Brief regering : Onderzoek detachering Europees wegvervoer (invoeringstoets en nulmeting)

Nr. 8
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 mei 2026

Het vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal vormt het fundament
van de gemeenschappelijke Europese markt. Binnen die markt is de transportsector,
vanwege haar mobiele en internationale aard, één van de sectoren die het meest gebruik
maakt van dit vrije verkeer. Internationale vrachtwagenchauffeurs rijden dagelijks
door verschillende EU-lidstaten, wat de vraag oplevert in welk land ze recht hebben
op welke arbeidsvoorwaarden. Daarom heeft de EU in 2020 Richtlijn 2020/1057 (hierna:
mobiliteitsrichtlijn) vastgesteld, die verheldert wanneer er sprake is van detachering
in het internationaal wegtransport en wanneer niet. Er is sprake van detachering als
er een voldoende nauwe band is met de lidstaat waar de chauffeur zijn werkzaamheden
uitvoert. In dat geval heeft de chauffeur recht op de harde kern van de arbeidsvoorwaarden
in dat land, voor zover gunstiger dan de voorwaarden in de lidstaat van vestiging
van de werkgever.1 De mobiliteitsrichtlijn moet leiden tot eerlijke concurrentie en adequate bescherming
van arbeidsvoorwaarden.

Ondanks de doelstellingen van de mobiliteitsrichtlijn gaven de Arbeidsinspectie en
de Afdeling advisering van de Raad van State al bij de implementatie van de richtlijn
in nationale wetgeving aan dat het nog steeds zeer complex is om detachering vast
te stellen.2 Dit bemoeilijkt niet alleen de aanpak van misstanden, maar maakt het ook voor werkgevers
complexer om de juiste arbeidsvoorwaarden toe te passen en voor werknemers het juiste
loon op te eisen. Om te bezien hoe de regeling uitpakt voor de verschillende doelgroepen,
en de problemen in de regelgeving te ontdekken, is de voorliggende invoeringstoets
uitgevoerd.

Het is een invoeringstoets naar de effecten van de Implementatiewet Richtlijn 2020/1057/EU
inzake detachering in de wegvervoersector. In het onderzoek is specifiek gekeken naar
de gevolgen voor verschillende doelgroepen: gedetacheerde chauffeurs, ondernemers
en toezichthouders.

Met deze invoeringstoets heeft Nederland waardevolle informatie opgehaald voor de
evaluatie die de Europese Commissie op basis van artikel 7 van de mobiliteitsrichtlijn
zal uitvoeren. Ik dank Panteia voor het uitvoerige onderzoek en voor het inzichtelijk
maken van de belangrijkste knelpunten.

Hieronder schets ik eerst de achtergrond en doelstellingen van de richtlijn. Daarna
licht ik kort de conclusies van de invoeringstoets toe. Vervolgens loop ik de vier
aanbevelingen langs en geef ik aan wat mijn vervolgstappen zullen zijn op nationaal
en Europees niveau. Ik sluit af met een oproep aan de Europese Commissie om de mobiliteitsrichtlijn
grondig te evalueren.

Achtergrond

De Europese interne markt maakt het mogelijk voor bedrijven om grensoverschrijdend
diensten aan te bieden en werknemers tijdelijk in andere lidstaten te laten werken.
Om te voorkomen dat dit leidt tot concurrentie op arbeidsvoorwaarden en verslechtering
van de positie van werknemers, heeft de Europese Unie in 1996 de detacheringsrichtlijn
vastgesteld.3 Deze richtlijn, herzien in 2018, beoogt het vrij verkeer van diensten te bevorderen.
Hiermee wordt een balans nagestreefd tussen eerlijke mededinging voor ondernemers
en de bescherming van de rechten van werknemers.

Voor de internationale wegvervoersector bleek toepassing van de algemene regels echter
complex. Door het sterk mobiele karakter van het werk van chauffeurs, was vaak onduidelijk
wanneer sprake was van detachering en daarmee op welke arbeidsvoorwaarden zij recht
hadden. Om deze onduidelijkheid weg te nemen heeft de Europese Unie met de mobiliteitsrichtlijn
sectorspecifieke regels vastgesteld. Deze richtlijn maakt onderdeel uit van het Europese
Mobiliteitspakket en bevat specifieke bepalingen voor de toepassing van detacheringsregels
in het internationale wegvervoer.

