Brief regering : Evaluatie SBIR en EZK-cofinanciering 2018-2024

Nr. 177
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 mei 2026

Met deze brief bied ik uw Kamer de evaluatie aan van het SBIR (Small Business Innovation
Research) instrument, sinds 2024 bekend als de Innovation Impact Challenge, en zet
ik uiteen hoe ik hier opvolging aan geef. Doel van de evaluatie was tweeledig. Enerzijds
was dit inzicht verkrijgen in de doeltreffendheid en doelmatigheid van SBIR als instrument,
daarnaast was dit inzicht verkrijgen in de mate waarin de cofinanciering beschikbaar
gesteld door het Ministerie van EZK doeltreffend en doelmatig was. De evaluatie is
uitgevoerd door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en is gevalideerd
door een externe deskundige.

Werking van het instrument

SBIR/Innovation Impact Challenge is een innovatiecompetitie waarmee een aanbestedende
dienst als opdrachtgever een maatschappelijk vraagstuk in de markt zet en bedrijven,
mkb of anderszins, worden uitgedaagd hiervoor een innovatieve oplossing te bedenken
en desgevraagd te ontwikkelen. Het is geen (EZ-) subsidieregeling, maar een mogelijkheid
binnen de aanbestedingswet om innovatie te stimuleren, via pre-commerciële inkoop
(PCP) procedures. De competitie bestaat uit twee fases, een haalbaarheidsonderzoek
door een groter aantal bedrijven naar mogelijke oplossingen, gevolgd door de ontwikkeling
van een prototype door een kleiner aantal bedrijven. Voor beide fases stelt de opdrachtgever
middelen beschikbaar.

Doel van het instrument is om nieuwe, innovatieve oplossingen voor actuele vraagstukken
in het publieke domein te stimuleren en daarbij het innovatiepotentieel van het bedrijfsleven
te benutten. Daarbij kan de overheid optreden als «launching customer» en een markt creëren voor innovatieve bedrijven, wat verdere ontwikkeling en brede
marktadoptie ondersteunt. Een inkoopverplichting kent SBIR/Innovation Impact Challenge
niet. Dat betekent dat er geen sprake is van gegarandeerde afname door de overheid
na afloop van het traject. Ondernemers dienen in hun plan wel mee te nemen hoe de
innovatie ook buiten de overheid vermarkt kan worden. De aanbestedende dienst (opdrachtgever)
stelt in beginsel het budget beschikbaar voor beide fases van het traject. In de periode
2017–2022 heeft het Ministerie van EZK € 11,5 miljoen beschikbaar gesteld ter cofinanciering
van het budget van aanbestedende diensten voor een SBIR/Innovation Impact Challenge.1

Bevindingen

Doeltreffendheid en doelmatigheid SBIR

De doeltreffendheid van het instrument is opgedeeld in doeltreffendheid ten aanzien
van het vinden van oplossingen voor het in de markt gezette maatschappelijk probleem
enerzijds, en het stimuleren van innovatie en innovatieprestaties bij bedrijven anderzijds.

De doeltreffendheid ten aanzien van het oplossen van maatschappelijke problemen wordt
als zeer beperkt beoordeeld. De oplossingen waren volgens de aanbestedende diensten
nog vaak onvoldoende om te implementeren of toe te passen. Dit leidde ertoe dat oplossingen
niet werden ingekocht en deels ook niet op de markt werden gebracht. De oorzaak van
de beperkte doeltreffendheid lijkt met name te liggen bij aanbestedende diensten.
Genoemde oorzaken in de evaluatie zijn: onvoldoende nagedacht hebben over het vervolgtraject
(inkoop) na afloop van de SBIR, dat de aanbestedende dienst niet ook verantwoordelijk
is voor de inkoop, dat het probleem na afronding van het SBIR-traject niet meer actueel
is en een gebrek aan interesse vanuit aanbestedende diensten voor de oplossing.

De evaluatie laat verder zien dat de SBIR op doeltreffende wijze bijdraagt aan het
stimuleren van innovatie en de ontwikkeling van nieuwe producten binnen bedrijven.
Omdat de innovaties slechts zeer beperkt op de markt zijn gebracht ten tijde van de
evaluatie, worden de uiteindelijk gerealiseerde innovatieprestaties toch als zeer
beperkt doeltreffend beoordeeld.

Gezien de beperkte mate waarin de doelstellingen van het SBIR-instrument zijn bereikt
in de evaluatieperiode, is ook de doelmatigheid van het SBIR-instrument als beperkt
aangeduid. Dit betreft een beoordeling van de effecten van het SBIR-instrument in
verhouding tot de ingezette overheidsmiddelen. De geringe resultaten die uiteindelijk
worden gerealiseerd bij het adresseren van maatschappelijke vraagstukken en het op
de markt brengen van innovaties, beperken de doelmatigheid van het instrument; een
beoordeling van de effecten van het SBIR-instrument in verhouding tot de ingezette
overheidsmiddelen. Naast de doelmatigheid van het instrument (ook wel macrodoelmatigheid),
is ook de doelmatigheid van specifiek de uitvoering van het instrument geëvalueerd
(microdoelmatigheid). De aanbestedende diensten beoordelen de uitvoering van het SBIR-instrument
overwegend positief. Ook deelnemende bedrijven ervaren deelname aan een SBIR positief.
Ze kunnen R&D uitvoeren die ze zonder een opdracht vanuit de SBIR niet hadden kunnen
doen.

