Brief regering : Evaluatie arbeidsmarktkraptebeleid kinderopvang

29 544
Arbeidsmarktbeleid

Nr. 585
BRIEF VAN DE MINISTER VAN WERK EN PARTICIPATIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 mei 2026

Toegankelijke kinderopvang is van groot belang voor de Nederlandse arbeidsmarkt. Een
plek op de kinderopvang stelt ouders van jonge kinderen in staat om te werken. Om
dit te realiseren zijn er voldoende pedagogisch professionals nodig in de kinderopvang.

De kinderopvang kampt sinds 2020 met een personeelstekort. Onder meer vanwege de krapte
op de bredere arbeidsmarkt lukt het niet om alle ontstane vacatures tijdig te vullen.
Hierdoor ontstaat een tekort aan opvangplekken en worden ouders geconfronteerd met
lange wachttijden. Vanwege het maatschappelijke belang van toegankelijke kinderopvang
werkt het Ministerie van SZW sinds 2020 samen met sectorpartijen aan de aanpak van
het personeelstekort. Het aanstaande nieuwe financieringsstelsel voor de kinderopvang
maakt het van nog groter belang dat er voldoende gekwalificeerd personeel is. Dit
om toegankelijke opvang van goede kwaliteit te behouden.

Voor een effectieve aanpak is het belangrijk dat deze zo doelmatig en doeltreffend
als mogelijk is. Daarom heeft onderzoeksbureaus Ipsos I&O samen met SEO Economisch
Onderzoek, in opdracht van SZW, het arbeidsmarktkraptebeleid voor de kinderopvang
van SZW van 2020 t/m 2024 geëvalueerd. Met deze brief informeer ik uw Kamer over de
resultaten van de evaluatie en informeer ik u over het vervolg van de aanpak. Tot
slot informeer ik uw Kamer over de meest recente resultaten van de lopende wachttijdenmonitor.

Resultaten evaluatie

Sinds 2020 heeft het Ministerie van SZW in samenwerking met de sector een grote verscheidenheid
aan maatregelen getroffen. In totaal is SZW bij 23 maatregelen direct betrokken. De
evaluatie richt zich op de effecten van deze maatregelen. De maatregelen zijn op hoofdlijnen
in te delen in vier categorieën: (1) arbeidsmarktcampagnes, (2) voorlichtingen en
informatieverstrekking, (3) projecten en subsidieregelingen en (4) het aanpassen en
flexibiliseren van kwaliteitseisen. Uw Kamer is daar in de afgelopen jaren door mijn
ambtsvoorgangers op verschillende momenten over geïnformeerd.1

Deze maatregelen hebben tot doel om de instroom van nieuw personeel te vergroten,
de uitstroom van zittend personeel te beperken (bijvoorbeeld door de werkdruk te verlagen),
meer uren werken te stimuleren en de efficiëntie van personeelsinzet te vergroten.

Doelrealisatie

De evaluatie laat positieve ontwikkelingen zien. Sinds 2015 is het aantal medewerkers
in de kinderopvang sterk toegenomen van ongeveer 78.000 naar bijna 127.000 in 2025.
Daarbij valt specifiek op dat er sprake is van een sterke toename in het aantal studenten
in de beroepsbegeleidende leerweg (BBL) die in de kinderopvang werken als beroepskracht-in-opleiding
(BIO). Naast de groei van het aantal medewerkers is ook een toename zichtbaar in de
deeltijdfactor. Medewerkers werken gemiddeld meer uren per week. Er zijn ook indicaties
dat kinderopvangorganisaties erin zijn geslaagd om de beschikbare formatie efficiënter
in te zetten. Uit de evaluatie blijkt dat de omvang van het personeelstekort is gestabiliseerd
rond de 7.000 medewerkers in 2025. In 2025 zijn ook de wachttijden afgenomen (zie
onderstaande Box 1).

