Brief regering : Kabinetsreactie op het RLI-advies 'Deelnemen zonder dogma's'

Nr. 477
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN, VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT, VAN INFRASTRUCTUUR
EN WATERSTAAT EN VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juni 2026

Het kabinet dankt de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) voor zijn advies
over de rol van deelnemingen in het domein van de fysieke leefomgeving. De analyse
en aanbevelingen bieden waardevolle aanknopingspunten voor verbeteringen in de samenwerking
tussen overheid en deelnemingen, alsmede voor het afwegingskader voor het aangaan
en afstoten van deelnemingen. In het eerste deel van deze brief reageren we op het
Rli-advies. In het tweede deel komen we terug op de toezegging aan de Eerste Kamer
over hoe de integrale besluitvorming samenhangt met de governance van een staatsdeelneming.1

1. Advies Raad voor de leefomgeving en infrastructuur

a. Samenvatting van het advies

In het advies «Deelnemen zonder dogma’s» adviseert de Rli over de rol van overheidsdeelnemingen bij het adresseren van grote
opgaven in het fysieke domein. De Nederlandse overheid als geheel – Rijk, provincies,
gemeenten en waterschappen – is aandeelhouder in circa 550 bedrijven. Ongeveer 70%
van deze bedrijven is actief op het gebied van infrastructuur, energie, milieu, regionale
ontwikkeling en economische veiligheid.

Het Rli-advies bepleit een minder terughoudende en meer pragmatische inzet van overheidsdeelnemingen
als instrument voor publieke opgaves. De Rli stelt dat deze bedrijven een cruciale
rol kunnen spelen bij het oplossen van urgente maatschappelijk vraagstukken, maar
dat in de praktijk de potentie van overheidsdeelnemingen onvoldoende wordt benut.
Volgens de Rli zou dit komen door onder meer door een te smalle interpretatie van
de begrippen publieke belangen en marktfalen, een te grote nadruk op financiële risico’s
en een voorkeur voor andere instrumenten zoals subsidies. De Raad roept daarom op
tot een «frisse benadering»: deelnemingen zouden gelijkwaardig moeten worden beschouwd
naast andere financiële instrumenten. De Rli doet hierbij zes aanbevelingen om de
samenwerking, het afwegingskader voor het aangaan en afstoten van een deelneming en
de kennispositie van de overheid te verbeteren.

De meeste deelnemingen waar de Rli naar verwijst zijn in handen van provincies, gemeentes
en waterschappen. De Rijksoverheid is zelf aandeelhouder in 41 ondernemingen. De kabinetsreactie
op het advies ziet alleen toe op het deelnemingenbeleid van de Rijksoverheid, en daarmee
de deelnemingen waar de Rijksoverheid zelf aandeelhouder is.

b. Reactie op de aanbevelingen

1. Formuleer samen met deelnemingen de te behartigen publieke belangen

De Rli onderstreept het belang van een heldere en breed geformuleerde vastlegging
van publieke belangen, waarbij de overheid (in haar aandeelhouders- én beleidsverantwoordelijke
rol) samen met deelnemingen niet alleen het publieke belang definieert, maar ook de
gewenste uitkomsten formuleert. Het kabinet acht het wenselijk dat de publieke belangen
die de deelneming moet borgen actueel zijn. Actualisatie van publieke belangen is
dan ook een essentieel onderdeel bij zowel de strategievorming van de deelnemingen
als bij de periodieke evaluatie van het aandeelhouderschap van deelnemingen. De mate
waarin publieke belangen geborgd zijn, is ook een belangrijk onderdeel bij de periodieke
evaluatie van het aandeelhouderschap van deelnemingen.

De verantwoordelijkheid tot het vaststellen van publieke belangen ligt primair bij
de overheid. De belangen dienen vanuit een breed welvaartsperspectief en met oog voor
maatschappelijke impact beschreven te worden. Wij erkennen hierbij het belang van
een actieve uitwisseling met deelnemingen rondom publieke belangen. Hierbij kan de
kennis van de deelneming worden benut voor de vaststelling en actualisatie van de
publieke belangen, alsmede de bijdrage van de deelneming aan het borgen van de publieke
belangen. In de praktijk gebeurt dit in veel gevallen. We gaan de actieve uitwisseling
tussen de deelneming en het Rijk omtrent de publieke belangen ook formeel in beleid
vastleggen.

