Brief regering : Kabinetspositie over de stemming inzake het onderhandelingsakkoord voor de EU-Terugkeerverordening

Nr. 4363
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ASIEL EN MIGRATIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juni 2026

Zoals aangekondigd in mijn brief van 11 mei jl., informeer ik uw Kamer over het voornemen
van het kabinet om in te stemmen met het onderhandelingsakkoord tussen de Raad van
de Europese Unie (EU) en het Europees parlement over het voorstel van de Europese
Commissie (hierna: Commissie) voor een Terugkeerverordening.1

Op 11 maart 2025 heeft de Commissie een voorstel gedaan voor een Terugkeerverordening,
die de huidige Terugkeerrichtlijn en gerelateerde EU-wetgeving vervangt. Het voorstel
van de Commissie regelt een gemeenschappelijk systeem voor de terugkeer van vreemdelingen
(derdelanders) zonder rechtmatig verblijf in de EU-lidstaten en Schengen-geassocieerde
landen. Op 17 april 2025 is uw Kamer via het BNC-fiche geïnformeerd over de Nederlandse
inzet voor de onderhandelingen.2 Op de JBZ-Raad van 8–9 december 2025 heeft de Raad ingestemd met de algemene oriëntatie
ten aanzien van het voorstel. Nederland stemde hiermee in. Op 26 maart jl. stelde
het Europees parlement zijn onderhandelingspositie vast en startte de triloogonderhandelingen
tussen de Raad, het Europees parlement en de Commissie. Naar verwachting zal het Comité
van Permanente Vertegenwoordigers van de lidstaten bij de EU op 10 juni gevraagd worden
in stemmen met het onderhandelingsakkoord en doorgeleiding ervan naar de Raad van
Ministers voor formele goedkeuring. Tegelijkertijd zal het onderhandelingsakkoord
worden geagendeerd voor plenaire stemming door het Europees parlement. Wanneer het
onderhandelingsakkoord door beide medewetgevers wordt aanvaard, zal de definitieve
Terugkeerverordening naar verwachting in het najaar worden gepubliceerd in het Publicatieblad
van de EU.

Het kabinet is de Commissie, het Poolse, Deense en Cypriotische Voorzitterschap alsook
het Europees parlement erkentelijk voor het voorstel en de voortvarende onderhandelingen
van deze baanbrekende wijziging van het Europese terugkeerbeleid. Met de Terugkeerverordening
moet de terugkeerprocedure simpeler, efficiënter en doeltreffender worden en leiden
tot meer terugkeer van personen zonder rechtmatig verblijf op het grondgebied van
de lidstaten. Vrijwillig vertrek blijft de voorkeur houden. Tegelijkertijd zijn de
plichten voor de vreemdeling verhelderd en kan strenger worden opgetreden tegen vreemdelingen
die niet meewerken aan hun terugkeer. In het bijzonder voor vreemdelingen die een
risico vormen voor de openbare orde of de nationale veiligheid. De Terugkeerverordening
biedt instrumenten om te zorgen dat zij het grondgebied van de lidstaten zo snel als
mogelijk verlaten. Uiteraard binnen de kaders van het Europees en internationaal recht.
Deze nieuwe Europese wetgeving vormt het sluitstuk van het Europese Asiel- en Migratiepact.

Het kabinet is voornemens in te stemmen met het onderhandelingsakkoord, omdat het
in grote lijn overeenstemt met de algemene oriëntatie van de Raad van 8 december 2025.
Uiteraard wordt de definitieve tekst nog getoetst wanneer deze is verschenen. Het
kabinet constateert daarmee dat het de inzet, zoals bepaald in het BNC-fiche, grotendeels
heeft binnengehaald, behalve als het gaat om afdoende tijd om nationale wet- en regelgeving
en de uitvoeringspraktijk in lijn te brengen met de verordening.3 Hieronder wordt op de inhoudelijke elementen van het onderhandelingsakkoord ingegaan.

