Brief regering : Toekomstige marktordening spoor (TMS): onderzoeksrapporten en vervolgstappen

Nr. 1283
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 april 2026

In het Coalitieakkoord 2026–2030 is afgesproken dat voor de periode na 2033 het kabinet
begin 2027 een besluit zal nemen over de Toekomstige Marktordening Spoor, en dat onderdeel
van dit besluit het antwoord is op de vraag of en op welke wijze er een marktanalyse
zal worden uitgevoerd.1 Dit kabinetsbesluit is van belang om, als op 24 december 2033 de huidige hoofdrailnetconcessie
(hierna: HRN-concessie) met NS afloopt, voorbereid te zijn op verschillende mogelijke
marktordeningsopties, waaronder de opties waarbij meer ruimte wordt geboden voor treindiensten
op basis van openbare aanbesteding of in open toegang. Hiertoe is in 2024 het programma
Toekomstige Marktordening Spoor (hierna: TMS) gestart.

In een eerdere kamerbrief2 is de Kamer geïnformeerd over de aanpak van het Programma TMS, de elementen van een
kabinetsbesluit marktordening en de vervolgstappen. In de brief werden twee onderzoeken
aangekondigd. Conform toezegging aan de fractie van de VVD worden deze twee onderzoeken
«Marktordening op het Nederlandse spoor: Verkenning van ordeningsvarianten» en «Toekomstige
Marktordening Spoor: Een vergelijking van studievarianten» met de Kamer gedeeld.3

In de voorliggende brief wordt de Kamer nader geïnformeerd over de inhoud van een
kabinetsbesluit en de vervolgstappen in de komende maanden. Ook wordt ingegaan op
de stand van zaken van een motie en enkele toezeggingen.

Inhoud kabinetsbesluit

Het kabinet zal het besluit over de toekomstige marktordening begin 2027 vastleggen
in een beleidsbrief aan de Kamer. In dat besluit worden keuzes gemaakt over vier samenhangende
onderdelen:

1. de publieke belangen waaraan de marktordening moet bijdragen;

2. de gewenste indeling van het spoornetwerk;

3. de marktbenadering die daarbij past; en

4. de sturing en organisatie die daarvoor nodig zijn.

Ad 1. Publieke belangen

De publieke belangen van het spoorsysteem zijn afgeleid van bestaande beleidsambities
die zijn te vinden in onder meer de ontwerp-Nota Ruimte, de Mobiliteitsvisie 2050,
Toekomstbeeld OV 2040 en de Stationsagenda 2040. Het kabinet streeft naar een aanbod
van personenvervoer per trein dat betrouwbaar rijdt, goede verbindingen biedt met
zo min mogelijk drempels, zowel tussen landsdelen als internationaal, beheersbaar
is vanuit een heldere sturingsrelatie, betaalbaar is en een comfortabele en sociaal
veilige reis mogelijk maakt voor alle reizigers, ook de reizigers met een beperking.
Ook dienen de uitgaven aan het spoorvervoer doelmatig te zijn. Deze publieke belangen
zijn richtinggevend voor verdere keuzes over de marktordening op het spoor na 2033
en de daarbij horende inrichting van het spoorsysteem.

Ad 2. Netwerkindeling

Uitgangspunt is dat het spoornetwerk en daarmee de gedane publieke investeringen zo
optimaal en efficiënt mogelijk worden benut. In het onderzoek «Toekomstige Marktordening
Spoor: Een vergelijking van studievarianten» zijn verschillende studievarianten voor
het spoorsysteem en de netwerkindeling onderzocht, zoals aangekondigd in bovengenoemde
kamerbrief van 2025. De studievarianten variëren met name in de verdeling van het
netwerk in pakketten. De variant Landelijk Rail Net kent één nationaal pakket van
treindiensten waarin de huidige regionale concessies zijn opgenomen. In andere varianten
is de huidige indeling gehandhaafd, of is het hoofdrailnet opgedeeld in afzonderlijke
pakketten: in corridors, regionale stoptreinpakketten of in 35 bundels van treindiensten.
De studievarianten geven inzicht in de gevolgen van de verschillende netwerkindelingen
en zijn een basis om tot een keuze over het toekomstige netwerk. Daarbij is het belangrijk
dat vanuit de overheid daadwerkelijk kan worden gestuurd op de netwerkindeling; de
nieuwe Europese verordening voor capaciteitsmanagement4 geeft hiervoor het instrumentarium.

