing zijn op legale e-sigaretten
(de e-sigaretten met een tabakssmaak). Aanvullend zou statiegeld op e-sigaretten er
mogelijk voor kunnen zorgen dat het aandeel illegale e-sigaretten verder stijgt vanwege
de toegenomen aanschafprijs van de legale variant. Dit is onwenselijk. Het opzetten
van een landelijk dekkend statiegeldsysteem voor e-sigaretten met tabakssmaak acht
het kabinet op dit moment niet opportuun.

5. Regulering van productkenmerken

De onderzoekers stellen dat e-sigaretten en navulverpakkingen zijn onderworpen aan
een specifieke set bepalingen in de TPD, opgenomen in Artikel 20. Zij stellen dat
de TPD geen ruimte biedt om strengere maatregelen op dit gebied te nemen en verwijzen
daarbij naar artikel 24, eerste lid, van de TPD. In dat artikel staat dat lidstaten,
om redenen die verband houden met aspecten die bij de TPD worden geregeld, het in
de handel brengen van tabaksproducten of aanverwante producten die aan de TPD voldoen,
niet mogen verbieden of beperken. De onderzoekers concluderen daarom dat er geen ruimte
is om de productmaatregelen, zoals het nicotine-gehalte of het uiterlijk van een e-sigaret,
in te voeren.

Het is juist dat het maximaal toegestane nicotine-gehalte in een e-sigaret is geregeld
in de TPD, zodat de lidstaten op dit punt niet vrij zijn om strengere maatregelen
in te voeren. De TPD heeft evenwel niets geregeld over het uiterlijk van een e-sigaret.
In artikel 2, lid 7, van de Tabaks- en rookwarenwet is reeds de mogelijkheid opgenomen
om eisen te stellen aan het uiterlijk van aanverwante producten, waaronder e-sigaretten.
Dit betekent dat nu al eisen aan ontwerp, kleur of andere uiterlijke kenmerken kunnen
worden vastgesteld.

Momenteel wordt een regeling voorbereid voor de invoering van een standaardverpakking
voor e-sigaretten.

Illegale handel en EU

Tot slot wordt in het rapport benoemd dat voor maatregelen die producten minder toegankelijk
maken, de effectiviteit afhankelijk lijkt te zijn van de toegang tot dezelfde producten
op de illegale markt of in het buitenland. Het kabinet deelt de analyse dat om de
effectiviteit van het tabaksontmoedingsbeleid in Nederland te vergroten, er zo min
mogelijk substitutie moet plaatsvinden naar de illegale markt of naar de markt van
buurlanden. Ten aanzien van de illegale markt in vapes neemt het kabinet diverse maatregelen
om dit te verminderen. Hierop is uitgebreid ingegaan in de brief van 10 april7. Op Europees niveau zal het kabinet blijven pleiten voor meer geharmoniseerde Europese
regels om substitutie naar buurlanden te verminderen. Dit gebeurt via de TPD, de Single-Use-Plastics
richtlijn en de Tabaksaccijnsrichtlijn. Nationaal werkt het kabinet door aan verschillende
maatregelen die gericht zijn op het ontmoedigen van roken en vapen.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
S.T.M. Hermans