Meer terugkeermogelijkheden en de terugkeerhub

De terugkeermogelijkheden worden -door een uitbreiding van de definitie van het «land
van terugkeer»- flink uitgebreid, bijvoorbeeld met de mogelijkheid voor de ontwikkeling
van een terugkeer- of transithub. Dit sluit aan bij de inzet van het kabinet op meer
innovatieve oplossingen om meer grip te krijgen op migratie. De uitbreiding van de
terugkeermogelijkheden kan onder andere soelaas bieden voor het verwijderen van personen
die een veiligheidsrisico vormen maar niet kunnen worden verwijderd naar het land
van herkomst, bijvoorbeeld vanwege het beginsel van non-refoulement. Voor hen kan
onderzocht worden of terugkeer naar een ander land geëffectueerd kan worden. De terugkeer-
of transithub, met inachtneming van de rechten van de vreemdeling, staat ook open
voor gezinnen met minderjarigen. Dit moet vrijwillige terugkeer stimuleren en ervoor
zorgen dat de kwetsbare positie van minderjarigen niet wordt misbruikt om de terugkeerprocedure
te frustreren.

Terugkeerprocedure, opschortende werking en het beginsel van non-refoulement

Het kabinet verwelkomt ook de aanpassing van het systeem van het nemen van een terugkeer-
en een verwijderingsbesluit alsook de beoordeling van het beginsel van non-refoulement.
Het staat lidstaten vrij om een terugkeerbesluit te nemen zonder het land van terugkeer
daarin te noemen. Dit land is namelijk pas van belang wanneer de vreemdeling niet
zelfstandig vertrekt, en de overheid de vreemdeling naar een land van terugkeer moet
uitzetten. Het land van terugkeer wordt dan benoemd in het verwijderingsbesluit. Het
terugkeerbesluit, het verwijderingsbesluit en het inreisverbod hebben -zoals nu ook
in Nederland geldt- geen automatische opschortende werking. Met de handhaving hiervan
wordt de terugkeerprocedure niet onnodig vertraagd. Uiteraard kan de vreemdeling bij
het beroep tegen een van de genoemde besluiten een voorlopige voorziening indienen
in Nederland om de rechtsgevolgen op te laten schorten. In het geval van een afgewezen
asielverzoek, kan de vreemdeling via beroep of een verzoek voor een voorlopige voorziening
de rechtsgevolgen laten opschorten. Daarnaast moet de lidstaat, enkel op aanwijzing
-van de vreemdeling, of wanneer de autoriteit daar zelf aanleiding toe ziet- beoordelen
of het beginsel van non-refoulement zich verzet tegen uitzetting. De lidstaat mag
de vreemdeling daarvoor verwijzen naar de juiste procedure, waaronder de asielprocedure.
Deze methodiek versimpelt de terugkeerprocedure en verlaagt de administratieve lasten.
Verder moet het vertrek worden uitgesteld wanneer het terugkeerbesluit wordt opgeschort
of wanneer vertrek indruist tegen het beginsel van non-refoulement. Het aanbieden
van voorzieningen gedurende deze periode kan voorwaardelijk worden gesteld aan de
medewerking van de vreemdeling aan het terugkeerproces, zoals het onderzoeken van
andere terugkeeropties. Dit is in lijn met het kabinetstandpunt.