Doeltreffendheid en doelmatigheid van de cofinanciering

Uit de evaluatie blijkt dat de tijdelijke cofinanciering door het ministerie voor
veel aanbestedende diensten als belangrijk is ervaren voor het starten van een SBIR-traject
of de omvang daarvan. Zonder deze bijdrage zouden veel trajecten niet van de grond
zijn gekomen, of op kleinere schaal zijn uitgevoerd. De cofinanciering is daarmee
doeltreffend in het stimuleren van extra SBIR-activiteit. Tegelijkertijd wordt in
de evaluatie benadrukt dat de doeltreffendheid van de cofinanciering uiteindelijk
afhankelijk is van de effectiviteit van het instrument zelf, en dus samenhangt met
het beperkte maatschappelijke en economische effect dat in veel gevallen is waargenomen.

De evaluatie laat zien dat de tijdelijke cofinanciering een belangrijke prikkel vormde
voor aanbestedende diensten om een SBIR te starten of de omvang ervan te vergroten.
Echter, gezien de beperkte doelmatigheid van het SBIR-instrument zelf wordt ook de
doelmatigheid van de cofinanciering ervan als beperkt beoordeeld. De uitvoering van
de cofinanciering is overwegend positief beoordeeld door de diensten die een aanbesteding
hebben doorlopen.

Beleidsconclusies

Ik onderschrijf dat het instrument SBIR, in de opzet gedurende de evaluatieperiode,
onvoldoende tot zijn recht kwam. Dat blijkt uit de evaluatie, waarin zowel de doeltreffendheid
als de doelmatigheid als (zeer) beperkt worden beoordeeld. Tegelijkertijd laat de
praktijk zien dat de SBIR/Innovation Impact Challenge onder de juiste voorwaarden
wel waardevol kan zijn. Soortgelijke instrumenten in het buitenland blijken erg effectief
in het realiseren van maatschappelijke impact en private R&D-investeringen. Hieruit
volgt dat de beperkte impact van het instrument niet zozeer ligt aan de opzet, maar
vooral in een aantal structurele, institutionele keuzes over hoe het instrument is
gepositioneerd binnen het stelsel voor (innovatiegericht) inkopen.

Ten eerste is sprake van een structurele mismatch tussen de inzet van het instrument,
de fase in de innovatieketen en de beschikbare schaal. Het equivalent van de Innovation
Impact Challenge in andere landen wordt vaak ingezet ná een eerder ontwikkeltraject.
Het instrument is in de Verenigde Staten bijvoorbeeld programmatisch ingebed in een
bredere innovatieketen, waarbij fundamentele technologieontwikkeling vaak wordt ondersteund
via Advanced Research Projects Agency (ARPA)-programma’s. SBIR werd pas daarna ingezet,
als tactisch instrument om toepassing in een concrete overheidscontext mogelijk te
maken. In Nederland ontbreekt vaak zo’n programmatische voorfase. Daardoor werd de
SBIR ook gebruikt voor innovaties met een beperkt toepassings- of afnameperspectief.
De beschikbare middelen zijn daarbij beperkt, waardoor goed werkende prototypes vaak
niet werden opgeschaald.

Ten tweede werd de SBIR vaak ad hoc en vrijblijvend ingezet, zonder inbedding in een
overkoepelende strategie. De OECD onderstreept in Public Procurement for Public Sector Innovation (2024) dat innovatiegericht inkopen sterk kan bijdragen aan economische groei, technologische
vernieuwing en betere publieke dienstverlening, mits er voldoende schaal wordt georganiseerd
en er structurele leercycli worden ingericht binnen publieke organisaties.2 Met de opzet van de SBIR was het leereffect bij aanbestedende diensten beperkt en
was het lastig om kennis en ervaring duurzaam te verankeren in het inkoopproces. Losstaand
is het instrument moeilijk te combineren met de gehele waardeketen en andere doelen
van publieke inkoop, zoals duurzaamheid, leveringszekerheid en kostenbeheersing. Zonder
centrale strategie en ondersteuning kan het instrument niet de motor voor verandering
zijn, waar het wel de potentie toe heeft.

Ten derde zijn de baten van een Challenge verspreid, maar de kosten geconcentreerd.
Omdat de relatief hoge kosten van een innovatiegericht aanbestedingstraject nu bij
één partij liggen na het aflopen van de cofinanciering, is de prikkel tot starten/gebruikmaken
van een traject van de Innovation Impact Challenge voor een aanbestedende dienst mogelijk
beperkt.

Gezien de conclusies van de evaluatie is het belangrijk verbeteringen door te voeren
ten behoeve van de doeltreffendheid van de Innovation Impact Challenge. Op de korte
termijn zijn de aanbevelingen uit de evaluatie opgevolgd binnen de bestaande inrichting
en positionering van het instrument. Al voor de evaluatie en ook daarna zijn door
RVO verbeteringen in gang gezet, onder meer gericht op de thematische uitwerking van
calls, intensievere betrokkenheid van stakeholders in de ontwerpfase en betere zichtbaarheid
van resultaten. Daarnaast werkt RVO samen met aanbestedende diensten aan het verbeteren
van de opvolging van uitgevoerde trajecten, onder meer door actiever de aansluiting
te zoeken bij potentiële afnemers van ontwikkelde oplossingen. Ook wordt ingezet op
het actief verwijzen naar vervolginstrumenten die ondernemers kunnen ondersteunen
bij opschaling en markttoetreding.

Parallel aan deze uitvoeringsmaatregelen heeft een ambtelijke projectgroep, volgend
op het 3%-R&D-actieplan,3 een verkenning uitgevoerd naar de oprichting van een Nationaal Agentschap voor Disruptieve
Innovatie (NADI).4 Uit de verkenning komt naar voren dat NADI de functie van de Innovation Impact Challenge
effectiever kan gebruiken en op grotere schaal kan inzetten, met een sterkere programmatische
inbedding en koppeling aan publieke inkoop. De uitwerking hiervan wordt meegenomen
in de oprichting van NADI, aangekondigd in het coalitieakkoord.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
H.G. Herbert