Ad 3. Marktbenadering

Bij marktbenadering gaat het om de vraag op welke wijze pakketten van treindiensten
op delen van het netwerk kunnen worden aangeboden: via concessie(s) en/of in open
toegang. Uiteraard dient de gekozen marktbenadering te passen binnen de geldende (Europese)
wettelijke kaders voor markttoegang en concessieverlening.

Ad 4. Sturing, organisatie en systeemtaken

Het vierde onderdeel betreft de sturing en organisatie van de toekomstige marktordening
op het spoor. De huidige organisatie van de sector is ingericht voor de situatie waarin
het vervoersaanbod via concessies tot stand komt, waarbij de overheid in een concessie
eisen kan stellen aan de omvang en de kwaliteit van het aanbod om zo de publieke belangen
te borgen. Deze organisatie is minder goed ingericht in het geval het vervoersaanbod
via (veel meer) marktinitiatieven tot stand komt. Uit de analyse van studievarianten
waarin substantiële delen van het hoofdrailnet worden afgesplitst, blijkt dan ook
dat aanpassingen nodig zijn in de organisatie, sturing en coördinatie van de sector.
Zonder dergelijke aanpassingen bestaat het risico dat voor reizigers een versnipperd
en ondoorzichtig spoorproduct ontstaat en dat de logistieke samenhang van het systeem
afneemt. Aanpassingen vergen tijd en zouden stapsgewijs moeten plaatsvinden om tijdig
te kunnen bijsturen.

Onderdeel van de sturing en organisatie is ook de borging van de zogenoemde systeemtaken.
Dit zijn taken die van belang zijn voor alle vervoerders en randvoorwaardelijk zijn
voor een samenhangend, betrouwbaar en optimaal benut spoorwegsysteem. Het gaat dan
onder andere over diensten zoals toegang tot voorzieningen op stations, reisinformatie
op stations en regie op de reisassistentie. De NS voert die taken binnen het huidige
systeem onafhankelijk uit, op basis van gelijke voorwaarden voor alle vervoerders.
Het gaat ook om taken die gezamenlijk worden uitgevoerd door concessiehoudende ov-bedrijven
zoals het landelijke betaalsysteem in het OV of de reisinformatie-app 9292.5 Bij de borging van systeemtaken wordt ook het verzoek van de Kamer meegenomen te
verkennen wat nodig is om de noodzakelijke infrastructurele systeemtaken voor reizigersvervoer
per spoor onafhankelijk bij ProRail te beleggen.6

Juridische context

Zoals bekend lopen er juridische procedures bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven
en het Hof van Justitie van de Europese Unie over de gunning van de huidige HRN-concessie.7 De uitkomsten daarvan worden niet voor de tweede helft van 2027 verwacht. Dit betekent
dat een kabinetsbesluit in 2027 waarschijnlijk moet worden genomen voordat hierover
definitieve rechterlijke uitspraken beschikbaar zijn. Het besluit zal daarom rekening
moeten houden met mogelijke uitkomsten van deze procedures.

Onderzoeksrapporten

Rapport «Marktordening op het Nederlandse spoor: Verkenning van ordeningsvarianten»

In 2020 zijn in opdracht van IenW elf marktordeningsvarianten op hoofdlijnen uitgewerkt
in het rapport «Vervoerconcessie HRN: praktische voorwaarden voor gunning van de HRN-concessie»
(inno-V)8. Dat rapport is in 2025 geüpdatet naar de huidige ontwikkelingen. Het rapport beschrijft
dat de juridische context van het spoorvervoer is gewijzigd. Op basis van het Europese
Vierde Spoorwegpakket is onderhands gunnen sinds 2024 aan strikte voorwaarden verbonden.
Tevens heeft de Europese Commissie Interpretatieve richtsnoeren betreffende openbaar
personenvervoer per spoor gepubliceerd waarin de EC haar interpretatie geeft van de
voorwaarden die de PSO-verordening9 stelt aan de organisatie en financiering van het openbaar vervoer per spoor, tram,
metro en bus.10 En ook treedt naar verwachting medio 2026 een nieuwe Europese Verordening Capaciteitsmanagement
in werking waardoor het proces van capaciteitsverdeling op het spoor gaat veranderen.