Er zijn over het algemeen drie momenten waarop publieke belangen ge(her)definieerd
kunnen worden:

• bij het aangaan van een deelneming;

• bij de vaststelling van de strategie van een deelneming;

• bij de evaluatie van het aandeelhouderschap in een deelneming2.

Het beleid ten aanzien van het aandeelhouderschap is vastgelegd in de Nota Deelnemingenbeleid
Rijksoverheid 20223. Dit beleid is uitgewerkt in handboeken; deze handboeken geven een meer concrete
invulling van sturingsmogelijkheden. Zo geven ze richting hoe en onder welke omstandigheden
de overheid als aandeelhouder deze sturingsmogelijkheden kan inzetten. Deze handboeken
zijn vrij toegankelijk en worden regelmatig geactualiseerd naar aanleiding van ontwikkelingen
of ervaringen uit de praktijk.4 Bij de periodieke rapportage ter evaluatie van het deelnemingenbeleid die voor 2027
gepland staat en bij de eerstvolgende actualisatie van het handboek aangaan deelnemingen, het handboek strategie en het handboek evalueren zal ter vastlegging worden opgenomen dat wanneer er sprake is van herijking van de
publieke belangen, vanuit het Rijk vroegtijdige actieve uitwisseling plaatsvindt met
de betreffende deelneming over de vaststelling van de publieke belangen, het vaststellen
van de gewenste uitkomsten en de haalbaarheid rekening houdend met de kaders van de
zeggenschapsrechten en de daar bijhorende sturingsmogelijkheden.

2. Formaliseer het driehoeksoverleg voor betere samenwerking

De Raad stelt voor om het zogenoemde driehoeksoverleg (tussen de deelneming, de aandeelhouder
en de beleidsafdeling) te formaliseren en uit te breiden naar alle deelnemingen. Dit
vergroot volgens het advies de samenhang tussen financiële, maatschappelijke en beleidsmatige
belangen, en verlaagt de kans op inefficiëntie of tegenstrijdige instructies. Het
kabinet onderschrijft het belang van gestructureerde afstemming tussen beleid, aandeelhouder
en deelneming. In de praktijk vindt er in veel gevallen een driehoeksoverleg plaats.
Het kabinet ziet het driehoeksoverleg dan ook als een waardevol instrument om beleidsontwikkeling
en de inzet van deelnemingen (via de governance) goed op elkaar aan te laten sluiten.
Partijen hebben binnen de kaders van de Nota Deelnemingenbeleid 2022 momenteel zelf
de vrijheid om gezamenlijk een driehoeksoverleg op te starten.

Wij zullen bij de periodieke rapportage ter evaluatie van het deelnemingenbeleid inventariseren
hoe een structureel driehoeksoverleg effectief kan bijdragen aan betere sturing en
afstemming en hoe dit in beleid geformaliseerd kan worden. Aan de hand hiervan zal
met de beleidsdepartementen naar eventuele vervolgstappen en verdere opvolging worden
gekeken.

3. Vergroot binnen de overheid de kennis over publiek aandeelhouderschap

Het advies signaleert een tekort aan capaciteit en specialistische kennis bij overheden
om invulling te geven aan de samenwerkingsrelatie met hun deelnemingen. Hierbij signaleert
de Rli dat bij beherende afdelingen kennis nodig is van de publieke belangen en dat
bij de beleidsverantwoordelijke afdeling een kennisbehoefte is over het beleidsinstrument
zelf. De Rli adviseert voor de Rijksoverheid specifiek het opzetten van een verplicht
opleidingscurriculum voor betrokken ambtenaren rondom overheidsdeelnemingen en het
stimuleren van samenwerking tussen medeoverheden.