De komende jaren zal ik doorgaan met het monitoren van de wachttijden, om zo ook de
mogelijke effecten van het ingroeipad en de stelselherziening vroeg in kaart te brengen.
De verwachting is namelijk dat de tekorten verder oplopen de komende jaren. Volgens
de laatste arbeidsmarktprognoses2 kunnen de tekorten zonder stelselherziening oplopen tot ongeveer 19.000 medewerkers
in 2031. Met stelselherziening stijgt dit tekort mogelijk verder door tot ongeveer
24.000 medewerkers in 2031. Vanwege de onzekerheid van de prognoses worden deze jaarlijks
geactualiseerd op basis van de meest recente inzichten en ontwikkelingen. De prognoses
laten zien dat het personeelstekort in de kinderopvang een uitdaging zal blijven.
Er is dus reden genoeg om de doeltreffendheid van het beleid te onderzoeken en het
beleid waar nodig samen met de sector bij te sturen.

Box 1 Wachttijdenmonitor

Om effectief (arbeidsmarkt)beleid te kunnen voeren, is het belangrijk om te monitoren
hoe het in de praktijk gaat met de beschikbaarheid van plekken in de kinderopvang.
Bij een groter tekort aan personeel, zal het gevolg zijn dat de wachttijd voor een
plek op de kinderopvang oploopt. Daarom worden ieder jaar sinds 2023 de wachttijden
gemonitord. De wachttijd is de tijd tussen de gewenste en daadwerkelijke plaatsingsdatum
van het kind.

In 2025 zijn de wachttijden afgenomen. De meeste ouders hoeven maximaal één maand
te wachten op een plek op de kinderopvang. In 2025 gold dit voor gemiddeld driekwart
van de ouders. Het aandeel langwachtende ouders (die langer dan drie maanden dan gewenst
wachten op een plek) is licht gedaald voor zowel de dagopvang als buitenschoolse opvang.
In 2025 was dit zes procent van de ouders voor de BSO en tien procent voor de dagopvang
die lang op een plek moesten wachten. Langere wachttijden komen vaker voor in grote
steden en bij voorschoolse educatie.

De omvang van de tekorten verschilt per regio. De PMZW-spanningsindicator (het aantal vacatures per 100 werkzoekenden) laat een brede regionale spreiding
zien in de spanning.

De spanning op de arbeidsmarkt neemt naar verwachting voor alle regio’s sterk toe
de komende jaren. Ook het verschil in spanning tussen regio’s neemt toe, waarbij de
spanning in bepaalde regio’s veel sterker stijgt.

Doeltreffendheid

Uit de resultaten van een vragenlijst onder kinderopvangorganisaties blijkt dat zij
positief zijn over de getroffen maatregelen. De verschillende maatregelen worden in
algemene zin als effectief ervaren. Ipsos I&O en SEO constateren in het rapport dat
organisaties die personeelskrapte, hoge werkdruk en/of een hoog ziekteverzuim ervaren
het goed vinden dat deze beleidsmaatregelen zijn genomen. Zij verwachten dat de situatie
slechter zou zijn geweest zonder deze maatregelen. Zij geven bijvoorbeeld aan dat
de arbeidsmarktcampagnes positief zijn geweest voor het imago van de sector. De aanpassingen
aan kwaliteitseisen hebben een groot deel van de ondervraagde organisaties geholpen
om de formatie efficiënter in te kunnen zetten. Met name maatregelen die direct raken
aan de inzet van personeel binnen de beroepskracht-kindratio (BKR) worden als effectief
ervaren.3

Tegelijkertijd geven organisaties aan dat de maatregelen vooral tijdelijke verlichting
opleveren, bijvoorbeeld om de roosters rond te krijgen. De organisaties zijn daarom
terughoudend in hun oordeel over het totaaleffect van de maatregelen op het structureel
verlagen van de werkdruk, verbeteren van de instroom of het terugdringen van het ziekteverzuim.

Maatregelen die niet direct bijdragen aan de inzet van personeel binnen de BKR, worden
door kinderopvangorganisaties minder gebruikt. Voorbeelden daarvan zijn de Subsidieregeling
groepshulpen en het Ontwikkelpad kinderopvang. Hoewel groepshulpen de werkdruk verlichten
en op termijn kunnen doorgroeien naar de rol van pedagogisch professional, wordt hier
nog niet breed gebruik van gemaakt. Daar speelt mee dat groepshulpen begeleidingstijd
vragen en een extra kostenpost kunnen vormen. In de doorontwikkeling van de arbeidsmarktaanpak
zijn hierin dus nog mogelijkheden tot verbetering (zie kopje «vervolg aanpak»).