De mobiliteitsrichtlijn heeft tot doel duidelijkheid te bieden over de toepassing
van de detacheringsregels binnen het internationale wegvervoer. Hiermee wordt een
gelijk speelveld in de Europese wegvervoersector bevorderd, met eerlijke concurrentievoorwaarden
voor ondernemingen en adequate bescherming van arbeidsvoorwaarden voor chauffeurs.
In de richtlijn wordt gespecificeerd in welke situaties chauffeurs als gedetacheerd
worden beschouwd en daarmee recht hebben op de zogenoemde «harde kern» van arbeidsvoorwaarden
van het land waar zij tijdelijk werkzaamheden verrichten, voor zover deze gunstiger
zijn dan die van het land van vestiging van de werkgever. Polen en Litouwen zijn in
de Europese Unie de belangrijkste zendende landen, van waaruit veel chauffeurs worden
gedetacheerd naar Duitsland, Frankrijk, België, Oostenrijk en Nederland.4 De arbeidsvoorwaarden in de ontvangende lidstaat zijn vaak beter dan in de zendende
lidstaat.

Of een bestuurder als gedetacheerd wordt aangemerkt, is afhankelijk van de aard van
de transportbeweging en de aard van de dienstverrichting. Er worden vier soorten transportactiviteiten
onderscheiden, waarbij cabotage en cross-trade wel als detachering gelden, en transit
en bilateraal vervoer (meestal) niet.5 Het uitgangspunt voor detachering is dat er een voldoende nauwe band moet zijn met
de lidstaat waarin de chauffeur rijdt. Verder moet het, om van detachering te kunnen
spreken, gaan om zuivere dienstverlening. Dit betekent dat de werknemers onder leiding
en toezicht van hun werkgever een dienst verrichten (en daarmee geen uitzendarbeid
of intra-concernuitlening). Recent onderzoek laat zien dat ongeveer 35% van alle internationale
wegtransportactiviteiten telt als detachering.6

Daarnaast bevat de mobiliteitsrichtlijn specifieke en geharmoniseerde administratieve
voorschriften en controlemaatregelen voor vervoersondernemingen en toezichthouders.
Hiermee wordt beoogd de handhaving van de regels effectiever te maken en de administratieve
lasten voor ondernemingen te beperken. De Arbeidsinspectie houdt in Nederland toezicht
op de naleving van de arbeidswetgeving, zoals de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
(Wml) en de Wet arbeidsvoorwaarden gedetacheerde werknemers in de Europese Unie (WagwEU).
De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is via een aanwijzingsbesluit gemachtigd
en vraagt tijdens reguliere wegcontroles detacheringsverklaringen op. Deze verklaringen
en overige relevante informatie worden vervolgens gedeeld met de Arbeidsinspectie
voor haar toezicht op detachering in het internationaal wegvervoer.

Conclusies uit de invoeringstoets

De conclusies uit het onderzoek zijn stevig. Chauffeurs, ondernemers, toezichthouders
en sociale partners ervaren dat de regels complex zijn en dat deze moeilijk zijn te
begrijpen, toe te passen en te controleren. De meerderheid van de chauffeurs (vaak
werknemers van buiten de EU) heeft onvoldoende inzicht in de inhoud en betekenis van
de nieuwe regels met betrekking tot hun arbeidsvoorwaarden. Veel chauffeurs blijken
slechts beperkt bekend met de rechten die zij op grond van de detacheringsregels hebben.
Wat betreft het hoge aantal gedetacheerde derdelander-chauffeurs verwijs ik u graag
naar de inzet van het kabinet om onrechtmatige detachering tegen te gaan.7 Uw Kamer ontvangt hierover later dit jaar een brief.

De onderzoekers concluderen verder dat ondernemers op hoofdlijnen wel bekend zijn
met de regelgeving en met de definitie van detachering. Ondernemers ervaren in de
praktijk wel aanzienlijke knelpunten bij de toepassing daarvan. Zo blijkt het voor
vervoersondernemingen complex om te bepalen of een specifieke rit onder de detacheringsregels
valt.