De kennis rondom deelnemingen wordt bij de Rijksoverheid centraal geborgd via het
Ministerie van Financiën. Kennis met betrekking tot de publieke belangen wordt geborgd
bij het betreffende beleidsdepartement. Structureel overleg en contact tussen het
Ministerie van Financiën en het beleidsdepartement borgt dat kennis uitgewisseld wordt.
Indien het verantwoordelijke beleidsministerie de rol van aandeelhouder namens de
staat vervult, is er sprake van een «beleidsdeelneming». Het Ministerie van Financiën
staat in actief contact met de ministeries die verantwoordelijk zijn voor beleidsdeelnemingen
ten behoeve van kennisdeling- en ontwikkeling. Waar benodigd kan dit contact geïntensifieerd
worden.

Daarnaast heeft het Ministerie van Financiën zoals eerder genoemd met de Nota Deelnemingenbeleid
Rijksoverheid 2022 gewerkt aan handboeken ten behoeve van uitvoering van het deelnemingenbeleid.
Dit beleid is publiek toegankelijk, zodat medeoverheden ook gebruik kunnen maken van
deze kennis. Het kabinet ziet voor de Rijksoverheid een rol bij verdere (specialistische)
kennisdeling, ook richting decentrale overheden. Zo is het Ministerie van Financiën
betrokken bij het initiatief dat voortkomt uit het proefschrift «Het belang van staatsdeelnemingen»
van Hans Smits voor het opzetten van een opleiding in publiek aandeelhouderschap.

4. Benut de volle breedte van het begrip «marktfalen»

De Rli signaleert dat het deelnemingenbeleid in Nederland een te beperkte interpretatie
van marktfalen hanteert, waarbij vooral monopolies en dus marktmacht als aanleiding
dienen voor overheidsinterventie. De Raad betoogt dat ook voor markten in transitie,
marktfalen als coördinatieproblemen, externe effecten en informatie-asymmetrie relevant
zijn, zeker bij duurzaamheidstransities en strategische autonomie. Het kabinet deelt
de analyse dat ook voor dit type markten er vormen van marktfalen kunnen ontstaan
die mogelijk overheidsinterventie rechtvaardigen. Dit speelt onder meer bij de inzet
van instrumenten gericht op innovatie, (regionaal) verdienvermogen en weerbaarheid.
Het bestaande beleidskader en de onderliggende grondhouding bieden ruimte en flexibiliteit
om nieuwe uitdagingen en omstandigheden in het kader te passen.

Of overheidsinterventie via het instrument deelnemingen passend is, wordt beoordeeld
aan de hand van het afwegingskader aangaan van een deelneming, uit de Nota Deelnemingenbeleid
Rijksoverheid 2022. Het afwegingskader toetst of het ingrijpen in een markt via een
deelneming doeltreffend en doelmatig is voor het borgen van de betreffende publieke
belangen. Het bestaande afwegingskader en de onderliggende grondhouding kennen geen
beperking ten aanzien van het begrip marktfalen en bieden ruimte om de vormen van
marktfalen waar sprake is van transitievraagstukken of strategische afhankelijkheden
aan te pakken.

Na de publicatie van het advies van de Rli is het Handboek aangaan deelnemingen5 als uitwerking van de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 gepubliceerd. In
het handboek aangaan deelnemingen wordt het afwegingskader verder uitgewerkt. Hierin geeft het kabinet ook een verdere
toelichting en handvatten rondom het begrip marktfalen en hierbij zijn de aanbevelingen
vanuit het Rli-advies verwerkt. Het handboek aangaan deelnemingen gaat in op de verschillende vormen van klassiek marktfalen, zoals marktmacht en externe
effecten, maar ook op dynamische barrières. Onder dynamische barrières worden onder
meer investeringsbarrières, institutionele barrières, coördinatieproblemen en gedragsbarrières
verstaan. Daarnaast worden ook bedrijfsspecifieke risico’s, zoals ondernemingen met
grote strategische waarde, meegenomen. Aan de hand van de (sub)vragen uit het handboek
kan vervolgens per beleidsvraagstuk beoordeeld worden of het aangaan van een deelneming
in de gegeven omstandigheden gerechtvaardigd en geschikt is als beleidsinstrument.