De onderzoekers concluderen tot slot dat er geen bewijs is gevonden dat het gehele
pakket aan maatregelen substantiële invloed heeft gehad op de arbeidsmarktkrapte in
de kinderopvang. Er kon (nog) geen causaal verband worden gevonden tussen de beleidsmaatregelen
enerzijds en de ontwikkelingen van de instroom, uitstroom en gewerkte uren anderzijds.
Hier zijn verschillende potentiële verklaringen voor. Ten eerste is het lastig om
het effect van beleidsmaatregelen te scheiden van mogelijke andere verklaringen. Zo
kan de sterke toename van het aantal BIO’s het gevolg zijn van de verruimde wettelijke
inzetbaarheid van BIO’s, maar ook van de toegenomen populariteit van BBL-opleidingen.
Ten tweede was er een beperkt beschikbaar budget voor de maatregelen (zie kopje «doelmatigheid»).
Tot slot is een deel van de maatregelen pas kortgeleden geïmplementeerd4, waardoor er op dit moment nog geen effecten gemeten kunnen worden. In 2027 voeren
Ipsos I&O en SEO Economisch Onderzoek een nieuwe meting uit. Mogelijk ontstaat er
dan een duidelijker beeld over de invloed van de beleidsmaatregelen op de arbeidsmarktkrapte.

Doelmatigheid

De kosten voor de maatregelen waren relatief beperkt. In totaal betrof dit ongeveer
€ 3 miljoen in de periode 2020–2024.5 (Het grootste deel van deze uitgaven werden besteed aan subsidies voor de twee arbeidsmarktcampagnes
en aan de Subsidieregeling groepshulpen). De onderzoekers concluderen dat de uitgaven
aan de campagnes doelmatig waren. De campagnes werden positief ontvangen en het bereik
was groot. Bij de Subsidieregeling groepshulpen zijn nog kansen voor verbeteringen
in de doelmatigheid. Door een lager dan verwacht aantal subsidieaanvragen is slechts
een klein deel van het subsidiebudget in 2024 en 2025 uitgegeven. Als gevolg bestond
daardoor ook een relatief groot deel van het uitgegeven budget uit uitvoeringskosten.
Na het eerste aanvraagtijdvak werd de subsidieregeling aangepast. In het tweede tijdvak
werd hierdoor meer subsidie toegekend, maar er blijft ruimte voor verbetering.

In het kader van doelmatigheid is ook de regeldruk voor de kinderopvangsector van
belang. Hoewel de aanpassingen van de kwaliteitseisen uiteindelijk kunnen bijdragen
aan het verminderen van de regeldruk, blijkt uit het onderzoek dat organisaties juist
tijdelijk meer regeldruk ervaren als gevolg van de aanpassingen aan de kwaliteitseisen.
Denk hierbij aan het binnen de organisatie moeten uitleggen van nieuwe regels, wat
ook voor onduidelijkheid en stress op de werkvloer kan zorgen. Ook wordt de bestaande
werkdruk door organisaties als reden gegeven om bepaalde maatregelen (zoals de extra
inzet van BIO’s die begeleid moeten worden) niet in te zetten.

Vervolg aanpak

Hoewel er dus positieve ontwikkelingen op de arbeidsmarkt zichtbaar zijn, is er ruimte
voor verbeteringen van het arbeidsmarktkraptebeleid in de kinderopvang. Dit motiveert
mij om onverminderd te blijven inzetten op de aanpak van het personeelstekort en daarbij
te blijven zoeken naar nieuwe oplossingen. Daarom zet ik deze evaluatie in 2026 en
2027 voort met een vernieuwde, zogenaamde ex-durante aanpak.