Daarnaast lukt het ondernemers vaak niet om de loonberekeningen volledig correct toe
te passen, mede doordat dit veel tijd en inspanning vergt. Werkgevers geven dan ook
aan dat zij hoge lastendruk ervaren als gevolg van de mobiliteitsrichtlijn. Verder
wordt de beoordeling als administratief complex gezien, en is het in de praktijk lastig
om hier consistent uitvoering aan te geven.

De controle op de naleving van de richtlijn is zeer complex. De Arbeidsinspectie wordt
als toezichthouder beperkt door de limitatieve en geharmoniseerde instrumenten die
de Europese wetgever heeft vastgesteld voor de handhaving van deze mobiliteitsrichtlijn.
De richtlijn schrijft nauwkeurig voor welke documenten en informatie toezichthouders
bij controles mogen opvragen en welke handhavingsinstrumenten zij mogen inzetten.
Hierdoor is de ruimte voor de Arbeidsinspectie beperkt om aanvullende informatie op
te vragen of alternatieve controlemechanismen toe te passen. De door de werkgever
verstrekte gegevens zijn vaak ontoereikend om een volledig loononderzoek uit te voeren.
Dit beperkt de mogelijkheden voor efficiënte en effectieve handhaving van de regels
rondom detachering en arbeidsvoorwaarden.

Tot slot blijkt uit het onderzoek dat vooralsnog geen aantoonbare positieve effecten
van de nieuwe regels kunnen worden vastgesteld. Er is geen significante verbetering
zichtbaar in de naleving van de harde kern van arbeidsvoorwaarden. Evenmin is sprake
van een aantoonbaar gelijker speelveld tussen ondernemingen uit verschillende lidstaten
of van een verbetering van de veiligheid in de sector. Daarmee laat de invoeringstoets
zien dat de doelstellingen van de mobiliteitsrichtlijn vooralsnog niet zijn behaald.

Aanbevelingen en beleidsreactie

Deze conclusies baren mij zorgen en vragen om actie. Het gaat om acties die slechts
ten dele op nationaal niveau opgepakt kunnen worden. Gezien het grensoverschrijdende
karakter van de problematiek en het feit dat de gesignaleerde knelpunten hoofdzakelijk
volgen uit de vormgeving van de mobiliteitsrichtlijn en het Europese meldsysteem,
is het nodig om op Europees niveau het gesprek aan te gaan en naar oplossingen te
zoeken. Ik ga hieronder specifieker in op de vier gedane aanbevelingen:

1. Vereenvoudig van de regelgeving

De onderzoekers geven aan dat de regelgeving vereenvoudigd moet worden. Specifiek
vragen zij om een vereenvoudiging van het detacheringsbegrip. Daarbij stellen ze dat
een waterdicht elektronisch systeem nodig is dat automatisch kan vaststellen wanneer
sprake is van detachering.

Vanuit Nederland is er in 2024 een tool ontwikkeld waarbij in vijf stappen gecontroleerd
kan worden of een rit onder de detacheringsregels valt. Deze tool is beschikbaar op
de website postedworkers.nl. Dit is een eerste stap, maar niet waterdicht, niet gekoppeld
aan de loonberekening en geen integraal Europees systeem. Op Europees niveau zijn
er ook initiatieven. Zo heeft de Europese Commissie het initiatief genomen voor een
remuneration tool (looncalculatie-instrument), waar Nederland één van de pilotlanden voor is. Dit wordt
een website waarop voor werkgevers en chauffeurs inzichtelijk wordt gemaakt op welk
loon recht bestaat. De Arbeidsinspectie, Transport en Logistiek Nederland en de FNV
zijn betrokken bij de ontwikkeling van deze tool.

Ik kijk met interesse naar de verdere ontwikkeling van deze Europese tool, die een
nuttig handvat kan bieden voor het toepassen van de complexe kaders op de praktijk.