5. Benut deelnemingen als een gelijkwaardig instrument naast andere financieel-economische
instrumenten

Volgens de Rli verdient het instrument deelnemingen een gelijkwaardige plek in de
gereedschapskist van financieel-economische instrumenten van de overheid. De Rli stelt
dat de huidige traditie is dat deelnemingen als «uiterste maatregel» gelden, met een
voorkeur voor subsidies, leningen of garanties. De Rli adviseert een benadering waarbij
deelnemingen niet op voorhand minder kansrijk worden geacht dan subsidies, leningen
of garanties.

Het kabinet onderkent dat deelnemingen maatschappelijke meerwaarde kunnen leveren.
Het kabinet ziet echter geen reden om een deelneming gelijk te stellen aan de financieringsinstrumenten
subsidie, lening of garantie omdat het instrument deelneming een ander doel kent.
Een subsidie, lening of garantie wordt ingezet om een financiële barrière op te lossen.
Een deelneming is een fundamenteel ander instrument waar de staat via het aandeelhouderschap
en de bijbehorende zeggenschapsrechten invloed uitoefent op de koers van de ondernemingen
om de publieke belangen te borgen. Waar instrumenten zoals subsidies, leningen en
garanties vooral het gedrag van de markt beïnvloeden, grijpt een deelneming direct
in op de verhoudingen in de markt door tegen dezelfde voorwaarden als marktspelers
zelf te participeren. Mede daarom is een deelneming in beginsel geen financieringsinstrument.6

6. Expliciteer deelnemingenbeleid bij de eerstvolgende herijking

De Raad adviseert om bovenstaande aanbevelingen te expliciteren bij de eerstvolgende
herijking van het beleidskader deelnemingen, en decentrale overheden te ondersteunen
met een modelkader. Het kabinet onderschrijft deze oproep en neemt, voor zover het
kabinet deze positief apprecieert, over. Zoals aangegeven in de bovenstaande reactie
op de aanbevelingen is een aantal aanbevelingen al verwerkt of zijn we er al mee aan
de slag. Na de volgende periodieke rapportage, voorzien voor 2027, zullen aanbevelingen
1 en 2 worden geformaliseerd in beleid.

2. Samenhang integrale besluitvorming en governance bij staatsdeelnemingen

Op 24 februari 2026 heeft de commissie voor Financiën van de Eerste Kamer verzocht
om bij de appreciatie van het Rli-advies «Deelnemen zonder dogma’s» ook in te gaan
op de integrale besluitvorming in samenhang met de governance specifiek ten aanzien
van staatsdeelnemingen.7

De staat is aandeelhouder in ondernemingen om publieke belangen te borgen. Het handelingsperspectief
om publieke belangen te borgen bij deelnemingen is ingekaderd door het vennootschapsrecht
en de uit het vennootschapsrecht voortkomende aandeelhoudersbevoegdheden. De belangrijkste
aandeelhoudersbevoegdheden die de staat hiertoe inzet betreffen (goedkeurings-)rechten
ten aanzien van benoemingen, beloningen, investeringen, strategie en de financiële
positie van de onderneming.

Het scheiden van de rollen van beleidsmaker en aandeelhouder creëert een systeem van
checks and balances en bevordert transparante afwegingen, omdat de aandeelhouder en de beleidsmaker een
duidelijk afgebakende verantwoordelijkheid hebben.8 Het scheiden van rollen betekent echter niet dat aandeelhouder en beleidsmaker los
van elkaar kunnen werken. De aandeelhouder dient bij de invulling van het aandeelhouderschap
rekening te houden met de doelen van het beleidsdepartement. Het beleidsdepartement
dient in overleg te treden met de aandeelhouder in geval nieuwe beleidsvoorstellen
de deelneming raken, zodat ook de gevolgen van die voorstellen voor deelnemingen meegewogen
worden bij beslissingen.