De pedagogisch professionals die dagelijks op de groep werken, kunnen het beste inschatten
wat er in de praktijk nodig is om de werkdruk te verlichten, het werkplezier te vergroten
en nieuwe mensen te enthousiasmeren voor de kinderopvang. Daarom gaan we rechtstreeks
met mensen uit de praktijk in gesprek, bijvoorbeeld over mogelijke oplossingen voor
de ervaren werk- en regeldruk en over creatieve oplossingen voor de urenmismatch in
de BSO.6 Uit de evaluatie blijkt namelijk dat de discrepantie tussen de uren die organisaties
kunnen aanbieden in de BSO en de uren die sollicitanten wensen, een breed ervaren
knelpunt in de sector is. Ik zie hierin ook kansen. Als we erin kunnen slagen het
aantal gewerkte uren van bestaand personeel te verhogen, is minder nieuw personeel
nodig. Via het Meer Uren Werkt-programma wordt breed ingezet op het wegnemen van drempels
om meer uren te werken, o.a. in de kinderopvang. Ook gaat het kabinet een aantal generieke
maatregelen onderzoeken om meer werken meer te laten lonen: de voltijdsbonus, het
meerurenvoordeel en de arbeidskorting per uur. Samen met de sector bekijk ik welke
kansen voor urenvermeerdering er in de kinderopvang nog meer zijn, bijvoorbeeld op
het gebied van combinatiebanen.

Met deze ex-durante aanpak geef ik ook invulling aan de motie van het lid Van Ark over het zoeken naar
creatieve oplossingen voor het vergroten van de capaciteit in de kinderopvang.7 De motie overweegt dat naast reguliere maatregelen ook creatieve oplossingen kunnen
worden gezocht. Bijvoorbeeld via leerwerkconstructies en het uitbreiden van het aanbod
van gastouders. Deze voorbeelden passen goed bij mijn inzet op het versterken van
het gastouderaanbod en het bieden van meer ruimte voor de inzet van BIO’s.8 Het verzoek om ook te zoeken naar creatieve oplossingen omarm ik graag. Dit sluit
aan bij de ex-durante aanpak, waarbij samen met de praktijk via interactieve bijeenkomsten gezocht wordt
naar out-of-the-box beleidsopties om de tekortaanpak te verrijken. Ik nodig de sector uit om samen met
mij te zoeken naar nieuwe creatieve oplossingen en sta open voor goede ideeën. In
de samenwerkingsagenda die ik samen met de sector opstel, betrekken we ook creatieve
ideeën om het tekort aan te pakken. De sector en ik houden daarbij aandacht voor eventuele
negatieve gevolgen voor de kwaliteit, veiligheid of werkdruk. Uit een eerdere verkenning
bleek dat een verruiming van de BKR en het inzetten van een groepshulp binnen de BKR
risico’s voor de kwaliteit, veiligheid en regeldruk met zich meebrengen.9 Tot slot bekijk ik samen met de sector of, gelet op het verschil in arbeidsmarktspanning
tussen regio’s, een regionale component in de tekortaanpak wenselijk is.

Het kabinet hecht aan een constructieve samenwerking met sociale partners en de praktijk.
Een succesvolle aanpak van het personeelstekort in de kinderopvang kan alleen samen.
Daarom kies ik voor een dynamische evaluatiemethode waarbij evidence based beleid wordt gemaakt in nauwe samenwerking met onderzoekers, de praktijk, werkgeversorganisaties,
vakbonden, beroepsvereniging en oudervertegenwoordiging. Ik informeer uw Kamer begin
2027 over de ervaringen met deze evaluatiemethode, de resultaten en de verdere vormgeving
van het arbeidsmarktkraptebeleid.

Afsluiting

Ik ben trots op alle inzet de afgelopen jaren om het personeelstekort in de kinderopvang
te verminderen. Juist omdat toegankelijke kinderopvang zo essentieel is voor de arbeidsparticipatie
van ouders. Het evaluatierapport toont aan dat er al mooie stappen zijn gezet en dat
er nog ruimte voor verbetering is. Met de nieuwe inzichten en nieuwe werkwijze van
de ex-durante aanpak de komende twee jaar ga ik samen met de sector verder aan de slag om de arbeidsmarktaanpak
beter aan te laten sluiten op wat er nodig is in de kinderopvang. Ook blijf ik de
wachttijden monitoren. Zo zorgen we er samen voor dat de kinderopvang toegankelijk
blijft voor werkende ouders en pedagogisch professionals iedere dag met een goed gevoel
onze kinderen kunnen ondersteunen in hun ontwikkeling.

De Minister van Werk en Participatie, A.A. Aartsen