Vrijwillig vertrek tenzij, medewerkingsplicht en onderzoeksmaatregelen

Het kabinet benadrukt dat terugkeer bij voorkeur vrijwillig plaatsvindt. Dit is niet
alleen het meest gunstig voor de vreemdeling en de overheid, maar ook het meest effectief.
Dit uitgangspunt is in de ogen van het kabinet ook voldoende verankerd in de verordening.
Lidstaten kunnen bij het opleggen van een terugkeerbesluit ervoor kiezen om een vertrekperiode
te bepalen. Van gedwongen vertrek is enkel sprake wanneer de vreemdeling niet binnen
de vertrektermijn terugkeert, niet meewerkt met de autoriteiten, wanneer hij een risico
voor de openbare orde of nationale veiligheid vormt, zich heeft onttrokken aan toezicht
of zich heeft begeven naar een andere EU-lidstaat. Zo kan per casus de snelste vertrekoptie
worden bepaald, waaronder vrijwillig vertrek indien de vreemdeling daaraan meewerkt.
De verordening zet verder de rechten en plichten van de vreemdeling zonder rechtmatig
verblijf helder uiteen. Zo moet de vreemdeling meewerken aan zijn eigen vertrek en
de verschillende onderdelen van de terugkeerprocedure. Het gaat dan bijvoorbeeld om
een verschijningsplicht voor een presentatie bij de vertegenwoordiging van het land
van terugkeer teneinde de identiteit en/of nationaliteit vast te stellen en/of noodreisdocumenten
te verkrijgen. Verder kan de overheid (toezichthoudende) maatregelen, zoals een meldplicht,
nemen om medewerking en vertrek te stimuleren. Aan de verordening zijn verder bepalingen
toegevoegd inzake onderzoeksmaatregelen, omdat de lidstaten vreesden dat de huidige
bevoegdheden in het nationale recht ingeperkt zouden kunnen worden omdat de Terugkeerrichtlijn
vervangen wordt door een verordening met rechtstreekse werking. Het gaat dan om -zonder
toestemming van de vreemdeling- de vreemdeling te onderzoeken, de verblijfsplaats
van de vreemdeling te doorzoeken alsook het innemen en doorzoeken van persoonlijke
bezittingen, met als doel om de terugkeer voor te bereiden of deze te effectueren.
Dit is in lijn met de thans in Nederland geldende vergelijkbare bepalingen in de Vreemdelingenwet
2000 (Vw). De toepassing van deze bevoegdheden moet nu en in de toekomst altijd proportioneel
en evenredig zijn.

Bewaring en alternatieven

Vreemdelingenbewaring is een ultimum remedium. Wanneer een alternatief niet doeltreffend
kan worden toegepast, kan daar gebruik van worden gemaakt. De bewaringsmogelijkheden
zijn flink uitgebreid. Zo zijn er bewaringsgronden toegevoegd, bijvoorbeeld voor personen
die een risico voor de openbare orde of nationale veiligheid vormen. Daarnaast is
de maximale bewaringsduur verlengd naar 12 maanden, met een verlengingsmogelijkheid
van nog eens 12 maanden. Wanneer de bewaringstermijn is volgelopen kan, wanneer zich
een onderduikrisico voordoet en er een redelijk uitzicht ontstaat op uitzetting als
gevolg van bepaalde veranderde omstandigheden, opnieuw maximaal 6 maanden terugkeerbewaring
worden opgelegd. Hoewel de huidige gemiddelde bewaringsduur ver onder de maximale
termijn ligt van 46 dagen4, wordt zo voorkomen dat de overheid na verloop van tijd geen effectief middel meer
heeft om de vreemdeling beschikbaar te houden voor vertrek. Wanneer ook deze maximale
termijn is volgelopen, kan worden ingezet op nationale strafrechtelijke maatregelen.
Daarnaast zijn de bewaringsomstandigheden voor personen die een risico voor de openbare
orde of nationale veiligheid vormen versoepeld; het is straks mogelijk om deze personen
onder te brengen in een reguliere penitentiaire inrichting. Hoewel in de regel vreemdelingen
moeten worden gescheiden van strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen, is deze scheiding
iets versoepeld. Waardoor een bewaringsmaatregel niet direct opgeheven hoeft te worden,
wanneer een vreemdeling in contact komt met een strafrechtelijk gedetineerde. Ook
kan de termijn waarbinnen de bewaringsrechter uitspraak moet doen over de rechtmatigheid
van de maatregel worden bepaald in het nationaal recht. Zo is het mogelijk om aan
te sluiten op de uitspraaktermijnen voor asielbewaring (art. 59b Vw) op basis van
de Opvangrichtlijn, waardoor kan worden vastgehouden aan één helder systeem voor uitvoering
en rechtspraak.