Daarnaast adviseren de onderzoekers een vereenvoudiging van de procedures rond het
toepassen van arbeidsvoorwaarden in een meer pragmatische regeling. Daarbij zou een
uniform loonbegrip helpen. Het opvolgen van deze aanbeveling is niet mogelijk via
Nederlandse regelgeving en vraagt aangepast Europees beleid. Ik zal deze aanbeveling,
net als de gehele invoeringstoets, agenderen in Europees verband en als aanknopingspunt
gebruiken in gesprekken met de Europese Commissie en andere lidstaten. Daarbij houd
ik in ogenschouw dat vereenvoudiging van de regels niet ten koste mag gaan van de
werknemersrechten en bescherming. De Europese Commissie komt met een evaluatie van
de mobiliteitsrichtlijn. Op dit moment is nog niet bekend wanneer die evaluatie wordt
afgerond.

2. Verbeter de informatievoorziening over de mobiliteitsrichtlijn

Als tweede aanbeveling adviseren de onderzoekers duidelijke en toegankelijke uitleg
aan werkgevers en werknemers over wanneer sprake is van detachering, praktische toelichting
over de arbeidsvoorwaarden en het vergroten van het bewustzijn onder chauffeurs over
hun rechten. Dit zorgt voor een beter begrip van de regels, wat leidt tot correctere
toepassing en draagt bij aan een effectievere werking van de richtlijn.

Om de informatievoorziening te verbeteren zijn de afgelopen jaren verschillende effectieve
acties uitgevoerd. Zo zijn er diverse campagnes gedaan in Polen en Nederland. De campagnes,
in samenwerking met de Nederlandse ambassade in Warschau, waren gericht op duidelijke
uitleg over wanneer er sprake is van detachering. Deze invoeringstoets is voor mij
aanleiding om de campagnes in 2027 weer op te starten.

Daarnaast blijf ik de website postedworkers.nl verbeteren. Op deze website staan alle
rechten en plichten rond detachering. Uit onze cijfers blijkt dat de website meer
dan 150.000 keer per jaar bekeken wordt. Ook is er een aparte pagina over de transportsector,
die beschikbaar is in negen talen.8 De website bevat vele communicatiemiddelen, zoals een tool om te bepalen of iemand
gedetacheerd is of niet en veel infographics en video’s over de rechten van de buitenlandse
chauffeur.

Bovengenoemde acties en middelen zijn vanuit de Nederlandse overheid geïnitieerd.
Maar ook in Europees verband, via de Europese Arbeidsautoriteit (ELA), worden acties
ondernomen om de informatievoorziening te verbeteren. Zo heeft de ELA diverse trainingssessies
voor werkgevers en toezichthouders georganiseerd ter versterking van de naleving van
en het toezicht op de Europese regelgeving in het internationaal wegtransport. Verder
wordt in Europa gewerkt aan de eerder genoemde remuneration tool.

3. Versterk de mogelijkheden voor effectief toezicht op arbeidsvoorwaarden

De derde aanbeveling gaat over het effectief toezicht kunnen houden. Dit toezicht
wordt in de praktijk sterk beperkt door het beschikbare en geharmoniseerde instrumentarium
en de wijze waarop informatie verkregen kan worden. De Arbeidsinspectie beschikt over
een limitatieve set gegevens die mag worden opgevraagd en is voor communicatie en
gegevensuitwisseling grotendeels afhankelijk van de specifieke Road Transport-modules
van het Europese IMI-systeem9 (zie ook hieronder). Dit biedt onvoldoende mogelijkheden om risicogericht en effectief
onderzoek te doen naar de naleving van arbeidsvoorwaarden.

De onderzoekers adviseren de mogelijkheden om op te treden te verruimen wanneer informatie
uitblijft of onvolledig wordt verstrekt. Het Nederlandse kabinet werkt op dit moment
aan een verhoging van alle boetes voor de Eerlijk Werk wetten, waaronder de boetes
die volgen uit de WagwEU. Extra aanleiding hiervoor is dat de boetes bij overtreding
van de detacheringsregels al sinds lange tijd niet zijn geïndexeerd. De verhoging
van de boetes, verwacht in 2027, heeft als doel om de naleving te bevorderen.