Rapport «Toekomstige Marktordening Spoor: Een vergelijking van studievarianten»

In dit rapport zijn vijf theoretische marktordeningsvarianten uitgewerkt, de zogenoemde
studievarianten: Landelijk Rail Net, Integraal Hoofdrailnet, Corridors, Functioneel
en Open Netwerk. Het doel van deze onderzoeksfase was om inzicht te verkrijgen in
de effecten van deze studievarianten voor onder meer reizigers, vervoerders en de
overheid. Daarbij is onder meer gekeken naar beleidsdoelen, governance en (overheids)financiën.

Als uitgangspunt voor de vervoersanalyse is meegegeven dat in alle studievarianten
dezelfde hoeveelheid treindiensten gerealiseerd kan worden na 2033.11 Hiermee wordt de bereikbaarheid voor reizigers van voorzieningen (werk, ziekenhuis,
onderwijsinstelling) in alle studievarianten geborgd. Mede als gevolg van dit uitgangspunt
zijn in de vervoerskundige analyse tussen de onderzochte studievarianten maar beperkte
verschillen. Dit geeft echter geen volledig beeld. Allereerst is nader onderzoek nodig
naar de effecten op onder andere de betrouwbaarheid van de treindiensten. Een lage
betrouwbaarheid kan een grote impact hebben op de aantrekkelijkheid van de trein voor
de reiziger.

Verder is de bereikbaarheid in de varianten in belangrijke mate afhankelijk van de
aanpassingen in sturing en organisatie. In varianten waarbij het hoofdrailnet wordt
opgedeeld in pakketten met meerdere vervoerders ontstaan nieuwe coördinatievraagstukken,
bijvoorbeeld ten aanzien van de afstemming tussen vervoerders en het borgen van goede
overstappen voor reizigers. Indien dit niet goed geregeld is, kan de bereikbaarheid
in die varianten onder druk komen te staan. De studievarianten vragen in verschillende
mate om aanpassing van wet- en regelgeving, sturing en organisatie.

In het programma is een Commissie van Onafhankelijke Deskundigen (COD) ingesteld die
is gevraagd een appreciatie te geven van het onderzoek naar de studievarianten. De
Commissie concludeert dat het onderzoek zorgvuldig is uitgevoerd en een consistente
vergelijking oplevert. Wel geeft zij aan dat er nog aanvullende analyses nodig zijn
van de economische, institutionele en gedragsmatige effecten om tot een definitieve
beleidskeuze te komen.

In de vervolgfase zullen de inzichten uit deze rapporten en de appreciatie worden
meegenomen om zo te komen tot een onderbouwde keuze voor de marktordening op het spoor
na 2033.

Vervolg

In de komende maanden worden de inzichten op een aantal thema’s verdiept: economische,
institutionele en gedragsmatige effecten, netwerkkeuzes, reizigersbelangen, systeemtaken
en governance.

Bij alle belangrijke stappen in het programma zal het Ministerie in overleg treden
met de decentrale overheden, die als verleners van spoorconcessies medeverantwoordelijk
zijn voor ons spoorsysteem. Daarnaast zal met alle betrokken partijen gesproken worden
over hun voorkeuren en wensen ten aanzien van het marktordeningsbesluit. Daarbij gaat
het onder andere om vervoerders, reizigersorganisaties en ProRail.

De planning is gericht op een kabinetsbesluit begin 2027 dat ruim voor het einde van
de huidige HRN-concessie is. Een tijdig besluit is noodzakelijk omdat, in geval wordt
gekozen voor aanbesteding van een of meer concessies, de doorlooptijd voor voorbereiding,
marktbenadering en implementatie naar schatting circa zeven jaar vergt.

Tot slot

Met het programma TMS werkt het kabinet stapsgewijs toe naar een zorgvuldig genomen
en toekomstbestendig besluit over de marktordening van het personenvervoer per spoor
na 2033. De Kamer wordt in het najaar van 2026 nader geïnformeerd over de voortgang
van het programma.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.W.H. Bertram