De wederzijdse erkenning en uitvoering van terugkeerbesluiten en Dublinregels

Een groot twistpunt in de onderhandelingen betrof de al dan niet verplichte wederzijdse
erkenning en uitvoering van terugkeerbesluiten van andere lidstaten. De compromistekst
geeft aan dat de lidstaten de processen in moeten regelen die de wederzijdse erkenning
van terugkeerbesluiten mogelijk maakt. Na een periode van 2 jaar, nadat de verordening
van toepassing wordt, zal de Commissie de effectiviteit van het middel beoordelen.
Bij een positieve beoordeling zal de Commissie een voorstel tot wijziging van de Terugkeerverordening
doen om de wederzijdse erkenning en uitvoering van terugkeerbesluiten verplicht te
stellen. Dit is in lijn met het standpunt van het kabinet, dat meent dat de wederzijdse
erkenning daadwerkelijk een bijdrage moet leveren aan het versnellen van het terugkeerproces.
Op deze wijze kan dat eerst grondig worden onderzocht, alvorens het te verplichten.
Het «European Return Order», een digitaal formulier dat de wederzijdse erkenning moet
faciliteren is zodanig aangepast dat de uitwisseling van gegevens automatisch moet
plaatsvinden, opdat de wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten zo min mogelijk
administratieve lasten veroorzaakt. Het onderhandelingsakkoord maakt verder duidelijk
dat de «Dublin»-regels, vanaf 12 juni a.s. vervat in de Asiel- en Migratiebeheerverordening,
voorrang hebben op de regels uit de Terugkeerverordening. Zo kan er geen discussie
ontstaan over de verantwoordelijkheid van de lidstaten ten aanzien van overname en
terugkeer.

Implementatietermijn

Het kabinet constateert dat het de inzet ten aanzien van voldoende implementatietermijn
niet heeft binnengehaald. In de laatste onderhandelingsronde is overeengekomen dat
bepaalde artikelen, die geen tot weinig wijziging van regelgeving of beleid behoeven,
direct van toepassing zullen zijn wanneer de verordening in werking treedt. Het gaat
dan onder andere om bepalingen inzake de definitie van terugkeer, het respecteren
van fundamentele rechten, het belang van het kind en optionele bevoegdheden. Positief
hieraan is dat er meteen een solide basis ontstaat voor de ontwikkeling van een terugkeer-
of transithub. De overige artikelen worden een jaar na inwerkingtreding van toepassing.
Hoewel het kabinet de nieuwe terugkeerregels zo snel als mogelijk wenst in te zetten,
is een zorgvuldige implementatie in het nationale beleid en aanpassing van nationale
wet- en regelgeving en uitvoeringsprocessen, waaronder ICT-systemen, afhankelijk van
voldoende beschikbare tijd. De termijn van twee jaar in het Raadsmandaat had hierin
kunnen voorzien. Met de termijn van een jaar bestaat het risico dat de implementatie
nog niet gereed is en de Vreemdelingenwet 2000 niet tijdig is aangepast terwijl de
verordening directe werking heeft. Dit kan tegenstrijdige situaties opleveren tussen
de huidige Vreemdelingenwet 2000 en de Terugkeerverordening met alle nadelige gevolgen
van dien voor de uitvoeringsorganisaties in de vreemdelingenketen en de rechtspraak.
Bovendien kan dit tijdelijk afbreuk doen aan de effectiviteit van het terugkeerbeleid.
Het kabinet heeft zich daarom tot in de laatste fase van de onderhandelingen constructief
getoond om -waar het kan- bepalingen direct van toepassing te laten worden en hard
gemaakt voor een ruimere implementatietermijn voor bepalingen waarbij dit niet mogelijk
is.

Desalniettemin, begrijpt het kabinet dat het in de triloogfase nodig is geweest de
termijn in te korten om een compromis te bereiken met het Europees parlement. Hoewel
zwaarwegend, vormt dit onderdeel geen reden voor het kabinet om zich te onthouden
van stemming of tegen te stemmen in het Comité van Permanente Vertegenwoordigers.

Het kabinet concludeert dat het onderhandelingsakkoord in grote lijnen overeenstemt
met de inzet zoals opgenomen in het BNC-fiche. Om zo spoedig mogelijk meer terugkeer
te realiseren zal het kabinet het implementatietraject direct in gang zetten. Gelet
op de kortere implementatietermijn van 1 jaar, zet het kabinet zich in om de periode
die resteert tussen het moment van goedkeuring en officiële publicatie van de verordening,
naast de implementatietermijn zo optimaal als mogelijk te benutten met als doel om
zo snel als mogelijk een voorstel voor een uitvoeringswet in consultatie te geven.

Vooruitkijkend hoopt het kabinet te kunnen rekenen op de medewerking van beiden Kamers
om dat wetsvoorstel voortvarend te behandelen.

De Minister van Asiel en Migratie,
G. van den Brink