Verder adviseren de onderzoekers dat de mogelijkheden worden uitgebreid om onderzoek
te verrichten in het vestigingsland van de werkgever. Een belangrijke schakel om internationaal
toezicht mogelijk te ondersteunen is de ELA. De Europese Commissie herziet op dit
moment het mandaat van de ELA. In het kader van het bevorderen van effectieve handhaving
zet Nederland zich ervoor in om het onderzoeksmandaat van ELA te verstevigen. Dit
betekent wat Nederland betreft ook dat de ELA persoonsgegevens moet kunnen verwerken
en toegang zou moeten krijgen tot IMI. Hierdoor is de ELA beter in staat om te assisteren
bij risicoanalyses en gerichte grensoverschrijdende inspecties te faciliteren.

Ik lees in het rapport ook goede ontwikkelingen terug over het toezicht. Zo wordt
de samenwerking tussen de Arbeidsinspectie en de ILT als positief beoordeeld. De onderlinge
gegevensuitwisseling en de samenwerking bij wegcontroles, hebben het toezicht in het
wegvervoer de afgelopen jaren verbeterd.

4. Verbeter de functionaliteit van het IMI-systeem

Het IMI-systeem wordt via diverse modules voor verschillende doeleinden gebruikt.
De Road Transport-modules dienen als een meldsysteem voor het internationale wegvervoer.
De invoeringstoets stelt dat deze modules in de huidige vorm onvoldoende geschikt
zijn voor effectief en risicogericht toezicht. De database is vervuild en geeft geen
betrouwbaar beeld van feitelijke detacheringen. Werkgevers melden chauffeurs vaak
voor meerdere lidstaten en langere periodes vooruit, waardoor overmeldingen ontstaan
en de data vervuild raakt. Daarnaast ontbreken adequate filter- en exportmogelijkheden
voor de data, waardoor het uitvoeren van betekenisvolle risicoanalyses niet goed mogelijk
is.

Het verruimen van het ELA-mandaat kan helpen om met behulp van IMI risicogericht toezicht
uit te voeren. Daarnaast is er een IMI-PROVE werkgroep, waar ook Nederland aan deelneemt.
Nederland heeft bovengenoemde ervaren gebreken met betrekking tot de Road-Transport-modules
via deze werkgroep bij de Europese Commissie kenbaar gemaakt.

Lidstaten zijn voor de verwerking van technische aanbevelingen aan de Road Transport-modules
van het IMI-systeem en het oppakken van inhoudelijke feedback afhankelijk van de Europese
Commissie. Wat Nederland betreft moeten verbeteringen van het systeem sneller en adequater
worden doorgevoerd.

Afsluiting

De uitkomsten van deze invoeringstoets laten zien dat de huidige toepassing van de
mobiliteitsrichtlijn in de praktijk tot aanzienlijke knelpunten leidt. Voor chauffeurs
is het moeilijk hun rechten te doorgronden, voor ondernemingen is de regelgeving complex
toepasbaar en voor de Arbeidsinspectie is het beschikbare instrumentarium te beperkt.
Daarmee wordt het beoogde doel van de richtlijn – eerlijke concurrentie en adequate
bescherming van arbeidsvoorwaarden – vooralsnog niet behaald. Deze signalen uit de
Nederlandse praktijk verdienen serieuze aandacht in de door de Europese Commissie
aangekondigde evaluatie van de richtlijn. Nederland zal de bevindingen uit deze invoeringstoets
in Europees verband nadrukkelijk onder de aandacht brengen en blijft zich inzetten
voor een grondige evaluatie en, waar nodig, gerichte aanpassingen van de richtlijn
en de werking van IMI-systeem. Het is uiteindelijk aan de Europese Commissie om al
dan niet met het initiatief te komen om de mobiliteitsrichtlijn te herzien of IMI-systeem
aan te passen. Daarnaast zet ik mij namens het kabinet op Nederlands niveau in voor
eerlijke concurrentie en bescherming van arbeidsvoorwaarden via betere informatievoorziening
en het verhogen van de boetes. Echter kan alleen met gezamenlijke inzet op Europees
niveau worden gewerkt aan een internationale transportsector waarin de regels eenvoudig
toe te passen zijn en handhaafbaar en rechtvaardig zijn.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.A. Vijlbrief