Omdat staatsdeelnemingen publieke belangen borgen, is betrokkenheid van het relevante
beleidsdepartement dus essentieel. In lijn met de aanbevelingen van de Rli vindt daarom
structureel intensieve afstemming plaats tussen het beleidsdepartement en het Ministerie
van Financiën in zijn rol als aandeelhouder. Deze samenwerking is nader uitgewerkt
in de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022, waarin is vastgelegd bij welke aandeelhoudersbevoegdheden
afstemming met het beleidsdepartement is vereist. In tabel 1 staan de concrete afspraken.
Bij aandachtsgebieden die een directe invloed hebben op de borging van de publieke
belangen is een grotere rol van het beleidsdepartement van belang. Dit zijn vooral
de strategie van deelnemingen en de investeringen die zij doen. Zo wordt bij investeringsbeslissingen
beoordeeld in hoeverre deze bijdragen aan de borging van vooraf vastgelegde publieke
belangen. Indien een investering hier niet (in)direct bijdraagt aan het borgen van
de publieke belangen, zal deze niet worden goedgekeurd door de aandeelhouder. Het
kader van de tabel zal mogelijk niet alle situaties afdekken, het is daarom van belang
dat aandeelhouder en beleidsmaker alert zijn op belangrijke ontwikkelingen en die
met elkaar bespreken.

Tabel 1 Kader voor samenwerkingsafspraken tussen Ministerie van Financiën en beleidsdepartement
met betrekking tot staatsdeelnemingen – Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022
Kader voor samenwerkingsafspraken tussen Ministerie van Financiën en beleidsdepartement
met betrekking tot staatsdeelnemingen – Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

Aandachtsgebied

Betrokken beleidsdepartement

Borging publiek belang

Strategie

Consulteren

Investeringen

Consulteren

Goed ondernemingsbestuur

Benoeming voorzitter raad van bestuur/commissarissen

Consulteren

Benoeming lid raad van bestuur/commissarissen

Informeren

MVO

Informeren

Beloningen

Geen

Behoud maatschappelijk vermogen

Financiële positie

Geen

• Financiën (aandeelhouder) consulteert het beleidsdepartement. De aandeelhouder treedt in overleg en stemt af met het beleidsdepartement. Het beleidsdepartement
wordt gevraagd zijn positie te delen over het betreffende onderwerp, waarbij het voornamelijk
kijkt naar de bijdrage aan het publiek belang. De aandeelhouder weegt de positie van
het beleidsdepartement mee in de besluitvorming.

• Financiën (aandeelhouder) informeert het beleidsdepartement. De aandeelhouder informeert het beleidsdepartement over het betreffende aandachtsgebied.

• Geen betrokkenheid beleidsdepartement. Dit zijn de aandachtsgebieden waar betrokkenheid van het beleidsdepartement niet
nodig is.

Omgekeerd kunnen beleidskeuzes van departementen ook aanzienlijke impact hebben op
staatsdeelnemingen, zoals ook geconstateerd in het rapport van de Algemene Rekenkamer
«In publieke handen»9. In lijn met de aanbevelingen uit dit rapport vindt reeds in een vroeg stadium overleg
plaats tussen betrokken ministeries wanneer nieuwe taken voor een staatsdeelneming
in beeld komen. Het toebedelen van aanvullende taken kan leiden tot aanpassingen van
de na te streven publieke belangen, de strategie en van de investeringsopgave van
een staatsdeelneming. Dit stelt eisen aan de financiële positie van de onderneming.
In dergelijke gevallen kan het noodzakelijk zijn dat de staat als aandeelhouder voorziet
in aanvullende kapitaalverstrekking. Het is daarom van belang dat de financiële consequenties
van beleidskeuzes voor staatsdeelnemingen in een vroeg stadium integraal in kaart
worden gebracht. Dit onderstreept het belang van structurele en zorgvuldige afstemming
tussen het beleidsdepartement en het Ministerie van Financiën.

3. Slot

Het kabinet dankt de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur voor het goed onderbouwde
advies en de breedte van de analyse. Wij zullen de aanbevelingen waar mogelijk direct
toepassen, en bij de komende periodieke rapportage nadrukkelijk meenemen. Waar verdere
uitwerking nodig is, zoeken wij samenwerking met medeoverheden, deskundigen en relevante
departementen.

De Minister van Financiën,
E. Heinen

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
H.G. Herbert

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
V.P.G. Karremans

De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S. van Veldhoven-van der Meer